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学习借鉴国内外先进的城市
管理理念创新我市城市管理机制――西安市规划局
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　　现代城市是一个由经济、社会、环境三个子系统所组成的大型复合系统，为了保持城市正常运作和可持续发展，三个子系统必须持续不断地进行经济再生产、人口再生产和环境再生产。通过对三类基础设施的前置性、综合性管理与服务，为城市创造稳定的经济效益、社会效益、环境效益以及它们之间协调所产生的综合效益，这就是现代城市管理的根本目的。现代城市管理内容复杂，从静态讲，包括生产、生活、环境各类基础设施，从动态讲，它涉及城市规划管理、建设管理和功能管理，规划管理是龙头，建设管理是基础，功能管理是保障。在城市发展不同阶段有不同的管理重点，高速城市化阶段，规划管理和建设管理是重点，再城市化和深度城市化阶段，功能管理、环境管理和社会管理是重点。近年来，国内外发达国家在城市管理方面做了有益的探索，积累了丰富的经验。因此，学习研究国内外城市管理模式、借鉴先进的城市管理理念，从而提升我市城市建设和管理机制水平，是我市建设国际化大都市和人民满意城市的必然要求。
　　一、创新我市城市管理要认真研究国内外城市管理模式
　　目前，国内外城市管理主要有政府包揽型、政府公共管理型、政府分级管理型和政府调控下的市场管理型四种模式。
　　1、政府包揽模式。这种模式的体制基础是计划经济，城市基础设施和服务的供给实行政府独家垄断，公用企业事业化，公用产品计划化，公用服务福利化，公用资源配置行政化，公共品严重短缺，职工躺在事业怀抱，企业躺在财政怀抱，市政设施效率低下，市政建设长期欠账，公共品和公共服务仅能满足市民最低生活需求，政企不分，政事不分，事企不分，条块分割，行业垄断，机构重叠，政出多门，分散管理，这种模式盛行于前苏东国家和中国的计划经济年代。
　　2、政府公共管理模式。这种模式的体制基础是市场经济，非竞争性、排他性的市政设施和服务由政府供给和管理，竞争性、非排他性的准公用设施和服务由社会投资、市场化运作、行业化管理，政府在公共品供给和管理上，遵循有所为、有所不为的原则，政府公共管理和服务的职能法定，管理边界清晰，以法律管理和标准管理为主，管理成本低、效益高，属长效型管理。
　　3、政府分级管理模式。这种模式的体制基础是联邦制分级分权架构，对大型公用设施实施&条条&管理，如联邦政府管理州际公用设施，州政府管理市际公用设施，市政府管理区际公用设施，层层监控、专业化管理。对涉及居民日常生活的公共品与服务由&块块&负责，综合执法、属地管理。这种模式有利于减轻政府管理负担，使政府从琐碎的微观管理中解脱，集中精力抓好城市管理的法规、标准的制定和管理效果的监督，有利于调动市、区、街道、居委会、物业公司、社区公众共同参与城市管理的积极性。
　　4、政府调控下的市场管理模式。这种模式的体制基础是完善的基础设施市场和强有力的政府宏观调控能力，公用设施和公共服务的市场化与社会化在政府调控范围内，政府通过利率、价格、税收、特许经营权拍卖等方式引导城市基础设施建设布局和发展方向，社会化供给方式包括公办民营、公商合营、私营、专营等方式，公共品实行政府指导价和价格听证制度，通过基础设施和公共品市场，城市政府以有限财力调动社会资源参与市政设施建设、管理和运营。
　　二、创新我市城市管理要找准城市管理的&病灶&
　　目前，制约我市城市管理效能的&病灶&主要体现在以下五个方面：
　　1、城市管理观念落后。重建设轻管理，重经济效益轻社会效益，重城市建设轻环境保护，重眼前利益轻长远利益，重利益主导轻生态主导，缺乏规划意识与规划缺乏严肃性、权威性并存，城市管理容易受利益驱使，规划向开发让路，环境向建设低头。由于城市管理观念落后，导致&拉链工程&、违法建筑、乱摆卖、乱张贴、乱停乱靠现象不断产生。
　　2、城市管理体制落后。市政公用设施管理分散在城管、交通、环保、建设、国土、水务、消防等部门，管理机构重叠，政出多门，条块分割，多头管理，责权不明，职能交叉，关系不顺，造成重复管理、无人管理、交叉管理综合症。财权在&条条&，事权在&块块&，&七八顶大盖帽管不了一顶破草帽&，建、管、养一体，等、靠、要并存，僵化落后的城市管理体制严重制约城市功能的发挥。
　　3、城市管理机制落后。行业垄断、政企不分、政府保护，培养了公用事业单位的优越感和依赖感，市政单位事业性质所形成的铁交椅、铁工资、铁饭碗，使公用企事业单位丧失了激励约束机制，人浮于事，因人设岗，管理不善靠财政补贴，经营不善靠涨价，人头费挤占养护费，以罚代管，罚而不管，以权代法，以情代法等现象兼而有之。
　　4、城市管理手段落后。管理手段简单，主要依靠行政手段，忽视法律手段、经济手段和宣传教育手段的综合运用，管理方式停留在经验式管理、问题式管理、运动式管理、突击式管理、粗放式管理上，缺乏系统管理、目标管理、网络管理、标准管理、前置管理等现代管理手段，城市管理的指挥系统、决策系统、执行系统、控制系统、保障系统、监督系统、评价系统不健全或功能难以发挥。
　　5、城市管理评价标准落后。没有一套科学、系统、完整的城市管理评价指标和专业化评价机构，自上而下的检查评比，由于缺少群众广泛参与，使检查评比运动化、形式化，使中心区与边缘区、重点部位与非重点部位、主要路段与非主要路段、节假日与非节假日、检查前与检查后，在城市管理效果上形成强烈反差。
　　三、创新我市城市管理要树立五种新理念
　　1、树立抓城市管理就是抓生产力的理念。过去总有人把抓城市管理和抓生产力对立起来，认为抓城市管理是花钱，影响生产，只有抓生产力才是挣钱。其实，城市管理能优化城市资源配置，改善人居环境，减少政府不必要的投资和支出，提高基础设施营运效率，加快人流、物流、信息流，降低城市经济社会发展成本，从这个意义上说，抓城市管理就是抓生产力。
　　2、树立以人为本的理念。城市规划建设管理要充分体现尊重人、关怀人、方便人的理念，重大市政建设方案要提高公众参与意识，广泛征求市民意见，城市管理及城乡规划建设的实施要主动接受市民参与和监督，市政公用设施设计上要为民，效果上要便民，要把人文关怀充分体现在每项重大市政基础设施的规划、建设、管理的全过程。
　　3、树立经营城市的理念。城市是一块特殊的大型国有资产，要根据市场经济原则和世界城市管理经验，开放城市基础设施建设市场与运营市场，建立城市公用服务市场体系，大力推进城市公用设施管养和服务的市场化、产业化、专业化、社会化进程，实现城市这块特殊的国有资产的保值与增值。
　　4、树立系统管理的理念。城市管理是一个庞大的系统工程，其中有宏观管理系统、中观管理系统和微观管理系统，宏观管理系统负责城市未来发展战略，中观管理系统负责城市功能的完善与拓展，微观管理系统负责城市基础设施的运营效率。要树立系统管理意识，处理好城市宏观管理、中观管理和微观管理关系，做到宏观管理超前，中观管理规范，微观管理精细。
　　5、树立管治的理念。管治理念源起于20世纪60年代西方资本主义后工业化，主张在城市管理中，寻找计划与市场、集权与分权、正式组织与非正式组织、国家与社会的最佳合作方式，最大限度地调动和利用社会资源参与城市管理，消除城市管理上的&政府失灵&和&市场失灵&双陷阱，实现管理效能最大化。随着社会主义市场经济体制的建立和城市各类社会组织的蓬勃发展，中国原有单一的、纵向的城市管理模式已难以适应新形势的需要，树立多元、分散、网状的城市管治理念，对于提高城市管理水平和加快城市管理的国际化进程都将具有重要而深远的意义。
　　四、创新我市城市管理要建立六种机制
　　1、建立城市目标管理责任制。城市目标管理责任制是一种将总目标层层分解到每一个管理环节和每一个管理者，市、区、街道、社区层层签订责任制的管理方法。目标管理责任制可以把城市纵向管理链和横向管理链用责任状连结起来，综合运用GIS、遥感、仿真等现代网络和数字技术，构造一张可测量、可控制、可监督的城市管理网，消除城市管理上的职责不清、相互扯皮、交叉管理和管理黑洞，实现城市管理的制度化、科学化、长效化。
　　2、建立城市管理社会参与机制。人民城市人民管，管好城市为人民。建立政府主导，营利组织、非营利组织和社会公众共同参与的城市管理机制，实行城市管理市民听证制度，让市民从决策、执法、监督全过程参与城市管理。建立由政府官员、专家学者、市民代表组成的城市管理咨询机构，广泛吸纳社会各方面意见，择优配置社会民意和社会智力，实现城市管理的社会化。
　　3、建立城市管理市场化运作机制。欧美城市管理界流行以&企业家政府&和&虚拟政府&为代表的新公共管理理论，克林顿执政时曾把它视为治国良策。我国的城市管理可以借鉴这种理论，在公共管理领域中引入竞争机制、利益机制和顾客至上意识，通过委托、招标、租赁、承包等形式，把政府公共管理职能转移给企业、社区和私人机构，政府只负责市政公用设施的规划、管理标准的制定、价格的监督和服务质量的监督。环卫、市政、园林的养护实行企业化管理，行业协会、中介机构等非政府组织承担市政设施的招标、监理、鉴定等专业性工作，政企分开、政事分开、事企分开，实现城市管理企业化运作。
　　4、建立城市管理绩效评价机制。建立城市管理的效率指标、效益指标和百姓满意度指标的综合评价体系，在此基础上形成城市管理发展年度指数和年度白皮书，科学管理离不开科学的评价体系，这是落实科学发展观和科学执政理念在城市管理领域的活学活用。
　　5、建立全方位的城市管理监督机制。建立行政监督机制，把城市管理绩效作为考评各级政府和官员政绩的主要指标；建立司法监督机制，对政府行政行为进行法律监督；建立群众监督机制，通过投诉电话、投诉信箱和群众接待日，随时接受群众监督；建立舆论监督机制，利用报纸、广播、电视、互联网等大众媒体，广泛接受社会舆论监督。
　　6、建立360&和360天的城市管理作业机制。建立360&的全方位城市管理作业机制，在城市管理上没有重要路段与非重要路段、重要街道与非重要街道、重要地区与非重要地区之分，城市管理必须全覆盖，不留死角。建立360天全日制城市管理作业机制，在城市管理上没有白天与夜晚、上班时段与休息时段、节假日与非节假日之分。
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