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下级政府预算执行情况和决算审计
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　　审计机关对下级政府预算执行情况和决算实行审计监督，是《》和《审计法》赋
　　予审计机关的一项重要职责，是财政收支审计的一项基本内容。
　　一、下级政府预算执行情况和决算审计的概念
　　下级政府预算执行情况审计是审计机关对下级政府预算执行情况的真实、合法和效益情况进行监督的行为。通称为&上审下&。与本级预算执行审计不同之处在于：审计主体不同，对下级政府预算执行审计的主体是上级审计机关；审计时限不同，其审计时限可根据工作需要进行划定。
　　下级政府财政决算审计是上级审计机关对下级政府财政收支决算的真实、合法、效益情况进行监督的行为。根据《预算法》的规定，县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。因此，对下级政府财政决算的审计一般限定为对下一级政府本级财政决算的审计。
　　二、对下级政府预算执行情况和决算审计的主要内容
　　对下级政府预算执行情况和决算审计侧重于检查违反国家政令统一、侵占上级财政利益和关系国家财政工作全局的问题，它主要包括对税收、非税性收入、财政收入退库、财政支出、财政结算资金等的审计。
　　（一）税收审计
　　对下级政府预算执行情况和决算审计时，涉及到的税收审计的内容，主要是地方税务局负责征收和管理的各项税收的征管情况。其中包括：
　　1.税收计划执行及完成情况。主要审计税收计划中各税种税收指标是否全面完成，分析各税种超收和短收的原因；税收计划的各项指标完成情况是否真实，有无采取各种方式虚列收入的问题。
　　2.税收政策执行情况。这是税收审计的一项重要内容。重点审计严格执行国家税收、和各项制度的情况，主要包括：有无直接或与当地国家税务局联合批准减免税的问题；有无擅自规定从销售收入中征收各种基金、地方附加费的问题；有无违反税法规定，超越税收管理权限，随意增加减免税项目、扩大减免税范围、擅自延长减免税期限、停征应征税种、超额度多减免税收的问题；是否按照先征后退的原则办理减免税退付，有无采取抵扣或降低征税比例的办法减少税收收入的问题；有无自行设立各种名目税收周转金的问题。
　　3.税收征管情况。主要审计地方税务机关是否依照税收征管范围的规定依法及时组织税收，有无擅自改变征管范围，将应由国家税务局征收的税收改为地方税务局征收，并作为地方收入缴入地方国库的问题；有无自定政策将中央财政收入或上级财政收入，缴入本级金库作为本级财政收入的问题。地方税务机关是否严格按照税收征管办法的规定，及时为纳税人办理纳税登记手续，有无漏征错征的问题；对纳税人的纳税申报是否进行严格的审查，有无审查不严，造成少计应纳税额，进而影响中央或上级财政收入的问题。税款收入是否及时征收并按规定缴库，有无以缓代免、应征不征的问题；税款入库级次划分是否正确，有无侵占中央财政收入或上级财政收入的问题；税务机关有无开设税款过渡帐户，人为调节税收进度的问题。
　　4.税收提退情况。主要审计地方税务机关办理的各项提退是否属于国家规定的范围，是否符合其权限；税务机关提留的各类分成是否严格按规定、按比例、按范围提取，有无扩大范围随意提取，侵占税收收入的问题。
　　（二）非税性收入审计
　　非税性收入，是财政部门按照国家统一政策、制度的规定直接组织的收入。按照国家预算收支科目，由地方财政部门组织的非税性收入，如国有企业上缴利润、基本建设贷款归还收入、其他收入、罚没收入、行政性收费收入、债务收入等。
　　上级审计机关对下级政府非税性收入审计时，重点检查政府各部门、各单位是否按照国家规定将非税性收入及时、足额地按规定的预算级次上缴财政，有无截留、坐支的问题；财政部门对各部门、各单位上缴的非税性收入，是否纳入预算管理，有无采取挂预算暂存、预算外暂存，在预算之外进行收付核算，逃避监督的问题。
　　（三）财政收入退库情况审计
　　地方退库项目主要是：按规定可以从预算收入中退库拨补的国有企业计划亏损补贴和按照先征后退政策所退的增值税、消费税、企业所得税等各项税收，以及由于技术性差错需办理的退库和改变企业隶属关系办理财务结算所需要的退库。各级财政必须严格按照财政部批准的退库项目办理收入退库，不得擅自设立退库项目。审计的重点是：
　　1.企业计划亏损补贴。主要检查财政部门是否严格按照国家统一规定，办理企业计划亏损补贴，有无将不属于企业计划亏损补贴范围的开支项目，假借企业亏损补贴名义予以解决的问题；有无自行扩大政策性亏损补贴范围，提高补贴标准的问题；有无以弥补企业计划亏损为名，通过退库将财政资金转到预算外的问题；有无对计划外亏损和超计划亏损给予补贴的问题，有无将各种政策性价格补贴混入计划亏损补贴中，从收入中退库的问题。2.先征后退各项税收的退库情况。先征后退是税制改革后，为了保证新旧税制的平稳过渡，维护政策的连续性，支持企业发展，在一定期限内对一些特定行业和项目实行的一项特殊政策。其做法是：实行先征后退政策的企业，先按统一税收规定征税，后由财政部门或财政部门委托的征收机关根据国家有关政策规定，按原征税科目退税。按分税制财政体制的规定，所退税款属于中央预算收入的，由中央财政负担；属于中央与地方共享收入的，由地方财政负担。审计机关审计时，重点要检查先征后退的范围是否符合国家规定，退税的依据是否真实、完整，退税的级次是否符合财政管理体制的规定。
　　3.预算收入项目更正。主要审计财政部门更正预算收入科目的依据是否真实并符合制度规定，有无以差错更正为名，挖挤中央财政或上级财政收入的问题。
　　（四）财政支出审计
　　对下级政府财政支出情况的审计主要检查以下内容：
　　1.支出列报是否真实。通过审计核实各项预算支出数同支出列报依据是否一致，有无采取以虚列支出的方式，转移财政资金的问题。
　　2.执行法律和财政政策情况。重点检查财政对农业、教育、科技的投入是否高于经常性收入的增长，有无违反有关法律的规定，不能保证农业、教育、科技的财政投入正常增长的问题；预算收入超收部分是否用于减少财政赤字、解决历史遗留问题、增加对农业的投入、支援经济不发达地区和少数民族地区；是否贯彻国家有关财政政策，从严控制财政支出。
　　3.转移支付资金的管理和使用情况。转移支付资金主要有两大类型，即不规定使用方向和具体使用项目的一般性转移支付，以及规定使用方向或具体使用项目的专项转移支付。对一般性转移支付要重点检查是否按规定拨付资金，有无转作预算外管理的问题；对专项转移支付要检查是否坚持专款专用原则，有无挪作它用的问题。
　　（五）财政结算资金审计
　　财政结算资金是指中央财政和地方财政、上级财政和下级财政之间，在财政管理体制确定以后，由于客观情况变化，企业、事业单位隶属关系调整，财政收支转移等原因在年终需要统一结算的资金。主要内容包括：体制结算、专项拨款结算、企业事业单位上划下结算、因国家采取的财经政策措施而影响上下级财力变动所需要的单项结算和上下级垫付往来款的结算。国家对各项结算均有明确具体的结算标准和结算办法，应按国家规定，重点从以下几个方面进行审计：
　　1.审查每一结算事项文件依据是否准确，基础数据是否可靠，结算办法是否合规，结算数据是否真实，有无结算基础不实的问题。
　　2.审查税收返还的结算。对结算事项应区分不同情况有重点地进行检查。如对分税制体制税收返还收入结算的审计，应重点检查增值税、消费税两税收入有无虚增虚减的问题。3.审查地方有无采取不正当手法，通过结算为财政、税务系统增加各项经费的问题。
　　（六）结转下年支出审计
　　结转下年支出，是预算安排的支出结余，按照专款专用的原则结转下年继续使用的资金。由于结转下年支出是否真实、合理、合规，对财政结余以至下年政府对财政资金的安排会产生直接影响，因此审计结转&&支出是否符合国家的政策规定，也是对下级政府预算执行情况和决算审计必不可少的内容。
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关于同级财政决算草案审计的思考
摘要：新预算法明确提出了要对同级财政决算草案开展审计，在审计实务中存在一些困境及不足，本文从背景反映对同级财政决算草案开展的过程，分析当前开展审计中存在的困境，并提出针对性的审计建议，旨在通过理论思考与实践结合，不断提升同级财政决算草案水平，促进财政管理。
关键词：财政决算草案，
预算反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向，其编制和执行的规范性既关系法律的尊严和权威性，也事关财政政策绩效。而政府决算是各级政府在一定阶段依法行政、依法使用财政资金的最终结果。
年，九届全国人大常委会第十三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于加强重要预算审查监督的决定》，进一步要求审计机关对预算执行情况进行审计的同时，要依法加强部门决算的。年，全国人大常委会在《关于批准年中央决算决议》中，同意全国人大财经委提出的要认真执行审计法，开展部门决算审计；要规范审计程序，逐步做到国务院向全国人大常委会提交中央决算草案前，中央各部门均经过国务院审计机关审计，并由长签署意见和建议。之后，全国人大及其常委会不断提出要扩大部门决算审签试点范围，加强部门决算审签工作的要求。
党的十八大报告指出，要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”，对加快财税体制改革提出了明确目标，同时也对审计监督特别是预算执行审计工作提出了更高要求。审计署在“十二五”审计工作发展规划中首次提出了“深化预算执行审计，全面开展部门决算（草案），力争年底前建立决算（草案）审计制度。”新预算法对预决算制度建设和财政管理提出了一系列改革措施，并明确要求县级以上地方各级政府财政部门编制的决算草案，在上报同级人大时要经过本级政府审计部门，并报本级政府审定后才可报人大常委会。
从年开始，审计署就对中央决算草案审计进行了积极探索。今年是新预算法实施的第一年，署在总结以前年度摸索经验的基础上并按照新预算法要求对年中央决算草案的审计，审计工作报告从总体上反映了中央决算草案报表与向人大报告的预算执行情况的差异及原因，并从决算和预算执行两个层面揭示了存在的具体问题：决算层面，主要是报表体系不够完善、相关事项披露不够充分、中央决算草案与部门决算草案不够衔接等问题，并提出了“制定决算编制有关办法，完善总预算会计制度，明确决算的编制内容、报表格式、上报程序和时限”等建议。
目前，各地都纷纷探索同级财政决算草案审计，但对同级财政决算草案审计具体如何开展还有很长的路要探索，要在实践中逐步摸索和完善，并不断提升审计水平，充分发挥服务作用。
二、同级财政决算草案的面临的困境
一是法律层面的审计范围界定还不明确。财政决算审计是审计机关对各级地方政府的财政总决算或财政预算收支结果的真实性合法性进行的监督。年以前，我国财政审计实行的是单一的“上审下”体制，只对下级政府决算实施监督检查，本级审计机关不对本级预算执行情况进行审计监督。《审计法》颁布实施后，各级审计机关依据法律规定，不仅对下级政府的预算执行情况和决算进行审计监督，还要对本级预算执行情况进行审查，并代政府向同级人大常委会提交报告。这样，就由过去单一的“上审下”变成了“同级审”和“上审下”相结合的审计监督制度，审计部门主要是对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督，未提出对决算草案进行审计，开展的决算是针对下级地方政府。
新《预算法》规定了县级以上地方各级政府财政部门编制的决算草案，在上报同级人大时要经过本级政府审计部门审计，并报本级政府审定后才可报人大常委会。但与《审计法》未提出对决算草案进行审计的规定存在一定出入，要对同级财政决算草案进行审计，究其法律规范的效力而言，还未从法律层面对审计范围加以明确和固化。对同级财政决算草案审计的相关的法规、制度和指南尚未及时修订和制定，容易导致在实务中无章可循。
二是审计时间与报告时间未明晰。根据预算法要求，县级以上地方各级政府财政部门编制的决算草案，在上报同级人大时要经过本级政府审计部门，并报本级政府审定后才可报人大常委会。从地方上看，县级以上地方各级政府财政部门一般在-月之间才能完成财政决算的上下级核对，-月才能编制完成财政决算草案，一般情况下月中下旬审计部门要向同级人大常委会汇报预算执行审计情况，因此在完成预算执行审计的同时要完成同级财政决算草案的审计监督，时间紧、任务重，往往到最后会流于形式。新预算法只要求“在上报同级人大时要经过本级政府审计部门审计”，未明确报告的形式，在向人大常委会报告预算执行情况时是否需要报告财政决算草案情况并未提及，后发表意见的形式尚不确定。
三是审计人员素质与同级财政决算草案审计要求存有差距。目前，财政审计的人员大部门来源于财政、会计、管理等专业，在财政预算执行审计时，由于形成常规性审计，尚能适应，而对于未做过财政决算的审计人员来说，对财政决算流程、上下级分成结算的情况等不熟悉，往往会无从下手。财政决算草案审计与预算执行审计相比，审计的方法、重点、内容都存在差异，审计人员素质跟不上审计要求是当前审计面临的最大的瓶颈，而且没有现成的经验可以借鉴，很容易被财政部门牵着鼻子走，而失去的意义。
三、开展同级财政决算草案的建议
针对上述存在的困境与不足，建议在开展同级财政决算草案审计时做到“一个循序渐进”、“二个相互结合”和“一个强化培训”，稳步推进同级财政决算草案工作。
一是循序渐进推进制度建设，为开展同级财政决算草案审计提供制度保障。在新预算法框架下，逐步探索修改审计法及条例的相关法规，增加对同级财政预算草签审计的相应规定，为审计部门开展同级财政决算草案审计提供法律支持。尽快制定决算编制有关办法，完善总预算会计制度，明确决算的编制内容、报表格式、上报程序和时限，为同级财政决算草案审计提供时间和程序性参考。审计部门也应在实践中不断探索，积累经验，尽快形成相应的审计操作指南，将同级财政决算草案工作法制化、规范化和科学化。
二是把决算草案审计与预算执行审计相互结合。预算执行审计是以人大批准的预算为基础，重点检查预算执行过程中预算资金的批复、拨付、管理、使用和效益情况；而决算草案审计还应包括年终财政财务收支清理情况、预算收支平衡情况、上下级财政结算情况及部门决算草案涉及到的有关情况。决算草案审计是对预算执行结果的真实性、合法性和效益性进行的审计监督，是预算执行审计的延续，只有把决算草案审计与预算执行审计结合起来进行，才能实现对预算执行审计的全面审计监督。开展同级财政预算执行审计的时候，有重点地对本级及二级预算单位管理和使用的重点项目和重点资金进行检查，有针对性地对各部门预算编制的范围、执行口径进行检查，为决算草案审计时审查决算编制和汇总的真实性打下基础。在预算执行审计时，要充分考虑决算草案审计的内容，将二者的内容进行统筹安排，统一协调。
三是把决算草案审计与部门决算草案审计相互结合。部门决算草案是同级财政决算草案的基础和重要组成部分，当前，审计部门有部门决算草案审计的经验和方法，可以在对重点部门、有重大资金分配权的单位部门决算草案审计的基础上，坚持“点面结合、突出重点”的原则，从反映部门决算草案真实性、合规性的问题到揭示同级财政部门决算草案中存在的问题，通过对这些重点资金、重点内容的检查，从中发现重点问题，进而带动整个决算草案工作的全面开展。
四是强化人员培训，为开展同级财政决算草案审计提供人员保障。一方面可以请财政部门相关人员介绍决算草案编制的流程、决算草案编制的关键点，并对相关结算单据和比例进行核实，可以采用顺查法，模拟预算草案编制的过程，对其中的调整事项重点查看依据是否充分，上下级结算是否存在多列支出、虚列支出等情况。另一方面，充分争取人大的支持。各级人大常委会每年都要审议本级政府决算草案，只有审议通过才能成为法定决算。因此，审计部门要与人大积极沟通，了解以往人大在审查政府决算草案时的关注点，以便在开展政府决算草案审计时予以重点关注，从而不断提升和确保部门决算草案的质量和效果。（姚东香）
参考文献：
[]审计署，《审计署关于印发署“十二五”工作发展规划的通知》（审办发〔〕号）；
[]审计署行政事业审计司编，《部门预算执行指南》，中国时代经济出版社，年月第版；
[]美欣，《谈财政预算执行与决算的关系》，人大经济论坛论文库，年月日；
[]署，《国务院关于年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，署网站http://www./n/n/c/content.html，年月日；
[]署，《对年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告的解读》，署网站http://www./n/n/c/content.html，年月日。
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