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《社会保险法》在实施过程中存在的主要问题和建议
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作者：欣爷
《社保知识与查询》社会保险法3：三大亮点、三大突破
人大常委会表决社保法通过事关亿万百姓利益
　　十一届全国人大常委会第十七次会议28日下午经表决，通过了社会保险法。社会保险法草案从2007年底提请全国人大常委会进行初次审议，至今已历时三年，期间共经全国人大常委会审议四次。
　　社会保险法是一部事关亿万劳动者切身利益和调节国民收入分配格局的极为重要的法律。专家指出，在此之前，尽管各种社会保险制度已在中国实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。综合性社会保险基本法的缺失，令中国目前的社会保险制度缺乏明确的价值取向。社会保险法的出台，对于健全和完善中国社会领域的立法具有重要意义。
　　社会保险法规定，国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，社会保险水平应当与经济社会发展水平相适应。
　　在过去很长一段时间，中国的社会保险基金多头管理，职责不清也造成诸多弊端，上海社保案便是一个典型例证。为此，社会保险法专门辟出一章，就社保基金的管理进行规范，规定：社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账，分账核算，执行国家统一的会计制度。
　　该法还规定，隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金或者违规投资运营的，由社会保险行政部门、财政部门、审计机关责令追回；有违法所得的，没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
　　全国人大法律委员会认为，社会保险法是关系国计民生的重要法律，制定社会保险法，对于规范社会保险关系，保障全体公民共享发展成果，维护社会和谐稳定，具有十分重要的意义。
　　十一届全国人大常委会第十七次会议今日在北京人民大会堂闭幕，会议通过了中华人民共和国社会保险法，该法自日起施行。全国人大常委会法工委副主任信春鹰表示，以法律的形式确立了中国覆盖城乡全体居民的社保体系，有不少制度上的突破。
　　据悉，社会保险法草案从2007年底提请全国人大常委会进行初次审议，至今已历时3年，期间共经全国人大常委会审议4次。信春鹰指出，通过的社会保险法有一些亮点，有一些制度上的突破。
　　亮点之一，以法律的形式确立了中国覆盖城乡全体居民的社保体系，这是一个非常大的成就。第一次审议的时候，应该说法律草案规定的覆盖面还是有限的，这3年的过程也是社会保险制度不断推进的过程，也是公民、企业和政府社会保险意识提高和增强的过程。现在的社会保险法，是建立了覆盖城乡全体居民的社会保险制度。
　　亮点之二，体现了统筹城乡的原则。在社会保险法草案在3年的审议过程中，努力的方向就是综合考虑城乡的社会保险体制，比如对城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式大体上是一致的，资金来源、筹资的方式、待遇的标准也正在朝着一个一致的方向在努力。
　　亮点之三，这部法律突出了参保人员的合法权利，在保险制度的设计和实施方面，始终以保护参保人的权利，以提供政府服务为重点，很多具体制度的设计都是要保护参保人的权利。比如说原来制度是参保15年达到退休年龄才可以享受社会保险待遇，现在的设计，有些人到退休的时候不到15年，也有一个衔接的路径，在农村或者是在城镇居民养老保险制度里面能够享受社会基本养老保险待遇。
日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过，于&日以国家主席令第三十五号公布，将于日起施行的《中华人民共和国社会保险法》，一出台就备受关注。不仅仅是因为该法差不多审议了3年的时间，共审议了4次。一般的法律案审议3次，这部法律案审议了三年四次，而是社会对这部法的关注，这部法涉及的问题非常重大。笔者也迫不及待地对该法细读数遍以解盼望之苦。得出以下解读体会。
《中华人民共和国社会保险法》的亮点：
一、国内突破——社会保险制度覆盖城乡
全国人大常委会法工委副主任信春鹰：“通过的社会保险法有一些亮点，有一些制度上的突破。第一，以法律的形式确立了我国覆盖城乡全体居民的社保体系，这是一个非常大的成就”。
“现在的社会保险法，是建立了覆盖城乡全体居民的社会保险制度。第二，体现了统筹城乡的原则。我们曾经对城乡二元进行过很多的讨论，也确实是历史造成的现实，但是社会保险法草案在三年的审议过程中，我们努力的方向就是综合考虑城乡的社会保险体制，比如对城乡居民的基本养老保险和基本医疗保险的模式大体上是一致的，资金来源、筹资的方式、待遇的标准也正在朝着一个一致的方向在努力。第三，这部法律突出了参保人员的合法权利，在保险制度的设计和实施方面，始终以保护参保人的权利，以提供政府服务为重点，很多具体制度的设计都是要保护参保人的权利。比如说原来制度是参保15年达到退休年龄才可以享受社会保险待遇，现在的设计，有些人到退休的时候不到15年，我们也有一个衔接的路径，在农村或者是在城镇居民养老保险制度里面能够享受社会基本养老保险待遇。从这些制度来看，都是社会保险法的亮点。”
社会保险，这是事关每一位公民的切身利益的制度。由于我国城乡户口二元制度，在以往的司法实践中存在许多的尴尬和有违法的精神之处。如学界专家和实务界律师等呼声震天的人损赔偿“同命不同价”。这与法德最初精神是背离的。万众瞩目的《中华人民共和国社会保险法》突破了城乡二元制度的束缚，将社会保险覆盖城乡，这确实是一大突破和进步。这与当下刚结束的十七届五中全会关于“十二五”规划中的新“民生”是完全结合在一起的。由此我们也可以看出，《中华人民共和国社会保险法》是“十二五”规划中的新“民生”建设的先锋，是与“十二五”规划中的新“民生”建设中的制度相配合的一大法律。
二、国际突破——改革开放润滑剂
人力资源和社会保障部副部长胡晓义：“社会保险法有关在我国就业的外国人参加社会保险的规定，首先它是国际上一个普遍的原则或者说是惯例，很多国家的社会保障、社会保险的法律都这样规定。其次，中国的经济和社会越来越开放，越来越多的外籍人士到中国就业，那么社会保险的法律以及相应配套行政法规没有也不应该把他们排除在外。如果排除在外的话，对一个企业或者一个单位来讲，实际上是对内部员工不平等的待遇和不平等的规则，所以在法律上也应该是一个公平的对待，或者叫给予国民待遇。关于双边关系处理问题，在国际惯例上通常是这样处理的，就是各国有权做对自己的社会保险事务作出规定，涉及双边关系的时候，可以用双边的协议来处理相应的问题。中国和德国有一个双边协议，就是避免工作人员在本国和就业国重复参加社会保险、重复缴费的一个协议。这个协议签订几年来，实施的总体状况是好的。现在社会保险法作了这样明确的规定，我国在以后处理和其他国家的双边关系过程中，也会借鉴和德国处理这方面问题的先例和经验。”
十七届五中全会“十二五”规划建议强调加快改革攻坚步伐，以更大决心和勇气全面推进各领域改革，完善社会主义市场经济体制。就开放而言，建议提出，适应对外开放由出口和吸收外资为主转向进口和出口、吸收外资和对外投资并重的新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，不断拓展新的开放领域和空间，扩大和深化同各方利益的汇合点，完善更加适应发展开放型经济要求的体制机制，有效防范风险，以开放促发展、促改革、促创新。
正如胡晓义部长所说，中国的建设离不开世界，要深化改革，推进开放，就需要同世界更进一步的交流。可以说，社会保险法给予了来中国参加建设的外国人一颗定心丸，在中国，他们也可以享受到社会保险，享受到国民待遇，对于吸纳国外优秀人才也起到了一定的润滑作用。
三、执行突破——法律强制手段的规定
人力资源和社会保障部副部长胡晓义：“关于社会保险强制手段的问题，这次法律规定了，当用人单位没有足额缴纳社会保险费，而且没有提供担保的，社会保险费的征收机构可以申请人民法院扣押、查封、拍卖其价值应当缴纳社会保险费的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。”
胡晓义部长说，在过去20多年的社会保险制度实施过程中，确实大量出现了社会保险费征缴困难的问题。这一条规定，应该说是强化了社会保险基金征收的手段。做出这样的规定，是因为其中有一些企业是因为客观原因，比如经营困难、濒临破产，确实没有能力缴纳，但是也有一些是因为社会保险意识淡漠，有意规避或者逃避缴纳保险费的问题。而如果在社会保险费的缴费上没有强制手段的话，社会保险这样一个强制实施的制度就难以持续发展下去，它所涉及的劳动者和其他公民的权益就难以得到真正的保障。所以这部法在第63条给了社会保险征收机构更多的手段和落实措施。它的目的还是要通过这样一些措施强化社会保险费的征缴，更好的保证基金正常收缴，保证所有受益人应得的权益。
中国人民大学公共管理学院副院长、博士生导师许光建近日接受记者采访时说：“在‘十二五’期间经济社会发展的主要目标中体现了保障和改善民生的具体要求，其中包括了城乡居民收入普遍较快增加、社会建设明显加强、人民物质文化生活明显改善等。这表明十七届五中全会高度重视保障和改善民生。”
其实，作为“十二五”规划的民生工程建设，社会保障制度的建设至关重要。配套的各种社会保险的贯彻和执行就需要有强制力保证。《中华人民共和国社会保险法》将社保费用的强制缴纳提高到法的角度予以规定。赋予社会保险费的征收机构相关权利，强化社保费用的征缴力度。
《中华人民共和国社会保险法》的出台有着重大的战略背景，希望他能够在万众瞩目中走来，不会辜负所有人的期待，也希望在“十二五”民生工程建设中发挥应有的法律作用。
&&& 社会保险法六大亮点
日，经过16年，历经全国人大常委会四次审议的《社会保险法》终于获得通过，将于日实施。这部法律的颁布实施，不仅对企业的劳动用工管理产生广泛的影响，而且也将对我国的社会保险制度产生深远的影响。石先广律师将陆续推出解读《社会保险法》系列专题，帮助企业全面把握法律的新变化，实现用工管理的新提升，解决纷繁复杂的社保关系，防范和化解社会保险法律风险。本期，我们首先分析《社会保险法》的六大亮点：
&&&&1、扩大社会保险的覆盖面
&&&&之前我国的五大险种各自的覆盖面是不同的，各地也都有各地的特殊规定。社保法按照广覆盖的思路，中国境内的企业与职工（包括农民工）均应参加社会保险，另外，外国人在境内就业也应参照社保法参加中国的社会保险。
&&&&2、增强社会保险的强制性
&&&&之前我国的社会保险领域政策居多，法规少，政策的效力显然很低。社保法的颁布实施将使社会保险变成法律上的权利，其强制性将大大增强。
&&&&3、提高社会保险的统筹层次
&&&&之前我国的社会保险统筹层次养老保险最高是省级统筹，其他保险最高是地级统筹。社保法提出养老保险逐步全国统筹，其他保险逐步实现省级统筹。
&&&&4、强化社会保险的转移接续
&&&&之前我国的社会保险突出问题之一是社会保险的转移接续问题。社保法对养老保险转移接续、异地医疗结算等问题都有明确的规定，强化了社保的转移接续。
&&&&5、严格社会保险资金的监管
&&&&近年来挪用、挤占社保基金的情况频现，社保资金的监管一直是社保法四次审议的焦点之一。社保法从多个角度规范社保资金运作，加强社保资金监管。
&&&&6、加重社保违法的法律责任
&&&&为增强法律权威，尤其是落实社保缴费问题，社保法加重了缴费违法的责任，同时对于骗取社保待遇、社保经办机构及国家机关及其工作人员违法也均规定了责任。
《社会保险法》亮点
新颁布的《社会保险法》有诸多亮点，除去软条款，下面的是硬条款：
&“第三十条、医疗费用依法应当由第三人负担，第三人不支付或者无法确定第三人的，由基本医疗保险基金先行支付。基本医疗保险基金先行支付后，有权向第三人追偿。
一次性伤残就业补助金均由用人单位承担，这里大大减轻了用人单位的负担。我曾经多次给韩国人讲解为什么参加了工伤保险，企业还要负担一次性医疗补助金和一次性伤残就业补助金，按照青岛地区的标准，十级伤残这两项就是42320元，九级伤残是57132元，用人单位的负担很重。
&“第四十二条
7、“第九十七条外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险。”
此前，外国人在我国无法参加社会保险，韩国人的工伤问题一直无法处理。希望配套法规尽快出台。
《社会保险法》亮点：政策法律化与法律政策化&
从日开始，城镇居民社会养老保险试点启动，《中华人民共和国社会保险法》同步实施，其细则已于6月29日对外公布，并将与社会保险法同日起实施。据此细则，参加职工养老保险的个人离世，其个人账户中的余额可全部继承。个人跨统筹地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移，缴费年限累计计算；个人跨统筹地区就业的，其基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。
新法出台后，一些评论认为，四审稿中大量的授权性条款使这部基本法的意义打了折扣。的确，即使不将该法中诸多“按照国家规定执行”的表述计算在内，仅明确的授权性条款也不下十个。它们包括：社会保险基金监督管理制度、公职人员参加养老保险的办法、基本养老保险关系的转移接续、新型农村合作医疗的管理办法、工伤保险的行业差别费率、失业保险金的标准、社会保险费的征收主体、社会保险提高统筹层次的时间及步骤、社会保险基金的保值增值等多项具体规定中，涉及征收主体、费率、保险金标准等社会保险的法定要素。
授权性规范的存在，使不少人担心《社会保险法》的可操作性。对这种意见，笔者不敢苟同。下面仅从政策法律化与法律政策化的角度，对《社会保险法》的意义和特点作一分析。
社会保险政策的法律化意义重大
改革开放以来，社会保险政策作为一项重要的公共政策，日益受到国家重视，呈现发展的态势，大致历经了城镇社会保险政策探索改革阶段（年）、城镇社会保障政策全面改革阶段（年）、城乡社会保障政策协调发展阶段（2002年至今）三个主要阶段，并初步形成了覆盖城乡的社会保险政策体系。
不可否认，这一社会保险政策体系在提供城乡居民最低生活保障，化解劳动者的失业、疾病、意外事故等风险方面发挥了积极作用。经过近30年的政策支持，各项社会保险覆盖范围不断扩大，参保人数持续增长。2008年，全国参加城镇基本养老保险人口为21891万人，农村养老保险刚刚开展试点，参保人口5595万人，两项合计约占总人口的21%。2008年，全国参加城镇职工基本医疗保险的人口14987万人，从2003年开始运作的新型农村合作医疗进展比较迅速，2008年参加人数已达81517万人，两项合计约占总人口的73%。
但是，我国以政策为支柱的社会保险体系也存在若干局限。政策是相机决策，不具有严格的制定程序，因而在具有灵活性的同时缺乏稳定性和前瞻性；政策头绪杂，内容分散，强制力较差。
这些因素导致我国近年来虽然在社会保险制度建设方面作了努力，效果却并不尽人意。如长期以来对社会成员实行城乡分割的二元社会保障体制，公民本应平等享有的社会保险权利，却因地域、职业、单位性质的不同等原因而被肢解。一些人群因为资格被限制只能享受较低水平社会保险的权利，由此降低了社会保险本身应有的公共物品属性和平等保护的功能。
自1994年社会保险法列入国家立法规划算起，这一关乎每一公民福祉保障的“民生基本大法”在立法路上蹒跚踟蹰了16年才诞生并即将施行。《社会保险法》在国家立法层面上确立了国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利。它以法律规范化的形式建立起我国覆盖城乡全体居民的社会保险制度，其中凸显的四大亮点，即养老医保“异地漫游”、养老保险“全国统筹”、社会保险保费强化征收、监管“盯牢”保命钱，体现出统筹城乡的原则，突出了参保人员的合法权利，彰显了平等保障人民基本生存权利的精神。《社会保险法》以政策法律化、规范化的形式宣告了我国以政策为支柱的社会保险时期的结束，以及以法律为支柱的社会保险时期的到来。
法律政策化纳入法治轨道
新出台的《社会保险法》能否发挥良好的社会作用，授权性条款过多并非问题的关键，能否将这些授权性条款体现出来的法律政策化纳入法治轨道才是问题的关键。
一方面，政策有任意性较大、易与人治合流的弊端，不纳入法治的轨道，难以成为法所不可或缺的要素；另一方面，《社会保险法》中的授权性规定，均授权国务院及其相关部门制定具体办法，政府有可能使政策偏离人大及常委会授权的初衷。
法律政策化纳入法治轨道的具体做法：一是充分发挥人大及常委会对政府政策制定过程及结果的监督作用。人大及常委会在授权政府制定《社会保险法》的具体实施政策时，可对政府机构制定的规则类型、内容、制定方法以及完成规则制定任务的时间提出明确的要求。
二是构建全面、系统的行政问责制度。由于社会保险政策不可或缺，行政政策制定权和行政自由裁量权亦随之日益增长。有权力就有责任。社会保险政策是一项重要的公共政策，政府应负担依法全面落实社会保险政策的主要责任，比如逐年增加政府对社会保险制度的财政投入，逐步提高社会保险支出占国内生产总值和政府财政总支出的比重。行政问责是促使政府合法、合理地使用权力，勤勉、忠信地承担责任的制度保障。问责主体包括人大、执政党、各民主党派、司法机关、新闻媒体及社会公众；对象是负有直接或间接领导责任的社会保险事务领导者以及各级社会保险行政机关的领导成员；后果是怠于行使社会保险义务和滥用权力的行政机关及其公务员承担相应的道德责任、行政责任和法律责任。问责程序的启动和进行过程也应纳入法治轨道。《中国国门时报》
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