请问国家的精准扶贫首先为什么不通我本人同意呢... 请问国家的精准扶贫首先为什么不通我本人同意呢

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你为国家做的贡献排不上前三

  精准扶贫是按家人多就有 人少就没得，扶贫的吗，我和孩子户口在娘家，人在婆家，好不容易有个扶贫项目

，别人说要按家里户口来，是这样扶贫的吗

　　精准扶贫是按家庭户籍人口统计和计算的。你和孩子户口不在婆家，不计算在内，这是政策使然。那就尽快报户口迁到婆家来，好享受扶贫政策带来的好处。

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贫困问题是世界性难题，世界各国包括发达国家，没有哪个国家敢认定本国没有贫困人口。而这一问题在发展中国家和不发达地区尤为严峻。作为最大的发展中国家，面对世界第三的广袤国土和世界第一的人口密度，中国的贫困问题存在深刻的历史因素和复杂的现实困境，如何解决贫困一直受到历任政府的高度重视，也是中国民生问题的重要组成部分。改革开放以来，中国实现了“迄今人类历史上最快速度的大规模减贫”，按照2010年价格农民年人均纯收入2300元扶贫标准，农村贫困人口从1978年的7.7亿人减少到2015年的5575万人，减少了71464万人或者92.8% 。然而城市经济的高速发展使得城乡之间和不同社会群体之间收入差距不断扩大，消除农村贫困的任务依旧艰巨。

十八大四中全会指出要全面推进依法治国，国家各项事业都要纳入法治轨道。农村精准扶贫是全面建设小康社会的重要一部分，这也标志着我国扶贫工程进入举国攻坚的新阶段。推进农村精准扶贫不仅需要资金上的支持，更需要完善相关的制度保障，建立完善的立法、执法、监督机制，确保精准扶贫成为一种常态化的民主工程。

就我国扶贫保障机制的历史沿革看，我国尚未有统一的专门的扶贫开发保障方面的法律法规，扶贫工作一贯以政策为主导。在农村精准扶贫过程中法律供给不足、行政执法随意性大等问题十分突出，因此加强和完善精准扶贫的法治保障是依法扶贫迫在眉睫的任务。不久前的“杨改兰事件”就是因为当地行政工作人员在工作中没有依法履行职责导致的悲剧。

2016年8月26日，甘肃康乐县的妇女杨改兰因社会低保问题无法解决，亲手杀死了4名亲生子女后服毒自杀，随后杨改兰丈夫也服毒身亡。“杨改兰事件”聚焦了全国新闻媒体和网络的关注，引发了人们对我国农村扶贫工作中违法违纪现象的深刻反思和对制定统一《扶贫开发法》的强烈诉求，同时也引起各地农村精准扶贫工作的一场大的整顿，其中也包括了同属甘肃辖区的定西市。

基于由于地理环境和社会历史原因，定西的贫困问题形成己久，甚至被曾被联合国考察团认定是“不具备人类生存基本条件”的地区。但是，在国家多年扶贫项目支持和帮助下，定西的整体贫困面貌已经发生了翻天覆地的改变。然而，目前定西市的所辖的六县一区仍旧均为国家级的贫困地区。定西市脱贫扶贫任务依然艰巨。“十三五”规划中提出到2020年前要消除全国的绝对贫困，这对如何保证政府在农村精准扶贫工作中依法履行行政职能，如何保障人民群众依法维护合法权益，如何对扶贫单位和相关人员的行政责任进行追加和监督都提出了更高的要求。本文基于对定西市农村精准扶贫工作的实地考察和资料分析，以期由点及面，从法律角度试分析当前我国农村精准扶贫工作中存在的那些问题和困境，并寻找解决问题和困境的有效途径。

精准扶贫是十八大以来我国扶贫开发的战略导向，随着精准扶贫进入攻坚期，以政策为导向的扶贫模式已经不能适应当前的扶贫实际，依法扶贫是全体国民共同的期盼和要求，也是精准扶贫长效化、常态化的必然选择。因此，对精准扶贫法制化的研究在现实和理论层面都具有十分重要的意义。

我国是农业大国，在全国总人口中农村人口比重很大，远高于美、加、英、法等发达国家。农村问题，尤其是农村贫困问题一直受到国家的重点关注，这不仅关系到国家经济的增长和地区发展的协调，更影响着社会的稳定和人民的幸福生活。研究精准扶贫法制化途径，将扶贫工作纳入法律的轨道，用法律规范扶贫的各项事务，就是使扶贫工作有法可依、有法必依、违法必究。通过法律监督政府及政府工作人员的行政行为，确保贫困人口的法律权益得到切实保障和维护，保障扶贫工作能过公平公正、切实有效的落实和实施，从而实现我国全面小康社会和社会主义新农村的建设，实现社会秩序稳定和人民生活幸福的最终目标。

目前，我国学者就农村精准扶贫的模式、路径等研究有着丰硕的理论成果。随着农村精准扶贫工作的推进和一些问题的现象，以法律保障扶贫越来越受到法律界以及其他学术界学者们的重视。扶贫从法律性质上分析是政府的行政给付行为。依法行政原则是行政法理论占有举足轻重的地位，对精准扶贫法制化的研究和探索，有助于完善我国行政法学的理论体系。本文通过对农村精准扶贫中存在的法律问题的梳理和研究，并比较了国内外扶贫法律保障机制，希望通过对农村精准扶贫法制化内涵界定并探索法制化有效的路径，对正处于研究中的农村精准扶贫法制化理论作出一点努力和贡献。

1.3 贫困和扶贫的相关概念

就贫困的定义而言，不同的学者有不同侧重，因此有不同的定义方法。在我国的理论研究中，最常被引用的有两种：一是欧共体对贫困的定义——贫困就是资源缺乏，贫困人口无法拥有足够的资源，以至于他们无法保证最低的生活，贫困实质上就是缺乏达到最低生活水准的能力；二是我国学者童星、林闽在其著作中将贫困定义为：贫困是经济、社会与文化落后的总称，是由最低收入造成的缺少生活必需品和服务以及没有发展机会和手段的生活状态。总之，贫困是一种不能满足基本生活水平的状态，它包括物质和精神层面。

一般将贫困分为绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指无法维持基本生存的贫困状态，也成为生存贫困；相对贫困是指相较于社会平均生活水平，处在社会平均生活水平以下但已经解决基本温饱或生存问题的贫困状态。相对贫困是相对于整个社会经济状态和发展水平而言的贫困状态。我国在十三五规划的总目标是到2020年，稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿，保障其义务教育、基本医疗和住房。贫困地区农民人均纯收入增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平，扭转发展差距扩大趋势。这即是说要在2020年前消除我国公民的绝对贫困状态。

就贫困标准的界定而言，分为国际贫困标准线和国内贫困标准线。国际经合组织提出以一个国家或地区的中位收入或者平均收入的50%或60%作为贫困线。但是事实上，各国的国内贫困标准线都有所不同，并且处在变化中。80年代以前，我国的贫困标准线远远低于国际贫困线，这是因为当时我国经济基本薄弱，贫困是全国普遍现象。随着经济发展和扶贫工作取得巨大发展后，我国的贫困标准经历了几次修改。

扶贫开发是我国消除贫困政策的统称，国际上通行的说法是“反贫困”。我国使用“扶贫开发”这一概念，体现出我国在消除贫困这一世界难题时主导力量和治理贫困的策略。一直以来，我国扶贫开发战略侧重于以政府帮扶援助为主导，以地区开发为手段治理贫困问题。

一是定性分析法。运用归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，对“精准扶贫”的法律性质进行概括精炼，以求对这一概念作出最符合当前实践的解析。

二是文献研究法。通过对大量相关文献资料的收集、整理和分析，总结归纳当前学界对扶贫、精准扶贫的理论和学说。

三是比较分析法。比较国外相关制度的优点和缺陷，比较不同学说、理论的优点和不足，在此基础上提出个人的观点和看法。

四是逻辑分析法。在对行政法基础理论进行深入学习的基础上，有顺序、有主次的构造相对完整的理论框架。以提出问题——问题分析——解决问题这一逻辑结构撰写论文。

本文通过上述研究方法，全面分析了农村精准扶贫的内涵，研究了国内外有关反贫困的立法沿革和先进经验，综合国内外经验论证了农村精准扶贫法制化的内在价值追求。在此基础上，结合定西市精准扶贫现状的调研，重点研究了农村精准扶贫存在的法律问题和漏洞，探索和研究全面推进农村精准扶贫法制化的路径。

改革开放至今，我国扶贫工作取得了巨大的成就，关于扶贫的理论研究也是百花齐放，成果丰硕。可以说农村精准扶贫政策的提出，就是建立在这30多年来，各领域的专家学者对的我国扶贫现状的调查研究和建议建策的基础之上的。本文将这些扶贫方面以及农村扶贫法制化方面的研究进行了以下整理和总结。

首先，国家政策文件和法律法规。从2001年起国务院每十年左右都会发布《中国农村扶贫开发纲要》，总结目前为止我国扶贫工作的取得的成就和依然存在的问题，并制定和部署下一个十年的扶贫目标和计划。这些文件是指导我国扶贫工作的纲领性文件，能够全面的概括我国的农村扶贫的现实状况，同时也是了解我国扶贫政策的重要资料。通过对《中国农村扶贫开发纲要年》、《中国农村扶贫开发纲要年》的阅读和研究，我们可以知道当前我国的农村扶贫开发进入了一个深化改革的阶段。当前中央适时提出精准扶贫战略，要就因地制宜、因人而异的深化农村扶贫开发改革，形成常态化的农村精准扶贫机制，确保能够在2020年实现十三五规划目标。

在法律法规方面，目前全国人大及其常委会尚未有专门针对农村精准扶贫或者扶贫开发的特别法规，因此农村精准扶贫过程中公民人权保障的规定和资产管理的规定，分别散见于《中华人民共和国农业法》和《财政专项扶贫资金管理办法》等法律文件中。为了顺利开展精准扶贫工作，我国14个省依据“国务院扶有关扶贫开发方针政策”陆续制定了一些精准扶贫扶贫条例，部分省市地区也根据当地情况制定了一些农村扶贫相关的法律性文件。在实践过程中，这些条例和法律性文件发挥了重要的法律保障作用，同时也凸显出了许多问题。因此，加强对农村精准扶贫法制化的研究在当下十分必要。

其次，扶贫相关书籍、文献的研究。2013年可以说是精准扶贫和粗放式扶贫模式的分水岭。精准扶贫的提出是基于对以往农村扶贫经验的总结和提炼基础之上的。自建国以来，我国政府一直十分关注农村贫困问题，对治理贫困的研究和探索一直没有停下来过。在2013年以前文献中，有大量的关于扶贫开发现状调查和扶贫开发法律研究的文献资料，包括书籍、核心期刊论文等等，这些都有助于我们了解我国各地区贫困的成因和扶贫开发的进程。在如王左常升《国际减贫理论与前沿》、黄颂文、宋才《西部民族地区扶贫开发及其法律保障研究》等，虽然著书较早，但这些学者提出的治理贫困的理论在当下仍有其现实意义。有些理论在当时受到经济、法律等各方面的限制未能建立，但在今天却可以实现。如《西部民族地区扶贫开发及其法律保障研究》一书中所言，西部贫困地区经济发展、教育水平、医疗水平、法律制度等落后于东部发达地区。所以西部的扶贫是一个系统工程，需要各方协调治理。另外，一些学者对“反贫困”这一概念的研究也给我们很大启发，如李俊杰学者的《集中连片特困地区反贫困研究》，这本书对西部广阔的特困连片地区反贫困治理提出了深刻的研究和有效的治理方式。

2013年以后精准扶贫的理论研究多是以学术论文、报刊文献的方式呈现，不同学者专家都从各自的专业角度，对这几年来精准扶贫存在的问题和困境进行的探讨，并且各抒己见的提出了许多具有创新性的解决方案。尤其是2015以后，对精准扶贫法律保障机制以及精准扶贫法制化的研究也慢慢丰富起来，其中包括一些学者对精准扶贫内涵、模式的界定，如葛志军，邢成举，唐丽霞、罗江月、李小云等人的文章，分别从不同角度对精准扶贫的概念、特征进行了界定，并且对精准扶贫的模式和治理也提出了自己的看法。总之，就目前的文献资料看，如何完善精准扶贫仍存在较大的研究空间，尤其是在精准扶贫法律研究方面，迫切需要更多的理论研究和路径探索。

其三，各地农村精准扶贫实践调研报告。互联网时代，信息的资源整合变得容易很多，中国减贫数据库网站中包含了许多学者对各地农村精准扶贫的实地调研和考察。这几年精准扶贫工作如火如荼，但问题也不少。各地政府采取措施鼓励和组织专员或专家学者进行地方调研。通过这些报告可以发现许多在精准扶贫中各地区遇到的相同、相似的问题，也可以发现不同地区在精准扶贫政策制定中的创新和亮点。如葛志军，邢成举两位学者的文章《精准扶贫内涵、实践困境及其原因阐释——基于宁夏银川两个村庄的调查》一文。这篇文章对宁夏在精准扶贫过程中遇到的问题做了详细而有序的介绍，内容十分接地气，不仅道出了普通群众的难题，也确实描述了行政工作人员的困境。宁夏与定西相隔不远，两地在精准扶贫中存在许多相同、相似的问题和困境，因此此文章对此次选题的撰写有重要借鉴意义。

最后，国外扶贫问题研究资料。贫困问题是世界性的问题，在各国都受到重视，因此也有着丰硕的理论成果。他山之石可以攻玉，特别是发达国家扶贫减贫的历史和法律沿革，对于完善我国的精准扶贫和扶贫立法建设都具有重要的借鉴意义。本文主要考察了英国、德国和美国的扶贫沿革和法律制度。英国是最早建立扶贫法律的国家，德国将限制行政权和保障公民权利作为扶贫法的重要内容，美国在救济贫困时强调减少福利依赖，这些理论和制度都为我们今天建立农村精准扶贫法制化提供了宝贵的经验借鉴。

第一章 农村精准扶贫概述

1.1 精准扶贫的提出

1.1.1 我国扶贫历史沿革

精准扶贫的提出是建立我国30多年来扶贫工作取得的成就和经验教训基础之上的，是对我国现阶段的扶贫工作的总称。因此，要研究精准扶贫就必须对我国的建国以来扶贫工作有一个概括。

新中国成立以来，党和政府就幵始了发展生产、消除贫困的历程。但是由于建国后我国总体经济发展水平较低，普遍的贫困是中国社会的宏观背景，这一阶我国的扶贫工作基本上都是采用以平均分配加社会救济为特征的战略。从改革开发开始，我国的扶贫开发大致经过了五个阶段。

第一阶段：体制改革推动扶贫阶段（1978—1985年）

1978年改革开放，经济体制改革是这一阶段的重点，家庭联产承包责任制实施以后，极大的解放了农村的生产力，激发了农民的劳动热情，农村土地产出量出现了大幅度的增长，同时商业领域的开放促使民营企业、私营经济快速发展起来，为农民创业创收提供了扩大的市场，中国经济从这一时期开始不断提升。在这一阶段由于贫困是全国性的问题，国家也着力于全面恢复和加快经济发展，使一部分人先富起来，为先富带动后富打基础创条件。据统计到1985年，当年的贫困线以下人口由2.5人减少到了1.25亿，平均每年减少贫困人口1786万人。就扶贫而言，这一阶段主要是以体制改革推动扶贫，严格意义上讲没有开展扶贫工作，只能说是为扶贫打基础的阶段。

第二阶段：大规模开发式扶贫阶段（1986—1993） 

经过改革开发以来八年的经济发展，全国经济形势开始有了改善。1986年，国务院正式成立的贫困地区经济开发领导小组，以国务院扶贫办公室为常设机构，制定了有计划、有组织的大规模扶贫政策。这一阶段的扶贫开发工作主要是由扶贫开发小组在各地考察调研后确定专项资金及扶贫优惠政策，以开发式扶贫为主要扶贫的主要模式。国务院扶贫办公室是国务院的直属部门，负责拟定农村贫困人口和国家重点扶贫县的扶贫标准并对其进行动态监督。它的成立意味着我国扶贫工作由道义性的帮扶转向了制度性扶贫，也意味着扶贫制度从其他社会保障制度中分离出来，独立成为一项国家制度。1986年的大规模扶贫开发到了1993年，贫困人口由1985年的12.5亿减少到8000万人，平均每年减少贫困人口640万 。从一定意义上讲，1986年是我国真正意义上以政府为主导进行扶贫开发的起点，也是开发式扶贫战略开始形成时期。

1994年《国家八七扶贫攻坚计划》出台，它是新中国第一个明确规定了扶贫目标、扶贫对象、扶贫措施和扶贫期限的扶贫开发行动纲领性文件。八七扶贫攻坚计划提出集中人力、物力、财力，动员社会各界力量，力争用七年左右的时间，到2000年底基本解决农村贫困人口的温饱问题，标志着我国的扶贫开发战略进入了攻坚阶段。到了2000年年底，我国基本实现八七扶贫计划的目标，人们温饱问题得到了基本解决。

第四阶段：扶贫开发的新阶段（2001年—2013） 

2001年我国公布《中国农村扶贫开发纲要2001～2010》，这是我国首个扶贫减贫纲领性文件，确定了我国在21世纪头十年的扶贫战略。该文件将我国自1978制定的贫困线确认为绝对贫困线，并在此基础上制定了农村低收入贫困线。以此为标准，国家重新确定了扶贫工作重点，扶贫开发进入了新阶段。这一时期的扶贫工作与以往相比，最明显的特征就是扶贫目标从县级转移到村级。同时这个时期也有针对性地制定实施了西部大开发战略、振兴东部老工业基地战略等区域发展支持政策，针对广大的农村地区，实施旨在缩小城乡差距的一系列惠农政策。2013年随着精准扶贫新战略的提出，我国的扶贫事业进入了一个新的历史阶段，即精准扶贫时期。

1.1.2 精准扶贫新时期

2013年，习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”的概念。随后，中央对精准扶贫进行了顶层设计和总体布局。12月中央出台《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》。要求各地建立精准扶贫工作机制，逐步构建精准扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。并在一些地区进行了小范围的试点。

为进一步搞好精准扶贫工作，2014年5月12日，国务院扶贫办等7部委又联合下发了《建立精准扶贫工作机制实施方案》(国开办发[2014]30号)，提出了精准扶贫的目标任务、重点工作和保障措施，进一步将精准扶贫工作作为当前和今后一个时期全党扶贫工作的重要位置。并确定将建档立卡、识别贫困对象作为当年的一号工程来抓。

2015年6月，习总书记在贵州考察，提出了扶贫开发“贵在精准、重在精准，成败之举在于精准”的要求。习总书记将扶贫思想概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”等六个精准。

2015年10月16日，习近平总书记在2015减贫与发展高层论坛上强调，中国扶贫攻坚工作实施精准扶贫方略，增加扶贫投入，出台优惠政策措施，坚持中国制度优势，注重六个精准，坚持分类施策，因人因地施策，因贫困原因施策，因贫困类型施策，通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批，广泛动员全社会力量参与扶贫。同月，中央召开十八届五中全会制定和审议通过的《中共中央关于制定国民经济和会发展第十三个五年规划的建议》，提出了农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。鉴于此，刚刚过去的2016年也被视作是我国精准扶贫攻坚战的首年。全面推进精准扶贫，坚决打赢脱贫攻坚战正是当下我们农村扶贫工作的目标。

1.2 精准扶贫的含义

精准扶贫是针对粗放扶贫而言的，具体地讲就是指针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序对扶贫区域、扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。从这一概念出发，精准扶贫有以下特点：

1.2.1 精准扶贫的本质是行政给付行为

行政给付是指行政机关依照法律法规对特定的相对人提供物质利益或与物质利益有关的权益的行为。行政给付的类型主要包括抚恤金、生活补助费、安置、救济、优待和社会福利。农村精准扶贫作为国家当前的全面扶贫战略部署，涉及了行政给付各种类型，其目的是消除贫困，实现共同富裕，实现建设全面小康社会的根本目标。精准扶贫从其行政性质上而言是行政给付行为，行政行为受到行政法的约束和限制，也就是说农村精准扶贫工作应当在行政法的规范范围内进行。

由于行政主体和行政相对人在行政关系中客观存在不对等的地位和关系，行政相对人处于弱势地位。行政法的最基本理念就是强调对行政主体权力制约和保障行政相对人合法权益。在这一理念引导下，行政给付行为必须遵守以下几个原则有：1）法定原则；2）公平公开公正原则；3)合理比例原则；4)扶助和鼓励自救相结合原则；5)信赖原则 。作为行政给付行为的一种，农村精准扶贫工作自然也要遵守以上原则，并受到我国行政法律法规的约束和监督，承担行政法律后果和责任。

1.2.2 精准扶贫最核心内容就是实事求是，因地制宜

实事求是指从实际对象出发，探求事物的内部联系及其发展的规律性，认识事物的本质；因地制宜是指根据当地的具体情况，制定或采取适当的措施来处理一些事，通常指按照事物的实际情况办事。我国地域广阔，气候地理环境复杂，各地贫困的成因和现状都不同，尤其是南北之间、东西之间存在很大差异，因此在扶贫过程中一定要当地地理环境、生活方式、产业结构等多方面因素，制定切实有效的贫困计划。这就要求政府要全面掌握其行政区域内贫困地区和贫困人口各类数据指标，深刻分析贫困形成的原因，并在此基础上研究和探索最适合该行政区域的扶贫措施，制定出有效的扶贫政策。基层政府机关是最靠近人民群众的政府组织，人民群众诉求最先被听到的一级国家机关，因此精准扶贫对地方政府的工作提出了极高的要求，越是基层的机关单位压力和责任也越是重大，因为。要抓好实事求是，因地制宜，首先就是要了解当地实情，听到群众地声音，这就要求基层政府部门首先要做好实地调研工作和总结汇报工作，为精准识别提供基础；其次要做好政策落实工作，确保政策实惠精准、公正地落实到真正的贫困群民手中。

1.2.3 精准扶贫的难点在于精准

精准扶贫要求了六个精准，即扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准。然而，在实际操作中如何切实做到以上要求存在现实的困难。用哪个标准区分扶贫对象，扶贫资金按什么比列分配，怎么才算是公平的？对于精准，一千个人就有一千个标准。扶贫是给予公民利益，人人都希望自己可以分到一杯羹。面对政府“白给钱”的事，一些并不贫困的人也积极开证明写材料申请贫困待遇，并隐瞒实际情况，如有车有工作等。这种情况才扶贫调研过程中时有发生。面对这种现实，政府首先必须要做好识别工作，将贫困与非贫困、严重贫困和一般贫困作以区分，而区分的标准必须是合法、合理的做到精准识别；其次利用科学的方法和程序对对资源进行分配，要根据当地的实际情况因地制宜将工作细化，做到因户施策，让真正贫困的人得到最大限度的帮扶。

1.2.4 精准扶贫的关键在于建立长效机制

精准扶贫是一场攻坚战，但更是一场持久战。在人类历史发展演进过程中，强国富民消除贫困从来都是历朝历代的国之大计。就当下而言，即便是发达国家也存在贫困问题，贫困是一个世界性的历史性的难题。具体到我国的贫困现状中来，我国国土面积广阔，人口稠密。贫富不均现象十分严重。这一基本国情决定了我国的扶贫工作不是一朝一夕就能实现的。此外，贫困标准是一个变量，它会随着社会生活水平或者“社会可接受的最低标准”的变化而变化。对此，政府扶贫的标准和措施也应当有所变化。从80年代到今天，随着我国的扶贫政策和扶贫标准就是随着我国的经济发展不断调整和变化。即使在2020年我国实现了基本消除绝对贫困，建成全面小康社会的总目标，但相对贫困的问题仍然存在，未来的扶贫政策可能会有所调整，但一定会继续存在。

综上所述，从政府角度看，扶贫不是一时一刻的应急政策，扶贫工作是一项长期而艰巨的任务，并且随着社会生活的变化也应当有所调整和修正，因此制定扶贫开发长效机制是实现精准扶贫的关键之所在。扶贫规划不但要制定近期当下的攻坚计划，更要制定与我国国情和社会发展相适应的中长期规划。在扶贫政策法规上不仅要考虑到为贫困人口提供及时的物质帮助，还要考虑到如何完善贫困人口基本保障制度和健全基础设施建设，以及提高文化教育体制等。

1.2.5 精准扶贫根本目的是脱贫致富

不论采用何种扶贫手段、提供哪些扶贫措施，精准扶贫重中之重还是要落在脱贫致富这一终极目标上。扶贫的实质是“补救型”社会福利，它是为不能以个人劳动满足基本生活的贫困人口提供帮助，使其渡过一时难关，最终目的是使被救助者拥有以个人劳动满足其基本生活的能力和生活环境。换句话说，从具体的特定的被扶贫对象来说，扶贫福利不是终身的，而应该是一个时期、一个阶段的。如果特定的被扶贫对象，作为一个有劳动能力的自然人，终其一生都需要国家扶贫，那么扶贫计划就是失败的，也是不符合我们扶贫初衷的。脱贫才是扶贫的根本目的。因此，精准扶贫必须做到精准脱贫，在制定精准扶贫各项政策措施时必须以精准脱贫为目的，倡导正确的扶贫价值观，坚决反对有能力自食其力但好吃懒做，过渡依赖扶贫政策的行为。

第二章 农村精准扶贫的现状和法律问题

2.1 农村精准扶贫的措施现状

十八大以来，中央高度重视农村精准扶贫工作，各地方政府也积极响应中央号召，制定农村精准扶贫规划，落实精准扶贫具体措施。农村是我国精准扶贫的重点，尤其是中西部的偏远山区。在偏远的农村和山区，仍然存在缺水缺电的情况。本章主要以定西市为调研的主要对象，并结合全国其他地区的农村精准扶贫规划和建设，总结了我国当前各地普遍使用的精准扶贫措施。当前，我国农村精准扶贫工作主要包含以下内容：

贫困档案是针对贫困人口建立的信息档案，其中详细记录的贫困户的个人信息、贫困原因、贫困属性以及帮扶干部的个人信息等。通过贫困档案农民的贫困情况以及整个帮扶情况都一目了然。因此，建立贫困档案是进行精确识别和区分扶贫对象的第一步。目前，国家要求全国建立统一的贫困档案系统，将全国贫困人口纳入统一管理。

    2014年定西市全面启动了精准扶贫识别工作，扶贫挨家挨户向农户宣传扶贫政策，引导贫困户建立贫困档案。贫困档案依次通过农户申请、村民评议、逐级审核、张榜公示等程序，保证公平公开公正，确保每一个扶贫对象都必须合法扶贫标准的要求，对于不符合扶贫标准的贫困户及时办理退贫程序，切实做到“扶真贫”。此外，所有的档案做到户有卡、存有册、乡有簿、县有档。  

搬迁扶贫主要针对一些生态环境恶劣的贫困农户，无法通过产业结构调整改善贫困地区发展，通过转移居住地，完善安置区基础设施建设，创新扶贫模式。由于自然地理原因，定西市有大部分的贫困人口居住在环境恶劣的山区，这些地区生态脆弱，扶贫难度大，成本大。

对于生活在这些地区的贫困人口，定西市采取了易地搬迁的扶贫措施，在生态环境相对较好的地区由政府统一布局进行新农村建设，以整村整社整体搬迁为主要方式，劝导山区居民下山搬入新农村，通过改变基本居住环境来改善山区贫困居民生活水平，实现稳定脱贫。2013年定西市将山区5.5万人贫困群众纳入异地搬迁范围，计划在2018年完成搬迁目标。

2.1.3 设立多元化的扶贫手段

在扶贫项目方面，除了传统的以直接经济补助形式的扶贫手段，各地政府都致力于探索多元化的扶贫模式，如旅游扶贫、产业扶贫等。一些拥有旅游资源的地区就充分利用旅游资源，如云南、黄冈等地积极开展旅游扶贫，建立建立集餐饮、宿舍、娱乐、体验的农庄。

定西深处我国内陆，在各种资源匮乏的情况下，定西市政府不断加强与发达省市县的合作，充分借鉴各地的先进扶贫经验，同时也利用全国的市场推广本地产业发展，发展自己的特色产业。当前，主要的扶贫手段包括金融扶贫、社会扶贫、行业扶贫等。通过政府优惠政策吸引各行业以投资、办厂、贷款等多种渠道促进定西经济发展，通过吸纳就业、培训技能等方式为贫困者提供增加收入的各种办法。授之以鱼不如授之以渔，以救助金供养贫困者是没有尽头的，养贫不但不能脱贫对财政而言也是巨大的负担。让贫困者拥有一技之能，能够通过自己的双手创造财富养活自己才是扶贫的最终目标。

2.1.4 建立定点帮扶机制

   定点帮扶主要是指各机关单位选择一个或几个特定的贫困地区，进行一对一的扶贫。定点帮扶是中央以机关单位为“面”，在长达五六年的时间目标一致地、多策并举地在一个“点”上建成不返贫的小康。 

2012年甘肃省委决定在全省深入开展“联村联户、为民富民”行动，这一一项强化“三农”工作，推进扶贫开发，实现甘肃与全国同步进入全面小康社会目标的重大举措。联村联户要求每个政府单位对接一个贫困村，每个干部对接一户贫困户实现一对一扶贫，不脱贫不脱钩。“联村联户”一对一的扶贫要求与精准扶贫提出的精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫理念相一致。在精准扶贫攻坚战中，定西市严把精确帮扶关，要求双联单位、双联干部切实落实好联村联户结对帮扶政策，紧盯联系村户脱贫时序，帮助完善联系村脱贫规划和贫困户脱贫计划。

2.2 农村精准扶贫的立法现状

自建国开始，我国政府就一直致力于解决贫困人口问题，从1986年开始我国的扶贫工作历经三十多年，积累了大量实践经验。但是在扶贫立法方面，却长期空缺。首先，迄今为止我国在国家层面还没有一部统一的扶贫法律规范。扶贫规划和总布局主要依赖于国务院下发的政策性文件，如《中国农村扶贫开发纲要》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》、《关于打赢脱贫攻坚战的决定》等等，这些政策性的文件不具有法律约束力。其次，对于农村扶贫开发和贫困人口权益的法律保障，散见于《农业法》第83条、第85条、第86条、第92条等条文中 。最后，关于扶贫资金管理问题依据的是《国家扶贫资金管理办法》（1997）、《财政专项扶贫资金管理办法》（2011年修订），但是这两部法律作为部门规章，法律位阶较低，对行政主体的约束力和威慑力都有不足 。总之，中央虽然制定了一系列促进和保障贫困人口、贫困地区的政策措施和规范性文件，但是法律法规却是极少，农村精准扶贫主要依靠以政策为主导的“运动型治理”方式。

在地方立法层面，面前我国已有14个省份制定了扶贫开发条例,具体包括；

(1)广西壮族自治人大常委会于1995年11月14日通过的《广西壮族自治区扶贫开发条例》，并于2002年1月21日对其进行了修正；

(2)黑龙江省人大常委会于2002年10月18日通过的《黑龙江农村扶贫开发条例》；

(3)湖北省人大常委会于2009年11月25日通过的《湖北省农村扶贫条例》，同时废止了湖北省人大常委会于1996年11月12日通过的《湖北省扶贫条例》；

(4)重庆市人大常委会于2010年5月14日通过的《重庆市农村扶贫条例》；

(5)广东省人大常委会于2011年11月30日通过的《广东省农村扶贫开发条例》；

(6)陕西省人大常委会于2012年1月6日通过的《陕西省农村扶贫开发条例》；

(7)甘肃省人大常委会于2012年3月28日通过的《甘肃省农村扶贫开发条例》；

(8)内蒙古自治区人大常委会于2012年11月29日通过的《内蒙古自治区农村牧区扶贫开发条例》；

(9)贵州省人大常委会于2013年1月18日通过的《贵州省扶贫开发条例》；

(10)云南省人大常委会于2014年7月27日通过的《云南省扶贫开发条例》；

（11）江苏省人大常委会于2015年1月16日通过的《江苏省农村扶贫开发条例》；

（12）宁夏回族自治区人大常委会于2016年3月24日通过的《宁夏农村扶贫开发条例》；

（13）吉林省人大常委会于2016年5月27日通过的《吉林省农村扶贫开发条例》；

（14）河南省人大常委会于2016年7月29日通过的《河北省农村扶贫开发条例》。

除了地方人大及其常委会制定的地方条例外，各省市县还制定了保障农村精准扶贫开发有序推进的“办法”和“规定”，如定西市根据《甘肃省党政领导干部问责实施办法(试行)》和《定西市行政效能问责暂行办法》等规定,结合实际,特制定了《精准扶贫脱贫工作问责办法》。

这些地方制定的开发条例拥有一定的法律约束力，在各省的农村精准扶贫工作中起到了主要的指导作用。同时也为国家层面立法和其他省市立法提供了经验参考。但是仔细考察这些条例的条款，可以发现这些法律条文有浓厚的行政色彩，在法律责任追究章节规定模棱两可，缺乏可操作性，法律实效打折。

2.3 农村精准扶贫存在的法律问题

2.3.1 农村精准扶贫法律供给不足

首先，国家层面法律供给不足。我国最高立法权属于全国人大及其常务会，人大有权制定行政法律并对行政权的行使享有最高监督权。但是目前就农村精准扶贫方面，人大及其常委会并没有制定能够在全国范围类普遍实施的统一的专门的扶贫法规。因此，国务院及相关部门在制定农村精准扶贫政策时，只能依据“国家有关扶贫开发方针政策”，该政策虽然也属于实体法范畴，但毕竟不能代替法律，法律约束力也低于法律。没有法律这个位阶的法律文本，也意味着全国人大在农村精准扶贫工作的监督处于缺位状态。

其次，地方层面法律供给不足。由于法律供给不足，一些地方的扶贫政策和措施呈碎片化、短期化、缺乏多层次、系统化的政策框架体系和松紧有序的管理体系。虽然有一些省市制定了地方扶贫开发条例和其他法律文件，但这些条例行政色彩浓重，缺乏法律威慑力，“权利制约权力”机制没有充分发挥其功能。

2.3.2 政府部门权责不清

在目前农村精准扶贫工作中，各级政府不清楚应当如何管理精准事项、责任划分也不清晰，甚至存在弄虚作假现象。主要体现在一下方面：

一是扶贫资金管理混乱。国家对扶贫资金的原则性规定是按照“统一规划、统筹安排、渠道不乱、性质不乱、相对集中、配套使用、确保效益、各记其功”。但是该原则只是给了扶贫资金管理一个宏观指导，在实际操作中仍然缺乏具体的分配方式和使用范围的规定。扶贫项目点多面广，实施时间长短不一，因此扶贫资金投放相对零散，审计部门难以应对，存在不审计或漏审的现象。此外，资金使用缺乏有效监管，一些单位存在挪用扶贫专项资金的情况，严重的涉嫌职务。

二是滥用职权现象普遍。官本位思想在我国落后地区普遍存在，它对法治理念的建立和运行都造成了严重的阻碍，是干扰行政工作正常秩序、腐蚀行政干部意志的一颗毒瘤。尤其是在农村地区人们思想教育薄弱，基层干部素质也参差不齐，容易受到传统观念和不良习俗的影响，对权力盲目崇拜，对法律缺乏敬畏之心，藐视法律的权威。一些干部滥用手中的权力为自己谋取私利，严重破坏了政府形象和威信。

三是各部门工作不协调。各部门之间由于对工作责任理解不到位，也没有严格的责任制度加以约束，干部工作不投入、敷衍了事，普遍存在相互推诿责任现象。一些扶贫干部对扶贫工作认识不到位，对扶贫文件解读不深刻，遇到村民来访就推给其他部门或者上级部门。在镇政府主管扶贫的民政窗口经常遇到有群众到镇里询问政策情况和提交贫困救助材料，因为材料不齐全引起纠纷。有些急躁的干部在遇到询问时，直接将责任全推给镇级政府；镇一级政府又以村委会干部更了解情况为由，将前来咨询的群众又打发会村里。不同的扶贫机构一句“不归我管”，办事的群众就得来回跑。

最后是行政责任追究困难。国务院虽已颁布2010年至2020年扶贫纲要，但并没有形成系统性的对行政责任追究、赔偿、诉讼等法律构成要件的明文规定。理论上行政行为受到立法、行政、纪委、司法和社会等监督，形成了完整的监督网络。但是基于当地思想观念落后的实情，对于监督制认识不够到位，尤其是自下而上的监督无法落实。在实际工作中，干部工作还是存在随意性，有违法乱纪现象。加之，体制内工作一直被视为“铁饭碗”，干好干差都一样，反正不会被辞退，抱着这种心理，干部工作必然有懈怠。

以定西市制定的《精准扶贫脱贫工作问责办法》（一下简称《办法》）为例，虽然《办法》中例举了很多应当被问责的情形，但是总的来说这些条款仍缺乏可操作性。如“对精准扶贫精准脱贫有关会议、文件精神学习贯彻不及时，对工作造成影响的”要问责，又如“'对扶贫建档立卡等工作不重视、工作程序不到位、审核把关不严，影响精准扶贫精准脱贫基础工作的”，对于这些情形，什么时候是对文件学习贯彻不及时，什么时候算是对工作不重视，把关不严？对于这些情形的认定，似乎都有些似是而非，界限模糊。哪种程度属于对工作造成影响了，也没有明确。对于问责方式，《办法》规定：“第八条对部门(单位)的问责方式；责令整改、责令作出书面检查、通报批评。第九条对个人的问责方式包括：责令作出书面检查、约谈、诫勉谈话、通报批评、调离工作岗位、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。以上问责方式,可以单独使用,也可以合并使用。”仅此两句，并没有具体写明何种程度的行为，要使用哪种程度的问责方式。

2.3.3 扶贫干部权益保障不足

精准扶贫干部一般包括国家公务员和事业编制人员。根据我国法律规定，公务员管理依据《公务员法》，事业编制人员管理参照《公务员法》。在我国《公务员法》中对国家公务员享有的权利和义务有明确的规定。但是这些权利和义务都没有得完全的落实，这对扶贫工作的效率和反馈都有极其负面的影响。

基层干部依法享有的权利没有实现，主要表现在休假权上。在定西市乡镇一级的干部加班是常有的事，个别乡镇领导认为加班是本单位工作热情高，工作态度好的体现，强制要求干部加班，将加班常态化。没有正常的公休日使得干部叫苦连天，为了争取休息，许多干部索性“自己给自己放假”，在工作不忙的时间找理由请假，或者逃班；一旦休假则采取关闭手机，拒接工作电话等方式避免工作，对工作产生厌烦、逃避的情绪。这种现象在频繁加班的乡镇普遍存在，造成的后果是正常的工作秩序被打乱，群众去村委会总是找不到干部，打电话也找不到人，给群众的印象是村委会不干事，村委会干部不尽责，自然也不愿意配合干部工作；而干部也觉得自己委屈，天天加班累死累活的还不出成绩，入户工作也得不到群众理解和支持。由此可见，扶贫干部合法权利得不到法律保障，其工作的积极性和主动性都严重受到挫伤。

2.3.4 扶贫对象权利保障不足

农村地区总体来讲经济发展慢、受教育程度低，人们对法律和自己享有的权利都缺乏足够的认识和了解，存在权利贫困状态。所谓权利贫困，是指公民无法享受到社会公认的足够数量和质量的权利。扶贫对象的权利贫困主要体现在以下两个方面：

一是现有法律法规中保障扶贫对象的条款数量不足。与扶贫相关的扶贫对象应享有的权利包括经济权利、政治权利、社会权利和文化权利，涉及贫困名额、扶贫资金、医疗保障权利、受教育权，以及最基本的选举与被选举权等的保障。现有扶贫法律制度的不完善，使得扶贫对象的这些权利都缺乏法律法规系统化的保障。

二是维护和救济权利的渠道不足。农民贫困更重要的是客观社会环境导致的机会不公促使他们日益走向贫穷。如果农民只要求政府解决经济上的贫困,而不是权利贫困,那么政府的行政干预和权力滥用的空间就很大,各种政策将按照政府官员的主观意志进行排列组合,给与不给,给多给少,给你给我,何时何地给,都在他们的一念之间,这将使“无力者更加无力”。权利是一种保险,它是农民改善自身地位和处境的根本之道。物质救济只能释放没有保障的金钱,而权利救济则能赋予穷人一种永恒的力量

2.3.5 公民参与程度低

农村精准扶贫本是利民惠民工程，但是并不是所有的扶贫项目都得到农村公民的欢迎。在扶贫过程中，村民的不配合、不信任给扶贫干部的工作带来了不少问题。以定西市为例，公民参与度低重要表现下以下方面：一是在填写贫困档案不积极。一些群民不理解为什么要填写各种贫困文件，这个证明那个证明的太繁琐，村干部往往要动员多次才能让村民办理一些手续。二是对一些扶贫项目不了解也不参与。拿目前比较普遍了农村扶贫小额贷款来说，对于保守一些的村民对“贷款”两字敬而远之，宁愿守着贫困了日子也不愿意“背着贷款”进行创业增收。因此农村的小额贷款就出现尴尬之境，一边是城市小企业者想要申请没有资格，一边是农村贫困人口由资格但拒绝贷款。三是对村委会的民主决议等公民参与制度表现冷漠、不参加不信任。在广大的农村地区，长期以来不仅仅是村民，甚至村委会的干部们，对民主生活会、民主选举、民主决议等行政制度的理解是“都是形式，没有一点用”，虽然各级政府已经开始转变观念，强调民主决议等公民参与机制的重要性。但是对于群众来说，这仍然需要一个过程。

农村精准扶贫的公民参与度低主要有以下原因：一是农村人口受教育水平偏低。随着九年义务教育的普及，我国文盲率大幅度降低，但是在农村仍有许多人不识字，或者仅有小学初中文化水平。因此对于当前的国家政策和扶贫项目，他们并不了解，也不愿意了解。一些村民认为既然是扶贫发钱就好了，不发钱的项目都可能是“蒙人”的。二是公民对政府的信任不足。农村地区“官本位”思想普遍严重，农村公民一方面忌惮“官家”的权威，另一方面对走后门、托关系的“官场潜规则”十分相信。反而对政府提倡的民主、公开等合法行为不信任，对政府的信息公开、政策宣讲等表现出冷漠态度。三是基层工作确实存在形式化问题和弄虚作假现象。这些小事情上级政府看不见，但身处其中的老百姓都看着眼里，这些都加深了他们对政府的不信任。

第三章 域外反贫困法制经验借鉴

英国是世界上最早为扶贫制定专门法律的国家。作为工业革命的发源地，英国也是较早面临现代社会问题的国家之一，包括贫困、失业等。在英国济贫法历史上最受关注的是1601年《伊丽莎白济贫法》、1834年《济贫法修正案》和1948年《国民救济法》 。

在公元16世纪，由于大规模的圈地运动以及通货膨胀造成了大量的失地农民和失业工人，加之战争影响，贫困问题极其严峻。1536年，英国颁布了《亨利济贫法》，标志了英国政府开始为英国的贫困问题承担责任。

1601年，英国颁布了《伊丽莎白济贫法》，这部法律被认为是英国济贫法乃至英国扶贫政策发展史上具有划时代意义的法律，它正式确立了政府对救济穷人的责任，开辟了现代社会救济制度的先河。首先，《伊丽莎白济贫法》比较完整的规定了济贫法体系，突破了零星的社会救济和临时政令性救济的瓶颈，建立了严密的济贫管理体系，是人类历史上第一次以国家立法形式介入济贫事务；其次，这部法律规定的院外救济方式不仅包括发放救济金和资助实物，还包括医疗、住房帮助儿童学会一门手艺等。

1834年英国颁布的《济贫法修正案》又称《新济贫法》，该法案有四个突出的内容：一是严格禁止对有工作的人提供济贫元之外的救济，接受救济的穷人的生活标准必须低于自立劳动者的生活标准，这成为此后所有福利政策的基本思想；二是建立全国统一性质的贫民处置办法，组建英国早期的公法人机构——英格兰和威尔士济贫法委员会，由其负责英国境内的贫困救济的管理，包括贫民、济贫院、儿童教育等方面，这一政策是救济管理由地方为主向中央政府为主过渡；三是建立了完善的济贫管理体系，1847年中央成立济贫法部(Poor oard)监督地方事务，包括济贫工作。上述两部拥有的权限包括：(1)有权颁行济贫条例；(2)成立督察组专门监督中央条例在地方上的执行情况；(3)设立地方稽核员，对不合要求的济贫支出施以财政性惩罚；(4)在地方上选举监督官并聘用有薪官员负责济贫事务；四是院内救济成为整个英国《新济贫法》的标准体系，也成为《新济贫法》的核心。院内救济的主旨是指贫困者必须进入济贫院中才能得到救济，接受院内救济的人不再拥有选举权，以示对接受救济者政治上的惩罚，目的是让每一个贫民都知道应该通过个人的努力而不是政府与社会的帮助来摆脱贫困。

20世纪以后，工业革命使得英国经济有了快速发展，社会结构也有更多的变化，在新自由主义思想指导下，为解决的现实的公众贫困，英国的《教育法》、《养老金法》、《国民保险法》等都增加的救济条款。在这一背景下，英国在1948年颁布了《国民救济法》，这一法律制度确立了由国民救济制度取代原有济贫制度的社会保障原则，该法案一直延续到今天。国民救助的实质是将过去的各种救济制度进行整合形成统一的新型社会保障制度进行管理。该法案同《国民保险法》、《家庭津贴法》、《国民工伤保险法》、《国民健康服务法》一起共同构筑了英国福利国家的社会保障法律体系，实现了政府对公民社会保障权利的全面保障，而英国也就此成为世界上社会保障法制最完备的国家。

3.2 德国社会救助法

19世纪工业革命使得德国贫困人口大规模增长，贫困阶层对恶劣的生活环境十分不满，工人运动的积极性空前高涨。为了缓和社会矛盾，加强政府对社会的控制，1842年普鲁士王国颁布了《普鲁士穷人照顾法》。德国统一后，在首相俾斯麦支持下，当时的德国建立了包括医疗保险、工伤事故保险、残疾和养老保险在内的社会保险制度，史称“俾斯麦模式”，而同一时期，基于强制性的个人风险预防机制，对于社会救助责任责任交由德国地方公共财政承担，因此社会救助的立法也由地方负责。直到1924年，当时统治德国的魏玛共和国颁布了《帝国救济义务条例》和《关于公共救济前提、种类和范围的帝国基本原则》

二战后，联邦德国在1961年制定颁布了《联邦社会救助法》，确认了国家对社会贫困和其他社会问题有救助责任。但是这部法律仅对社会救助作了一般原则性的规定，而具体的救助细节由各州立法决定。2005年1月1日，《联邦社会救助法》作为德国《社会法典》的第12部法律并入该法典。该法明确规定了社会救助的任务是“让受助者能够合乎人类尊严地生活”，社会救助只是辅助手段，只有在依靠自己的劳动和财力不能满足生活必须且没有可以支取的其他社会保险或没有亲属的抚养帮助的情况下，才可获得社会救助。此外，德国《联邦社会救助法》对于社会救济的行政程序和司法救济有详细的规定，充分体现了德国法律严谨的传统风格。该法详细规定了社会救助过程中行政机关必须遵循的行政程序和被救济者的程序去权利。如听证权、阅卷权；对个人社保数据的提取、加工、保存、更正、转移、消除等也做作出了十分详尽的规定。该法对行政权的限制和公民权利的保障方面，值得我国扶贫立法借鉴和学习。

3.3 美国公共援助项目

美国作为世界上唯一一个超级大国，从苏联解体以来生产总值、人均国民收入等均长期位居世界第一，但是贫困问题仍然普遍存在。由于领土面积大，同我国一样，经济发展不平衡，南北差异大，贫富差距大也是美国贫困问题的主要因素。1935年，美国国会通过《社会安全法》，该法案设立的大范围针对穷人的公共援助项目(public assistance programs)，将妇女、儿童、老年退休、鳏寡孤独者、残疾与失业补偿纳入社会福利体系中，形成不同类别的救助体系，其中还包括“抚育未成年儿童的家庭援助(Aid to Families with Dependent Children，即AFDC)”。这个法案在美国福利政策史上具有十分重要的意义，标志着关注和救助贫困者的责任由地方政府、民间组织转向了联邦政府，而贫困也不再仅仅是个人的问题，同时也成为结构性和制度性的问题。

1964年，美国总统约翰逊宣布“向贫困开战”，制定了美国第一个贫困线，将社会保障分为社会保险和公共援助与福利。政府通过提供现金和其他福利方式建立的八个援助大项，分别是抚育未成年儿童家庭援助(AFDC)；补充保障收入(Supplemental Security Income)；公共医疗补助(Medicaid)；食品券(Food Stamps)和儿童营养项目；一般援助；社会服务和儿童福利服务；住房补助；教育补助。在这一阶段美国的社会保障体系逐渐完善。

1996年，克林顿政府颁布了《个人责任和工作机会协调法案》，意欲“结束我们所已知的社会福利”，该法案也被成为“福利改革法案”，2002年布什政府提出了进一步深化福利改革的方案——《为自立而工作法案》，对原法案进行了部分修改和补充，这也是美国目前所遵循的社会救助法案。改革内容主要包括：一是鼓励通过就业自食其力，减少福利依赖；二是强化婚姻关系，减少非婚生子。

通过研究英、德、美三个发达国家的贫困救济历程，对我国精准扶贫法制化有以下启示：

一是以国家立法确认扶贫制度和内容。各国都是通过立法方式确认了政府对社会贫困负有救济责任，在它们反贫困的历史沿革中，都十分重视立法工作，以法律形式确定和保障各种社会救制度。

二是强调自力更生，减少福利依赖。从三国的救助法案可以看出，它们都提倡人民通过自己的劳动保障个人生活，反对对救济政策过分依赖。例如英国早期救济法规定享受院内救济的人不享有选举权；而德国则通过严格规定救助资格的方式，设置了高门槛的救助条件。

三是对救助过程中，行政行为、行政程序和被救助权利保障机制的设置，在这一点上，素来以严谨著称的德国为我们提供了非常有借鉴意义的法律蓝本。

综上所述，我国扶贫工作一直以来主要以行政政策为主导，没有完整专门的法律保障；再观其他国家，英德美在很早以前就制定了扶贫法对国家的扶贫工作加以管理，滞后随着社会发展，早期的扶贫法内容上得到扩展，逐渐演变成为社会保障法律法规。我国人口众多，当前又处是我国依法治国进行深化改革的攻坚期，精准扶贫作为深化改革的主要内容，对扶贫法制建设也提出了更高的要求和迫切的需求。

第四章 精准扶贫法制化的内涵

我党在十八届四中全会提出全面推进依法治国，建立健全中国特色社会主义法治体系，要充分发挥法治的引领和规范作用。扶贫工作法制化是依法治国的必然要求，是完善中国特色社会主义法治体系的必然要求。

4.1农村精准扶贫法制化的含义

党的十八大四中全会提出全面推进依法治国，全面推进精准扶贫更需法治先行。“法者，治之端也”。法律是具有普遍性和权威性的社会规范和准则，是衡量个人行为、社会行为和政府行为“合法”或“违法”的标尺，尤其在行政管理活动中，公民和国家机关、国家机关工作人员之间地位不对等，是行政法律关系的基本特征。如何保障作为弱势方的公民权利，是行政法学和行政法体系构建的主要内容。健全的法律制度，是公民权利救济的依据。

面对精准扶贫过程中的各种问题，只有做到有章可循、有法可据，才能依法办事、以理服人。因此，制定扶贫救济法律，构建精准扶贫法律体系，将精准扶贫纳入法制化应该作为当前精准扶贫攻坚可难时期的重要任务。

法制化简单的说就是以法律制度为基础，将一切的制度、行为都纳入法制轨道中。精准扶贫法制化可以理解为：依照法定程序和原则通过立法活动制定关于精准扶贫的法律规范，以法律形式确定精准扶贫过程中行政主体和行政相对人之间的权利义务关系，明确行政主体的职权，维护行政相对人合法权益。

4.2 农村精准扶贫法制化的必然性

改革开放以来我国的扶贫开发战略几经调整，先后有体制改革推动扶贫、大规模扶贫开发、八七计划扶贫攻坚、新世纪的《扶贫开发纲要》，扶贫工作不断取得重大突破，农村贫困居民大幅度减少，贫困地区的基础设施明显改善。2011年中央重新确定了国家扶贫标准，将标准由原来的农民人均纯收入1196元调整为2300元，同比上涨92%。三十多年的扶贫工作积累了大量经验，形成了比较完整的政策措施和较为完善的开发模式。

虽然我国尚未出台中央层面的统一的扶贫立法，但是这些年来地方层面的扶贫立法取得了可观的成绩。到目前为止，由地方人大制定和出台的扶贫开发法规共14部，这些条例在法律性质上属于地方性法规。在我国地方性法规是由地方立法机关制定或认可的规范性法律文件，其效力不能及于全国，只能在地方区域内发生法律效力。这些法律为地方的扶贫工作提供了法律指导，也为中央的扶贫立法工作提供了丰富的立法经验和资料。

扶贫工作作为一项行政管理活动，受行政法的约束，因此扶贫开发一直以来也都是我国行政法学界探讨和研究主要行政法专题。许多专家学者从不同角度对我国的扶贫问题进行了深入研究和探讨，关于扶贫开发立法的紧迫性和可行性以及立法模式都有大量的文献和著述加以论证。其中包括王兆峰的《民族地区旅游扶贫研究》，黄颂文、宋才所的《西部民族地区扶贫开发及其法律保障研究》，李昌麒的《中国农村法治研究》等。也不乏一些学者深入贫困地区实地调研，撰写调研报告，对当地的扶贫现状、扶贫模式、扶贫困境等进行研究，提出了一些具有创新性的立法和法制管理建议。

在这几年的两会中，不断有代表提出有关扶贫立法的提案。2004年人大代表郭海亮提案建议将《扶贫法》纳入本届人大的立法规划；2007年人大代表宋嘉林、政协委员马国权分别建议将扶贫开发多年来成熟的政策措施上升为法规，避免地方扶贫的随意性；2012年贵州、甘肃、四川等多地人大代表的提案中均涉及扶贫立法，陇南市委书记王玺玉提交了《关于加快我国扶贫立法的建议》；2016年马文芳等30位人大代表联名递交议案，建议制定《扶贫法》。由此可见，人民普遍呼吁国家早日制定《扶贫法》，以法律形式规范制约扶贫工作。人民群众的殷切期盼是精准扶贫法制化最坚实的社会基础。

4.3 农村精准扶贫法制化的应有之义

4.3.1 精准扶贫政策措施法律化

政策与法律是国家机关在对国家事务和社会事务管理过程中常用的两种手段，两者辩证统一，互为补充，各有优劣。政策是国家或政党为实现一定的政治、经济、文化等目标而确定的行动指导原则和准则；法律是国家制定或认可的有国家强制力保证实施的具有普遍效力德行为规范。两者相较，政策以其灵活性、指导性见长，在应对新问题新事物时能够快速反应，第一时间向各级部门提出指导意见；而法律以其强有力的强制性和稳定性有利于强化国家意志，规范社会行为，对社会成员具有更强的约束力，由于其不会轻易改变和相对全面完整的特性，相较于政策更容易获得社会成员的信任。

在探索新领域或者改革新制度时，先以个别区域为试点，以政策规定试行计修正，最后通过法律形式将经得起实践考验的行之有效的政策以定型化、规范化，是我国行政工作中通常做法。从1986年我国第一次大规模的进行扶贫开发政策调整，正式成立专门扶贫机构为开端，到目前的精准扶贫政策，几十年来我国扶贫工作取得的累累硕果不仅体现在贫困人口和贫困地区的实际减少，更体现在对扶贫经验的积累上。这些年来，根据国情和地方事情的变化，我国的扶贫政策不断调整，扶贫的措施也在不断丰富，尤其是一些精准扶贫的试点地区，作为我国攻克扶贫困境和探索扶贫新思路的前沿阵地，为我国攻坚农村精准扶贫积累了宝贵的经验。

科学立法是法制化的前提和基础。精准扶贫法制化首先要将这些年经过长时间实践和反复检验，证明符合我国实际情况，能够在适应我国经济发展和改善人民生活水平的精准扶贫政策和措施，以法律法规的形式加以固定下来，使精准扶贫有法可依，有法可据。将精准扶贫政策措施通过法律加以定型化，使精准扶贫的概念及原则、扶贫对象、扶贫手段等有一个统一的规范，一方面是有利于行政工作人员依法推展扶贫工作，更重要的一方面是有利于民众能依法保障自己的合法权益并依法监督行政机关的精准扶贫工作。

4.3.2 将依法行政贯穿于精准扶贫工作的始终

法律的生命在于实施。法律若不能实施就形同虚设，法律的权威也依赖于实施。法律只有现实的为人们所遵守和信仰，切实的保障了公民的权利义务时，才能真正发挥其作用实现其立法目的。

依法行政是指国家机关及其工作人员应当依据宪法和法律赋予的职责权限 ，在法律规定的 职权范围内，对国家的政治、经济、文化等各项社会事务，依法进行管理的活动。其本质就是依法律合理制约行政权。依法行政要求将一切的行政活动都纳入法律轨道，遵守法律规则，接受法律监督和约束。

将依法行政贯穿于我政府行政工作的始终，是党和国家全面推进依法治国，促进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。精准扶贫是一项复杂而长期的工作，包含了多个运行环节。这些年来，我国扶贫工作取得成就的同时，也存在不少的问题，其中行政机关越权执法和不作为是社会关注度较高的问题。2016年发生在甘肃康乐县的杨改兰事件也充分反映出这一为题的严重性，执法人员的违法行为是导致这一悲剧的主要原因。由此可见，在精准扶贫过程中强化法治观念，完善法制体系的重要性和紧迫性。

精准扶贫法制化不仅包括将精准扶贫的政策措施法定化，同时也包括在精准扶贫工资的个个环节都坚持遵法守法学法用法的法治精神，将这种法治理念贯穿于精准扶贫工作的始终。

依法精准扶贫对政府的精准扶贫工作提出了更高的要求。它要求地方政府依法推进扶贫工作，政府在精准扶贫工作中机构设置、职能划分、程序步骤等都必须符合法律要求，做到法定职责必须为，法无授权不可为；要求行政机关工作人员自觉增强法治意识，依法履行行政职权，严格遵守法律程序，规定其执法行为，做到有法必依、执法必严、违法必究。

4.3.3 行政主体权责一致

首先，权责一致要求行政主体在行政活动中，要采取积极的措施和行动履行其职责，擅自放弃、不履行其法定职责或者违法、不当行使其职权的，必须承担相应的法律责任。有权必有责。用责任制约权力，是现代民主法治国家通行的做法 。权责一致作为依法行政的基本要求，已被载入我国国务院的《全面推进依法行政实施纲要》之中，也得到行政法学界和社会的普遍认同。权责一致是实现我国行政体制从全能政府向有限政府转变，我国行政法学由传统型向现代型转变的重要条件和内容。

其次，精准扶贫法制化必须明确权责一致，是从对我国扶贫工作历史经验的总结中得来的。研究分析各地扶贫工作遇到的困难，普遍存在的问题有部门之间相互推诿工作，行政工作人员执法随意性大，一些不符合贫困标准的人多年冒领扶贫救助款项，而真正贫困的人却不能得到贫困资格。这一问题不仅导致了扶贫资金不能切实准确到达扶贫目标，更是严重损害了人民对政府的信赖。由此引发的社会矛盾和冲突，也屡屡见诸报纸和网络媒体，如杨改兰事件。导致这类问题的主要原因是行政人员没有积极履行其职权，违法或不当行使其职权，而更深层次的原因在于行政体制缺乏权责一致，为行政人员违法责任的认定和划分没有做到位。

最后，精准扶贫法制化必须明确权责一致，是精准扶贫目的得以实现的根本保障。精准扶贫要求扶贫必须要到精确识别、精确帮扶、精确管理，这对各级政府及行政工作人员的工作提出了相当高的要求，尤其时对基层干部。这就要求各级政府必须充分发挥主观能动性，充分调动工作人员的积极性，最大限度的提高工作效率。但是，主观能动性的发挥必须控制在精准扶贫法律规范的范围内。如何平衡工作效率最大化和法律制约呢？这就要求我们必须建立科学的、全面的权责一致的行政体制。对精准扶贫过程中行政主体的机构设置、权力和职能、行为方式和行为后果都有全面的、具体的规定，尤是强调违法责任。只有清楚自己的职权范围，行政主体才能做到依法行政；只有清楚自己的责任，才能警钟长鸣，确保行政主体不滥用权力，也不懈怠行使权力，以确保精准扶贫工作在法制的轨道上高效运行。

第五章 农村精准扶贫法制化的路径选择

5.1 加快推进扶贫立法

5.1.1 推动国家扶贫立法

法律的权威性、规范性、稳定性和普遍性是政策无法相比的，人们对法律的约束的重视和认可程度也高于政策。要实现精准扶贫的法律化，前期的立法工作是基础。只有从国家层级到地方层面，能将精准扶贫的各项内容以法律形式予以确认，才能使得精准扶贫的实践活动能够固定化、稳定化、和法治化，基层的扶贫工作也才能做到有法可依、权责明确。国家层面的立法，其权威性和普遍性高于地方立法，更高效快速的树立起精准扶贫法制化权威，提高人们在精准扶贫过程中知法守法，用法律手段捍卫个人权利，以法律规范约束个人行为的意识。因此，我们应当积极推动全国人大及其常委会将农村扶贫开发立法提上人大会议议程，借鉴国内外理论和实践经验，制定符合我国国情的法规。

5.1.2 充分发挥地方立法权

农村精准扶贫要求因地制宜、因时制宜的治理贫困问题，农村精准扶贫法制建设同样要求因地制宜、因时制宜。农村精准扶贫法制化需要充分发挥地方立法权，加强地方的农村扶贫立法。地方政府对本行政区域内的贫困现状和问题了解的更为清楚，因此地方政府应当在结合本地区实际情况、规范扶贫活动、增强扶贫实效方面进行了更多的探索。表现在：第一，规范扶贫对象的确定程序。第二，明确规定地方财政安排扶贫资金的比例。第三，建立扶贫项目责任制、合同管理制、质量和安全保证制、公开公示制、绩效评估和检查验收制等，加大对扶贫资金的监管力度。

2015年3月，全国人大修订《立法法》，将地方立法权由过去49个较大的市扩大至全部282个设区的市，这些设区的市可就公共管理、城乡建设、历史文化传承保护、环境保护等城市管理方面的事项制定地方性法规。在精准扶贫工作中，应当充分这些设区的市的地方立法权。

5.1.3 提高地方立法水平

地方政府最了解地方的情况，地方干部最知道地方的问题。地方立法应当反映全面地当地精准扶贫的内容，包含各种具体的扶贫措施，明确各部门职能和权责，充分反映人民意愿和要求，建立具有可操作性的奖惩机制。地方立法的水平直接关系地方精准扶贫法规的法律效果，不容马虎大意。只有高水平的地方精准扶贫法规才能切实促进农村精准扶贫法制化。

5.2 依法规范政府行为

5.2.1 落实行政主体责任

行政主体主要是指依法行使行使职权的国家行政机关及其工作人员。精准扶贫顺利进行要求明确行政主体责任，要求行政主体在精准扶贫过程中，严格依照宪法法律从事行政管理活动，依法履行法定的职权，承担相应行政责任。

首先，必须细化各部门职责。在农村精准扶贫条例中应当科学划分省、市 、县人民政府在农村精准扶贫过程中的事权和资金管理责任，实行目标责任制管理，将扶贫政策细化成具体政策、落实到人。只有责任划分清晰了，才能层层落实责任，将扶贫政策落到实处。

其次，启动有效的问责机制。启动问责机制的目的是强化行政主体的责任意识，对工作落实不力的部门和个人予以处罚和警示。因此问责机制的威慑性和可操作性十分重要。在建设农村精准扶贫扶贫法制化时，应制对扶贫单位和干部制定考核办法和法律责任追究办法。对通报批评、调职、停职、引咎辞职、免职等情形应当有详细的规定。

5.2.2 保障行政程序合法

法治的本质和实现离不开程序，法律的程序具有其独立的价值。程序合法和实体合法是行政合法的基本要件。精准扶贫法制化，提高政府法治观念要求政府的行为既要做到实体合法，也要做到程序合法。中国传统的观念“重实体轻程序”，扶贫款项给到位就好，扶贫资料表册等随便写写没关系，这种观念要不得。面对政府部门形式主义泛滥、工作随意性强的现状，各级部门必须强化程序合法的法治理念。程序是一个连续的、有序的步骤，程序环环相扣，层层递进，每个步骤要相互衔接并保持一致。程序合法化要求必须严格杜绝在处理阶段才补手续的行为，要求行政干部对行政程序怀有敬畏之心，严格依照法定程序办事，对于程序违法的行政行为应当依法处理。

因此，精准扶贫法制化过程中，我们必须对“官本位”思想提高警惕，加强对干部的思想教育，在行政队伍中培养和强调以“权利”为本位的现代法治观念。以“平等、民主、公平、正义”等法律基本价值取向取代“以官为本”的价值取向，树立服务型政府形象，培养行政人员的服务意识和法律意识。

5.2.3 规范干部管理制度

对于行政干部的管理，目前我国有《公务员法》、《劳动法》、《干部培训教育条例》等等，从国家层面的法律到地方层面的规定基本上形成了完备的法律体系，但是法律缺乏有效的执行，致使现实生活中，行政干部的合法权利没有得到保障，尤其是基层领导“一言堂”现象仍然严重，干部抱怨连连，工作积极性大大减弱。

权利得不到保障直接影响行政干部的工作态度和敬业精神，也是致使他们对法律权威不信任、不遵守的根本原因。因此，要保障精准扶贫工作的高效率，树立精准扶贫中法制化的权威，对行政干部管理制度的改革势在必行，严格遵守法律法规的规定是改革的重中之重。

5.3 扶贫对象权益的法律保障

精准扶贫法制化的是为了通过法律机制保障精准扶贫这一利民工程能够顺利进行，帮助贫困人口脱贫致富，全面实现的根本目标。因此，精准扶贫以及精准扶贫法制化最终都要落脚在贫困人口这一层面上。树立群众的依法脱贫致富的法治观念，是精准扶贫法制化的重要组成部分。

5.3.1 优化农村法治环境

法治环境对实现法律实效有着重要影响。农村地区由于经济发展水平和受教育水平等因素影响，法制化水平偏低，法治环境尚未完全形成。要建立农村精准扶贫法制化机制，就必须对农村的法治环境进行治理改善。

首先，各级政府领导和干部法律培训。应当要求各级领导和干部定期学习精准扶贫相关法律法规，以及行政问责和职务犯罪追责相关法律法规。培养干部的法律素养，树立他们对法律的敬畏之心，提高他们依法行政的能力和水平，在扶贫工作中能够以法律为准绳，严格按照法律程序办事。

其次是加强农村普法教育和宣传。以典型案例和现身说法等方式让群众快速了解法律规则，提高他们的法律水平，改变农村凡事依靠家长一言堂、领导一言堂评断的传统方式，引导他们通过法律途径保护自身合法权益。在有条件的情况下，组织高校学生、援助律师以及法检院工作人员来农村进行免费司法援助，从转变观念入手，一步步的优化法治环境，为农村精准扶贫法制化坚实群众基础和环境基础。

5.3.2 完善扶贫救济体系

扶贫救济是指当扶贫对象认为自己的合法权益在扶贫过程中受到国家权力或者第三人的侵害时，依照法律规定程序请求有关机关对违法或不当行为实施纠正，并追究其法律责任，以保护扶贫对象的合法权益。在农村精准扶贫工作中，农民作为扶贫对象（也就是行政相对人）处在弱势地位，农民的合法权利特别容易受到行政权利的侵害，因此在扶贫对象权利上建立救济制度十分必要。扶贫救济方式应当包括行政机关救济和司法机关救济。

行政机关是扶贫工作的执行者，其行为贯穿在整个农村精准扶贫过程中，而行政救济工作也应当贯穿在整个扶贫过程中。在精准识别时如果有农户有特殊情况确实能不到场填写申请书等文件时，应当设置救济程序允许其委托代理人或以其他方式参与申请。对于意外情形家庭突然出现重大支出而造成生活困难的贫困户，应当设立绿色应急救济程序，简化手续在第一时间为农户提供适时的帮助。对于已经做出的扶贫决议，应当充分保障农户通过行政复议、申诉和控告等方式对个人权益进行救济，并将明确的救济程序和答复时限等在政府信息公开档进行公布。

司法救济是一种事后补救方式，是维护农村精准扶贫法制化的最后一道防线。司法机关的救济主要是通过诉讼的方式来实现。完善农村精准扶贫司法救济首先是提高法院对纠纷解决的效力。对于事实清楚案情简单的纠纷案，坚持依法公正、快审快结，最大限度减轻当事人诉累，确保扶贫对象及时获得司法救济。其次是对于扶贫中出现的职务犯罪和经济要坚决严厉打击，发挥刑事审判的打击、防范和保护职能，通过惩罚犯罪实现预防犯罪的目的，增强农民群众自身安全感以及对法律的信任。最后，要依法活用司法拘留、查封、扣押和冻结等司法强制执行措施，维护生效判决的权威性。加强对于扶贫对象在追逃劳动报酬、赡养费、抚恤金、医疗赔偿、工伤赔偿等生效案件执行力度，最大限度保障扶贫对象不因合法权益被侵犯而影响生活和生产，最大限度保障已经脱贫的群众不因合法权益被侵犯而返贫返困。

5.3.3 健全公民参与制度

公民参与是现代法治社会的基本要求，在行政事务中表现为行政参与权。行政参与权是公众应当享有的权利，即应有权利。它是人民政治主权在公共行政中复归于公众的部分，是行政民主的内在要求，是正当行政程序的必然体现，也是政府善治需要赋予公民的权利。我国宪法明文规定，政治参与权是公民的基本权利。在农村精准扶贫中，为保障公民参与扶贫过程，政府也制定了诸如听证会、专家座谈会、民主评议会等参与机制。而在实践中，村民对这些制度表现出淡漠和不信任，不愿参与民主生活、或者消极被动的参加，使得在农村基层自治组织的扶贫工作中公民参与制度虚而不实。因此，除了畅通公民的参与渠道外，政府还应积极引导公民参与到农村精准扶贫工作中来，通过主动参与和被动参与相结合的方式，让公民参与制度在基层确实建立起来。

首先，做好民主评议等的审查监督。以前农村的民主评议普遍有名无实，形式化严重，是政府“假大空”现象之一。在推进农村精准扶贫的过程中，应当充分重视民主评议环节，贫困级别的认定和贫困项目的投放都必须以全村民主评议为前提，对于民主评议的审查不仅仅审查纸质的报告材料，也可以包括照片、录音录像资料的审查，同时还要有时长进行随机入户调查，确保和督促村级干部落实民主评议，对于在民主评议环节弄虚作假现象给予处罚。

其次，加强政府与群民非正式协商。非正式协商强调在政府制定规则和政策以前，深入基层提取群众意见，在充分考虑这些意见建议后再形成正式的规则。非正式协商简单、灵活，能够弥补如听证会等程序费时费事的不足，提高行政效率。在投放产业扶贫、金融扶贫等项目以前，政府可以通过公示栏做前期宣传工作了解农户对项目的理解程度和支持程度。在易地搬迁扶贫时，应当做好入户动员工作，在互动过程加深群众对精准扶贫行政程序和行政行为的信任，这是完善公众参与制度应有的功能。

5.4 加强法律监督力度

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不一的一条经验。”是著名法学家孟德斯鸠的名言。监督的意义就在于制约权力的滥用，监督机制是现代民主法治的内在要求。在精准扶贫过程中，如何保障扶贫的每一笔款项都切实落到贫困群众的口袋里，没有被截留、被挪用，除了做好事前的预防工作，更要确保事后的监督机制完善和有效。精准扶贫必须精准监督的护航和保障，对此应当建立和完善我国扶贫监督体系，结合各种监督机制，不断拓宽监督的形式和渠道。将权力的运行至宪法和法律的阳光之下，将每一笔扶贫资金的来去都至于人民的视线之下。目前在我国监督体系中，包括了立法监督、行政监督、司法监督、群众监督和社会监督。

立法监督主要是指各级人民代表大会及其常务委员会对行政机关及其工作人员的精准扶贫工作实施的监督。主要形式包括了更改或裁撤与宪法、法律相抵触的行政法规、决定等；听取政府关于精准扶贫的工作报告；对特定的工作进行调查等。落实精准扶贫的立法监督，要求立法机关对政府精准扶贫工作进行定期、定量的考察，听取政府精准扶贫进展，了解政府扶贫动向，对于工作中出现的法律问题和其他问题及时予以纠正。

行政监督是一种内部监督机制，主要指行政机关内部上下级之间的监督和专门监督机关的监督。在精准扶贫过程中，行政机关应当遵循经常性原则、广泛性原则切实做好长期有效的监督，尤其是下级对上级的监督。因此，在行政机关内部，应当设置一定的反馈机制，倾听行政工作人员对行政政策和措施的意见和建议，及时对不合理的政策进行修改和更正，确保行政工作的有效性和可行性。

要完善精准扶贫监督制度，其中最为严厉和有效的是司法监督。对此，需要司法机关对农村精准扶贫工作的积极支持和配合，加强对农村扶贫领域的职务犯罪的侦查和打击，通过依法查处和预防农村精准扶贫的职务犯罪，确保农村扶贫攻坚期职务犯罪不发生，少发生。

群众监督和社会监督作为外部的自下而上的监督方式，虽然缺乏强制性和权威性，但同时人民作为被管理者，是合法权利首当其冲承受行政行为影响的群体，因此他们对行政行为监督是积极的、自发性的。良好的监督体制应当确保群众监督渠道的畅通，充分给予群众举报、复议、起诉等监督权的保障。

目前是我国现代化进程由早期向中后期转型的时期，站在新的历史起点上，全面深化体制改革，建立更加民主化、法治化的现代化国家是我国当下的任务和目标。在这一前提下，精准扶贫作为国家民生问题的重点工程，关系着人民群众的切身利益，将其纳入法律轨道是我国体制改革的主要内容之一。

农村精准扶贫要做到精准、精确，必须抓好基层的扶贫工作，切实落实精准扶贫措施和项目。面对广大基层地区的复杂问题，以法律为准绳将行政权力放进制度的笼子，以法律为盾为广大人民的权利保驾护航，是农村精准扶贫法制化的必然要求，也是建设中国特色社会主义法治体系的必然要求。

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