对认定税务工作人员玩忽职守罪的几点思考
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对认定税务工作人员玩忽职守罪的几点思考
对认定税务工作人员玩忽职守罪的几点思考
内容提要：当前税务系统的税务人员犯罪以职务犯罪为多，在职务犯罪中渎职犯罪又比较严重，渎职犯罪中涉嫌玩忽职守罪的案件时有发生，在整个税务人员渎职犯罪占有相当的比例。本文从法理的角度对玩忽职守罪的构成、罪与非罪的界限及其主观、客观要件的认定进行了剖析，以期对规范相关法律有所裨益。
关键词：职务犯罪& 涉税渎职犯罪& 玩忽职守罪
　　在认定涉税渎职犯罪的过程中由于种种原因，各地司法机关对涉税渎职犯罪的理解和认识不统一，认定犯罪的标准比较模糊，主观随意性较大，没有真正贯彻执行最高人民检察院、国家税务总局关于印发《关于加强检察机关税务机关在开展集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作中协作配合的联席会议纪要》的通知（高检会[2005]5号）的精神实质。据统计，在涉税渎职犯罪中玩忽职守罪占有相当的比例，还有不少的案件开始是以其他犯罪立案侦查的，如以徇私舞弊不征、少征税款罪及受贿罪立案侦查后又以玩忽职守罪起诉。究其原因，有的案件是开始定性不准，而更多的案件则是在证据不足、难以认定时就定为玩忽职守罪。有些同志认为，玩忽职守罪在主观方面是过失，不需要有故意就可以定；在客观要件上只要有不负责任的行为就是玩忽职守罪。这样就把玩忽职守罪当成了一个“口袋罪”，当其他罪名证据不足，难以认定时就向玩忽职守罪靠。因此我们认为，有必要就玩忽职守罪的认定从法律的角度做一些研究和探讨。
　　一、玩忽职守罪的犯罪构成
　　玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。本罪由《刑法》第三百九十七条所规定。构成玩忽职守罪必须具备以下条件：1.本罪的犯罪主体是国家机关工作人员，即国家权力机关、行政机关、司法机关、军队、政党中从事公务的人员。2.本罪在主观方面只能是过失，即行为人作为国家机关的工作人员理应恪尽职守，尽心尽力，履行公职中时刻保持必要的注意，但行为人却持一种疏忽大意或过于自信的心态，对自己玩忽职守的行为可能导致的公共财产、国家和人民利益的重大损失应当预见而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免。3.本罪在客观方面表现为不作为，即不履行、不正确履行或者放弃履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。只有致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，才能构成犯罪。4.犯罪客体是国家机关的正常工作秩序和正常管理活动。
　　二、认定玩忽职守罪要区分罪与非罪的界限
　　第一，玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限。
　　玩忽职守罪与一般玩忽职守行为是两个不同性质的问题。两者之间既有相同点，也有不同点；其相同点都属于违法行为，都表现为行为人的不履行或不正确履行自己应负的职责和义务，没有恪尽职守。不同点是只有因玩忽职守而使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，才能构成玩忽职守罪。国家机关工作人员的一般玩忽职守行为主要是由党的纪律和行政规范来调整的，只有少数造成严重后果的才由刑法来处罚，从而构成玩忽职守罪。我们可以看出两者的区别关键在于是否造成财产、国家和人民利益的重大损失。
　　第二，玩忽职守罪与工作失误的界限。
　　工作失误是行为人由于政策不明确、业务能力和水平低或者当事人已尽了有关的职责但没有达到应有的效果等原因，以至于决策失误，造成公共财产、国家和人民利益损失的行为。两者都是基本属于行为人的过失行为，但两者存在区别：
　　首先，客观方面的表现不同，工作失误表现为行为人不认真履行自己的工作和义务，而玩忽职守犯罪表现为行为人不履行或不正确履行自己的工作职责和义务。玩忽职守罪在客观方面应该表现为不作为，即不履行、不正确履行或者放弃履行职责。怎样理解不履行、不正确履行或者放弃履行职责主要是看主体在程序上是否履行其职责，而实体上是否真正履行了职责则属于工作态度的问题。比如，在认定一般纳税人的过程中要求税务干部审核纳税人的身份证件，这里的审核我们理解应该是形式审查，而不是实质性审查。即只要税务干部实施了审查就可以，至于是否查出其身份证件的真伪，这不是税务人员的职责。有两个案例在认定当事人犯罪上值得商榷，一个是山东菏泽市“谷亮玩忽职守案”和吉林白山市“李丽颖玩忽职守案”，这两起案件都是税务人员自己发现了犯罪分子的违法犯罪行为并采取了相应的措施。但为时已晚，当违法犯罪分子受到法律制裁之日税务人员也同样受到了玩忽职守罪的追究，所以有人说是他们自己把自己送上了审判席。
　　其次，导致发生严重结果的原因不同，工作失误，是行为人意志以外的原因，是由于制度不完善，一些具体政策界限不清，管理上存在弊端，以及由于国家工作人员文化水平不高，业务素质较差，缺乏工作经验，因而计划不周，措施不当，方法不对，以致在积极工作中发生错误，造成国家和人民利益遭受重大损失。而玩忽职守罪，则是违反法律法规和规章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益遭受重大损失。
　　三、关于玩忽职守罪主观方面的认定
　　玩忽职守罪在主观方面只能是过失，即行为人对自己玩忽职守的行为可能导致的公共财产、国家和人民利益的重大损失应当预见而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免，持一种疏忽大意或过于自信的心态.但在很多案件中司法机关指控所采用的措辞往往给人造成一种“故意”的错觉，如“被告人明知他人的偷税、虚开行为”，“却不检查”，“也不汇报”。这种表述实际上是指控当事人在主观心态上表现为故意，而既然认定当事人的主观心态是故意就不能构成玩忽职守罪。
　　四、关于玩忽职守罪客观方面的认定
　　玩忽职守罪在客观方面表现为不作为，即不履行、不正确履行或者放弃履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。只有致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，才能构成犯罪。对于税务干部来说，玩忽职守罪的客观方面如何认识，有下面几点：
　　第一，所谓税务人员的“职责”究竟以什么为依据？
　　这里所指的“职责”是刑法意义上的“职责”。而刑法又是处罚最严厉的法律，其处罚将影响一个人的一生。因此，我们在认定“职责”时，必须慎之又慎。税务机关的税收征管工作非常复杂纷繁，所以全国各级税务机关都必须在程序上做出内部程序性的规定，以保证税收征管工作的顺利进行。国家税务总局各司有很多规定，各省、市、县局有很多规定，各省、市局的各个处室又有很多规定，是不是这些规定里的所有的“职责”都可以作为追究税务干部构成玩忽职守罪的依据呢？很显然，是不能作为依据的。那么，怎样的“职责”才能作为追究税务干部构成玩忽职守罪的依据呢？
　　《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）规定：只有法律才能设定犯罪，并对有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项的立法做了极其严格的限制。因此，从法理上来看，刑法意义上的“职责”应当以《立法法》所列举的法律、法规、规章为准，而不是任意的以某些规范性文件甚至普通不规范文件为准。而在目前司法实践认定玩忽职守罪的过程中有很多都是依据税务部门的内部规定来追究税务人员的玩忽职守行为的。
　　第二，如何认定已造成的损失与税务人员行为是否有法定的因果关系。
　　所谓刑法上的因果关系，是指行为人的危害行为和所造成的危害结果之间具有必然的因果联系，而不是偶然的“一果多因”的联系。
　　虚开增值税专用发票、骗取出口退税等违法犯罪对于犯罪分子来说有着巨大的吸引力，违法犯罪分子刻意欺骗税务机关、虚开发票、骗取税款或偷税而造成的损失，虽然与税务机关征收管理活动在逻辑上有联系，但不是必然联系，不构成刑法上的必然因果关系。国家遭受损失的法律责任应由违法分子承担而不应由税务人员承担。偷骗税和打击偷骗税的斗争始终存在，偷骗税的问题有些可防范，有些是不可防范的，税务干部即使严格按照规定履行职责，也不能完全杜绝和防范偷骗税的发生，也不能保证增值税专用发票百分之百不被虚开。如果发生了不可防范和不可预测的偷骗税行为及虚开行为，再将这些行为造成的损失都要由税务机关和税务干部承担，使正常履行职责的税务机关和税务人员受到株连，被追究法律责任，这是不应该的。因此分析和研究造成的损失与税务人员行为是否有法定的因果关系就成了认定玩忽职守罪的一个重要方面。
　　五、税务人员的渎职行为一般不认定为玩忽职守罪
　　 2005年12月29日通过的《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字[2006]2号）中明确规定“玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。涉嫌下列情形之一的，应予立案：1.造成死亡1人以上，或者重伤3人以上，或者重伤2人、轻伤4人以上，或者重伤1人、轻伤7人以上，或者轻伤10人以上的；2.导致20人以上严重中毒的；3.造成个人财产直接经济损失15万元以上，或者直接经济损失不满15万元，但间接经济损失75万元以上的；4.造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的；5.虽未达到3、4两项数额标准，但3、4两项合计直接经济损失30万元以上，或者合计直接经济损失不满30万元，但合计间接经济损失150万元以上的；6.造成公司、企业等单位停业、停产1年以上，或者破产的；7.海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成100万美元以上外汇被骗购或者逃汇1000万美元以上的；8.严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；9.其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形。
　　国家机关工作人员玩忽职守，符合《刑法》第九章所规定的特殊渎职罪构成要件的，按照该特殊规定追究刑事责任；主体不符合《刑法》第九章所规定的特殊渎职罪的主体要件，但玩忽职守涉嫌前款第1项至第9项规定情形之一的，按照《刑法》第三百九十七条的规定以玩忽职守罪追究刑事责任。“
　　从《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字[2006]2号）中我们可以注意到这样的表述“符合《刑法》第九章所规定的特殊渎职罪构成要件的，按照该特殊规定追究刑事责任”。比如，卫生行政部门的工作人员严重不负责任，不履行或者不认真履行传染病防治监管职责，导致传染病传播或者流行。其不构成玩忽职守罪，而构成卫生传染病防治失职罪。而《刑法》第四百零四条、四百零五条对特殊税务渎职犯罪进行了明确的界定，即：“徇私舞弊不征、少征税款案（第四百零四条）；徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税案（第四百零五条第一款）。因此税务人员的渎职犯罪应主要以特殊税务渎职犯罪来追究。
　　近几年来，全国税务系统先后发生的多起渎职案件，多属于税务人员在认定增值税一般纳税人或在增值税一般纳税人管理上存在的漏洞所致，应属于社会不法分子骗取增值税一般纳税人资格虚开增值税专用发票（包括普通发票）或偷税的案件。由于不在渎职侵权犯罪案件立案标准列举的特殊税务渎职犯罪范围之内，均被检察机关以适用《刑法》第三百九十七条“造成公共财产或者法人、其他组织财产直接经济损失30万元以上，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失150万元以上的”之规定，以玩忽职守罪起诉。从目前发生的案件看，多数案件由于认定徇私舞弊行为的证据不足故检察机关适用《刑法》第三百九十七条以玩忽职守罪起诉。但如果对照《刑法》和《最高人民检察院关于渎职侵权犯罪案件立案标准的规定》（高检发释字[2006]2号），我们发现税务人员构成玩忽职守罪不符合《刑法》的立法意图。
　　当然，也不是绝对地说，税务人员不构成玩忽职守罪。我们认为只有那些由于税务人员明显的过失而直接导致税款的巨大损失，而且这个巨大损失和税务人员的过失之间还要有必然的因果关系，才能构成玩忽职守罪。而不是因为违法犯罪分子采取隐瞒、欺骗、虚假的犯罪手段，偷税和虚开增值税发票等行为就反过来认定税务人员构成玩忽职守罪。
　　参考文献
　　张明楷《刑法学》，法律出版社2007年版。
　　作者单位：国家税务总局扬州税务进修学院
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玩忽职守罪的构成要件及认定和证明方法
&&& 一、玩忽职守罪的概念及构成特征
&&& （一）玩忽职守罪的概念
&&& 玩忽职守犯罪是一种国家机关工作人员严重的渎职犯罪，是指国家机关工作人员严重不负责任，不履行或不认真履行职责，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。
&&& （二）玩忽职守罪的构成特征
&&& 根据我国《刑法》的规定，玩忽职守罪的特征如下：
&&& 1．客体特征
&&& 玩忽职守罪侵害的客体属于复杂客体：国家机关工作人员违反国家机关工作人员职务的勤政性原则，侵害了国家机关的正常管理活动；同时，国家机关工作人员不履行或不正确履行职责的玩忽职守行为，造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，也侵犯了公民的人身、财产权利以及公共财产安全和社会主义市场经济秩序等。从玩忽职守罪侵犯的上述客体可以看出，玩忽职守罪侵犯的客体既可以是上述客体中的一种，也可以是数种客体，如国家机关工作人员因玩忽职守，严重地侵害了国家机关的正常管理活动，同时还会造成巨大的财产损失或人身权利受到严重侵害的社会后果等。这些客体既可以是同时侵犯，也可以是只侵犯一种或数种，也即不是必然地侵犯所有的客体。
&&& 明确玩忽职守罪侵犯客体的复杂性及其上述特点，可以使我们更清晰地认识玩忽职守罪的危害性，这对于侦破和认定玩忽职守罪具有十分重要的意义。
&&& 2．客观方面的特征
&&& 玩忽职守罪在客观方面表现为：
&&& （1）国家机关工作人员具有严重的玩忽职守行为，即国家机关工作人员在工作中严重不负责任，不履行或者不认真履行职责。
&&& 不履行职责，即行为人应该履行职责，但不履行其职责。这种情形主要表现为不作为：一是擅离职守，行为人违反职守中关于时间和空间的明确要求，在特定时间里擅自离开职责所要求的特定场所，以致没有履行其职务，如司法人员在监管在押人员过程中，擅自离开监管在押人员的现场等；二是未履行职守，即行为人虽然在工作岗位，但没有履行法定的职责，按法定的职责行事，如司法人员在看押罪犯时，擅自放弃看押职责或拒绝履行看押职责等。
&&& 不认真履行职责，即行为人应该且能够履行职责，但不严肃认真地对待其职务，以致错误地履行了职守，主要表现为履行职责不尽心、不得力、不认真、马马虎虎、粗心大意、草率从事、敷衍搪塞等。
&&& （2）致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的。这是构成玩忽职守罪的又一个客观方面的要件，只有第一个方面的客观要件即国家机关工作人员玩忽职守的行为，但没有这一后果要件也不能构成玩忽职守罪。对于&致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失&的问题，按照最高人民检察院《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》的规定，主要指：①造成死亡1人以上，或者重伤3人，或者轻伤10人以上的；②造成直接经济损失30万元以上的，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失超过100万元的；③徇私舞弊，造成直接经济损失20万元以上的；④造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；⑤严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；⑥海关、外汇管理部门的工作人员严重不负责任，造成巨额外汇被骗或者逃汇的；⑦其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；⑧徇私舞弊具有上述情节之一的。
&&& 玩忽职守罪的客观方面的两个特征是缺一不可的，并且两个特征之间必须具有刑法上的因果关系。如果玩忽职守行为与所造成的结果之间没有这种关系，就不能成为玩忽职守罪的客观构成要件。
&&& 3．主体特征
&&& 玩忽职守罪的主体为特殊主体，即只有国家机关工作人员才能成为玩忽职守罪的主体。按照《刑法》第93条的有关规定，国家机关工作人员是指在国家机关从事公务的人员。根据《宪法》和有关法律法规，国家机关具体是指我国各级国家权力机关、行政机关、司法机关、军事机关；在这些国家机关从事公务的人员是国家机关工作人员。另外，非国家机关工作人员受委托、聘用等，依法行使国家机关工作人员的职责时，也应视为国家机关工作人员，可以构成玩忽职守罪的主体。
&&& 4．主观特征
&&& 玩忽职守罪在主观方面一般表现为过失，即行为人应当预见自己玩忽职守的行为会致使公共财产、国家和人民的利益遭受重大损失，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能够避免。需要注意的是玩忽职守罪在主观方面有时也表现为间接故意，如国家机关工作人员在夜间值班时，发现盗窃分子到本单位盗窃财物，但由于贪生怕死而不敢采取措施当场制止，以致盗窃犯罪得逞，国家财产遭受重大损失。行为人对危害后果的发生在主观上属于间接故意。
&&& 二、关于玩忽职守罪的认定问题
&&& 认真研究玩忽职守罪的认定问题，有效地把握罪与非罪、此罪与彼罪的界限，对于侦破玩忽职守罪具有十分重要的意义。
&&& （一）正确区分罪与非罪的界限
&&& 1．玩忽职守罪与工作失误的界限
&&& 工作失误与玩忽职守罪在客观上都可能造成公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，但二者还是有区别的。二者的区别在于对待职守的心理态度：工作失误者并没有违反其职责义务，相反甚至是十分认真地履行了职责，只是由于行为人工作能力有限、业务水平不高、客观条件变化而判断失误等原因，结果造成了损失，但主观上并没有过失；而玩忽职守罪的行为人不仅在客观上具有玩忽职守行为，而且在主观上具有过失，即存在疏忽大意的过失和过于自信的过失。
&&& 2．玩忽职守罪与一般玩忽职守行为的界限
&&& 一般玩忽职守行为，行为人只是具有玩忽职守行为，其玩忽职守行为并没有造成公共财产、国家和人民利益遭受损失；或者虽然造成了一定的损失，但并没有达到重大的程度；而玩忽职守罪，行为人不仅具有玩忽职守行为，而且还给公共财产、国家和人民利益遭受了重大损失。因此，对于一般的玩忽职守行为，可视不同的情况给予党政纪处理，但不能追究行为人的玩忽职守罪责任。
&&& 3．玩忽职守罪与意外事件的区别&&&
&&& 二者的相同之处在于都造成了&重大损失&的后果，但意外事件是由于行为人不能抗拒或者不能预见的原因造成的；而玩忽职守罪的行为人对于危害后果是能够预见的，但因疏忽大意没有预见，或已经预见但轻信能够避免。
&&& （二）此罪与滥用职权罪的区别
&&& 这两个罪在侵犯的客体、危害后果和主体上基本相同，区别主要在于：&&&
&&& （1）主观方面有所不同。滥用职权罪既存在直接故意，也存在间接故意，而玩忽职守罪只存在间接故意；滥用职权罪只存在过于自信的过失，而玩忽职守罪既存在过于自信的过失，也存在疏忽大意的过失。
&&& （2）客观行为表现不完全相同。滥用职权罪主要表现为违反法律规定的程序和权限，是一种积极的作为；而玩忽职守罪表现为不履行或者不认真履行职责的行为，是一种作为或不作为的方式。
&&& （三）此罪与《刑法》其他玩忽职守性质的犯罪的界限
&&& 我国《刑法》其他章节或条文中，规定了一些安全事故如重大劳动安全事故罪、失职犯罪如失职致使在押人员脱逃罪等罪名。这些犯罪很多是从原来修订前的《刑法》有关玩忽职守罪中分离出来的，这些犯罪与玩忽职守罪相同之处在于：主观上表现为过失，客观上都有不履行或者不认真履行职责的玩忽职守行为，且都造成公共财产、国家和人民利益的重大损失。但区别也是明显的：
&&& （1）主体不同。玩忽职守罪的主体只能是国家机关工作人员，而其他玩忽职守性质的犯罪的主体，则不一定是国家机关工作人员。
&&& （2）侵害的客体不同。玩忽职守罪侵害的客体是国家机关的正常管理活动，而其他玩忽职守性质的犯罪则不是，如重大劳动安全事故罪侵犯的是公共安全。
&&& （3）行为发生的场合不同。玩忽职守犯罪的行为发生在国家机关的管理活动中，而有关玩忽职守性质的犯罪行为发生的场合往往带有明显的专业性、行业性，如失职致使在押人员脱逃罪，发生的场合是监管、看押、押解在押人员途中。
&&& （四）关于玩忽职守罪责任主体的认定问题
&&& 在玩忽职守罪中，有时会牵涉到多名责任人，即危害后果往往是由数人的行为综合作用而造成的，即&一果多因&。在确定玩忽职守罪的责任主体时，应当准确区分直接责任人和间接责任人，主要根据玩忽职守行为与重大损失后果之间有无内在、必然的因果关系加以区分。如果行为人的行为与重大损失后果之间具有内在的、必然的因果关系，则行为人是直接责任人，应依法追究其玩忽职守罪的责任；反之，则视情况而定。如行为人虽然是间接责任人，但其玩忽职守行为所造成的后果特别巨大，则应承担相应的刑事责任（当然，处罚时与直接责任人相比，可从轻处罚），否则，只能作相应的行政处罚。
&&& 三、玩忽职守犯罪的主要形式及特点
&&& 玩忽职守罪的主要形式表现为：
&&& （1）擅离职守，即行为人在行使职责过程中，违反职责要求，擅自离开职责所要求的岗位，以致没有履行其职务。
&&& （2）未履行职守，即行为人虽然在工作岗位，但没有履行法定的职责，没有按法定的职责行事。
&&& （3）不认真履行职责，即行为人应该且能够履行职责，但不严肃认真地对待其职务，以致错误地履行了职守，主要表现为履行职责不尽心、不得力、不认真、马马虎虎、粗心大意、草率从事、敷衍搪塞等。
&&& （4）在行使职权中，徇私舞弊，未依法行使职权。
&&& 由于玩忽职守罪在形式上表现为上述形式，在侦破玩忽职守罪时，还应注意玩忽职守罪与其他刑事犯罪相比所具有的如下特点：&&&
&&& （1）犯罪主体为行使管理国家机关职权的工作人员，有的还具有相当的行政职位，对国家法律、政策较为熟悉，反侦查能力较强，关系网复杂。因此，侦查取证难度较大。
&&& （2）犯罪集中发生在国家机关工作人员行使管理国家职能过程中。因此，从一定意义上说玩忽职守罪发生的部位相对较为集中，即就是行使国家管理职能的部位，但因国家的职能范围较为广泛，玩忽职守罪的发案领域非常广泛，既发生在行政管理领域、经济管理领域，也可能发生在司法领域和行政执法领域等。
&&& （3）国家机关工作人员渎职行为往往造成严重的后果。这表
&现为：给公共财产、国家和人民利益造成的经济损失严重，有的玩忽职守罪造成的经济损失多达几千万元、几亿元甚至数十亿元；造成人员伤亡严重，有的一个案件就造成几十人、上百人乃至数百人的死亡；往往造成极为恶劣的政治和社会影响。
&&& （4）发生犯罪的原因较为复杂。许多玩忽职守罪往往涉及决策、指挥、执行等多个方面，每一个方面又表现出多个环节。对所造成的后果又是多因一果或一因多果；并且各个原因所起的作用也不同，有的是直接原因，有的是间接原因。因此，实践中往往涉及的行为人较多，认定和查处起来难度较大。&&&
&&& （5）玩忽职守罪与其他渎职犯罪越来越多地相互交织在一起，如往往与贪污、贿赂、滥用职权等犯罪相互交织，使查处任务加重。
&&& 四、玩忽职守犯罪线索来源及初查措施
&&& 玩忽职守案件的线索来源渠道很多，归结起来主要有：
&&& （1）控告和检举，具体包括两类，即机关、团体、企业、事业单位对有关国家机关工作人员玩忽职守罪的控告和检举和公民对有关国家机关工作人员玩忽职守罪的控告和检举；
&&& （2）各级人大、党委及政府部门交办的玩忽职守犯罪线索；
&&& （3）各级纪检监察机关以及公安、法院及其他机关移送的玩忽职守犯罪线索；
&&& （4）涉嫌玩忽职守罪的犯罪嫌疑人投案自首；
&&& （5）发生重特大安全生产责任事故暴露出来的玩忽职守罪线索以及有关新闻媒体披露的国家机关工作人员涉嫌玩忽职守罪线索；
&&& （6）检察机关通过履行法律监督职权发现，包括渎职侵权检察部门查处渎职侵权犯罪案件中发现和检察机关各内设机构在履行监督职责中发现并移送的玩忽职守罪犯罪线索。
&&& 检察机关渎职侵权检察部门通过上述渠道得到的玩忽职守犯罪线索，应根据不同的情况，进行认真地审查，以确定有无玩忽职守罪的犯罪事实和是否需要追究刑事责任。审查时可围绕如下问题进行审查：
&&& （1）玩忽职守行为所造成的损失结果是否达到了玩忽职守罪的立案标准；
&&& （2）损失结果是否由国家机关工作人员玩忽职守行为所致；
&&& （3）行为人是否有不需要追究刑事责任的情形。
&&& 通过对现有材料的审查，决定是否需要初查或立案侦查。
&&& 如需要进行初查，初查时要注意把握时机和方法，并可采取如下措施：
&&& （1）调取书证、物证、视听资料等证据；
&&& （2）进行现场勘验、检查；
&&& （3）查询有关犯罪嫌疑人身份等证据；
&&& （4）询问，包括与调查玩忽职守罪案件事实有关的一切证人，也包括玩忽职守犯罪事实查清可能被立案侦查的犯罪嫌疑人；
&&& （5）技术鉴定、辨认；
&&& （6）其他法律、法规赋予的初查措施。
&&& 五、玩忽职守犯罪案件的立案
&&& 因玩忽职守犯罪的特殊性特别是不同形式玩忽职守犯罪的客观表现形式不同，在侦查时要注意突破口的选择。因为，侦查途径是查实玩忽职守犯罪的切入点，既可以从现场勘查、调取物证书证、鉴定人手，也可以从认定损失后果和询问被害人、知情人等人手。通过初查和调查工作，为及时突破全案，对具备犯罪事实或有犯罪嫌疑的人，符合《刑事诉讼法》规定的立案条件的，要及时予以立案，以此突破全案。
&&& 根据有关法律的规定，在司法实践中，在侦破玩忽职守犯罪案件时，对立案工作往往有两种不同的形式：
&&& （1）以人立案，对有明确的玩忽职守犯罪嫌疑人的案件，检察机关及时依法进行立案。其特点是在制作的立案决定书中，不仅要有涉嫌玩忽职守犯罪的事实，而且还应有明确的犯罪嫌疑人，依此方式展开的侦查活动是以人查事。这种方式在实践中采用较为普遍，对于及时查处玩忽职守犯罪起到了积极的作用。
&&& （2）以事立案，即检察机关对于有玩忽职守犯罪事实的案件，经过审查，认为符合立案条件的，要及时依法予以立案。其特点是暂时没有明确的玩忽职守犯罪嫌疑人，但有玩忽职守犯罪事实。这种方式主要用于犯罪事实以危害后果方式体现出来的玩忽职守犯罪，如重特大安全责任事故发生后，因给公共财产、国家和人民利益造成的损失十分巨大，又不能及时查清是否有国家机关工作人员玩忽职守犯罪的问题。为突破案件，检察机关就可以依据法律规定，以&严重后果&这一事实先立案，通过对危害后果的查证，查清是否有涉嫌玩忽职守犯罪的国家机关工作人员，并以此方式展开侦查活动。
&&& 以人立案和以事立案是两种突破玩忽职守犯罪的立案手段，至于如何适用，需要根据具体案情来定。不管适用哪一种，只要通过立案，查清犯罪事实，并有证据证明犯罪事实是由犯罪嫌疑人实施的，涉嫌玩忽职守犯罪的嫌疑人或主要犯罪嫌疑人已抓获，就可突破玩忽职守犯罪案件。
&&& 六、玩忽职守罪的取证方法
&&& 案件取得突破后，围绕玩忽职守罪构成要件进行取证就显得十分关键。为获取充分的证据，可采取如下方法：
&&& （1）从现场勘查、鉴定入手，获取证据
&&& 迅速、及时地对案发现场进行现场勘查、调查是侦查重大责任事故和有事故现场类型的玩忽职守犯罪案件的基础和关键，也是获取玩忽职守犯罪案件线索和证据的重要途径。，因此，对案发现场及时进行全面、客观、认真、细致地勘验、调查，并运用录像、绘图等技术手段发现和收集一切与案件有关的证据材料，就显得十分重要。
&&& （2）从询问证人、知情人、受害人人手，获取证据
&&& 在及时的案发现场勘查的同时，还应及时进行现场询问，特别是对案发时的目击证人、知情人、受害人等进行询问，这对于了解案发原因、发生经过以及当事人的行为与案发的关系等具有重要的证据作用。因此，在现场调查中必须乘当事人、现场目击证人记忆犹新、提供证据较为客观全面之际，及时对他们进行询问调查，以获取可靠的证人证言。
&&& （3）采用顺瓜摸藤、寻根的方法获取证据
&&& 这种方法主要用于有犯罪危害后果，暂时无法确定嫌疑人的玩忽职守犯罪案件，即顺着损害结果这个&瓜&去摸各个犯罪原因和责任这些&藤&，继而顺&藤&去拔&根&，从而找出案件的原因和责任人。这种方法对那些多因一果、案情复杂、直接责任人一时难以确定的玩忽职守犯罪案件，采取以事立案后，再进行调查取证，以危害后果作为收集全面的证据材料的起点，顺着危害后果这个&瓜&逐步深入调查，最终查清案发原因及责任人，已被实践证明是一种较好的方法。
&&& （4）全面收集和固定原始证据&&&
&&& 玩忽职守犯罪突出的特点就是行为人违反职责要求，不按规定行使职权义务，致使危害结果的发生。因此，在玩忽职守犯罪案件中国家法律法规以及有关部门的规章制度、行政命令、决定、会议记录等书证、物证，就属于玩忽职守犯罪的原始证据，对这些证据要及时收集并加以分析、认定，从而判断出有关责任人。
&&& （5）运用科技手段及时获取和固定证据
&&& 玩忽职守犯罪案件发生后，在调查中要充分运用录音、录像等科技手段，对相关证据及时加以固定，特别是对那些易毁灭的事故现场、损害后果以及易翻供、翻证的行为人供述和证人证言要及时运用科技手段加以确认，使证据更加真实可靠。&&&
&&& 七、玩忽职守犯罪的取证要点
&&& 根据玩忽职守犯罪的特点，我们认为对玩忽职守罪案件在取证时，特别要注意把握以下几点：
&&& （一）认真收集损害后果的证据
&&& 是否有损害后果、损害结果的大小如何等，是认定玩忽职守犯罪与否以及玩忽职守犯罪量刑轻重的关键。一般说来，玩忽职守犯罪的损失结果主要包括：
&&& （1）经济损失结果，包括直接损失和间接损失；
&&& （2）人身伤亡结果，包括死亡人数、重伤人数和轻伤人数；
&&& （3）严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响。
&&& 因此，在收集证据时，要按照有关玩忽职守犯罪立案标准的规定，围绕如下几个方面来收集认定损害后果的证据：
&&& （1）案发后已造成的直接经济损失和间接经济损失结果，可通过所造成的公共财产、国家和人民利益损失情况，对损失数额进行客观地界定。需要注意的是直接经济损失的认定，应以检察机关立案时已无法挽回的损失为限来进行计算。
&&& （2）查清已造成的人员死亡、伤害(包括重伤、轻伤)的具体人数、伤害程度。
&&& （3）查清给国家的信誉或社会影响所造成的损害程度。
&&& （二）认真收集有关犯罪嫌疑人职责范围的证据
&&& 犯罪嫌疑人的职责范围是认定犯罪嫌疑人是否构成玩忽职守犯罪的关键，如果犯罪嫌疑人不具备国家机关工作人员的职责，则不能成为玩忽职守犯罪的主体，就不能按照玩忽职守犯罪来处理。因此，在收集玩忽职守犯罪案件证据时，务必查清行为人的职责范围。行为人的职责从实际工作看，包括法定职责、职务性职责、授权性职责和公认性职责。查明行为人是否违反有关规定、不履行应该履行的职责，或不认真履行职责，是确认行为人是否构成玩忽职守犯罪的必要条件之一。因此，查清行为人的职责，对于追究行为人玩忽职守罪责任与否，具有十分重要的意义。在工作中要注意查清：
&&& （1）行为人的法定职责，即国家法律、法规对国家机关工作人员的职责予以明确规定的职责。因此，在取证时应注意查清行为人担任什么样的法定职务、行使什么样的法定职责。
&&& （2）行为人的基本职贾，即除法律规定以外的，行为人在其工作岗位上所应遵守的具体规定和制度。这种规定和制度主要指工作职责所要求的工作人员在其岗位土必须遵守，并对行为人有约束力的本系统或本单位的工作规范。
&&& （3）授权性职责，主要包括国家机关对其正式编制的工作人员为完成某项工作授予的职责和权限以及国家机关因工作的需要对非国家机关工作人员授予行使国家机关工作人员的职责和探限。
&&& （4）公认性职责。在没有上述几项明确规定的职责的情况下，还应查清行为人的公认职责或惯例职责，即行为人从事某广项公务性活动所应遵守的约定俗成的职责。
&&& （三）认真收集危害行为与危害后果之间的因果关系的证据
&&& 玩忽职守行为与危害结果之间的关系有的表现为直接因果关系，有的表现为间接因果关系。因果关系的不同，所反映出来行为人的主观恶性与行为的责任也不同。因此，通过收集证据，查清危害行为与危害结果之间的因果关系，对认定玩忽职守犯罪和确定行为人的责任具有十分重要的意义。一般说来，间接责任负刑事责任的少，直接责任人员则应当负刑事责任。在直接责任人中又可分为领导者、决策者的责任和具体实施者的责任。领导者、决策者的责任又可分为主要责任和次要责任；实施者责任也分为主要实施者责任和次要实施者酌责任。因此，在调查玩忽职守犯罪的证据时，应根据具体的案情查清责任人及笋所应承担的责任。
&&& （四）认真收集行为人行为与职责关系的证据
&&& 在司法实践中，行为人之所以构成玩移职守犯罪，往往是行为人不履行职责或不认真履行职责所致。因此，查清行为人的行为与所应承担的责任对于认定玩忽职守犯罪也是很重要的。在收集这方面的证据时，主要要查清：
&&& （1）未履行职责的行为，即行为人没有履行其职务上所要求实施的职责的情形；
&&& （2）擅离职守的行为，即行为人的职责有明确的要求，而行为人不按职责要求实施，在特定的时间里私自离开了特定的场所以致造成严重后果的情形；
&&& （3）不认真履行职责的行为，即行为人在履行职责中，表现为不尽心、不得力、粗心大意、草率从事，以致错误履行职责的情形；
&&& （4）行为人在行使职权中徇私舞弊的情形。
&&& 八、对玩忽职守犯罪嫌疑人的讯问&&
&&& 玩忽职守犯罪的犯罪嫌疑人是国家机关工作人员，有的还是部门或单位的领导干部，素质普遍较高，加之认为是履行职责过程中的犯罪，即为公犯罪，各方面的关系较为复杂，犯罪嫌疑人的反侦查能力较强，调查取证工作很难，但更难的是讯问犯罪嫌疑人工作。因此，讯问玩忽职守罪犯罪嫌疑人的工作应注意把握：
&&& （一）应做好充分的准备工作
&&& 准备的内容包括：
&&& （1）熟悉基本案情，包括案发原因、所造成的后果等；
&&& （2）熟悉并会使用已获取的证据来揭露犯罪；
&&& （3）了解犯罪嫌疑人的职责范围；
&&& （4）研究、分析犯罪嫌疑人的基本情况、心理态度以及对犯罪嫌疑人对犯罪可能采取的认识、态度；
&&& （5）熟悉和了解有关玩忽职守犯罪的法律法规；
&&& （6）制定详细可行的讯问提纲。
&&& （二）注意把握讯问的要点
&&& 讯问的要点包括：
&&& （1）犯罪嫌疑人的基本情况；
&&& （2）犯罪嫌疑人的犯罪经过；
&&& （3）犯罪嫌疑人的职责范围及行使职责的经过；
&&& （4）犯罪嫌疑人实施玩忽职守行为时的心理态度；
&&& （5）犯罪嫌疑人对危害结果的认识；
&&& （6）犯罪嫌疑人有无徇私舞弊的情形等。
&&& （三）要认真做好讯问笔录
&&& 对玩忽职守犯罪嫌疑人的讯问笔录是认定玩忽职守犯罪的重要证据之一。在讯问犯罪嫌疑人时，侦查人员要认真全面地做好笔录，并让犯罪嫌疑人阅读、签字，必要时还可采取录音、录像等科技手段对讯问情况进行固定，以免犯罪嫌疑人翻供。
&&& 宋志伟& 牛正良& 《刑事司法指南》2001年第2辑
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