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PPP如何进入发展“快车道”
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伯昂研究院创始人，伯昂（北京）咨询有限责任公司董事长，留英10余年，曾攻读工商管理、国际商业法律、战略与政策等多个专业，实战派战略专家。她曾主持多项政府咨询项目，2011年回国发展。崔丽君女士目前专注于PPP项目的相关理论研究和应用研究，城镇化发展研究，及城市群发展研究。崔丽君最新文章
　　【财新网】（专栏作家 崔丽君）从2014年我国颁布43号文起至今，我国PPP项目规模已超10万亿元。随着国家发改委和财政部指导性文件的不断出台，各地PPP项目落地率迅速增长。PPP模式正在轰轰烈烈进行，但各地方政府在推广和执行中仍然面临重重困难。PPP模式推广和执行中的难题，不单在我国存在，也存在于世界各国。
　　在今年3月的联合国PPP专家讨论会上，专家们就此进行了激烈的讨论，凭借着多年的操作实践，各咨询专家、世界银行等金融专家都明确指出了“政府PPP项目管理能力建设”在PPP模式推广中的重要性和必要性。在此，针对我国的PPP模式推广情况，分析一下我国“政府PPP项目管理能力建设”在PPP模式推广和执行中的重要性和必要性问题。
　　政府PPP项目管理能力建设的重要性
　　政府PPP项目管理能力建设的重要性主要表现在以下三点：
　　1. 单纯重视融资，忽略了公共服务能力提升。
　　在PPP模式推广中，一些地方政府将PPP模式作为单纯融资手段的意识远远强于提升公共服务能力意识。事实上，PPP项目引入社会资本投资并不能降低地方政府负担的总额，而只是缓解了地方政府短期的财政支出压力，各地方政府应客观看待此举对于解决地方债务问题的作用。从近期看，虽然对于化解地方政府债务有利，但如果地方政府为了融资而融资，那么在未来，可能招致更巨大的财政负担。
　　公共服务能力的提高和公共服务效率的提升才是衡量PPP项目是否成功的标准。政府PPP项目管理能力的建设除了提升专业技术知识之外，还应将重点应放在政府如何能够通过对PPP项目的有效管理来提高地方政府的公共服务能力，如何通过社会方的参与来提升公共服务效率上，也就是政府PPP项目如何能够真正做到“物有所值”。目前市场上多半的现象是一些地方政府为了PPP项目入库，让咨询机构来做“物有所值”评估，而真正需要专业咨询的PPP方案设计却由政府自己接了。“物有所值”的评估和判断，其实是政府PPP管理机构或人员应具备的关键能力之一。
　　2. 重融资，轻管理。
　　在PPP项目中，政府最后都是要承担责任和义务的，不应将社会资本方作为唯一的责任方。因为PPP项目生命周期长、参与方多等特性，决定了对地方政府PPP项目管理能力的要求更高。如PPP项目落地实施阶段，基础设施的建设质量是影响未来公共服务能力的关键因素，因此，这一阶段重在政府PPP项目的合同管理能力。事实上，因PPP项目的复杂性和长生命周期性等特性，对政府PPP项目的管理能力要求，从PPP项目立项筛选直至PPP项目进入日常运营期到最后的监管都贯穿始终。因此，政府PPP项目管理能力建设才是保障PPP项目成功地实施并运营成功的关键因素。
　　3. 未能充分“使市场在资源配置中起决定性作用”。
　　PPP模式之所以能够有力地推动政府职能向管理职能转变，即充分“使市场在资源配置中起决定性作用”和“更好发挥政府作用”，原因不仅是引入了社会资本合作PPP项目，同时还包括了合理地使用第三方专业咨询机构进行PPP项目的咨询和设计。一些地方政府在积极推广PPP项目的同时，忽略了PPP项目的专业性自己“操刀”参与设计PPP项目。PPP项目包括咨询、法律、技术、金融、财务等多个专业领域的专业知识，并非简单的政府部门或几个人就能够承担下来的任务。若PPP项目在前期的盈利模式、融资结构、风险分担机制和退出机制等方面设计不合理，将容易导致项目中止或终止，因此，在PPP项目中，专业的第三方咨询是非常必要的。政府不论是为了节省前期咨询费用还是因忽视了PPP项目的专业复杂性而亲自操刀参与设计PPP项目，导致的直接后果最后买单的还是政府。
　　在PPP市场中，政府要实现充分发挥“使市场在资源配置中起决定性作用”，首先必须要清晰政府PPP项目管理机构或人员在PPP模式推广中的角色定位。清晰角色定位，重点加强PPP模式推广中所需要能力的建设也是我国PPP模式推广成功的重要因素之一。
　　政府PPP项目管理能力建设的必要性
　　政府PPP项目管理能力建设的必要性表现在以下四点：
　　1. PPP项目本身是一项复杂的系统工程，对地方政府相关的管理能力要求颇高。
　　PPP项目专业性强、参与方多、复杂性高等特点，对地方政府PPP项目管理的能力提出了更多的挑战。例如，因参与方较多就需要政府PPP项目管理人员具有更好的沟通和协调能力：参与方多，利益诉求就多，加之所涉及的专业性强而复杂，这需要地方政府能够有效地协调多方利益从而达成PPP项目实施所需要的条件，促成多方能够协调一致，各负其责，按时保质地完成PPP项目。PPP项目落地后运营过程中也仍需政府PPP项目管理人员具有一定程度的专业能力去有效地实施监督和管理工作。
　　2. 相关体制不健全对政府PPP项目管理能力提出了更高的要求。
　　目前，金融体系配套尚未完善，致使社会资本退出机制不畅，现有的社会资本退出机制方面的规范和细化亟待完善。如融资合同中，股权变更的限制使得社会资本难以正常退出，若社会资本不能正常退出，那么违约地退出将需要政府回购或以仲裁等法律手段来高成本地解决。理想的状态是未来金融体系能够针对PPP项目的不同阶段提供不同形式和属性的金融工具。因此，当前更重要的是政府PPP项目管理机构能够更有效地、创新地解决市场操作上的一些实际问题。
　　3. 法制上的不健全亟待政府PPP管理机构不断完善。
　　财政部和发改委不断出台完善PPP模式推广的指导意见和办法，PPP市场也取得了较为显著的成效。但在市场操作层面，法律上仍有“盲区”尚待解决，如土地、税收、审计等问题。例如，PPP项目中的主体投资方不是建设施工方，进而需要进行“二次招标”，这种情况也是PPP市场中较普遍存在的情况。政府PPP管理部门应完善PPP统一立法，化解法律争议，理顺职能部门分工，形成中央和地方统一和明确的管理权属。
　　4. 监管体系缺位下政府PPP项目管理机构的合同管理能力建设更为重要。
　　PPP市场监管体系的缺位导致PPP项目执行过程中问题频发，将留下重大隐患。政府PPP项目管理的重要能力之一是合同管理。好的合同管理不仅可以排除隐患，还能够有效地保障项目质量，进而保证项目进入运营期的公共服务质量。PPP项目监管要求较高专业性，如交通轨道类项目、服务设施类项目等，不同类项目的主管部门应各自进行监管体系设计和监管标准制定并协助监管。在缺位第三方监管机构的情况下，政府PPP项目管理机构的合同管理能力建设就更为重要和非常必要了。
　　无论就PPP项目本身特性的需要来说，还是从PPP项目市场环境构建的需要来看，政府PPP项目管理能力的建设都是重要的和必要的。
　　总之，政府PPP项目管理能力的建设才是PPP发展进入“快车道”的关键！
　　作者为伯昂研究院创始人
责任编辑：张帆 | 版面编辑：刘潇
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全站评论排行榜地方政府践行PPP任重道远，该怎么做
PPP模式对我国行业主管部门的专业素质和管理体制都提出了更高的要求，且相关部门在项目立项、规划等方面形成了固化的行业运作思路和习惯，也无法满足PPP的创新要求，这些都需要地方政府各部门更加地主动作为，协同推进PPP模式发展。
作为转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要举措，以及促进大众创业万众创新、增加公共产品公共服务的&双引擎&，政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，PPP）模式越来越受到各级政府高度重视。各地推出了大量的PPP备选项目，在改善民生、拉动增长等方面起着重要作用。 为确保充分发挥PPP的体制机制优势，财政部围绕《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发[2015]42号）各项要求，明确PPP规范发展的各项配套政策，构建保障PPP模式持续健康发展的制度体系，以明晰政府和市场的边界，并增强社会资本和机构等相关参与方的信心和积极性。 但从目前地方政府推进PPP的实际情况来看，与财政部的政策目标尚有一定差距，地方政府践行PPP之路可谓任重而道远。 首先，地方政府对PPP需求强烈。 当前地方政府财政收支矛盾日益突出。一方面是财政支出需求不断增长，城镇化的加速加剧了基建资金缺口，老龄化、公共服务均等化等也对地方政府提出了迫切的基础设施建设和公共服务改善需求；而另一方面，财政收入增速逐步下降，土地财政难以为继，43号文又剥离了平台公司的政府融资职能，以及地方政府发债规模有限等因素，均限制了地方政府的融资建设能力。 为此，创新公共服务投入机制、推广PPP模式势在必行，PPP已成为地方政府改善民生、拓展投融资渠道、打造经济新增长点的现实选择。 目前各地披露的PPP备选项目，也说明了各级政府对PPP需求之迫切。在财政部大力推动下，地方政府和各级财政部门陆续公布了拟实施PPP项目名单，涵盖交通、市政、医疗、环保等多个领域，预计总投资近2万亿元。如重庆市去年8月已推出首批1300多亿元的PPP合作项目，并计划年平均每年实施PPP项目1300亿元，累计达到8000亿元；江苏、四川、北京、陕西、河南、河北等省市均发布了PPP项目清单，规模也在千亿元以上。 除了大量的PPP备选项目外，各地也正逐步建立一些由政府主导推进的PPP发展基金，如江苏省100亿元PPP融资支持基金、河南省50亿元PPP开发性基金、山东省总规模800亿元的PPP发展基金（今年首批基金规模为200亿元）、四川省100亿元PPP项目产业投资引导基金（预计3-5年规模达到300亿元）等，这些基金将有助于发挥财政资金的杠杆撬动和引导激励作用，提高社会资本参与的信心和积极性，从而推动PPP项目的尽快实施。 其次，地方政府推进PPP之路并不平坦。 一方面，部分地方政府观念认识转变难，片面看重PPP的缓解债务压力和融资功能。 化解债务压力、解决投融资缺口，确实也是PPP的重要功能，但一些地方政府为推进存量项目转化、解决投融资缺口，给予社会资本远超出其风险分配对价的过高回报，甚至将项目风险全部或主要保留在政府自身，并未注重发挥PPP的综合优势。这也体现在目前部分城镇化、环保产业等PPP基金中，地方政府为了规避平台公司融资和建设职能的萎缩，变相通过基金形式推进项目建设。但在吸引社会资金投资PPP项目或基金过程中，政府通过明股实债、固定回报等安排，未能实现风险在政府和社会资本间的有效分配，后者的主观能动性和竞争优势没有得到有效发挥，未实现物有所值。 另一方面，社会资本对与政府长期合作有顾虑，积极性不高。PPP全生命合作周期较长，一般不低于十年，长的可达三十年，社会资本对政府在如此长期的履约意愿和履约能力有所担心，且过去我国一些失败的政企合作案例也给社会资本留下阴影。在许多合作项目中，政府缺少契约精神，没有将社会资本视为平等的民事法律主体加以对待，双方缺乏充分的磋商沟通，未能在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，甚至出现了政府单方面毁约而使社会资本利益受损的负面案例，对现阶段推进PPP产生了一定不利影响。 第三，财政部着力建立健全制度体系为PPP保驾护航。 作为推进PPP的牵头部门，财政部正着力完善PPP制度框架，自2014年9月发布首份PPP指导文件&&《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）以来，一直致力于构建&法律规范＋政策指导＋实施细则&的框架，以营造PPP发展良好的政策和制度环境，保障PPP模式持续健康发展。 2015年5月发布的国办发42号文，是迄今PPP推进文件中位阶最高的，也可谓是目前统领我国PPP发展的纲领性文件，明确了PPP的概念、意义、推进要求和目标、制度体系、项目规范推进、政策保障和组织实施等方面的内容，尤其突出了PPP的依法合规、重诺履约、公开透明等基本原则，强调了项目的财政承受能力论证、财政支出责任会计核算等财政管理制度，细化了参与的社会资本的界定，重申了合作伙伴采购的公平、公正、公开要求，并明确了用地、财税和金融等方面的政策保障等。 为搭建PPP发展的政策框架、综合推进PPP规范发展，财政部发布了多份配套文件。 《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金[号），要求从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个层面推进项目开展，并原则提出了物有所值和财政承受能力论证的要求；《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金[号），加强了对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，并在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率；《关于印发&政府和社会资本合作项目政府采购管理办法&的通知》（财库[号），明确了公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等五种PPP项目采购方式，尤其新增了竞争性磋商这一新的采购方式、引入了两阶段采购模式，以保证PPP项目采购过程顺畅高效和实现&物有所值&价值目标；《财政部关于印发&政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引&的通知》（财金[2015]21号），将PPP项目全生命周期过程的股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等，均纳入项目预算支出责任评估财政支出能力，再结合行业和领域平衡性，综合评估政府的财政承受能力。 为规避地方政府片面追求PPP的化债和融资功能、发挥PPP的体制机制优势，财政部多个文件中均加强了对变相融资的伪PPP项目的限制，包括BT项目、保底承诺、回购安排、明股实债等。 同时，由于我国目前PPP还处于起步阶段，政府对PPP模式的理解和专业技能方面还有所欠缺，财政部也在多个文件中提出要积极引进专业中介提供技术服务，帮助政府完善项目设计、优化项目方案。 在完善制度框架的同时，财政部也积极推动PPP示范项目建设。形成一批可复制、可推广的项目范例，既有利于形成&样本&和&标杆&，发挥示范效应，也有利于促进各项制度真正&落地&，还能为项目融资发挥增信的作用。财政部在2014年11月《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[号）文件中，发布了第一批示范项目，从项目采购程序的竞争性、社会资本的真实性、运作方式的合理性、交易结构的适当性和财政承受能力的持续性等方面，择优选择了30个示范项目，总投资约1800亿元。 最后，地方政府推进规范PPP发展，任重而道远。 推广PPP以改善民生、拉动经济已成为地方政府的现实选择，财政部等也从顶层设计角度完善PPP制度体系以发挥其体制机制优势，对地方政府而言，要实现PPP在政府治理、公共服务供给和投融资体制等方面的改革目标，切实规范推进PPP模式发展，任重道远： 一是应充分认识PPP的体制机制优势。PPP模式对化解政府债务压力、缓解地方政府的投融资缺口诚然具有积极影响，但更重要的，PPP是促进转变政府职能、激发经济活力和创造力、提高资金使用效益、发挥市场在资源配置中的决定性作用等方面的重要举措，国办发〔2015〕42号更是强调了PPP在推进打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务的&双引擎&上的重要作用。政府要充分认识到PPP的积极意义，避免单纯为了解决资金压力而引进PPP，从而在源头上把准PPP模式发展的大方向。 二是应严格落实政府的履约责任。在财政承受能力范围内的PPP项目支出责任将纳入年度预算和中期财政规划，项目的财政支出责任数额及年度预算安排情况还需对社会公布，这就从制度上强化了地方政府的履约意识、落实了地方政府的履约责任。公开透明的PPP项目财政承受能力指标，约束了地方政府PPP项目支出上限，不仅是政府推进PPP的安全阀，更是社会资本参与PPP项目的定心丸，有利于社会资本充分了解项目所在地政府的履约能力，消除社会资本投资的不确定预期，从而提高社会资本参与的信心和积极性。 三是应公开透明地选择社会资本。公开透明是政府采购管理制度的重要原则，公开透明地选择社会资本，可杜绝采购过程中的暗箱操作和寻租空间；依法充分披露PPP采购各阶段的重要信息、保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束，是提升政府公信力的重要举措，更可极大增强社会资本参与PPP的积极性。同时，将项目相关信息充分向社会公布，使得社会资本能全面了解项目情况，也有利于吸引社会资本更积极地参与，从而增加了政府在磋商谈判中的主动权，可以选择更具有竞争优势的伙伴进行合作。 四是应不断提高政府自身专业素质。作为平等参与项目磋商谈判的一方，PPP对地方政府的专业素质提出了极大挑战，无论在项目前期的咨询机构采购、项目设计方案质量把关、与社会资本磋商谈判、合同签署，还是项目执行中的行政监管、绩效评价，以及项目执行后期的移交等过程中，均需要政府发挥重要作用，因此要求各级政府，特别是相关行业主管部门，不断提高自身职业素质，尤其应通过项目实践经验的不断积累，提高实际操作能力，以在与社会资本的谈判磋商过程中处于相对较平等的地位。 五是应加强政府内部的协调推进。借PPP东风，优化原有项目审批机制，加强各部门间政策沟通协调和信息交流，并建立项目实施方案联评联审机制，形成合力，提高审查工作效率。同时，要充分调动各部门的积极性，PPP模式对我国行业主管部门的专业素质和管理体制都提出了更高的要求，且相关部门在项目立项、规划等方面形成了固化的行业运作思路和习惯，也无法满足PPP的创新要求，这些都需要地方政府各部门更加地主动作为，协同推进PPP模式发展。 六是应发挥中介咨询机构的专业能力。由于政府很难拥有项目实施所需的全部技能，如行业、财务、法律、金融、环境等多方面，因此在PPP项目的准备、采购和管理过程中，专业的中介咨询机构可以创造额外价值。且随着经济、社会的快速发展和社会分工的不断细化，中介机构在不同专业领域形成了自身核心竞争力，可以从既往经验中总结得出符合市场规律和切实可行的运作实施程序，完全有可能帮助政府在PPP项目设计中优化方案设计，并提高政府在与社会资本谈判磋商中的专业能力。
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