【摘要】田野调查发现，受全域旅游理念兴起、小康社会建设刚性任务、农村产权制度“三变”改革等市场和政策环境影响，若尔盖县、碌曲县等地乡村股份制旅游合作组织大量兴起，股权分红成为当地扶贫的新模式。文章分别考察了4种旅游合作组织即农牧民与政府主导的旅游企业的合作、与外来资本主导的旅游企业的合作、村级组织主导的合作制旅游企业、村民自发的股份合作旅游企业，及其股权分红方式。探讨了股权分红助力减贫的内在机理：一是“旅游资源”概念内涵的扩展，使贫困户拥有的草场、河流、森林，以及他们的日常生活在旅游开发中转化成为有价股权；二是股份合作实现了生产要素整合，凸显规模经济效应且能平滑个人风险，缓解了贫困户的市场风险；三是乡村股份合作制旅游企业大多依赖政府投资建设的大型景区和村庄能人的带动和奉献，贫困户获利具有“搭便车”特征。

【关键词】股权分红；脱贫攻坚；共享式发展；若尔盖县；碌曲县

【作者简介】扎洛，男，藏族，1969年生，史学博士，中国藏学研究中心社会经济研究所所长、研究员。

【文章来源】《中国藏学》2020年第4期，原文注释从略。

【中图分类号】F592.7

在西藏和青海、四川、云南、甘肃等省区的脱贫攻坚行动中，旅游业因其突出的比较优势而成为产业扶贫的重要选项，特别是许多地方还出现了由村民广泛参与的旅游业股份合作组织，以及把传统上给予贫困户的现金救济转化成为合作社股份的“股权救济”扶贫方式，成为颇具新意的扶贫方式探索。这些新的尝试和探索基于怎样的政策背景？“股权救济”助力脱贫攻坚，其实现机理是什么？我们如何从学理上认识这些探索与实践？为解答上述问题，2018年9-10月笔者随中国藏学研究中心调研组赴四川省阿坝藏族羌族自治州（以下简称阿坝州）若尔盖县、甘肃省甘南藏族自治州（以下简称甘南州）碌曲县就此进行了专题调研。两州地处青藏高原向东部平原、盆地的过渡地带，自然景观独具特色，民族文化丰富多彩。盛夏季节，内地气候炎热潮湿，酷暑难耐，而高原气候清凉舒爽，大量内地游客前去避暑休闲，领略藏族传统文化。尽管2017年九寨沟地震导致九寨沟景区和黄龙机场暂时关闭，影响到若尔盖、碌曲等周边地区的游客数量，但是当地旅游业依然十分活跃。本文所用资料就是来自此次调查，此外，笔者此前在云南省迪庆藏族自治州、四川省甘孜藏族自治州等地进行调研时发现那里的旅游业股份合作组织也日益活跃，相关数据和案例也将用于本文的论证。

一、新的政策环境催生旅游业股份合作组织

大量农村旅游业股份合作组织的产生与新的市场和政策环境直接相关。

1．全域旅游兴起为农牧民参与旅游业提供了机会

随着中国居民生活水平不断提高，人们的出游意愿不断上涨，2018年国内游总数达到55.39亿人次。值得注意的是，人们的旅游观念出现了明显的变化，特别是随着基础设施不断完善，家用轿车逐步普及，以及卫星导航、“智慧旅游”大数据平台等信息技术的普遍引入，游客的出行机动性、自主性增强。旅游向全域游、全时游和综合体验转变，“全域旅游”成为新的旅游业发展模式并升级为国家战略，这样的新形势为农牧民参与旅游接待奠定了社会基础，使旅游业作为农牧民养家糊口甚至发家致富的产业成为可能。

2．政府机构职能改革为民营旅游企业创造了公平竞争的市场环境

改革开放初期，为解决普遍存在的办公经费不足问题，中央允许各部门适当从事经营性活动，全国各地最为常见的是政府机关以行业招待所为名兴办星级宾馆、旅行社等从事游客接待，而旅游景点多由旅游业主管部门、自然保护区管理委员会等出面开发经营。客观地看，在民间投资能力不足的情况下，正是政府部门的投资为当地旅游业的真正起步、品牌塑造奠定了基础。但是，这些凭借上级机关权力垄断的旅游企业在市场竞争中拥有诸多特权，民间投资者在市场竞争中处于弱势地位。党的十八大以后，政府机构职权规范化改革不断深化，强调国有企业改革要坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，党政机关与下属公司、企业脱钩，原先那些政府背景的宾馆、酒店、旅行社脱离了上级机关的保护，成为与民营企业平等的市场主体，新的市场环境为民营旅游企业包括农牧民参与旅游业提供了良好的市场环境。

3．脱贫攻坚刚性要求使旅游业成为产业扶贫的重要选项 

2015年11月中央扶贫开发工作会议提出全面建成小康社会，坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会。阿坝州、甘南州等地作为集中连片深度贫困区，农牧民人均可支配收入增长幅度必须高于全国平均水平才有可能实现同步小康的目标。各级党委政府多方探索脱贫攻坚路径，认识到发展旅游业不仅符合国家对高原生态保护的要求，也是当地最具有比较优势的产业，具有资源丰富、产业准入门槛低、市场需求持续旺盛等特点。于是，涉藏各省区都把旅游业确立为重点发展的支柱性产业。

4．“三变”改革催生旅游业股份制合作组织

在实施精准脱贫过程中，中央政府总结贵州省六盘水市的扶贫经验后，就产业扶贫明确提出了实施“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的“三变”改革要求，指出盘活农村牧区的土地、资本、劳动力、技术等资源要素，将集体土地、草场、林地、水域和闲置的房屋、设备等资源的使用权，通过一定形式入股家庭农场、农牧民合作社、农牧业产业化龙头企业等经营主体；探索将能产生价值的民俗文化、自然风光、休闲旅游等资源作为资产投入经营主体；将各部门投入到农村用于发展生产、扶贫等的财政资金量化投入经营主体，以此使农牧民获得股份权利，成为市场经营主体的股东，获得长期、增量的股权分红。这一政策的社会效应十分明显。适应政策要求，阿坝州、甘南州各种类型的股份制旅游合作企业大量涌现，“股权救济”“股权分红”成为新的扶贫模式。

二、旅游业股份合作组织及其扶贫行为

如上所述，受新型市场环境、政策环境的影响，2017年之后，各种类型的旅游业股份合作组织在若尔盖县、碌曲县广泛兴起。调研发现，当前的旅游业股份合作组织大致可以分为四种类型，即：政府背景的国家公园、景区管理委员会与周边村庄的合作（尽管前两类合作有时并无正式文本表示双方构成经济共同体，但事实运作中具有共同投资、共同分配的性质。因此，在本文中笔者同样将其视为股份制合作组织）、外来旅游企业与村庄的合作、以村庄为单位的村民合作，以及村民之间的自由合作。这些合作组织的投资结构和管理体制各有不同，但在收益分配中都表现出对贫困户的倾斜，充分彰显了旅游业股份合作组织的扶贫功能。

（一）政府背景的旅游企业与村民的合作

阿坝州、甘南州旅游的主要内容是高原自然风光游和民族宗教文化体验游，那些最为著名的自然景观包括森林、湖泊、湿地、雪山等，虽然土地产权多属集体所有，或国家和集体共有，但在过去若干年中，先后以自然保护区、国家公园等名义收归政府管理，然后由国有公司或景区管理委员会出面从事旅游经营活动，给与景区内或周边居民一定的补偿或达成某种利益分配协议。比如，迪庆州香格里拉县碧塔海景区曾经设计，旅游公路并不直通核心景区，而是保留几公里山路，让村民为游客提供骑马服务，从而获得劳务收益；有的景区则为村民提供一定量的摊位从事各种经营活动。但是，无论牵马服务还是摆摊经营都需要一定的资金积累和经营能力，而多数贫困户既缺乏资本也缺乏经营能力，事实上很难抓住这些机遇。因此，基于公平性考虑特别是针对那些缺乏资本和经营能力者也能获益，景区经营者和村民之间开始建立一种新的合作关系，即基于景区内商业活动的规范运营，村民让渡在景区内从事自由经营的权利，转让资源使用权，但通过收益分红（包括固定比例分红和固定额度分红）、安置就业等方式获得回报。这种回报一般以村庄集体为单位，从而使包括贫困户在内的全体村民获得收益。

案例1-固定比例分红：四川若尔盖黄河第一湾景区

四川省阿坝州若尔盖县唐克镇因黄河大拐弯壮美景色而深受游客喜爱。2006年，若尔盖县旅游局与成都会展中心加州集团合作，成立若尔盖九曲黄河第一湾花湖旅游公司，经营第一湾景区，先后投资上亿元打造景区设施。景区核心部分属于唐克镇藏哇村和索格藏寺所属草场，原先藏哇村民在景区内从事牵马、兜售小商品等活动，索格藏寺在景区内有商店，周边村庄的村民在景区内从事各种经营活动。成为国家4A级景区后，周边6个村庄和寺庙放弃在景区内的经营活动权利，公司以固定比例分红的方式给予补偿，即每张门票65元收入中付给周边村庄12元，并通过安置就业等方式助力扶贫工作。2018年调查显示，公司正式员工50人，其中5人为当地牧民，报酬为每月2500元，旅游旺季聘用清洁工15人，多数是当地贫困户，报酬为合同工每月元，零时工每月1000元。

周边6村1寺院从门票65元中分红12元，其中汾甲村、俄色村、索格藏村、嘎尔玛村距离核心景区较远，每张门票中获得1元份额，逻花村、索格藏寺离景区较近各获2元份额，而藏哇村地处景区核心位置，获得4元的分红。2017年景区门票总收入为1943.5万元，周边村庄、寺庙分红总额为359万元，分红比例占门票总收入的18.46％，县旅游公司和加州集团的门票收入比例是81.54％。如果游客数量增加，门票销售数量增长，6村1寺的分红收入也会相应地提高。对于各村门票分红收入的分配，若尔盖县政府规定必须按5：3：1：1的比例进行分配，即50％用于村民集体分红，30％作为村集体公积金，10％作为村两委管理费，10％用于精准扶贫。俄色村离核心景区有3公里左右，过去除了在公路边开“牧家乐”餐饮店外村民很难获得其他收入，“资源变股份”改革后，俄色村的草场作为“黄河第一湾”外围景区的组成部分也从每张门票中分红1元，2017年分红29.9万元，每户分红934元，全村有27户贫困户再分配门票收入的10％即2.99万元，户均获得1107元，即每个贫困户从门票分红中获得2041元收益。此外，村里还经营其他专门为游客服务的旅店、商店等，年底也按户分红。正是因为有景区门票的固定收益和其他村集体经济收益，2018年俄色村已经全村实现“两不愁三保障”，完成脱贫摘帽任务。

与黄河第一湾景区案例相类似，甘南州碌曲县尕海湖景区与尕海乡秀瓦村的合作方式也是固定比例分红，尕海湖门票收入中60％归管委会，40％归秀瓦村。而云南省迪庆州香格里拉县普达措景区与周边2个乡镇、3个村委会、23个村民小组的门票收益分配则采取固定额度分配，根据普达措国家公园提供的数据，2017年反哺社区资金总额达1814万元，约占总收入的8％。这些收入在分配时或以人均分配，或作出特别安排向贫困户倾斜，确保贫困人群获得稳定收入。

（二）外来旅游企业与村庄合作

现代旅游业发展中诸如景区开发、酒店建设、对外营销都需要雄厚的资金支持，而阿坝州、甘南州农牧区由于经济发展滞后，缺乏有实力的本地工商资本投资新景区开发。因此，推动当地旅游业发展特别是开发大型景区不得不引进外来企业。过去，外来资本进入当地主要采用租赁方式获得资源使用权，现在则常见以股份合作方式共同开发，当地农牧民以旅游资源如草场、房屋、森林甚至日常生活作为景观资源入股，形成股份制合作企业。

案例2-木雅圣地景区：村民资源入股外来旅游企业

康定市呷巴乡俄达门巴一村、二村，位于国道318公路沿线，两村共有182户828人，建档立卡贫困户40户170人。传统上两村牧民收入主要以畜牧业及采挖虫草为主，2014年，全村牧民年人均收入约为3700元，建档立卡贫困户年人均收入约为1900元，始终在温饱线下挣扎。当地生态环境极佳。2015年，四川泸州商人李华能在该村投资1.8亿元打造“木雅圣地”景区项目。公司开发经营该项目与两个村采取了股份合作的形式，李华能投资基础设施建设，占股80％，村集体以草原、河流、滩涂等作为资源入股，折资占股20％。前期为确保村民收益，公司给予保底分红每年85万，10年后每年保底分红上涨10％。如果20％收益超过85万，则以股权分红计算。此外，李华能还采取多种方式回馈村庄：1．公司每年出资40万元为全村村民购买医疗保险和适龄人员农村养老保险。2．由景区开发公司将该村49套空置的牧民定居房以资产入股方式进行打造，每个定居房每年租金为1.5万元。3．优先选择贫困人口在景区从事服务性工作，2018年公司100名员工中49人是本村居民，平均工资每月3000元。4．公司投资建设过程中需要大量沙石，带动村民购买了20辆卡车成立沙石运输队，每辆卡车年收入8万元左右。

按照传统标准，“木雅圣境”景区不能算是高等级的景区，既无名山大川，也无高僧名刹，但在全域旅游背景下，只要有良好的接待设施、天然的草原生态和古朴的游牧生活，同样能够吸引大量游客。旅游业发展实现了双赢收益，企业获得了经济收益，而村民以景观资源折资入股，承担的经济风险微小。此外，村集体在谈判中为村民争取到了保底分红的权益，使贫困户也能平等地享受稳定的股权收益。通过旅游业发展，俄达门巴一村、二村在2018年已经实现了脱贫摘帽。

（三）村集体旅游业合作组织

在若尔盖县、碌曲县，真正支撑其旅游业基础的仍然是村集体旅游企业，他们得到当地政府的指导和帮助，因地制宜地开发旅游项目，通过做大做强乡村旅游而实现减贫致富，为贫困户寻求长期稳定的收入渠道。目前，以村集体为单位的旅游合作组织正在两县凭借各自优势如雨后春笋般成长起来。

案例3-“花湖天街”：若尔盖县上、下热尔村的旅游产业

四川省阿坝州若尔盖县东北部的热尔大草原是黄河上游重要的水源涵养地，大片的高原湿地中央是美丽的花湖，湖岸绿草丰美，湖中栖息着多种珍稀鸟类，如诗如画的花湖成为国道213线上著名的旅游景点，每年吸引着大量的游客前来观光。从1980年代开始，下热尔村和上热尔村的村民就开始依托花湖从事牵马、出售零食等旅游接待活动。从2011年开始，若尔盖县九曲黄河第一湾花湖旅游公司经营花湖景区，景区占用下热尔村和红星镇河塔村的草场，因此在价格75元的门票收入中给下热尔村分配5元，给红星村分配2元。下热尔村几年来的门票收入如下：2011年47万、2012年113万、2013年115万、2014年240万、2015年263万、2016年262万、2017年142万。与此同时，两村成立“花湖天街民俗文化旅游有限公司”，作为村集体产业，统一开发管理旅游经营活动。

从2016年起，两村总共集资3500多万元，集中打造“花湖天街”旅游综合接待中心，修建了52栋别墅式二层小楼，同时还建了停车场、篝火晚会广场、各式饭馆等。2019年，一位来自浙江的企业家准备每年以400万-500万元承租接待中心，同时拟在两村录用300名员工。“花湖天街”公司决定前5年的收入主要用于还清贷款，剩余的租金和停车场收入等预计近200万给村民分红。公司前期的投资结构是下热尔村占75％、上热尔村占25％，收益按投资比例分配。在集资的过程中，考虑到两个村有31户建档立卡贫困户，公司不接受村民个人投资，全部是集体投资，将来收益就按照人口平均分配，只要是本村的村民都有一份收益，这样贫困户也能平等地分享旅游业分红。

由村集体经济“花湖天街”旅游公司管理的旅游经营活动不仅有相当的规模，其结构已非一般的土地出租或“农家乐”“牧家乐”可比，而是一个复合式旅游企业，其经营业务可分为三个部分：一是村集体与县旅游公司的合作，村集体出让土地经营权，获得7／75即9.3％的固定比例门票收益，我们可以认为二者之间的股权结构为9.3：92.7，这与唐克镇6村1寺与黄河第一湾景区的关系性质一致。二是花湖接待中心及其附属设施，属于“外租内股”形式，收益按股权分配。三是新建的停车场，因为管理相对简单将由公司自行经营，主要安排本村人员就业，特别是安排贫困户就业。下热尔村的其他旅游业收入，比如花湖景区内和本村另一处外来客商租地经营的热尔草原梅花鹿养殖基地（年租金35万元）两处的牵马活动已安排各村民小组轮流负责，不计入全村收入。由于下热尔村整体收入水平比较高，因此在分配中并未特别强调对贫困户的照顾，但是，人均分配实际上已经保障了相对贫困人口获得稳定收入。

案例4-东喀尔公司：碌曲县噶秀村的旅游产业

碌曲县噶海镇噶秀村是个纯牧业村庄，定居点位于国道213线路旁，全村391户、1874人，建档立卡贫困户82户。经过2003年、2015年、2016年的牧民定居项目，共计254户实现定居。2017年，甘南州打造“生态文明小康示范村”，确定将噶秀村打造成为旅游扶贫样板村。噶秀村成立了东喀尔村集体经济有限责任公司，公司下辖的经营项目包括旅游公司、旅游帐篷城、光伏发电、畜产品加工厂等。噶秀村的旅游接待首先是由县政府主导将65个定居户打造成为旅游示范户，主要是对民居进行专业化改造，其中由县政府住建局出资打造10户，由县直机关各单位以结对帮扶的形式打造55户，标准是补贴8万元、牧民自筹4万元。最终，全村有32户经营牧家乐宾馆，共150个床位，11户开办餐馆（包括1个咖啡馆）。所有牧家乐宾馆的经营，由公司统一管理，每个床位50元，任何个人不许私自调价。2018年受九寨沟地震影响，游客数量较少，牧家乐宾馆每户（一般4个床位）收入在1.8-2万元左右。2018年公司在村子东面的草原上建成专门用于接待游客的帐篷城，按照佛教的吉祥数字总共有108座帐篷，环形围绕中帐，每顶帐篷成本5000元。帐篷城按照股份合作方式经营，其投资分三个部分，一是政府下拨的产业发展资金118万作为村集体投资；二是针对建档立卡户的帮扶资金41万，为82户贫困户购置82顶账篷，作为他们的股份投资；三是村民集资的42万元，多数家庭都是投资5000元购买一顶帐篷。因为资金短缺，还吸收一位外来僧人以本村村民名义的10万元投资。帐篷城一次性打造完成，由村集体经营，但很快就发现村民招揽游客的能力不足，来客不多，村民之间容易出现争议导致经营困难。于是，就承包给了成都来的客商，根据协议，每年租金45万元。协议还规定，村里每天给帐篷城准备供游客乘骑的马10-15匹，1匹马配1个牵马人，每天报酬为100元。公司要雇佣本村人员25人作为服务人员，月工资2700元。帐篷城收益按出资比例分红，2018年是第一年经营，给贫困户分红500元，其他家庭暂不分红，所有收入用于公司积累。据了解，噶秀村在2018年10月的第三方评估后已宣布脱贫，东喀尔公司的收入作为畜牧业收入的重要补充，为贫困户收入达到脱贫线发挥了重要作用。

噶秀村是甘南州倾力打造的样板村，在噶秀村先行先试的体制机制、扶贫模式将来要复制到其他村庄，因此，“噶秀模式”值得探究和分析。噶秀村的东喀尔公司与若尔盖县“花湖天街”一样也属于复合型集体企业，包含多个经营项目，各项目的股权结构和收益分配机制并不相同。（1）65户旅游示范户除了自己的投资，都受到政府各部门资助。但这些资助非投资、非贷款，而是各政府机构的财政经费赠予，属于资产赠予，但经营收益归牧民家户所有。（2）光伏发电投资全部来自县电力公司，可视为电力公司对包括贫困户在内的全体村民的“股权救济”，其收益除了免费家庭用电外，外销收益的分配强调对贫困户的倾斜。（3）畜产品加工厂，启动资金投资完全来自政府产业扶贫项目，其条件是帮助安置8名新毕业大学生就业，承担一半即1500元的工资支付。其收益分配，主要向贫困户倾斜，非贫困户暂时没有分红。（4）最为复杂的当属帐篷城，其集资以账篷数量为单位，既有村集体投资、村民个体投资，也有外来人员以本村村民名义投资，而本村的贫困户投资全部来自政府的扶贫资金，是典型的“扶贫资金转股金”的“股权救济”行为。帐篷城在经营方式上属于“外租内股”形式，贫困户因为股权救济而获得可持续分红的资产（每户一顶帐篷）。当然，在所有这些项目建设中的用工都是优先安排贫困户，尽力使他们获得收益。总之，噶秀村东喀尔公司各项目的投资具有多样性，其中有很强的“股权救济”色彩，其收益虽然以股权分红为原则，但突出强调贫困户优先，兼有消除贫困和推动发展的双重使命。

（四）村民之间的旅游业股份合作组织

由于阿坝州、甘南州等地夏季游客暴增，传统热点景区的接待能力严重不足，于是，部分游客就会避开热门景区而寻找新的旅游线路，这就给农牧民开展旅游接待提供了机会，除了村集体经济开办旅游宾馆等接待设施外，一些有经营能力的村民之间也通过各种方式开展合作，甚至采用股份合作的形式。此外，旅游业对相关产业有很强的带动能力，比如人群聚集的餐饮需求带动养殖业发展，购买旅游小商品的需求增长带动民族手工艺发展，文化休闲需求带动演艺业发展甚至民族歌舞复兴，等等。在这些产业中我们都可以发现有不少的各类份合作组织，成为贫困户获得收益的重要渠道。

案例5-旅游酒店：尕海湖畔的村民旅游合作社

碌曲县尕海乡秀瓦村坐落在国家级自然保护区尕海湖边上，当地水草丰美，草原广阔，一年四季有大量珍贵水鸟栖息。尕海湖离国道213公路只有2公里左右，因此从20世纪90年代有游客前来观光，从那时起就有村民经营商店、饭馆之类，专门为游客提供服务。国道213公路改造成为高速公路后，开车来尕海湖旅游的游客逐年增多，于是，村民中开始有人自发集资修建旅游宾馆，接待游客赚钱。东周（化名，男、藏族）曾经在兰州市、合作市等地从事商业活动，有很强的经营能力，看到尕海湖旅游逐年升温，东周的5户亲戚要求与他合资修建旅游宾馆。2015年集资420万元修建了明珠酒店（36间标准客房），2017年正式营业，当年的纯利润是12万元，按出资比例分红。

因为东周是村里的干部，2015年之后精准扶贫有刚性要求，乡政府要求东周带头开展旅游扶贫，于是，他又带领村里14户村民（主要是贫困户）修建了有60个房间的尕海旅游大酒店，就建在明珠酒店的对面。东周说：“我是两个宾馆的经理，客人住哪个宾馆随便选，我不能偏袒。实际上，旺季的时候两个宾馆都是客满的。每个房间的价格是70元，尕海大酒店2017年纯利润是19万元，按出资比例分红。”

类似于明珠酒店、尕海酒店这样的股份合作制的旅游酒店在阿坝州、甘南州数量不少，而其中贫困户的投资多数都包含有政府的扶贫资助。根据各自约定或协议，有的在分配中强调对贫困户的倾斜，有的虽然并无此类条款，但是，贫困户参加旅游业股份合作组织，即能分享旅游业发展带来的收益。这种收益的未来预期呈稳定且上升趋势。

三、股权分红促进脱贫增收的机理和思考

数十年来的减贫研究表明，长期贫困常常与缺乏诸如家庭资产、优质社会资本、良好教育等因素显著相关。缺乏资产不仅抑制了穷人的投资再生产能力，也使他们缺乏抗风险能力，而厌恶风险又使他们规避投资回报率较高的经营项目。社会资本或者优质社会关系网络缺乏使他们难以获得诸如足额借贷、信息咨询和决策建议等外部帮助，影响了他们参与竞争的决策灵活性和前瞻性。而人力资本积累不足比如文化水平低、因疾病造成劳动能力缺损等导致他们自身的经营能力不足。总之，贫困户受窘迫的生活影响，更趋向于抓住眼前的短期利益，而对那些具有长远意义的投资或集体行动缺乏积极性。若尔盖县、碌曲县的贫困人口毫不例外都具有如上特征。然而，参加旅游业股份合作组织一定程度上缓解了贫困农牧民的上述劣势，使他们摆脱了过去作为“看客”和“受助人”的角色而成为市场竞争中的“主人”和“参与者”，从而获得了更多的经济利益，股权分红因此而成为脱贫攻坚的新模式、新方法。当然，旅游业股份合作组织的兴起也只是近几年出现的新生事物，虽有蓬勃发展之势，但是仍处于摸索、壮大的阶段，其成效和缺陷仍未得到充分显现。不过就其在减贫工作中的贡献来看，确有许多值得肯定的地方，在此结合前文案例就其对脱贫增收贡献的机理做简要分析。

1．“旅游资源”概念内涵的扩展让景观成为穷人的资产

通常人们主要把那些能够方便地转化成为产业要素的金融资产视为投资资源，但实际上各类产业发展所需的资源差异有别。旅游业发展不仅需要景区开发、基础设施建设、旅游项目市场营销及管理团队运行等方面的金融资本，很重要的还需要足以吸引游客的旅游资源，在主打自然风光游、民族文化游的高原旅游中，雪山草原、江河湖泊、寺庙圣地，以及生活其间的农牧民和僧侣们的日常生活等构成了基本的产业资源。没有金融资本的运作再美的风景也鲜为外人所知，难以招徕游客，同时，如果没有优质的旅游资源，金融资本的运作就成了无本之木。“木雅圣境”旅游项目的开发者李华能指出，“村民虽然很贫穷，但是他们那里布满鲜花的草原、清澈蜿蜒的河流对于城市人来说就有旅游的价值，甚至他们日常的生活比如早上骑马去放牧，傍晚夕阳下挤奶，寺院里吟诵击鼓之声隐约飘渺，这些都是内地游客想看到、想听到的东西。因此，村民不需要出钱，他们只要过他们日常的生活就是最美的旅游景观”。贫困农牧民显然缺乏金融资产，但是，在旅游业发展中他们所拥有的自然景观甚至他们自己的生活已经转化成为有价值的经济资源，这些旅游景观资源被利用被开发，村民作为资源拥有者理应获得相应的收益。这种资源收益权一直被漠视。近年来，一方面农牧民对旅游产业的理解逐步深入，认识到他们土地上的森林、草原、雪山，以及生活方式本身都具有旅游价值。顺应这种趋势，政府出台的“三变”改革政策，强调了资源开发中应充分尊重农牧民的权益、着意保护农牧民的权利，为农牧民与旅游企业开展谈判博弈增添了官方的政策依据。鉴于前期土地补偿中通行的一次性现金补偿（俗称“买断”）因为农牧民缺乏投资能力和渠道而更多被用于生活消费，补偿金的消费殆尽意味着失地农牧民丧失基本的生活保障。因此，无论官方还是农牧民多要求将资源转化成为企业股份，以期获得长期收益。另一方面，把村民纳入企业持股人群体，有助于激发他们维护企业利益（同时也是维护自身利益）的理性，改善企业的外部环境，这也是投资者所期望的结果。

不过，田野观察不难发现，在目前的股权结构谈判中，村民仍处于较为弱势的地位，无论政府背景的国家公园、景区管理委员会，还是外来投资商，他们在谈判中处于主动、强势地位，村民股权份额的大小取决于当地政府作为监管者执行中央“三变”政策的决心、经营者的利润预期和村民争取权益的态度。在普达措案例中周边村民的分红占到总收入的8％左右，在唐克黄河第一湾景区案例中周边村民的分红占门票总额的16％，“木雅圣景”案例中村民的占股达到20％，尕海湖景区案例中村民分红占门票总额的40％。股权结构的形成虽然是双方博弈的结果，但有一定的随意性，并非有精确核算和计量作为依据。通过协商和博弈达成契约当然有其合理性，但是在这一过程中，村民总体上缺乏对自己投入的景观资源对最终利润贡献率的信息掌握和核算能力，因此，这种博弈很难说是平等而充分的。未来的博弈是否可以考虑引进第三方的测度与评估，把这种博弈建立在科学计量的基础上。这样，在股权结构和收益分配中可能更加合理，有助于减少合约执行期内常见的反悔撕约现象，确保投资方的长期利益。

2．股份制集体经济实现了要素整合，有助于形成规模经济效应，平滑个体风险

面对日益火爆的旅游业发展，普通的农牧民也很容易了解到投资旅游业可获得丰厚的回报，但是，旅游业复杂的产业链条，特别是容易受外部经济波动的被动性特征，使农牧民个体很难驾驭、规避市场波动，这种潜在的风险阻碍了贫困户参与旅游业。参加股份制集体企业至少有两个优点：一是规模经济，其收益远于每个家庭从事旅游接待收益的汇总。由于高原旅游对于内地游客来说线路长、地形复杂、语言不同，特别是多数人缺乏高原行车的经验，因此，自驾团队出行是目前阿坝州、甘南州旅游的常见方式，而接待团队游客需要一定的设施规模。而全村的集体行动与专业化分工，避免了村民家庭在住宿、吃饭、娱乐、购物等全方位投入，只要根据自己的投资能力做好力所能及的接待服务就能与其他村民一起完成团队接待任务。二是资源互补，形成力量整合。旅游作为一项文化消费活动，产业要素包吃、住、行、游、购、娱等，单个或少数家户很难全部满足这些要求，只有集体行动才能最大限度地提升满足游客需求的服务。理塘县卡灰村组织全村参加合作社经营“霍曲吉祥牧场”景区，合作社法人代表阿兵说，“集体经济发展旅游业，我们把能用上的能人都用上了，比如在我们的帐篷宾馆那里白天就有30多人，漂亮的年轻姑娘在门口迎接客人，献上哈达。客人安顿到帐篷里面以后，如果需要就安排知识丰富的老人们去介绍本地历史与游牧文化，跟游客聊天。到下午3点钟，中心小广场上有20多人跳锅庄等民族舞蹈，表演藏式拔河、举重（抱石头）等，还有厨师、服务员、洗车员等，个体家庭是很难办到的”。正是看到集体经济有这些优势，农牧民参与集体经济的积极性显著增加。而政府在集体经济发展中看到了贫困户走出“年年扶贫年年贫”困境的希望，于是扶持集体经济发展，把过去名目繁多的补贴转化成为贫困户的股份资产直接投入股份制集体经济，将过去的实物救济、现金救济改为“股权救济”，依托集体经济的发展为贫困户带来长期收益。

但是，我们从田野调查也看到，集体经济发展普遍表现出股权结构单一的特征，即股权持有人基本以村庄内（行政村或村民小组）成员为主，缺乏外来投资。原因既有外界对村庄集体经济发展不了解、信息不透明，也有村民普遍对外来资本持有防范心理，担心外来资本未来会操控、兼并集体企业。下热尔村干部说，“我们的‘花湖天街’度假村将来肯定能够赚钱，因此想来投资的人很多，村里的有钱人也想多投资，我们最后都拒绝了，坚持全村家户一律平等。外来的老板都只想赚钱，卖假药材，随意涨价，破坏草场，他们什么都敢做，不到几年村子里一定有人愿意跟他们一伙，村子内部出现矛盾，村民之间不和睦，那样挣了钱也没有什么意思。因此，村委会和老人们一起商量，我们依靠党委、政府，村民自己经营，最后能挣多少算多少”。可见，由于村民对市场经济规则还不是很熟悉，也不是很了解如何制定规则以保护自己的权益，因此偏向于采取保守策略。一人一股式的平均主义股权结构存在着难以克服的制度缺陷，一是很容易出现责任者缺失的现象，激励不足导致动力不足，经营决策中难免出现谁也不想承担责任、谁也不想多出一份力的局面；二是村民出身的管理层受到自身素质的影响，开拓市场、经营管理的经验能力欠缺，不利于集体经济做大做强，这也是常见旅游设施建设完成后租给外来客商经营的原因所在。因此，旅游业合作组织的出路还是要逐步采用混合所有制，在确保村民收益增加的前提下，引进外来资本、私人资本以确保企业活力，否则集体经济长期缺乏活力，极有可能造成集体资产的贬值或流失。

3．普遍的“搭便车”行为使贫困户得以“借力增收”

贫困人群之所以身陷不利境地不仅因为金融资本缺失，更重要的是人力资本缺失。通常所说的参与旅游业门槛较低，实际是指经济上的“搭便车”比较方便，即农牧民依附于某一旅游项目来经营餐饮、商店、牵马、参加歌舞表演等，从而获得一定的经济收益。调查显示，旅游业股份合作组织发展过程中普遍存在两类“搭便车”行为：一是搭政府背景的国家公园和大型景区的“便车”，比如由于黄河第一湾景区（4A级景区）的带动，2017年时，唐克镇有宾馆30多家（2000多张床位），餐馆80多家，唐克镇所辖6村1寺都在接待游客，在离核心景区最远的噶尔玛村也有8户开了旅馆、5户开办商店、9户经营裁缝店、2户经营餐馆、3户经营摩托车修理、8户开出租车、30户在自家草场上提供骑马服务，7户贫困户2017年已全部脱贫。可见政府背景的大型景区对周边地区有显著的经济溢出效应，周边村民受惠显著。从这个视角看，财政资金投资于大型景区开发，不能完全视之为政府的赢利行为，事实上，它还具有“公共物品”的特征。二是搭村庄能人的“便车”。我们看到村庄旅游业股份合作组织都是由村两委成员负责的，发展集体经济、完成脱贫攻坚指标是村两委的重要工作，由他们来负责代表村民公共利益的集体企业合情合理。比如在碌曲县噶秀村，旅游公司董事长就由卸任村干部兼任，他多年来一直搞运输、贩虫草，在省府兰州市、州府合作市等地做房地产生意，收入不菲。村里要办旅游公司，其他人没有经营管理经验，就请他回来负责，每月发工资4000元，虽然收入比以前少了，但是因为寄托着同村人的希望，他难以拒绝这份责任，也只好全身心投入。而噶秀村的畜产品加工厂则由村党支部副书记负责，甚至工厂就设在他们家里，但是他的报酬只有担任副书记的每年22000元的工资，实际上他是免费为村集体管理加工厂。在秀瓦村，党支部书记已经成为专职的贫困户帮扶者，他根据上级政府的指示组建了牦牛养殖专业合作社、兴办了旅游合作宾馆，还应亲戚们的要求组建了另一个旅游合作社，目的是通过各种方法使贫困户能够获得稳定收益。这些经济精英的努力和奉献是集体企业成功的重要前提，而普通村民特别是贫困户则受惠于这些村庄能人的努力。正是因为看到“搭便车”的可能和好处，政府才鼓励贫困户参加集体经济，从而实现资产的保值增值，获得长期稳定收益。

显然，村庄旅游股份合作组织的发展依赖能人和精英的奉献，或者说是以牺牲村庄经济能人的个人收入作为代价的，这就使我们思考这一模式是否具有可持续性。通常，激励手段包括提升报偿水平和提高社会威望两类。这些集体企业的负责人基本都是村民身份，不属于公务员序列，通过进一步的公共职位晋升作为激励的空间狭小，也就是说没有“提拔”的可能性。而经济报偿的办法通常包括股权激励和收入激励等，只要他完成股东大会要求的考核目标就可赋予股权或现金奖励，以期能够继续任职为集体利益服务。而现有旅游合作组织的分配模式显然存在对经营管理者激励不足的问题。此外，目前常见的村干部兼任集体经济组织负责人的做法，使得企业经营者不断积累专业知识和管理经验的需要与村干部的定期选举制存在内在矛盾，一个日益成熟的村集体企业管理者会随着选举失利而被迫退出，新的村干部很有可能重新学习企业管理，重新建立市场关系网络，这样的循环必将对村集体经济的发展造成负面影响。有鉴于此，未来的村集体经济和各种类型的股份合作组织的发展方向只能是逐步趋向规范化的公司运行，使多劳者、能劳者获得相应的激励。只有这样，这些乡村股份制合作组织才能在市场竞争中存活下来，发展得更好。

附记：课题组的田野调研得到时任中国藏学研究中心党组书记安七一、若尔盖县县委书记泽尔登、碌曲县县长杨永华的帮助；若尔盖县旅游局陈馨先生，碌曲县文化执法大队周特先生、旅游局道吉加先生陪同调研，在此一并向他们的帮助表示感谢。

1978年12月22日，《中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报》发布。

《公报》指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权；应该着手大力精简各级经济行政机构，把它们的大部分职权转交给企业性的专业公司或联合公司；应该坚决实行按经济规律办事，重视价值规律的作用，注意把思想政治工作和经济手段结合起来，充分调动干部和劳动者的生产积极性；应该在党的一元化领导之下，认真解决党政企不分、以党代政、以政代企的现象，实行分级分工分人负责，加强管理机构和管理人员的权限和责任，减少会议公文，提高工作效率，认真实行考核、奖惩、升降等制度。采取这些措施，才能充分发挥中央部门、地方、企业和劳动者个人四个方面的主动性、积极性、创造性，使社会主义经济的各个部门各个环节普遍地蓬蓬勃勃地发展起来。”

1978年10月，经国务院批准，中共四川省委、四川省人民政府选择了不同行业有代表性的重庆钢铁、成都无缝钢管厂、宁江机械厂、四川化工厂、新都县氮肥厂和南充钢厂6家地方国营工业企业率先进行“扩大企业自主权”试点。改革的主要内容，是逐户核定企业的利润指标，规定当年的增产目标，允许在年终完成计划以后提留少量利润，作为企业的基金，并允许给职工发放少量奖金。

四川省的“扩大企业自主权”试点，成为国有企业改革乃至整个城市经济体制改革起步的标志。

1979年7月1日，《中华人民共和国中外合资经营企业法》由五届全国人大第二次会议通过。

1979年7月13日，国务院《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》发布。《规定》的主要内容是：（1）在完成国家计划的前提下，允许企业制定补充计划，并按照国家规定的价格政策自行销售；（2）实行企业利润留成；（3）逐步提高企业固定资产折旧率；（4）实行固定资产有偿占用制度；（5）实行流动资金全额信贷控制；（6）企业有关新产品试制等费用，可以从实现的利润中留用；（7）企业有权申请出口自己的产品，并取得外汇分成；（8）企业有权按国家劳动计划指标择优录取职工；（9）企业在定员、定额内，有权按照实际需要，决定机构设置，任免中层和中层以下干部；（10）减轻企业额外负担。

1979年1月31日，中共四川省委发出《关于地方工业扩大企业权力，加快生产建设步伐的试点意见》，把试点的工业企业由6户扩大到 100户，同时在40户国营商业企业中也进行了扩大经营管理自主权的试点。

四川省扩权试点的主要做法是：（1）在计划管理上，允许企业在国家计划之外，可以根据市场需要自行制定补充计划，对于国家计划中不适合市场需要的品种规格也可以修改。（2）在物资管理上，除少数系国计民生的产品、短线产品和炸药等危险产品仍由国家统购统配外，大部分生产资料可以进入市场，企业与企业之间可以经过物资部门直接订立供货合同，也可以在市场上采购来满足自己的需要，企业也可以自销一部分产品。（3）在国家与企业的利润分配方面，在保证国家利益的前提下，企业可以根据自己经营的好坏分享一定的利润，并可用于企业的挖掘、革新改造、集体福利和职工的奖金。（4）在劳动人事管理上，企业有权选择中层干部，招工择优录取和辞退职工。

1979年5月25日，国家经委、财政部等6部委联合发出通知，确定在首都钢铁公司、北京清河毛纺厂、天津自行车厂、上海柴油机厂、上海汽轮机厂等8户企业中进行扩大经营管理自主权的改革试点。

1979年11月26日，邓小平在回答美国不列颠百科全书出版公司副总裁费兰克，吉布尼、加拿大麦吉尔大学东亚研究所主任林达光教授的提问时，提出了“社会主义也可以搞市场经济”的著名论断。

邓小平说：“说市场经济只存在于资本主义社会，只有资本主义的市场经济，这肯定是不正确的。社会主义为什么不可以搞市场经济，这个不能说是资本主义。……市场经济，在封建社会就有了萌芽。社会主义也可以搞市场经济。”

1980年7月1日，国务院《关于推动经济联合的暂行规定》发布。《规定》指出，走联合之路，组织各种形式的经济联合体，是调整好国民经济和进一步改革经济体制的需要，是我国国民经济发展的必然趋势。组织联合要坚持自愿互利的原则，逐步发展，不受行业、地区和所有制、隶属关系的限制，但不能随意改变联合各方的所有制、隶属关系和财务关系；要推进原料产地与加工地区的联合；各种经济联合体都必须保证国家税收和利润上缴任务的完成；联合企业应由有关各方的代表组成联合委员会，作为权力机构。

（一）实行财政“分灶吃饭”

为了调动中央和地方的“两个积极性”，1980年2月1日，国务院下达《实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，并发出通知指出，把计划经济条件下“统收统支”的财政管理体制，改为“划分收支、分级包干”的财政管理体制。

(二）继续扩大企业自主权试点

1980年，国家继续进行扩大企业自主权的试点工作。为了完善扩权企业的利润留成办法，1980年1月22日，国务院批转国家经济委员会，财政部《关于国营工业企业利润留成试行办法》，决定从1980年起在批准的试点企业中试行。

1981年10月29日，国务院转发国家经委、国家体制办《关于实行工业生产经济责任制若干问题的意见》。《意见》的主要内容是：工业生产经济责任制是国家计划指导下，以提高经济效益为目的，实行责、权、利结合的生产经营管理制度；实行经济责任制必须遵循按社会需要组织生产的原则，不能利大大干，利小不干；责任制为“基数利润留成加增长利润留成”，“全额留成、利润包干”，“亏损包干”，“以税代利，自负盈亏”等多种形式；在实施过程中要注意国家、集体、个人三者关系。

1981年11月11日，国务院转发国家经委、国家体制办《关于实舞工业生产经济责任制若干问题的暂行规定》发布。《规定》的主要内容是：工业生产经济责任制是国家计划指导下以提高经济效益为目的，责、权、利紧密结合的生产经营管理制度；实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划，首先保证财政上缴任务的完成，使国家财政收入能够逐年有所增长。《规定》要求把企业、职工的经济责任、经济效果同经济利益联系起来，其中实行“基数利润留成加增长利润留成”办法的企业，其留成基数按前三年平均利润计算，利润包干基数要确定不同的递增速度；盈亏包干的超收或减亏分成比例，上缴国家部分一般不能低于60%，留给企业的部分一般不超过40%。奖金的发放要有控制。

(一）实行工业生产经济责任制

1981年4月15日-25日，国务院在上海召开全国工业交通工作会议。会议提出：组织1981年工业交通生产的指导思想，是要根据中央工作会议精神，在调整和改革中，走出一条发展我国经济的新路子，使我国工业逐步由重型结构转为轻型结构；由“小而全”、“大而全”转向专业化协作和经济合理的社会化大生产；从消耗高、质量低、效益差转向产品适销对路、讲求经济效益。工交企业也要像农村搞联产责任制那样实行经济责任制。

（二）全面推行职工代表大会制度

1981年7月13日，中共中央、国务院转发中华全国总工会、国家经委、中央组织部制定的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》。《暂行条例》规定，职工代表大会是企业实行民主管理的一种基本形式，是职工群众参与决策和管理、监督干部的权力机构。《条例》指出：推广和完善职工代表大会制度，关键在于加强和改善党的领导。企业党委要积极领导和支持职工当家做主，保障职工代表大会行使规定的权力。

1982年9月1日，《中国共产党第十二次全国代表大会开幕词》发布，第一次提出“建设有中国特色的社会主义”。

1982年9月1日，《全面开创社会主义现代化建设的新局面——在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》发布。《报告》提出，从1981年到20世纪末的二十年，我国经济建设总的奋斗目标是，在不断提高经济效益的前提下，力争使全国工农业的年产值翻两番，即由1980年的7100亿元增加到2000年的2.8万亿元左右，使人民的物质文化生活达到小康水平。

在年对国营工业企业初步整顿的基础上，从1982年起，国家对全国工业企业进行全面的整顿。

1982年1月，中共中央、国务院做出《关于国营工业企业进行全面整顿的决定》，决定从1982年起，用两三年的时间，有计划、有步骤地、点面结合地、分期分批地对所有国营企业进行全面的整顿工作。这标志着工业企业的整顿工作进入了建设性整顿的新阶段。

1983年4月1日，国务院《国营工业企业暂行条例》发布。《暂行条例》首次对企业的法人地位做出规定：企业是法人，厂长是法人代表；企业对国家规定由它经营管理的国家财产依法行使占有、使用和处分的权利，自主地进行生产经营活动，承担国家规定的责任。《暂行条例》规定了企业所拥有的15项经营自主权：有权根据国家有关政策和市场需要，编制自己的生产经营补充计划；有权拒绝计划外或缺乏必需的物质条件保证和产品销售安排的生产任务；有权自行选购计划分配以外的物资；完成国家订货任务后，有权在国家规定范围内自销产品；有权在国家规定的范围内，制定和议定产品的价格；有权向中央和地方业务主管部门申请出口、自己的产品；有权按国家规定将自己的发明创造、科研和技术革新成果进行有偿转让；对已经注册产品的商标，享有专用权；有权按照国家规定提取和使用企业基金或利润留成基金；有权按照国家规定出租、转让闲置、多余的固定资产；有权根据国家有关政策确定工资形式或分配奖金、安排福利等事项；有权在国家计划内择优录取新职工，有权按国家规定对职工

实行奖惩；有权按实际需要决定自己的机构设置；有权任免行政中层干部；有权拒绝国务院或省市人民政府明文规定以外的摊派费用和无偿劳动。

1983年4月24日，国务院批转财政部《关于国营企业利改税试行办法》发布。《办法》同意把利润上缴方式改为有比例的纳税制。国家和企业的关系第一次以法律形式固定下来。

1983年6月25日，国务院批转中国人民银行《关于国营企业流动资金由人民银行统一管理的报告》发布。《报告》的主要内容是：决定从 1983年7月1日起，除按原来的体制由财政拨付企业的定额流动资金仍留做企业的“自有流动资金”外，需要增加的流动资金，由企业自筹，或者通过向银行贷款解决，国家财政不再向企业增拨流动资金。

1983年2月28日，国务院批转财政部《关于国营企业利改税试行办法（草案〉的报告》并发出通知，指出：对国营企业实行利改税，是经济管理体制改革的一个重要方面。4月27日，经国务院批准，由财政部制定的《关于国营企业利改税试行办法》下发各地。自当年6月1日起，国营企业开始普遍推行“利改税”制度。

1984年5月10日，国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》发布。《规定》规定了扩大企业十个方面的自主权，即生产经营计划权、产品销售权、产品定价权、物资采购权、资金使用权、资产处置权、机构设置权、人事劳动权、工资奖金使用权、联合经营权。

1984年9月18日，国务院批转财政部《国营企业第二步利改税试行办法》发布。《办法》的主要内容是：一是将工商税按纳税对象划分为产品税、增值税、盐税和营业税；改变企业利润上缴形式，国家对国营企业实现利润分别征收所得税和调节税，调节税后的剩余利润为企业留利。二是允许企业在征收所得税前从利润中归还技措贷款。三是调节税采取一户一率的办法分别核定，国营大中型企业基期利润扣除按55%计算的所得税和1983年合理留利后的部分，占基期利润的比例为调节税税率。企业当年利润比核定的基期利润增长部分，减征20%调节税，并由“环比”改为“定比”，一定7年不变。核定的基期利润扣除55%所得税后，余额达不到1983年合理留利水平的大中型企业，不再征收调节税，经批准，可以在一定期限内减征一定数额的所得税。四是放宽小型企业标准，对小型国有企业所得税试行新的八级超额累进税率，对少数税后利润较多的企业仍按规定收取一定承包费。五是对亏损企业和微利企业继续实行盈亏包干。六是增加资源税、城市维护建设税、房产税、土地使用税和车船使用税。

1984年10月20日，中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于经济体制改革的决定》。《决定》明确肯定了全民所有制企业所有权和经营权相分离的原则，并提出社会主义经济是以公有制为基础的有计划的商品经济。

1984年9月19日，国务院批转了财政部《关于在国营企业推行“利改税”第二步改革的报告》，决定从1984年9月开始实施第二步“利改税”方案，从1985年1月1日起开征。

1985年9月23日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》发布。《建议》指出，为了保证“七五”计划的完满实现和我国经济更长时期的持续、稳定、协调发展，最重要的是按照十二届三中全会的《决定》，既坚定不移又慎重稳妥地推进经济体制改革，力争在今后五年或者更长一些时间内，基本上奠定有中国特色的、充满生机和活力的社会主义经济体制的基础。

(一）生产资料价格“双轨制”

1984年5月10日，国务院就下发了《国务院关于进一步扩大国营工业企业自主权的规定》，“允许企业完成计划后，自行安排增产国家建设和市场需要的产品”。在产品价格方面，“工业生产资料属于企业自销和完成国家计划后的超产部分，一般在不高于或低于20%的幅度内，企业有权自定价格，或由供需双方在规定的幅度内协商定价”。1985年1月24日，国务院有关部委又下发文件取消20%的幅度限制，规定可按照稍低于市场价格出售，参与市场调节。

(二）实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政管 ^ 理体制

1985年，“划分收支、分级包干”的财政管理体制已经到期。鉴于“划分收支、分级包干”体制存在的一些缺陷，国务院决定从1985年起，改革“划分收支、分级包干”的财政管理体制，实行“划分税种收支、分级包干”的新的财政管理体制。

1986年9月15日，中共中央、国务院颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》。

1986年9月15日，中共中央、国务院颁发《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》。

1986年9月15日，中共中央、国务院颁发《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。

1986年11月11日，中共中央、国务院《关于认真贯彻执行全民所有制工业企业三个条例的补充通知》发布。通知强调：从党委领导下的厂长负责制到厂长负责制的转变，是企业领导体制的重大改革。全民所有制工业企业的厂长（经理〉是一厂之长，是企业法人的代表，对企业负有全面的责任，处于中心地位，起中心作用。

（一）全面推行厂长（经理）负责制

1986年9月15日，中共中央、国务院颁布《全民所有制工业企业厂长工作条例》、《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》、《全民所有制工业企业职工代表大会条例》，对国有企业的领导体制进行全面改革。新颁布的三个《条例》，对国有企业厂长（经理〉、党委会和职工代表大会的职权做了重新界定。

1986年12月5日，国务院发布《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》，要求加快企业领导体制的改革，全面推行厂长（经理〉负责制。到1986年年底，在全国54000个国营工业企业中，已有23000个企业实行了厂长（经理〉负责制。

1985年，沈阳市政府对集体所有制企业实行“破产警告”的企业有三家，限期整顿。一年后，有两家企业摆脱困境，起死回生。沈阳防爆器械厂因素质太差，整顿无效，于1986年8月3日宣告破产。这是新中国成立后第一家正式宣布倒闭的国营企业。在此期间，武汉、重庆、太原等城市先后对10佘家集体所有制企业、全民所有制企业进行了破产试点工作。

1986年6月，国务院向全国人大常委会提交了《企业破产法》（草案），之后经过常委会议三次严格的审议，于1986年12月2日全国人大常委会通过《企业破产法》（试行〉，规定自全民所有制工业企业法实施满三个月之日起在全国范围内试行。

1987年8月29日，国家经委、国家体改委发布《关于深化改革、完善承包经营责任制的意见》。《意见》指出，实行承包经营责任制，必须坚持“包死基数、确保上交、超收多留、歉收自补”的原则，兼顾国家、企业、职工三者利益。承包基数要体现鼓励先进、鞭策后进的原则。承包后新增加的留利，要大部分（一般70%以上）用于发展生产。

1987年10月25日，《沿着中国特色的社会主义道路前进——在中国》共产党第十三次全国代表大会上的报告》发布。报告指出，多种所有制经济是公有制经济必要的和有益的补充。

1987年3月，召开了六届全国人大五次会议，第一次明确肯定了承包制。六届人大五次会议通过的《政府工作报告》提出：“今年改革的重点要放在完善企业经营机制上，根据所有权与经营权适当分离的原则，认真实行多种形式的承包经营责任制。” 1987年4月23-27日，国家经委受国务院委托召开全国承包经营责任制座谈会。会议在总结吉林、广东等省和首钢、二汽等企业坚持承包经营责任制经验的基础上，全面部署企业承包经营责任制工作，决定从当年6月份起，在全国范围内普遍推行承包经营责任制。截至1987年年底，全国预算内工业企业承包面积已达 78%9其中大型企业已经达到82%，承包一年以上的大中型企业占64%；众多的小企业也都实行了承包或租赁。

1987年10月，召开了中共第十三次全国代表大会，比较系统地提出了我国社会主义初级阶段的理论。十三大报告指出，“社会主义初级阶段不是泛指任何国家进人社会主义都会经历的起始阶段，而是特指我国在生产力落后、商品经济不发达条件下建设社会主义必然要经历的特定阶段。”

1988年2月27日，国务院发布《全民所有制工业企业承包责任制暂行条例》。

《暂行条例》指出，承包经营责任制，是在坚持企业的社会主义全民所有制的基础上，按照所有权与经营权分离的原则，以承包经营合同形式，确定国家与企业的责权利关系，使企业做到自主经营、自负盈亏。实行承包经营责任制，必须兼顾国家、企业、经营者和生产者利益，调动企业经营者和生产者积极性，挖掘企业内部潜力，确保上缴国家利润，增强企业自我发展能力，逐步改善职工生活；应当按照责权利相结合的原则，切实落实企业的经营管理自主权，保护企业的合法权益；应按照包死基数、确保上缴、超收多留、歉收自补的原则，确定国家与企业的分配关系；合同双方必须遵守国家法律、法规和政策，接受人民政府有关部门的监督。

经国务院决定，在1985年实行的“划分税种、核定收支、分级包干”财政管理体制的基础上，1988年对财政管理体制进行两项主要改革：

一是把税额较小、税源分散的城乡个体工商户所得税、城乡个体工商户营业税、个人收入调节税、个人所得税、国营企业工资调节税、契税、农林特产税、屠宰税、牲畜交易税、集市交易税、车船使用税、房产税、国营事业单位奖金税等13种小税划给地方，作为地方的固定收人，抵项支出，增收部分全部留给企业。

二是对十几个上缴中央财政比例比较大的地方，在1988年到1990年期间，分别实行“收入递增包干”、“总额分成加增长分成”、“上缴额递增包干”等形式的财政包干办法；对少数上缴比例较小的地区仍然实行“总额分成的办法”。

1989年11月9日，《中共中央关于进一步治理整顿和深化改革的决定》由中国共产党第十三届中央委员会第五次全体会议通过。

为了促进企业生产要素的合理流动，1988年在武汉、成都、保定等城市进行了开办产权交易市场的试点，1989年又增加了郑州、太原、南昌、哈尔滨等城市的试点。

1990年12月30日，党的十三届七中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》。《建议》首次将国营企业内部领导体制重新表述为“进一步发挥党组织的政治核心作用, 坚持和完善厂长责任制，全心全意依靠工人阶级办好企业”。

1990年4月2日，国务院决定成立国务院清理“三角债”领导小组，在全国范围内开展清理“三角债”的工作。由于一段时间来市场疲软、产品积压、企业流动咨合不足，导致企业、单位之间相互拖欠贷款的情况十分严重，1989年全国拖欠总数已达1000亿以上，进入1990年以后继续呈上升趋势。“三角债”现象既妨碍了生产的正常运转，也损害了社会信誉，破坏了经济秩序。国务院要求各地区、各部门把清理“三角债”的工作作为治理整顿、深化改革的一项重要任务抓紧进行。

1990年12月，针对理论界对计划与市场关系的争论，邓小平在与中央负责同志谈话时指出，“我们必须从理论上搞懂，资本主义与社会主义的区分不在于计划还是市场这样的问题。社会主义也有市场经济，资本主义也有计划控制。不要以为搞点市场经济就是资本主义道路，没有那么回事。计划和市场都得要。不搞市场，连世界上的信息都不知道，是自甘落后”。

1991年6月26日，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》。《决定》指出，改革养老保险完全由国家、企业包下来的办法，逐步建立起基本养老金保险与企业补充养老金保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。

1991年12月14日，国务院批转国家计委、国家体改委、国务院生产办《关于选择一批大型企业集团进行试点请示的通知》。《通知》指出，选择一批大型企业集团进行试点的目的是：促进组织结构调整，推动生产要素合理流动，形成群体优势和综合功能，提高国家竞争能力和宏观调控能力，并确定首批55家（后来增加为57家）大型企业集团试点名单。

1992年7月23日，国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》。《条例》提出赋予企业14项经营自主权，并指出，企业改革的关键是转换企业经营机制，转换企业经营机制的重点是落实企业经营自主权。这是我国企业第三次大规模的放权。

1992年10月12日，《加快改革开放和现代化建设步伐，夺取有中国特色社会主义事业的更大胜利——在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》发布。报告总结了党的以来14年的实践经验，决定抓住机遇，加快发展；确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；提出用邓小平同志建设有中国特色社会主义理论武装全党。报告首次将全民所有制企业由过去的“国营企业”改称为“国有企业”。

1992年1月25日，劳动部、国务院生产办、国家体改委、人事部、全国总工会联合发出《深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革的意见》，指出：党的十一届三中全会以来，企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革取得了一定成效，但从整体上看，企业内部的“铁交椅”、“铁饭碗”和“铁工资”弊端没有完全破除，影响了职工主人翁责任感和积极性的充分发挥。深化企业劳动人事、工资分配和社会保险制度改革，在企业内部真正形成“干部能上能下、职工能进能出、工资能升能降”的机制，成为当前转换企业经营机制的重要任务。

邓小平从1992年1月18日至2月21日赴武昌、深圳、珠海、上海等地视察，沿途发表了内容丰富、思想深刻的重要谈话。

邓小平的南方谈话，在国际国内政治风波严峻考验的重大历史关头，坚持党的十一届三中全会以来的理论和路线，冲破了姓“社”姓“资”、姓“公”姓“私”的束缚，打破了社会主义与市场经济的对立，明确了社会主义可以并应该搞市场经济，为深化经济体制改革和确立社会主义市场经济体制的改革目标奠定了思想和理论基础。

1993年11月14日，中国共产党第十四届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。《决定》提出，我国国有企业改革的目标是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。从此，国有企业改革进入了建立现代企业制度的突破期。

1993年12月29日，《中华人民共和国公司法》由第八届全国人大常委会第五次会议通过，自1994年1月1日起施行。这是新中国成立以来诞生的第一部公司法。

(一）全面实施企业财务两则

从1993年7月1日起，我国企业正式实行《企业财务通则》和《企业会计准则》。“两则”的贯彻实施，统一了各类企业的财务制度和会计制度，实现了企业财务和会计制度的模式转换。

1993年，是我国股份制试点迅速发展的一年。1993年企业股份制试点的基本特点：一是上市公司与定向募集公司并行发展；二是上市公司的结构得以调整；三是境内企业的海外上市工作获得成功；四是股份制试点的法律、法规基础进一步完善。1993年4月，国务院发布了《股票发行与交易管理暂行条例》，使股票的发行与交易有法可依，有章可循。1993 年年底，《中华人民共和国公司法》正式出台，与已有的有关股份制试点的法规文件，共同构成了我国公司制度的法律框架，为股份制试点和公司次制试点提供了重要的法律保证。

党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出“法人财产权”的概念。这是在企业产权理论上的一大突破和创新，对现代企业制度建设的实践具有重要的指导意义。

1994年7月24日，国务院发布《国有企业财产监督管理条例》。《条例》明确国有企业财产属全民所有即国家所有，企业对国家授予其经营管理的财产依法自主经营，享有占有、使用和依法处分的权利。国务院代表国家行使对企业财产的所有权，实行分级管理和分级监督。

(一）继续扩大股份制改革试点

1994年，我国新增股份制企业19847家，其中，有限责任公司17456家，股份有限公司2391家。截至1994年，据不完全统计，全国共计股份制企业3.3万家，比1993年增长1.52倍，其中，股份有限公司达到了6326家，股本总额2867.56亿元。

1993年年底，国务院批准了中国金融体制改革方案，1994年，新一轮金融体制改革全面组织实施。一是强化中央银行的宏观调控作用；二是建立政策性银行，初步实现政策性金融和商业性金融的分离；三是实现国家专业银行向国有商业银行的过渡。

1995年9月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》由中国共产党第十四届中央委员会第五次全体会议通过。

《建议》指出，“九五”时期国民经济和社会发展的主要奋斗目标是：全面完成现代化建设的第二步战略部署，到2000年在我国人口将比1980年增长三亿左右的情况下，实现人均国民生产总值比1980年翻两番；基本消除贫困现象，人民生活达到小康水平；加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。2010年的主要奋斗目标是：实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加富裕，形成比较完善的社会主义市场经济体制。《建议》指出：实现奋斗目标的关键是实行两个具有全局意义的根本性转变：一是经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；二是经济增长方式从粗放型向集约型转变。

按照党的十四届三中全会《决定》，积极探索建立现代企业制度的有效途径，是1994年经济体制改革的重点。国务院决定选择一批国有角二型企业，按照《公司法》进行建立现代企业制度试点。

从1995年开始，国务院正式确立全国100家企业进行现代企业制度试点工作，试点的主要内容是：（1）完善企业法人制度；（2）确定试点企业国有资产投资主体；（3）确定企业的公司组织形式；（4）建立科学规范的公司内部组织管理机构；（5）改革企业劳动人事工资制度；（6）健全企业财务管理制度。

(-）实施大公司、大集团战略

国务院确定的57家企业集团试点工作不断深入，试点企业集团抓紧发展战略的研究和修订，依据《公司法》，规范企业集团中母子公司的产权关系，建立、完善产权联结纽带；通过改革、改组、改造和加强管理，壮大企业集团实力，使之在调整、优化结构及国内外市场竞争中发挥更大作用。在落实《国务院批转国家计委、国家体改委、国务院生产办公室关于选择一批大型企业集团进行试点请示的通知》的基础上，研究制定《关于进一步推进企业集团试点工作的意见》。     国务院确定的3家全国性总公司改组为国家控股公司的试点，在调查研究论证的基础上，加紧制订试点方案。

国家选择的1000家大型国有骨干企业，着手进行综合改革、改组和改造，使之成为能够适应国内外市场环境的大公司、大集团。各地重视发展企业集团，一些主管部门在职能分解中组建集团公司，集团数量增加较快。

1995年，各地从实际出发，对国有小企业，或实行股份合作制，或采取租赁、承包、拍卖等多种形式进行改组改造。

按照着眼于搞活整个国有经济的原则，许多城市，特别是中小城市积极采取联合、兼并、划转、租赁、合资等多种方式，加快存量资产的流动和重组。一些城市利用级差地租进行老企业的搬迁改造、转产改造，也取得一定的成效。企业兼并仍保持发展的势头，兼并企业的数量比前几年有所增加。企业破产力度加大，据山东、河北、辽宁、武汉、长春等19个省市统计，到1995年年底，已经破产和进入破产程序的企业超过 1000

党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》中提出，战略性改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来，择优扶强，优胜劣汰，形成兼并破产、减员增效机制，防止国有资产流失。

重点抓好一批大型企业和企业集团，以资本为纽带，连结和带动一批企业的改组和发展，形成规模经济，充分发挥它们在国民经济中的骨干作用。区别不同情况，采取改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等形式，加快国有小企业改革改组步伐。搞好配套改革，重点是建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，促进政企分开；加快建立健全社会保障制度，为改革创造良好条件。

国家对不同所有制的企业一视同仁，依法征税，形成平等竞争环境。解决国有企业过度负债问题，主要依靠企业提高经济效益，增强偿债能力，同时要采取有效措施，补充企业资本金。利用企业、社会和政府的力量，多渠道逐步分流企业富余职工。企业非生产性的后勤服务单位和所承担的社会服务职能，要创造条件逐步分离出去，形成社会服务体系。

(一）“抓大放小”工作

1996年，在搞好大企业方面，国家对1000户重点企业分类指导的方案已经确定，国家经贸委与企业联网的信息系统已经建立。对1000户重点企业的300家明确主办银行落实经营资金。在放开搞活小企业方面，国家有关部门1996年出台了关于放开搞活国有小型企业的意见，对这项工作加强了指导。从实践中看，各地坚持“三个有利于”标准，采取了改组、联合、兼并、股份合作制、租赁、承包经营和出售等多种形式，把一大批小企业直接推向市场，取得了很好的效果。

1996年，国务院决定将试点集团由57家扩大到100家，试点集团中已有36家在国家计划中实行单列；33家成立了财务公司；54家享有自营进出口权；46家获外事审批权；7家进行了国有资产授权经营试点；22家按规定由集团公司实现了统一纳税。1995年，企业集团试点工作被列为国务院确定的四大建立现代企业制度试点之一。

(三）国家控股公司试点

构建国家控股公司是建立现代企业制度的一个有机组成部分。到1996年止，国务院只选择了中国航空工业总公司、中国有色金属工业总公司和中国石油化工总公司三家进行此试点。

1996年以来，在国务院有关领导直接关注下，各有关部门就试点中的重大问题进一步进行了调研，与各界进行了大量协调，对试点的认识逐步深入，形成了试点的基本原则，主要包括以下几方面：1.明确三户总公司作为国家授权投资的机构，对其公司总部及所属企业的国有资产行使经营、管理和监督职能；2.控股公司与国家财政以及与其下属企业的利益格局暂维持不变。控股公司经营收益，由公司自主用于国有资本再投入和结构调整，国家可以通过法定程序对其收益予以调用；3.国务院授权三户控股公司对其下属有条件的企业进行资产再授权，被授权企业比普通企业享有更大自主权；4.国家将研究对控股公司在投资、融资、产权经营等方面给予更大的经营权限。

1996年5月4日，中共中央总书记江泽民在上海、江苏、浙江、山东四省市企业改革和发展座谈会上发表了《坚定信心，加强领导，狠抓落实，加快国有企业改革和发展步伐》的讲话，首次系统提出了国有企业改革的八条基本方针。

(一）以公有制为主体的现代企业制度是社会主义市场经济体制的基础，国有企业特别是大中型企业是国民经济的支柱，国有企业改革是经济体制改革的中心环节。

(二）建立现代企业制度是国有企业改革的方向。其基本特征是产权清晰、权责明确、政企分幵、管理科学。到20世纪末要使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。

(三）把国有企业的改革同改组、改造和加强管理结合起来，以构造产业结构优化和经济高效运行的基础。

(四）要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动重组，以市场和产业政策为导向，集中力量抓好一批国有大型企业和企业集团，放开搞活一般国有小型企业，以利于更好地发挥国有经济在国民经济中的主导作用。

(五）加快国有企业的技术进步，形成企业的技术创新机制，增强企业的市场竞争能力。

(六）搞好国有企业，要全心全意依靠工人阶级，切实加强企业经营管理者队伍的建设，严格企业内部管理，形成适应市场经济要求的机制，做好企业的各项基础性工作，提高企业的整体素质。

(七）协调推进各项配套改革，重点是建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，促进政企职责分开，加快建立健全社会保障制度，为国有企业改革提供必要的外部条件。

(八）坚持公有制经济为主体，多种经济成分共同发展，国家为各种所有制经济平等参与市场竞争创造良好的环境和条件。深化国有企业改革，建立现代企业制度，必须坚持三个有利于的标准，要鼓励探索，允许试验，坚持解放思想，实事求是，大胆去试，大胆去闯。

1997年9月12日，《高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义事业全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》发布。

《报告》向全党发出号召：“深化国有企业改革，是全党重要而艰巨的任务。要坚定信心，勇于探索，大胆实践，力争到本世纪末大多数国有大中型企业初步建立现代企业制度，经营状态明显改善，开创国有企业改革和发展的新局面”。

(一）国有企业改革方式方法进行重大改进

根据改革需要综合配套的要求，1997年对国有企业改革的方式方法进行了重大改进。一是强调重点突破与整体推进相结合；二是强调改革必须与国民经济的战略调整相结合；三是强调改革必须与综合配套改革相结合。

(二）提出国有大中型企业三年脱困

1997年9月19日，党的十五届一中全会根据党的十五大精神明确提出：“用三年左右时间，通过改革、改制、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型企业初步建立现代企业制度。”

(一）社会主义初级阶段的基本经济制度

党的十五大报告首次提出：“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度。”这一制度的确立，是由社会主义性质和初级阶段国情决定的：第一，我国是社会主义国家，必须坚持公有制作为社会主义经济制度的基础；第二，我国处于社会主义初级阶段，需要在公有制为主体的条件下发展多种所有制经济；第三，一切符合“三个有利于”的所有制形式都可以而且应该用来为社会主义服务。

(二）公有制实现形式可以而且应当多样化

党的十五大报告指出：公有制实现形式可以而且应当多样化。一切反映社会化生产规律的经营方式和组织形式都可以大胆利用。要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制的实现形式。股份制是现代企业的一种资本组织形式，有利于所有权和经营权的分离，有利于提高企业和资本的运行效率，资本主义可以用，社会主义也可以用。不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键看控制权掌握在谁手中。国家和集体控股，具有明显的公有性，有利于扩大公有资本的支配范围，增强公有制的主体作用。

(三）全面认识公有制经济的含义

党的十五大报告对公有制经济的含义进行了全新的解释：“公有制经济不仅包括国有制经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。”公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势；国有经济控制国民经济命脉，对经济发展起主导作用。这是就全国而言，有的地方、有的产业可以有所差别。公有资产占优势，要有量的优势，更要注重质的提高。国有经济起主导作用，主要体现在控制力上。坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到增强，在这个前提下，国有经济比重减少一些，不会影响我国的社会主义性质。

(四）非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分

党的十五大报告指出，非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导、使之健康发展。这对满足人们多样化的需要、增加就业、促进国民经济的发展有重要作用。

(一）重点行业结构调整，实现“三年两目标”

为了实现国有企业改革和发展的“三年两目标”，即用三年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度，国务院决定以纺织行业为突破口，对全行业实施“压锭、减员、调整、增效”；以煤炭行业为重点，对全行业实施“下放、关井、监管”；同时推进兵器等特困行业的解困扭亏工作。重点行业的结构调整从此全面展开。

(二）国有大型企业集团试点

1998年10月，国家经贸委召开了国有大型企业集团试点工作座谈会，对深化大型企业集团试点工作提出了具体要求。会议指出，要澄清“抓大”的一些模糊认识，既要借鉴国外的经验又不能简单地效仿，要汲取国外发展大集团的教训，坚定“抓大”的信心，加强企业集团内部制度建设，改善企业集团发展的外部环境，增强企业技术创新能力，增强市场竞争力。

(三）军、警、政法和党政机关与所办企业限期脱钩

1998年7月，中央决定军队、武警部队、政法机关和党政机关一律不再从事经商活动，1998年年底以前一律与所办的经营性企业彻底脱钩。截至1998年12月31日，军队、武警部队和政府机构机关所属经营性企业的撤销、移交、解除挂靠关系等工作已经顺利完成，其中共撤销企业19241 户，移交6491户，解除挂靠关系5557户。1998年年底，党中央、国务院批准了《中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩的总体处理意见和具体实施方案》，至此，中央党政机关与所办经济实体和管理的直属企业脱钩的目标顺利实现。这些改革措施，为国有企业自主决策、自主经营和参与平等竞争创造了良好的外部环境。

(四）银行管理体制改革

改革人民银行管理体制，强化中央银行的宏观调控和金融监管功能。到1998年年底，撤销所有人民银行省级分行，按照经济区划，成立9个跨省（自治区、直辖市〉分行；按照精简、效能原则，对现有地、市分行进行适当合并；转变县（市）支行职能，重点加强对农业信用社的监管。取消了对国有商业银行的贷款规模控制，实行资产负债比例管理和风险管理。加快地方性金融机构的建设，健全多类型、多层次的金融机构体系。对银行、证券、保险和信托等实行分业经营，分业管理，健全金融监控体系。继续推进金融业的对外开放。

1999年9月22日，《中共中央关于国有企业改革和发展若于重大问题的决定》由中国共产党第十五届中央委员会第四次全体会议通过。

《决定》指出，党的十五大和十五届一中全会提出，用三年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度。推进国有企业改革和发展，首先要尽量大努力实现这一目标。

从战略上调整国有经济布局，要同产业结构的优化升级和所有制结构的调整完善结合起来，坚持有进有退，有所为有所不为。国有经济需要控制的行业和领域主要包括：涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品和服务的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。其他行业和领域，可以通过资产重组和结构调整，集中力量，加强重点，提高国有经济的整体素质。

积极探索公有制的多种实现形式。国有资本通过股份制可以吸引和组织更多的社会资本，放大国有资本的功能，提高国有经济的控制力、影响力和带动力。

坚持“抓大放小”。要着力培养实力雄厚、竞争力强的大型企业和企业集团，有的可以成为跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。

放开搞活国有中小企业。要积极扶持中小企业特别是科技型企业，使它们向“专、精、特、新”的方向发展，同大企业建立密切的协作关系，提高生产的社会化水平。要从实际出发，继续采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，放开搞活国有小企业，不搞一个模式。

为了减轻国有企业债务负担，国家推出了“债转股”改革措施。把原来银行与企业间的债权债务关系，转变为金融资产管理公司对企业的股权投资关系。从1999年4月开始，经国务院批准，先后成立了信达、东风、长城、华融四家具有独立法人资格的国有独资金融资产管理公司，注册资本金分别为100亿元，作为投资主体，主要任务是收购、管理、处置由中国建设银行、中国银行、中国农业银行和中国工商银行剥离的不良资产，最大限度保全资产、减少损失。四家公司承接不良资产后，可以综合运用出售、置换、资产重组、债转股、证券化等方法对贷款及其抵押品进行处置；对债务人提供管理咨询、收购兼并、分立重组、包装上市等方面的服务；对确定资不抵债、需要关闭破产的企业申请破产清算；按照国家规定，向境外投资者出售债权、股权。

(二）社会保障制度改革

1999年，社会保障制度改革迈出重大步伐。社会保险、失业保险和城市居民最低生活保障三个条例相继出台，医疗制度改革开始启动，为整个经济体制改革，尤其是国有企业改革提供了良好的条件。

(一）2000年10月11日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》由中国共产党第十五届中央委员会第五次全体会议通过。《建议》指出，根据党的十五大提出的远景目标，第十个五年计划期间（2001年至2005年）经济和社会发展的主要目标是：国民经济保持较快发展速度，经济结构战略性调整取得明显成效，经济增长质量和效益显著提高，为到2010年国内生产总值比2000年翻一番奠定坚实基础；国有企业建立现代企业制度取得重大进展，社会保障制度比较健全，完善社会主义市场经济体制迈出实质性步伐，在更大范围内和更深程度上参与国际经济合作与竞争；就业渠道拓宽，城乡居民收入持续增加，物质文化生活有较大改善，生态建设和环境保护得到加强；科技教育加快发展，国民素质进一步提高，精神文明建设和民主法制建设取得明显进展。

(二）2000年3月15日，国务院颁发《国有企业监事会暂行条例》。《条例》规定，国有重点大型监事会由国务院派出，对国务院负责，代表国家对国有重点大型企业的国有资产保值增值状况实施监督。1994年7月24日国务院颁发的《国有企业财产监督管理条例》同时废止。

2000年8月18日，国务院向国有重点大型企业派出监事会主席，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。

(一）规范建立现代企业制度

按照《国有大中型企业建立现代企业制度和加强管理基本规范（试行）的要求》，在2000年实现三年改革脱困目标，国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度的基础上，针对一些企业公司制改革不规范的问题，2001年国家有关部门突出做好规范建立现代企业制度工作，进一步落实国有资产授权经营和取消国有企业行政级别工作。

(二）上市公司建立独立董事制度

2001年8月16日，国家证监会颁发《关于在上市公司建立独立董事制度的指导意见》，要求上市公司建立独立董事制度。

2002年11月8日，《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》发布。

《报告》指出，坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。第一，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济。发展壮大国有经济，国有经济控制国民经济命脉，对于发挥社会主义制度的优越性，增强我国的经济实力、国防实力和民族凝聚力，具有关键性的作用。第二，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。个体、私营等各种形式的非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分，对充分调动社会各方面的积极性、加快生产力发展具有重要作用。第三，坚持公有制为主体，促进非公有制经济发展，统一于社会主义现代化建设的进程中，不能把这两者对立起来。各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，相互促进，共同发展。

(一）国有经济战略性调整

2002年，国有资本继续向重点行业、大型重点企业积聚，国有经济在石油、石化、电力、电信、冶金、有色、铁路、军卫等关系国民经济命脉的重要行业和关键领域发展迅速，促进了国有经济的结构调整和布局优化。在机械、电子等一般竞争性领域，非公有制经济发展很快，国有经济的比重明显下降，所有制结构出现积极变化。

(二）国有企业战略性改组

2002年，政府继续为企业集团发展创造必要的政策环境和条件，国有大型企业特别是电力、电信、民航等行业的企业进一步深化改革和重组，加快了建立现代企业制度的步伐。石油、石化、电力、电信等重点行业中，一批具有较大规模和技术创新能力的国有及国有控股企业迅速成长。

党的十六大报告对国有资产管理体制框架做了新的规定。《报告》指出，在坚持国家所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规，坚持政企分开，实行所有权和经营权分离，使企业自主经营、自负盈亏，实行国有资产保值增值。

2003年10月14日，《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》由中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过。《决定》指出，对垄断行业要求放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。

2003年3月，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌，从2003年4月初开始，各级国有资产监督管理机构陆续完成了组建工作，基本确立了国有资产管理的新体制，确保了国有企业资产管理与财务监督工作的有序开展。

(一）使股份制成为公有制的主要实现形式

党的十六届三中全会《决定》指出，要坚持公有制的主体地位，发挥国有经济的主导作用。积极推行公有制的多种有效实现形式，加快调整国有经济布局和结构。要适应经济市场化不断发展的趋势，进一步增强公有制经济的活力，大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。

(二）建立现代产权制度

党的十六届三中全会《决定》指出，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，有利于维护公有财产权，巩固公有制经济的主体地位；有利于保护私有财产权，促进非公有制经济发展；有利于各类资本的流动和重组，推动混合所有制经济发展；有利于增强企业和公众创业创新的动力，形成良好的信用基础和市场秩序。这是完善基本经济制度的内在要求，是构建现代企业制度的重要基础。要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。

(一）国有商业银行进行股份制改革

2006年1月6日，国务院决定中国银行和中国建设银行实施股份制改革试点，国家动用450亿美元的外汇储备补充中国银行和中国建设银行的资本金，使其资本金达到87。的上市标准。标志着国有银行改革无论在方法上还是技术上都试图走一条综合改革的新路。

(二）国有资产监督管理体制改革

全国31个省份和新疆生产建设兵团国资委全部组建完毕。至年末已组建国有资产监管机构的市（地）有203个，占总数的45.3%；其中，单独成立国资委的有176个，占总数的31.3%。

(三）规范中央企业负责人的薪酬管理

2004年6月，国务院国资委出台了《中央企业负责人薪酬管理暂行办法》。办法规定：中央企业负责人的薪酬由基薪、绩效薪金和中长期激励单元构成。基薪是企业负责人年度的基本收入，主要根据企业经营规模、经营管理难度、所承担的战略责任和所在地区企业平均工资、所在行业平均工资、本企业平均工资等因素综合确定；基薪按月发放。绩效薪金与经营业绩考核结果挂钩，以基薪为基数，根据企业负责人的年度经营业绩考核级别及考核分数确定，考核结果出来后，兑现绩效薪金的60%，其余40%的绩效薪金延期到离任或连任的第二年兑现。

2005年10月11日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议》由中国共产党第十六届中央委员会第五次会议通过。

经国务院批准，2005年4月29日，证监会发布了《关于上市公司股权分置改革试点有关问题的通知》，正式启动了股权分置改革试点工作。据初步统计，到2005年9月底，共有40家国有控股上市公司公布了股权分置改革方案，其中中央企业控股的8家，地方控股的32家。

(二）中央企业建立完善董事会迈出新步伐

2005年4月，国务院提出了 2005年深化经济体制改革的意见，明确要求要以建立健全国有大型企业董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。2005年10月17日，国务院国资委主任李荣融向宝钢5位外部董事颁发聘书，至此，我国中央企业第一家规范的国有独资公司董事会开始正式运作。

2006年8月27日，《中华人民共和国破产法》由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过。这是我国市场经济体制改革进程中一部具有标志性的法律。该法确定了企业有序退出的法律制度，规范了企业破产程序，对于公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义经济秩序具有重要意义。

2006年12月5日，国务院办公厅转发国务院国资委《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》发布。《意见》明确了国有资本调整和国有企业重组的基本原则、主要目标和政策措施。《意见》要求，对需要由国有资本控股的企业，要区别不同情况实行绝对控股和相对控股；对不属于重要行业和关键领域的国有资本，按照有进有退、合理流动的原则，实行依法转让，防止国有资产流失。

(一）国有经济布局结构调整步伐加快

国资委推动中央企业结构优化，使中央企业创新能力增强，增长方式进一步转变。2006年，中央企业调整重组力度进一步加大，有10组20家企业联合重组，中央企业户数巳由196家减到159家。中央企业在国防军工、石油石化、电力、电信、民用航空、航运、重要矿产资源开发等关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域中的企业户数占全部中央企业户数的25%，但资产总额占75%，国有资产点到82%，实现利润占到79%。中央企业进一步突出主业，剥离辅业，压缩管理链条，优化了资源配置。

(二）开始进行上市公司股权激励

2006年12月6日，国务院国资委正式下发《国有控股上市公司（境内）实施股权激励试行办法》，旨在以股权激励为杠杆，推进国有企业深化改革，完善公司治理结构，转变经营机制，提高竞争能力。

2006年12月19日，宝钢股份公布了“A股限制性股票激励计划 (草案〉”，成为首家正式推出股权激励计划的央企上市公司。

2007年3月16日，《中华人民共和国物权法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2007年10月1日起实施。

物权法明确了国有财产的归属：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。”物权法还强调“国家所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、截留、破坏”。

此外，物权法明确了造成国资流失的法律责任追究制度。物权法的另一价值是为现行的国资管理体制提供了根本性的法律支撑。它确认了现行体制的稳定效力，明确规定：国家出资的企业，由国务院、地方人民政府依照法律、行政法规规定分别代表国家履行出资人职责，享有出资人权益；法律另有规定的，依照其规定。

2007年3月16日，《中华人民共和国企业所得税法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，2008年1月1日起实施。《企业所得税法》的颁布实现了内外资企业所得税税制的统一。

2007年6月29日，《中华人民共和国劳动力合同法》，由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2008年1月1日起实施。

2007年8月30日，《中华人民共和国反垄断法》由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过，2008年8月1日起实施。

(一）加快推进股份制改革，完善法人治理结构

推进股份制改革，完善法人治理结构是建立现代企业制度的核心内容，也是深化国有企业改革的重要任务。2007年，国务院国资委和地方国资委大力推进这方面的工作。一是采取多种方式加快国有企业股份制改革步伐。除了涉及国家安全或国家产业政策禁止外资、民营资本投资的企业外，其他国有企业逐步改制为多元股权的公司，实现投资主体多元化，大力发展混合所有制经济。积极推进符合条件的大中型企业到境内外上市，条件成的争取整体改制上市或主营业务整体上市，不具备整体上市条件的也要将优良主营业务资产逐步注入上市公司，进一步把上市公司做优做强。二是按照《公司法》要求，完善公司法人治理结构。继续推进国有企业建立规范的董事会，建立健全相关制度和机制，规范公司股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责。对已经建立规范董事会的企业，尽快实现由董事会选聘、考核、奖惩高级管理人员，授权董事会行使重大投融资决策等出资人的部分职权，尽快形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的有效运行和制衡机制。三是探索建立市场化的国有企业经营管理者管理制度。加大面向社会招聘企业高级经营管理者的力度，对企业经营管理者逐步实行全面的契约化管理。四是继续推进人事、用工、分配三项制度改革，加快转换企业经营机制，真正做到经营者能上能下、人员能进能出、收入能增能减，不断完善企业内部竞争和激励约束机制。

(二）国资经营预算开始实施

2007年5月30日，国务院常务会议决定从2007年开始在中央本级试行国有资本经营预算。

2007年9月8日，《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》发布。中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，2007年进行国有资本经营预算试点。各级财政部门为国有资本经营预算的主管部门，各级国有资产监管机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为国有资本经营预算单位。

(三）国有企业分红正式启动

2007年12月11日，财政部、国务院国资委发布《中央企业国有资本收益收取管理办法》。《办法》指出，今后中央政府管理的一级企业, 将向政府缴纳不同比例的国有资本收益。至此，1994年以来，国有企业十多年不分红的历史结束，在今年央企利润达到万亿之时，国有企业分红正式启动。

《办法》规定，国有资本收益收取对象为中央管理的一级企业，其中，国有资本收益包括：国有独资企业按规定上交国家的利润，以及国有控股、参股企业国有股权（股份〉获得的股利、股息，国有产权转让收入，国有独资企业清算收入及国有控股、参股企业国有股权（股份）分享的公司清算收入等。

2008年1月4日，国务院国资委发布《关于中央企业履行社会责任的指导意见》。《意见》指出：央企的社会责任应包括依法经营、提高持续盈利能力、提高产品质量和服务水平、加强资源节约和环境保护、推进自主创新和技术进步、保障生产安全、维护职工合法权益、参与社会公益事业等八个方面。《指导意见》的发布，有利于促进中央企业与社会各方面的沟通。

2008年2月25日，国务院国资委发布《中央企业国有资本经营预算建议草案编报办法（试行）》。《意见》就试行国有资本经营预算的指导思想和原则、国有资本经营预算的收支范围、国有资本经营预算的编制和审批、国有资本经营预算的执行、国有资本经营预算的职责分工、试行国有资本经营预算的组织实施等问题提出具体意见。其中，中央本级国有资本经营预算从2008年开始实施，各地区国有资本经营预算的试行时间、范围、步骤，由各省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府决定。

年，国务院国资委发布通知，要求从2008年3月1日起，中央企业国有产权交易的试点机构将正式实施信息联合发布制度。其目的是规范信息发布渠道，扩大信息覆盖范围。在此基础上，国资委又要求旗下中央企业应于2008年5月31日前完成对本企业及各级子企业产权登记年度检查及数据汇总工作，并形成汇总分析报告。并要求企业上报使用国有资产的金额在不同行业、组织形式、级次等分布情况。