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&社会 转 型 期 的 县 级 档 案 业 务 指 导 工 作
摘要：社会转型使县级档案业务指导工作面临的形势发生了变化，需要对县级档案业务指导工作的性质、业务范围、内容和指导方式进行再认识，并针对其存在的问题进行变革。
关键词：社会转型期；县级档案工作；业务指导；再认识；变革
1& 县级档案业务指导工作的历史地位及面临的发展形势
1.1县级档案业务指导工作的历史地位
我是1983年开始从事县级档案业务指导工作的，先后经历了县级档案工作的“恢复、整顿、提高”、“ 规范化管理、达标升级”和“快速发展、工作转型”三个阶段，屈指算来，已有二十七年的县级档案业务指导工作经历。在我的档案工作理念中，县级档案行政管理部门对基层单位的档案工作实行业务指导，是县级档案行政管理的一大特色，也是县级档案行政管理部门实现档案行政管理的一个主要手段和措施。也可以说，在县级档案工作史上，档案业务指导工作对县级档案工作的建立、管理水平的提高，档案信息资源的建立和积累起到了极其重要的作用。至少是在我国社会转型以前，县级档案业务指导的这种作用是不可替代或者或缺的。在我27年的业务指导工作实践中，有两件事给我留下了深刻的印象：一件事发生在1984年，一位叫彭桂和的老同志到档案局办公室脱帽三鞠躬，泪流满面，感谢档案局从县政府餐厅杂物间的废纸堆中找到了他的处分材料，使其能够顺利平反，恢复待遇的场面；一件事发生在2001年，我就读的许昌县二高一位管后勤的老师，在我办公室跪着哭诉找不到档案材料，无法解决其待遇的场面。这两件事时时刻刻地在警示着我，档案业务指导工作虽然平凡，却是关乎文件归档能否齐全完整、关乎百姓民生能否幸福和谐的大事。
1.2当前县级档案业务指导工作面临的发展形势
随着社会的转型，县级档案业务指导工作面临的形势发生了哪些变化呢？我个人认为，主要有六个方面：一是随着县级档案行政管理部门行政管理职能的转变，一些原有的档案行政管理方法和措施，已不再具有计划经济时代的强制约束力，档案业务指导就是其中之一。比如，许昌县过去的机关综合档案室达标升级活动，现在已取消。而目前的机关档案室规范化管理认证工作，不再具有强制性，坚持单位自愿的原则；二是档案所有权归属和管理呈现多元化态势，档案业务指导工作也逐步向多元化服务转变。近十年来，许昌县仅纳入档案业务指导范围的规模以上的非公有制企业就有三十多家；三是各种门类、不同载体的档案和泛档案的大量涌现，使县级档案业务指导人员应接不暇。上世纪八十年代，许昌县纳入档案业务指导范围的专门档案（或者称业务档案）有32种，九十年代增加到40多种，而现在专门档案的种类多达上百种。四是随着现代信息化技术的应用，文件的载体形式和归档、存贮方式呈现多元化，特别是电子文件的出现，给常规的档案业务指导工作带来了新的问题，原有的档案业务指导模式面临新的机遇和挑战。目前，许昌县已基本实现网上办公的单位有四家，有80％的县直单位产生不同数量的电子文件；五是档案法规、技术标准的日臻完善，对县级档案业务指导工作提出了更高的要求。过去档案业务指导工作依据的档案法规、技术标准、规范只有数十种，而现在经国家档案局、省、市档案局和国家各部委颁布实施的档案法规、技术标准、规范则达百项之多；六是县域经济和社会建设总目标的调整和社会多元化的需求环境，迫使县级档案业务指导工作必须实行改革和完善，以适应社会转型的发展需要。这些变化对县级档案业务指导来说，既是一种发展机遇，也是一种严峻的挑战。
2& 对县级档案档案业务指导工作性质、特点的再认识
2.1县级档案业务指导工作的性质
为讨论这个问题，我们有必要对县级档案业务指导工作的概念作一界定。我个人认为，县级档案业务指导工作是县级档案管理部门依法对本行政区内机关、团体、企事业单位和其他组织的档案工作实行管理的一种职能活动。它包含两个方面的内容：一是档案业务行政指导；二是档案业务技术指导。档案业务行政指导主要是指对国家有关档案法律、法规、政策的贯彻、落实和本行政区内档案事业发展计划，规章制度、业务标准规范的制定、组织实施的指导，是宏观的；档案业务技术指导主要是指对国家有关档案具体业务标准规范应用、档案宣传与教育的引导、辅导、咨询，是微观的。如果上述观点成立的话，那么，县级档案业务指导工作应当是一种行政管理行为，具有行政管理的性质。县级档案业务指导工作所具有的这种性质，是由其自身的职能作用所决定的，是一种必然的结果。
2.1.1县级档案业务指导工作是一种法定的行政行为。《档案法》第六条第二款明确地授予了县级档案行政管理部门依法对本行政区内的档案工作实行指导的权利。这种权利的取得，是有法律依据和授权的，而不是任何一个单位都可以行使的。
2.1.2实行县级档案业务指导工作是我国档案工作实行“统一领导，分级管理”原则的体现。对于县级档案行政管理部门来说，“统一领导、分级管理”的主要职能和实现途径是由档案业务指导部门来承担和实现的。以许昌县档案局为例，业务股的职责是：一、负责对全县档案工作的业务指导；二、制定全县档案工作规划、计划、业务标准规范、管理办法并组织实施；三、负责全县有关档案工作事项的备案、审查、批准、验收工作；四、负责协调、督促县直各专业主管机关做好本系统的档案工作；五、负责对县直机关、团体、企事业单位和其他组织档案工作的目标管理工作；六、负责本局各科室的业务协调工作；七、负责全县档案工作的统计、上报工作；八、负责档案馆与县直机关、团体、企事业单位和其他组织的业务衔接、协调工作。从许昌县档案局业务股的职责中我们可以看到，业务股承担了档案局除档案保管、利用、档案执法监督和机关日常管理以外的所有业务管理工作。而业务股实行业务管理的主要途径是实行业务指导，通过业务指导来达到业务管理的目的。
2.1.3县级档案部门对本行政区内档案工作实行业务指导，是县级档案工作长期实践的正确选择。以许昌县为例，档案工作建立初期，档案业务指导工作在许昌县档案工作的建立、管理制度的完善，业务标准的推行和全县档案资源的积累方面起到了极大的促进作用。&&&&&&&&&&&& 档案工作“恢复、整顿、提高”时期，通过业务指导工作的开展，使许昌县的档案工作在短短的几年内得到了恢复发展。近几年来，通过业务指导的有效开展，促进了档案工作的规范化管理和转型。许昌县的实践进一步证明，业务指导工作在县级档案事业发展的几个关键阶段都起到了重要的职能作用，实施对辖区内的档案工作进行业务指导，是一个正确的选择。
2.2县级档案业务指导工作的特点
与省市档案业务指导工作相比，县级档案业务指导工作有其自身的特点：一是从档案业务行政指导上来讲，具有被动性和主动性相统一的特点。以许昌县档案业务行政指导来说，无论是业务政策的制定，还是业务政策的贯彻执行，必须服从和自觉自愿地接受省、市档案局的业务行政指导，处于被动服从的地位。同时，许昌县的业务行政指导在不违背有关原则的前提下，还必须发挥自身的能动作用，主动地去处理业务问题，开展富有成效的指导工作。二是从档案业务指导的形式来讲，具有更注重微观业务指导的特点。以许昌县档案业务指导所处位置的特殊性来看，其面对的指导对象主要是最基层的社会单元，而这些社会单元最需要的就是具体的业务指导，这就决定了业务指导不得不把微观业务指导放在工作的重要位置。三是从档案业务指导的层次、管辖范围来讲，具有具体性的特点。以省、市、县档案局在行政级别和管辖范围上的差异来对比，省、市档案业务指导关注的是具有政策性、全局性、长远性、重大性的业务指导；而县级档案业务指导则更加关注具体的业务工作部署和落实，基层单位具体工作的规范、步骤和进度。四是从业务指导人员的业务范围来讲，具有综合性特点。从省、市业务指导工作部门来看，业务指导人员多有一定的专业分工和职责范围，具有相对的独立性。而县级业务指导人员由于受各种客观条件的限制，分工并不是很明确，什么业务都得干，其工作职责综合性更强。五是从业务指导的对象来讲，具有复杂性和困难性的特点。从被指导单位来说，县级档案业务指导面对的多是最基层的社会单元，其经济条件、对档案工作的认知程度以及其处事方式十分复杂，根本无法与省市档案业务指导面对的指导对象相对比，而且数量庞大，业务指导难度极大，业务指导人员被拒之门外的事情时有发生；从被指导人员来说，县级档案业务指导面对的被指导人员多是兼职，有的身兼数职，而且组成复杂，学识水平、理解能力、专业知识也根本无法与省市档案业务指导面对的专职、高学历被指导人员相比。
3& 县级档案业务指导工作的范围、内容与方式
3.1县级档案业务指导工作的业务指导范围
目前，学术界和档案部门对《档案法》第六条第二款规定的指导范围还存在一定的争议。但作为县级档案部门来说，不能因为存在争议而迟误工作，应当依据《档案法》第六条的规定和自身的业务指导能力，结合当地社会、经济的发展状况，来具体确定档案业务指导的范围。以许昌县为例，目前档案业务指导的范围有以下七个方面：一、纳入县档案馆档案接收范围的县直一、二级党政机构、团体、事业单位；二、纳入县档案馆接收范围的乡镇党政机关；三、纳入县档案馆接收范围的国有企业集团公司；四、非公有制企业（由于业务指导能力的限制，目前许昌县只对规模以上的非公有制企业、外地在许昌县开办的招商引资企业实行档案业务指导）；五、纳入属地管理的省市派出机构、重点建设项目；六、其他主动请求档案业务指导的单位、个人。如、个人家庭建档、小型企业建档等；七、档案局认为有必要给予业务指导的单位。当然，县级档案业务指导的范围并不是一成不变的，各地应当根据本地的实际情况和业务指导的能力来适时地调整业务指导的范围。
3.2县级档案业务指导工作的业务内容
《档案法实施办法》第八条在法律层面上对县级档案业务指导工作的内容作了原则性规定，在具体的工作实践中，各地档案部门应将其具体化，以便于业务部门操作。但是，由于各地的情况不同，县级档案业务指导工作的具体内容也不可能完全一致。以许昌县为例，许昌县档案局业务指导的具体内容有12 项：一、对全县贯彻、落实国家有关档案工作法律、法规、方针政策的指导；二、对全县制定、实施本行政区域内档案工作规划、计划、制度的指导；三、对县直机关、团体、企事业单位和其他组织制定、实施本系统、本单位档案工作规划、计划、制度的审查、指导；四、对纳入全县档案业务指导范围的单位进行文件归档和档案业务标准、技术、规范的审查、检查、指导；五、指导、协调全县各专业主管机关做好本系统的档案工作；六、指导、协调各档案专业协作组的工作；七、对县直机关、团体、企事业单位和其他组织的撤、并、转、破产单位的档案处置情况进行指导；八、指导全县专门档案信息资源的整合、流向。九、指导全县机关、企业、科技事业单位档案工作规范化管理认证工作；十、指导重点建设项目档案建档、验收工作；十一、指导、实施档案员业务培训工作；十二、指导、协调档案馆与机关档案室的业务衔接工作。这十二项内容是许昌县档案业务指导工作的常规性项目，是必须要正常开展的。但在具体的工作实践中，也会根据国家、省市档案局的要求和许昌县社会发展的需要，随时增加一些临时性的内容，如，2003年“非典”档案，2004年禽流感防治档案的业务指导工作，以彰显业务指导工作服务经济社会建设的能力和作用。
3.3县级档案业务指导工作的方式问题
对这个问题，实际上是涉及对“指导”一词怎么理解的问题。《现代汉语词典》“指导”词条下有两层意思：批示、教导；指点、引导。而“批示、教导”有教育、引导的意思；“指点、引导”有疏导、辅导、咨询的意思。因此，我个人认为县级档案业务指导工作的方式就是批示、教育、指点、引导、疏导、辅导、咨询。实际上，这些方式也是县级档案业务指导部门或业务指导人员在日常工作经常使用的工作方式。目前，在县级档案业务指导工作中争议最大的就是“批示、教育”是不是档案业务指导工作的方式问题。有的认为，档案业务指导就是引导、疏导、辅导、咨询，是一种服务行为，而“批示、教育”则是具有强制性的，不符合县级档案业务指导的实际。其实，这只是对县级档案业务指导工作的一种误解。关于县级档案业务指导工作的性质问题，第二单元已作了论述，这里用一个实例来加以说明：2008年许昌县档案局依据国家档案局八号令要求，对县直机关、团体、各乡镇编制的文件材料归档范围和文书档案保管期限表进行审查批复，其程序是：报送机关文件材料归档范围和文书档案保管期限表、机构“三定”方案、内设机构职责简介――业务指导人员审查――反馈审查意见――报送单位修订材料――再次报送材料――业务股审查并报主管局长审批――档案局办公室行文批复。从实例中我们可以看到，县档案局对相关事项的审查、审批过程，实际上就是一个完全意义上的档案业务指导过程。
4& 县级档案业务指导工作存在问题的分析
我们知道，档案管理具备两方面的基本功能：一是档案质量的维护功能；二是档案利益的维护功能。那么，作为县级档案业务指导工作来说，通过业务指导来实现档案管理的两项基本功能，则是县级档案业务指导工作的基本内容和最终目标。在计划经济时代，县级档案业务指导可以通过严格的行政管制行为来轻易地实现。但面对社会转型期社会的多元化因素，县级档案业务指导要实现其最终目标，已显得力不从心。在具体的实践过程中，文件规范化整理要求与基层档案员业务素质不高之间的矛盾，县级档案业务指导能力与不断扩大的业务指导需求之间的矛盾，统一管理模式与多元化管理模式之间的矛盾，维护国家档案信息资源完整与不同利益主体档案利益需求之间的矛盾日益突出。这些矛盾的日益突出，又进一步导致业务指导工作更多地注意具体的档案业务环节、档案管理内容，使业务指导工作在指导范围、内容和指导方法上产生偏差。其主要表现是：
4.1& 违背档案业务指导层次节制、分级负责原则，过多地涉入基层单位的档案管理事务。按照《档案法》及《档案法实施办法》的规定，县级档案业务指导部门和基层档案机构分别有不同的业务指导范围和要求。但在县级档案业务指导实践中，业务指导部门直接涉入基层单位进行业务指导的事例，是数不胜数的。如，许昌县档案局业务指导人员每年都要直接参与机关档案管理规范化认证、企业、科技事业单位档案升级活动，消耗大量的人力和时间。这种“越俎代庖”的业务指导行为，虽然说其出发点是好的，促进了工作的开展。但我们认真地反思一下就会发现，这种业务指导行为是违背档案工作“统一领导、分级管理”原则的。它不仅打乱了档案业务指导层次节制、分级指导的体系，而且也会导致县级业务指导工作量的不断增大，是本已不足的县级档案业务指导能力难以承受。
4.2& 超越业务指导能力，过分扩大业务指导范围。我们以许昌市各县为例。一个县的档案业务指导人员多的4―6人，少的只有2―3人。而按正常的业务指导工作来说，纳入县级档案业务指导范围的单位平均在150个。档案业务指导人员与应接受业务指导的单位比例是1:25――1:75。这个比例与其他行业来对比，业务指导已处于超能力运行中。而且，每年还要根据省市档案部门的要求，开展档案规范化管理认证、社会主义新农村建设档案建立、重点建设项目档案监管验收等工作。这里提及的每项工作，都要比正常业务指导工作的工作量大几倍，而且有些工作并不属于业务指导工作的指导范围。
4.3& 出于对档案完整、文件归档质量的考虑，过多地关注具体业务。按照《档案法》第六条、《档案法实施办法》第八条规定，县级档案业务指导对基层单位的指导应是宏观的，没有对基层单位具体业务进行指导的义务。但由于目前县级机关档案员更迭频繁，业务素质不高的原因，业务指导人员出于对保证文件归档质量和档案完整的职业责任，不得不具体地帮助基层单位完成文件归档、整理工作。以许昌县为例，每年档案员的更换率在25％以上，业务指导人员不得不当这些单位的“雇佣工”。而这种当“雇佣工”、“授之以鱼”的做法，必然会导致业务指导工作陷入基层单位的档案整理事务中，进一步“弱化”县级档案业务指导工作的能力。
4.4& 职责缺失，对新领域、新技术方面形成的档案疏于指导。社会的转型，催生了一批新的社会领域和新的技术。面对这些新领域、新技术方面形成的档案，该如何去收集，如何去归档，如何去管理，急需档案业务指导部门去规范，去指导。但目前实际情况是，县级档案业务指导部门却很少去指导，大有任其发展，放任自流的趋势。这个问题虽然有一定的主、客观原因，但也是县级档案业务指导部门职责缺失的具体表现。其实质是县级档案业务指导能力的不足和业务指导能力具有缺陷。
5& 对县级档案业务指导工作变革的思考
5.1县级档案业务指导工作变革的基本原则
县级档案业务指导工作变革的基本原则，必须是在确保国家档案信息安全完整的基础上，调整职能，完善工作机制，提高县级档案业务指导工作的整体能力，满足转型期社会发展对档案业务指导工作不同层次的需要，促进“覆盖人民群众的档案资源体系、覆盖人民群众的档案利用体系”的建立。
5.2县级档案业务指导工作变革的设想
县级档案业务指导工作的变革，关键是为县级档案业务指导工作“卸载”，使县级档案业务指导工作从繁重而不现实的具体业务环节中得以解脱，回归到档案工作政策与业务技术的指导上来。先让我们看几个许昌县档案业务指导工作中的实例：
实例一、2001年，某公司发制品公司出资20000元，请求档案局为其整理档案，接洽后，许昌县档案局及时组织五名退休老同志，由一名业务指导人员带队，历时一个半月，完成了瑞贝卡公司的档案整理和人员培训任务。
实例二、2004年，某面粉有限公司决定对公司档案进行规范化整理，提供劳务报酬15000元。许昌县档案局应邀，由一名业务指导人员带队，组织四名退休老同志为其整理档案，历时近一个月，整理各类档案200多卷。
实例三、2005年，某房地产有限公司出资18000元，委托许昌县档案局为其整理档案，由于该公司不属许昌县管辖，加之档案局业务人员正在协助县疾控中心晋升国家二级档案管理先进单位，没有时间，档案局只好委托4名业务熟练的县直档案员来承担此项工作。
实例四、2001―2002年，许昌县档案局为确保文件归档工作改革顺利进行，坚持单位自愿的原则，在全县推行了由档案局代为进行文件归档示范工作，经与物价局协商，收费标准为每件2元（包括卷盒、目录打印、备考表、装订等耗材），每年都有90多个单位要求档案局代为进行文件归档工作。示范工作结束后，每年仍有30多个单位要求业务股代为进行年度文件归档工作。
从实例一至实例三中我们可以看到，许昌县档案局通过组织退休老同志、机关业务熟练的档案员来承担非公有制企业的档案整理工作，有效地缓解了业务指导能力的不足，满足了非公有制企业的需要。但我们深入地想想就会发现，这种缓解仅仅是暂时的，是权宜之计，而且是很不正规的。而实例四则告诉我们，由于种种原因，县级档案局对县直机关、团体、企事业单位和其他组织的业务指导压力和工作量不但没有减少，反而有增加的趋势。这种压力和工作量增加的趋势，也必须有一个“卸载”和疏导的途径来缓解。那么，有没有一个既可以满足基层单位需要，又能为县级档案业务指导工作“卸载”的途径呢？我认为是有的，我们不妨从以上四个实例给我们的启示中找答案：
1、推行档案中介组织服务。实例一至实例三给我们这样一种启示，针对数量庞大的非公有制企业和社会组织的档案工作，单靠县级档案部门有限的业务指导能力和组织退休老同志，实践证明是不可行的。但不去指导，又与《档案法》的规定相违背。既然非公有制企业因档案管理人才和专业技术的原因，有将文件归档工作和档案管理推向社会的意愿，那么，档案部门就应当顺其要求，推行档案中介组织服务。即在县级档案业务指导部门的监管下，由档案中介组织来承担起对非公有企业和社会组织档案工作的业务咨询、档案整理和档案托管服务。推行档案中介组织服务不仅符合“把本该由社会承担的职责还给社会”的职能转变要求，也是县级档案业务指导把具体的事务性指导从职责中分离出去的一条有效途径。
2、建立文档服务中心。实例四给我们的启示是：针对县级党政机关、团体、事业档案工作对县级档案业务指导的长期依赖，如果没有一个“卸载”渠道来缓解，是县级业务指导能力无法承受的，需要建立一个事业型的机构来缓解业务指导的压力。目前来说，最好的办法就是在党政机关办公集中的地方建立文档服务中心。文档服务中心主要负责对纳入范围的县直党政机关、团体、事业单位处理完毕应归档文件（纸质、电子）的接收、整理、鉴定和保管。必要时，县档案局可以根据《行政许可法》的规定，授予文档服务中心对所辖县直党政机关、团体、事业单位档案工作的业务指导权。建立文档服务中心，不仅可以解决档案业务指导工作量“负载”过大的问题，而且为档案业务指导工作的“卸载”提供了适宜的“承载点”。
3、设立档案业务指导网络服务平台。实例一至实例四还给我们这样一种启示，县级业务指导工作面对说量庞大的、办公分散的被指导单位和被指导人员，需要建立一个高效、快捷的业务指导平台，来适应和满足基层单位和档案员的需要。传统的档案业务指导方式是面对面的，不仅费时、费力，而且效率不高。现代网络信息技术的应用，为县级档案业务指导工作扩大指导面、减轻劳动强度提供了平台。特别是在对乡镇和企业的业务指导上，其效果更为明显。
&& 县级档案业务指导工作的变革是一个过程，需要一定的时间，也许还会走弯路，但我相信，把对基层单位具体的档案整理从县级档案业务指导职责中剥离出来，把本该由社会承担的职责还给社会，一定会成为县级档案业务指导改革和完善的趋势。
―全国档案网站―
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豫ICP备号-1转型期领导干部政策执行能力的诉求与提升
时间： 02:07:58&&来源：2013年04期&&作者：李莉 玉林师范学院政史学院
一、转型期我国领导干部政策执行能力建设的重要性在当代中国，社会问题的解决依赖于政策方案的制定与执行，而一项政策是否能够有效地执行在整个政策循环系统中起到十分关键的作用。美国学者埃利森指出：“在达到政府目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余90%取决于有效地执行。” 领导干部作为公共政策的主要执行者，是连接政策与社会大众的桥梁，其政策执行能力的高低直接影响着政策是否能有效的执行。领导干部的政策执行能力简单的说，就是指领导干部贯彻党和国家的方针政策时，以“以人为本”为根本立足点，使政策从方案的颁布到具体落实的能力，它区别于“政策执行”或“政策落实”，体现的是领导者个人在执行过程中具有的和反映出来的水平和能力。我国从传统、落后、封闭的计划经济时代向开放、繁荣、发展的市场经济时代转变，在这一场深刻的社会变革中，无不向世人展示着我国领导干部英明的决策和高效的执政能力。然而我们的领导干部在引领时代发展的同时，时代的发展也要求我们的领导干部做出相应的变化。社会转轨是一个长期的步履艰难的过程，新旧体制的交替使社会竞争加剧，社会矛盾增多，社会运转复杂，从而大大增加了政策执行环境的不确定性，使领导干部在政策执行过程中难度加大。面对不断发展变化的新形势，领导干部若不能认清局势，没有较强的政策执行能力，则有可能导致政策执行无效甚至偏离政策目标。领导干部是推进社会主义和谐社会建设，实现小康社会建设宏伟目标的组织者和推动者，其执行能力状况直接影响到各项建设的顺利进行，直接影响到各级政府的形象和党的执政基础。提高领导干部的政策执行能力已经迫在眉睫。二、社会转型期对我国领导干部政策执行能力的诉求（一）复杂多变的社会环境要求领导干部提高政策理论的学习能力社会转型既是一个重要的黄金发展时期，也是一个矛盾多发的凸显时期。政策作为协调和解决矛盾的重要工具，都是针对某一阶段的特定问题制定的。因此，政策的有效执行，首先要求领导干部要充分认识到复杂多变的社会环境以及在此背景下政策制定的缘由和意义，全面认真地学习政策理论知识，准确把握政策精神的实质，站在历史和时代的高度，把决策者和执行者的角色有机结合起来。这样才能有效避免出现理解和执行上的偏差，才能为政策的有效执行打下良好的基础。（二）政策对象多元化的价值体系要求领导干部提高政策宣传和沟通能力政策要得以顺利实施，需要让政策对象有所理解，而要做到这一点，要求领导干部必须具备政策宣传和沟通能力。当前全方位的社会变革冲击着领导对象原有的价值观体系，领导对象价值观念日益多元化。他们对已颁布的政策不再是不加置疑、不折不扣的简单服从，而是更加理性化、功利化地来衡量，这样使得政策执行的难度加大。因此，领导干部要提高政策宣传能力，通过各种沟通交流渠道向政策对象说明政策制定的理论依据以及推行政策所要达到的目的，让他们理解和掌握政策，从而积极主动地接受和支持政策。（三）新旧政策交替的时滞性要求领导干部提高政策创新能力改革开放后，我国由计划经济体制向市场经济体制转变，新旧制度的交替必然会带来许多不确定的因素，政策问题也会随之发生变化，而新旧政策的衔接很难做到十分及时，新政策的制定是一个 “摸着石头过河”的过程。因此，在这个过渡时期，就需要领导干部积极发挥主观能动性，在不违背政策原则、精神和保持政策大方向的前提下，敢于创新，敢于冲破旧政策的某些不合理条文的约束，坚持一切从实际出发，把政策精神实质和实际情况结合起来，灵活性、创造性的解决实际问题。（四）政策参与主体的多元化要求领导干部提高社会资源的组织和调动能力任意一项政策的执行都离不开社会资源的合理配置和社会各界的参与。经济主体的多元化必然带来利益主体的多元化，转轨时期，众多经济利益主体的出现打破了政府垄断的局面，政府已经不是唯一的政策执行机构，更多的营利组织、非营利组织和民间组织等纷纷参与到政策的制定与执行中来。因此，领导干部要善于发现在这些社会资源中的人力、物力、财力，并充分发挥社会资源整合和社会组织的动员能力，为政策的执行取得最广泛的群众基础和最充分的政策资源。（五）多元利益主体的利益冲突要求领导干部提高协调能力随着社会结构的变迁，利益格局不断演变，利益主体不断分化。多元化利益带来的冲突加上某些政策未能及时做出调整，由此产生了许多具有时代特点的矛盾和纠纷。如严重的贫富分化、扩大的城乡差别和频繁的群体冲突事件等。协调的本质在于利益调节，它是政策得以顺利实施的保障。因此，领导干部要不断提高协调能力，善于协调与平衡不同社会群体之间、不同部门之间以及上下级之间的关系，促进各利益主体的团结与合作，从而达到降低执行成本、提高执行效率的目的。三、提高我国领导干部政策执行能力的对策（一）正确的执行观是领导干部政策执行能力提升的重要前提观念是行动的先导，正确的观念是执行能力提升的重要前提。中国市场经济体制是建立在传统文化基础上的。我国文化博大精深，中国文化历来强调以人为本、天人合一，强调精忠报国、舍生取义，强调与人为善、诚信待人。这些传统美德在“利益至上”的文化观念上仍然没有过时。然而，社会转型过程中，中国传统历史文化中的一些旧观念，如“官本位”“人治大于法制”的思想仍然在部分干部观念中存在，在某种程度上成为领导干部政策执行能力提升的障碍。因此，我们的领导干部必须要扎根于深厚的优秀的民族文化中，摒弃不符合时代要求的思想文化观念，牢牢把握马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的精髓，时刻秉持“科学、民主、服务”的执政理念，才能提高思想政治素质、坚定政策执行方向。（二）在实践中锻炼是领导干部政策执行能力提升的根本途径古人云：“言之于口，不如行之如身。”实践锻炼是培养提高领导干部政策执行能力最直接、最有效的途径。领导干部政策执行能力的提高不是一天两天的事，只有让他们在政策执行的实践中不断总结，积累丰富经验，积久成习，其政策执行能力才能得到最根本的提高。因此，首先，要给领导干部的实践学习创造平台，要有计划地以多样的形式把干部放到各种岗位上去磨练，丰富他们的实践经验，提高他们的实干能力。其次要把提高领导干部政策执行能力与各项活动的开展结合起来。领导干部在政策执行过程中，不能闭门造车，而是必须深入基层进行调查研究，了解政策执行的程度，研究政策执行的影响因素，倾听百姓对政策的评价、反馈。领导干部只有把理论和实际结合起来，把政策精神同本地区实际情况结合起来，才能克服思想僵化，才能不断的在实践中提升自己的执行能力。（三）加强自身学习和组织培训是领导干部政策执行能力提升的重要方式即使是一个全才的领导者，也不可能保证把所有的信息和未来发展的全部状况掌控于股掌之中。领导干部要想在复杂多变，矛盾丛生的转轨时期运筹帷幄、决胜于千里，首先必须加强自身学习。领导干部不仅要学习本岗位的专业知识，还要广泛涉猎经济、法律、科学、文化、社会、历史等多方面的知识。只有通过不断的学习，才能融汇贯通，把握时代的脉搏，才能在经常性的角色变换中迅速转变，实现执行方式、执行手段的创新，从而保证政策的高效实施。其次，加强组织培训也是政策执行能力提升的重要方式。培训最突出的特点是它的针对性和阶段性。它能根据现阶段领导干部突出的主要问题，结合时代的要求，专门针对领导能力的问题进行系统化培训。组织培训有利营造学习的氛围，在组织交流与学习中，领导干部不但可以自觉激励自己学习的动力，更有利于组织成员发扬合作、创新的精神，有利于领导干部创新思维的培养和团队精神的塑造。（四）加强制度建设是领导干部政策执行能力提升的重要保障制度是最有强制性和最有原则性的，它能规范领导干部政策执行中的行为，内化其政策执行意识。提高领导干部政策执行能力必须要有一套行之有效的制度作为保障，要将相关的制度建设贯穿于增强执行能力的各个方面和环节，不断地完善与之相关的机制。一要完善科学决策机制，科学决策有利于提升政策本身的质量，减少领导干部在政策执行中的失误。二要优化领导干部的用人机制，为德才兼备的人才提供能力发挥的平台。三要健全执行机制，确保政策执行过程的公开化、程序化、法制化。四要强化监督机制，在充分发挥内部监督作用的同时，注重外部监督作用，全方位地规范干部在执行过程中的行为。四要强化执行责任追究机制，严厉追究政策理解出偏、贯彻不力、执行失误甚至违背政策的领导干部，迫使领导干部形成一种危机感和责任感。总之，领导干部的政策执行能力建设关系到政策执行的力度、深度、效度，更代表了政府的能力和施政的水平。社会转型期的时代发展特征对领导干部政策执行能力提出了诉求。因此，不断加强领导干部自身能力的建设，正确把握政策的实质精髓，提升政策执行能力是事关强国富民的国家战略的一个核心。参考文献：[1]赵辉.政策执行的能力[J].江苏社会科学,2005(4).[2]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2003.[3]王介明.论提升领导干部执行力[J].广西社会科学学报,2006(5).[4]李光炎.执行与执行力[J].领导科学,2006(24).作者简介：李莉（1985-），玉林师范学院政史学院助教，硕士。研究方向：领导科学。
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