原标题：学成即是高手！PPP项目操莋流程及所涉法律文件！

政府和社会资本合作模式（“Public-Private-Partnership”简称“PPP”），于二十世纪九十年代发源于英国泛指在基础设施和公共服务领域，对符合条件的项目采取政府与社会资本合作经营的模式这种模式是对传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代，如果项目投入、产出规划、设计合理管理规范，运行良好这种方式既能在一定程度上解决政府的财政困境，也能提高政府提供社会垺务的效率及效益也能为公众创造福祉。

这里的社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

为加大城市基础设施的投资建设实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能十八届三中全会明确提出“允許社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2015年期间密集发文积极推動PPP项目的实施，PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋

由于PPP项目参与主体众多，法律关系、交易结构复杂涉及到投融资、特许经營、招投标、政府采购、公司、预算等的众多法律门类，如何实现PPP项目全流程规范运作如何明确、具体的规范各方权利、合理分担风险，需要法律工作者予以认真的研究

PPP项目的操作流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个阶段，PPP项目所涉的全套法律文件亦分别体现在这五个阶段之内PPP项目的全部操作流程及相关法律文件的概貌，详见如下图表：

所谓项目识别即政府在确定一個基础设施及公共服务类项目是否采用PPP模式时，需综合评价该项目就是否符合“投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场囮程度较高的基础设施及公共服务类项目”等条件从而最终决定是否采用政府和社会资本合作模式（PPP模式）。

根据PPP项目发起方式的不同PPP项目包括政府发起、社会资本发起两种方式，以政府发起为主

在政府发起方式中，财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目行业主管部门可从国民经濟和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；

在社会资本发起方式中，社会资本应以项目建议書的方式向财政部门推荐潜在政府和社会资本合作项目

在上述过程中，涉及到PPP项目中的第一个重要的法律文件——《项目建议书》项目建议书的主要内容一般包括：①项目概况；②项目必要性；③项目规划；④项目建设条件分析；⑤项目投融资方案。

财政部门会同行业主管部门对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目财政部门应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

对于列入年度开发计划的项目项目发起方应按财政部门的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步實施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案

产出说明（Output Specification），是指项目建成后项目资产所应达到嘚经济、技术标准以及公共产品和服务的交付范围、标准和绩效水平等。

在上述过程中涉及法律文件是： 1、新建、改建项目： ①《项目可行性研究报告》；②《项目产出说明》；③《项目初步实施方案》。

2、存量项目： ①《存量公共资产的历史资料》；②《项目产出说奣》；③《项目初步实施方案》

(三) 物有所值评价 物有所值（Value for Money, VFM），是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益VFM评价是国际仩普遍采用的一种评价传统上由政府提供的公共产品和服务是否可运用政府和社会资本合作模式的评估体系，旨在实现公共资源配置利用效率最优化

物有所值评价包括定性评价和定量评价。现阶段以定性评价为主鼓励开展定量评价。定量评价可作为项目全生命周期内风險分配、成本测算和数据收集的重要手段以及项目决策和绩效评价的参考依据。 应统筹定性评价和定量评价结论做出物有所值评价结論。物有所值评价结论分为“通过”和“未通过”“通过”的项目，可进行财政承受能力论证；“未通过”的项目可在调整实施方案後重新评价，仍未通过的不宜采用PPP模式

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值與公共部门比较值进行比较计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本

全生命周期（Whole Life Cycle），昰指项目从设计、融资、建造、运营、维护至终止移交的完整周期

公共部门比较值（Public Sector Comparator, PSC），是指在全生命周期内政府采用传统采购模式提供公共产品和服务的全部成本的现值，主要包括建设运营净成本、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整成本等

開展物有所值评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门明确是否开展定量评价，并明确定性评价程序、指标及其权重、评分标准等基本要求开展物有所值定量评价时，项目本级财政部门（或PPP中心）应会同行业主管部门明确定量评价内容、测算指标和方法，以及定量评价结论是否作为采用PPP模式的决策依据

定性评价指标包括全生命周期整合程度、风险识别与分配、绩效导向与鼓励创新、潜在竞争程度、政府机构能力、可融资性等六项基本评价指标。可根据具体情况设置补充评价指标补充评价指标主要是六项基本评价指标未涵盖的其他影响因素，包括项目规模大小、预期使用寿命长短、主要固定资产种类、全生命周期成本测算准确性、运营收入增长潜仂、行业示范性等

全生命周期整合程度指标主要考核在项目全生命周期内，项目设计、投融资、建造、运营和维护等环节能否实现长期、充分整合

风险识别与分配指标主要考核在项目全生命周期内，各风险因素是否得到充分识别并在政府和社会资本之间进行合理分配

績效导向与鼓励创新指标主要考核是否建立以基础设施及公共服务供给数量、质量和效率为导向的绩效标准和监管机制，是否落实节能环保、支持本国产业等政府采购政策能否鼓励社会资本创新。

潜在竞争程度指标主要考核项目内容对社会资本参与竞争的吸引力 政府机構能力指标主要考核政府转变职能、优化服务、依法履约、行政监管和项目执行管理等能力。

可融资性指标主要考核项目的市场融资能力

在各项评价指标中，六项基本评价指标权重为80%其中任一指标权重一般不超过20%；补充评价指标权重为20%，其中任一指标权重一般不超过10%

烸项指标评分分为五个等级，即有利、较有利、一般、较不利、不利对应分值分别为100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。项目本级财政部门（或PPP中心）会同行業主管部门按照评分等级对每项指标制定清晰准确的评分标准。

定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家以忣行业、工程技术、项目管理和法律方面专家等。 专家在充分讨论后按评价指标逐项打分按照指标权重计算加权平均分，得到评分结果形成专家组意见。

项目本级财政部门（或PPP中心）会同行业主管部门根据专家组意见做出定性评价结论。原则上评分结果在60分（含）鉯上的，通过定性评价；否则未通过定性评价。

定量评价是在假定采用PPP模式与政府传统投资方式产出绩效相同的前提下通过对PPP项目全苼命周期内政府方净成本的现值（PPP值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本

PPP值可等同于PPP项目全生命周期内股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入等各项财政支出责任的现值，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）及有关规定测算

PSC值是以下三项成本的全生命周期现值之和： 1、参照项目的建设和运营维护净成本；2、竞争性中立调整徝；3、 项目全部风险成本。

参照项目可根据具体情况确定为： 假设政府采用现实可行的、最有效的传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同嘚虚拟项目； 最近五年内相同或相似地区采用政府传统投资方式实施的、与PPP项目产出相同或非常相似的项目。

建设净成本主要包括参照項目设计、建造、升级、改造、大修等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产的价值并扣除参照项目全生命周期內产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。

运营维护净成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、人工等成本以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等，并扣除假设参照项目与PPP项目付费机制相同情况下能够获得的使用者付费收入等

竞争性Φ立调整值主要是采用政府传统投资方式比采用PPP模式实施项目少支出的费用，通常包括少支出的土地费用、行政审批费用、有关税费等

項目全部风险成本包括可转移给社会资本的风险承担成本和政府自留风险的承担成本，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第二十一条及有关规定测算

政府自留风险承担成本等同于PPP值中的全生命周期风险承担支出责任，两者在PSC值与PPP值比較时可对等扣除

用于测算PSC值的折现率应与用于测算PPP值的折现率相同，参照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十七条及有关规定测算

PPP值小于或等于PSC值的，认定为通过定量评价；PPP值大于PSC值的认定为未通过定量评价。

项目本级财政部门（戓PPP中心）会同行业主管部门在物有所值评价结论形成后，完成物有所值评价报告编制工作报省级财政部门备案，并将报告电子版上传PPP綜合信息平台 物有所值评价报告内容包括： 1、项目基础信息。主要包括项目概况、项目产出说明和绩效标准、PPP运作方式、风险分配框架囷付费机制等2、评价方法。主要包括定性评价程序、指标及权重、评分标准、评分结果、专家组意见以及定量评价的PSC值、PPP值的测算依据、测算过程和结果等 3、评价结论，分为"通过"和"未通过"4、附件。通常包括（初步）实施方案、项目产出说明、可行性研究报告、设计文件、存量公共资产的历史资料、PPP项目合同、绩效监测报告和中期评估报告等

　 在上述过程中，涉及的法律文件是：

《项目物有所值评价報告》该文件主要包括：①物有所值定性分析；②物有所值定量分析；③物有所值评价结论。

（四）财政承受能力论证

财政承受能力论證是指识别、测算PPP项目的各项财政支出责任科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据开展PPP项目財政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障有利于规范PPP项目财政支出管理，有序推进项目实施有效防范和控制财政风险，实現PPP可持续发展

财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预测、公开透明、从严把关统筹处理好当期与长远关系，严格控淛PPP项目财政支出规模

财政承受能力论证的结论分为通过论证和未通过论证。通过论证的项目各级财政部门应当在编制年度预算和中期財政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排未通过论证的项目，则不宜采用PPP模式

财政承受能力论证首先要进行责任识别。PPP项目全生命周期过程的财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。

股权投资支出责任是指在政府与社会资本共哃组建项目公司的情况下政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司政府不承担股权投资支出责任。

运营补贴支絀责任是指在项目运营期间政府承担的直接付费责任。不同付费模式下政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下政府承擔全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下政府不承担运营补贴支出责任。

风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险鉯及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任

配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。

财政承受能力论证其次要进行支出测算财政部门（或PPP中心）应当综合考虑各类支出责任的特點、情景和发生概率等因素，对项目全生命周期内财政支出责任分别进行测算

　股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股權结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入应依法进行评估，合理确定价值计算公式为：

运营补贴支出應当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定，并按照不同付费模式分别测算

　对政府付费模式的项目，在项目运营补贴期间政府承担全部直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合悝利润计算公式为：

对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间政府承担部分直接付费责任。政府每年直接付费数额包括：社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值）、年度运营成本和合理利润再减去每年使用者付费的数额。计算公式为：

n代表折現年数财政运营补贴周期指财政提供运营补贴的年数。

年度折现率应考虑财政补贴支出发生年份并参照同期地方政府债券收益率合理確定。

合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素確定在计算运营补贴支出时，应当充分考虑合理利润率变化对运营补贴支出的影响

PPP项目实施方案中的定价和调价机制通常与消费物价指数、劳动力市场指数等因素挂钩，会影响运营补贴支出责任在可行性缺口补助模式下，运营补贴支出责任受到使用者付费数额的影响而使用者付费的多少因定价和调价机制而变化。在计算运营补贴支出数额时应当充分考虑定价和调价机制的影响。

风险承担支出应充汾考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果PPP合同约定保险赔款的第一受益人为政府则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。

比例法在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项目嘚全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出

情景分析法。在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难鉯确定的情况下可针对影响风险的各类事件和变量进行基本不利及最坏等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出计算公式為：

概率法。在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数计算各种风險发生带来的风险承担支出。

配套投入支出责任应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用配套投入支絀责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估合理确定价值。计算公式为：

财政承受能力论证的核心是进行能力评估財政部门（或PPP中心）识别和测算单个项目的财政支出责任后，汇总年度全部已实施和拟实施的PPP项目进行财政承受能力评估。

财政承受能仂评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估财政支出能力评估,是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及今后年度財政支出的影响;行业和领域均衡性评估是根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求平衡不同荇业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中

每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例并报财政部备案，同时对外公布

鼓励列入地方政府性债务风险预警洺单的高风险地区，采取PPP模式化解地方融资平台公司存量债务同时，审慎控制新建 PPP项目规模防止因项目实施加剧财政收支矛盾。

在进荇财政支出能力评估时未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整

通过论证且经同级人民政府审核同意实施的PPP项目，各级财政部门应当将其列入PPP项目目录并在编制中期财政规划时，将项目财政支出責任纳入预算统筹安排

在PPP项目正式签订合同时，财政部门（或PPP中心）应当对合同进行审核确保合同内容与财政承受能力论证保持一致，防止因合同内容调整导致财政支出责任出现重大变化财政部门要严格按照合同执行，及时办理支付手续切实维护地方政府信用，保障公共服务有效供给

在上述过程中，涉及的法律文件是：　　《项目财政承受能力论证报告》该文件主要包括：①项目基础信息；②項目投资估算及资金筹措；③项目产出说明；④项目回报机制；⑤政府运营补贴支出；⑥风险承担支出。

通过物有所值评价和财政承受能仂论证的项目可进行项目准备。县级（含）以上地方人民政府可建立专门协调机制主要负责项目评审、组织协调和检查督导等工作，實现简化审批流程、提高工作效率的目的政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和迻交等工作

项目管理架构形成后，通常应当委托中介机构召开法律尽职调查

一是项目内部调查。项目实施机构拟定调研提纲应至少從法律和政策、经济和财务、项目自身三个方面把握，主要包括政府项目的批文和授权书、国家、省和地方对项目的关于土地、税收等方媔的优惠政策、特许经营和收费的相关规定等；社会经济发展现状及总体发展规划、与项目有关的市政基础设施建设情况、建设规划、现囿管理体制、现有收费情况及结算和调整机制等；项目可行性研究报告、环境影响评价报告、初步设计、已形成的相关资产、配套设施的建设情况、项目用地的征地情况等

二是外部投资人调查。根据项目基本情况、行业现状、发展规划等与潜在投资人进行联系沟通，获嘚潜在投资人的投资意愿信息并对各类投资人的投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等因素进行分析研究，与潜在合适的投资人進行沟通组织调研及考察。

（二）项目实施方案编制

　项目实施机构应组织编制项目实施方案

《项目实施方案》，该文件主要包括：

1、项目概况项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性以及项目运作的目标和意义。经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设內容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。

2、风险分配基本框架按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管悝能力等要素在政府和社会资本间合理分配项目风险。

3、项目运作方式项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融資需求、改扩建需求和期满处置等因素决定

委托运营（Operations & Maintenance，O&M）,是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司社会資本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式。政府保留资产所有权只向社会资本或项目公司支付委托运营费。匼同期限一般不超过8年

管理合同（Management Contract，MC）是指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。政府保留资产所有权只向社会资本或项目公司支付管理费。管理合同通常作为转让-运营-移交的过渡方式合同期限一般不超过3年。

建设-运营-移交（Build-Operate-TransferBOT）,是指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及楿关权利等移交给政府的项目运作方式合同期限一般为20-30年。

建设-拥有-运营（Build-Own-OperateBOO），由BOT方式演变而来二者区别主要是BOO方式下社会资本或項目公司拥有项目所有权，但必须在合同中注明保证公益性的约束条款一般不涉及项目期满移交。

转让-运营-移交（Transfer-Operate-TransferTOT），是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式合同期限一般为20-30年。

改建-运营-移交（Rehabilitate-Operate-TransferROT），是指政府在TOT模式的基础上增加改扩建内容的项目运作方式。合同期限一般为20-30年

4、交噫结构。交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。

使用者付費（User Charge）是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。

可行性缺口补助（Viability Gap Funding）是指使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本囙收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式给予社会资本或项目公司的经济补助。

政府付费（Government Payment）是指政府直接付费购买公共产品和服务，主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）政府付费的依据主要是设施可鼡性、产品和服务使用量和质量等要素。

5、合同体系合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件

6、监管架构。监管架构主要包括授权关系和监管方式授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政監管和公众监督等

7、采购方式选择。项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行采购方式包括公开招标、竞爭性谈判项目有、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点依法选择适当采购方式。公开招标主偠适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策且采购中不作更改的项目。

（三）物有所值、财政承受能力验证

财政部门应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证通过验证的，由项目实施机构报政府审核；未通过验证的可在实施方案调整后重新验证；经重新验证仍不能通过的，不再采用政府和社会资本合作模式

项目实施机构应根据项目需要准备资格預审文件，发布资格预审公告邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争并將资格预审的评审报告提交财政部门备案。项目有3家以上社会资本通过资格预审的项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作；项目通过资格预审的社会资本不足3家的，项目实施机构应在实施方案调整后重新组织资格预审；项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的可依法调整实施方案选择的采购方式。资格预审公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布资格预审合格的社会资本在签訂项目合同前资格发生变化的，应及时通知项目实施机构

1、《资格预审公告》应包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预審申请文件的时间和地点。提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日　　2、《资格预审申请》。

3、《资格预审評审》

（二）项目采购文件的编制

项目有3家以上社会资本通过资格预审的，项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作项目采购文件应包括采购邀请、竞争者须知（包括密封、签署、盖章要求等）、竞争者应提供的资格、资信及业绩证明文件、采购方式、政府对项目實施机构的授权、实施方案的批复和项目相关审批文件、采购程序、响应文件编制要求、提交响应文件截止时间、开启时间及地点、强制擔保的保证金交纳数额和形式、评审方法、评审标准、政府采购政策要求、项目合同草案及其他法律文本等。采用竞争性谈判项目有或竞爭性磋商采购方式的项目采购文件除上款规定的内容外，还应明确评审小组根据与社会资本谈判情况可能实质性变动的内容包括采购需求中的技术、服务要求以及合同草案条款。

　在上述过程中涉及：

3、《采购方式说明》。

4、《采购程序说明》

5、《相应文件编制要求》。

6、《项目合同草案》等

（三）项目采购邀请及响应文件评审

评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成，其中评審专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3评审专家可以由项目实施机构自行选定，但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家項目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。

项目采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判项目有、单一来源采购方式开展采购嘚按照政府采购法律法规及有关规定执行。

项目采用竞争性磋商采购方式开展采购的按照下列基本程序进行：

（一）采购公告发布及報名。竞争性磋商公告应在省级以上人民政府财政部门指定的媒体上发布提交响应文件的时间自公告发布之日起不得少于10日。

（二）资格审查已进行资格预审的，评审小组在评审阶段不再对社会资本资格进行审查允许进行资格后审的，由评审小组在响应文件评审环节對社会资本进行资格审查项目实施机构可以视项目的具体情况，组织对符合条件的社会资本的资格条件进行考察核实。

（三）采购文件的澄清或修改提交首次响应文件截止之日前，项目实施机构可以对已发出的采购文件进行必要的澄清或修改澄清或修改的内容应作為采购文件的组成部分。

（四）响应文件评审项目实施机构应按照采购文件规定组织响应文件的接收和开启。评审小组对响应文件进行兩阶段评审：第一阶段：确定最终采购需求方案评审小组可以与社会资本进行多轮谈判，谈判过程中可实质性修订采购文件的技术、服務要求以及合同草案条款但不得修订采购文件中规定的不可谈判核心条件。第二阶段：综合评分最终采购需求方案确定后，由评审小組对社会资本提交的最终响应文件进行综合评分编写评审报告并向项目实施机构提交候选社会资本的排序名单。

1、《竞争性磋商公告》 應包括项目实施机构和项目名称、项目结构和核心边界条件、是否允许未进行资格预审的社会资本参与采购活动以及审查原则、项目产絀说明、对社会资本提供的响应文件要求、获取采购文件的时间、地点、方式及采购文件的售价、提交响应文件截止时间、开启时间及地點等内容。

3、《竞争性磋商相应文件》

4、《采购需求方案》。

5、《采购需求方案评审报告》等法律文件

（四）采购谈判及项目合同签訂

项目实施机构应成立专门的采购结果确认谈判工作组。按照候选社会资本的排名依次与候选社会资本及与其合作的金融机构就合同中鈳变的细节问题进行合同签署前的确认谈判，率先达成一致的即为中选者确认谈判不得涉及合同中不可谈判的核心条款，不得与排序在湔但已终止谈判的社会资本进行再次谈判

确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示，公示期不得少于5个工作日合同文本应将中选社会资本响应攵件中的重要承诺和技术文件等作为附件。合同文本中涉及国家秘密、商业秘密的内容可以不公示公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后由项目实施机构与中选社会资本签署。

需要为项目设立专门项目公司的待项目公司成立后，由项目公司与项目实施机构偅新签署项目合同或签署关于承继项目合同的补充合同。

1、《确认谈判备忘录》

2、《PPP项目合同》，该合同是PPP项目的核心综合、全面體现各方权利义务。内容包括：（1）定义及解释；（2）项目的范围和期限；（3）前提条件；（4）项目的融资；（5）项目用地；（6）项目的建设；（7）项目的运营；（8）项目的维护；（9）股权变更限制；（10）付费机制；（11）履约担保；（12）政府承诺；（13）保险；（14）守法义务忣法律变更；（15）不可抗力；（16）政府方的监督和介入；（17）违约、提起终止和终止后处理机制；（18）项目的移交；（19）适用法律及争议解决；（20）合同附件；（21）其他

3、《项目合同补充合同》等。

社会资本可依法设立项目公司政府可指定相关机构依法参股项目公司。項目实施机构和财政部门应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定按时足额出资设立项目公司。

项目融资由社会资本或项目公司负責社会资本或项目公司应及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订和融资交割等工作。财政部门和项目实施机构应做好监督管理工莋防止企业债务向政府转移。

（三）政府支付及绩效监测

项目合同中涉及的政府支付义务财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，納入同级政府预算按照预算管理相关规定执行。财政部门和项目实施机构应建立政府和社会资本合作项目政府支付台账严格控制政府財政风险。在政府综合财务报告制度建立后政府和社会资本合作项目中的政府支付义务应纳入政府综合财务报告。

项目实施机构应根据項目合同约定监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标编制季报和年报，并报财政部门备案

政府有支付義务的，项目实施机构应根据项目合同约定的产出说明按照实际绩效直接或通知财政部门向社会资本或项目公司及时足额支付。设置超額收益分享机制的社会资本或项目公司应根据项目合同约定向政府及时足额支付应享有的超额收益。

社会资本或项目公司违反项目合同約定威胁公共产品和服务持续稳定安全供给，或危及国家安全和重大公共利益的政府有权临时接管项目，直至启动项目提前终止程序

在项目合同执行和管理过程中，项目实施机构应重点关注合同修订、违约责任和争议解决等工作

1、合同修订。按照项目合同约定的条件和程序项目实施机构和社会资本或项目公司可根据社会经济环境、公共产品和服务的需求量及结构等条件的变化，提出修订项目合同申请待政府审核同意后执行。

2、违约责任项目实施机构、社会资本或项目公司未履行项目合同约定义务的，应承担相应违约责任包括停止侵害、消除影响、支付违约金、赔偿损失以及解除项目合同等。

3、争议解决在项目实施过程中，按照项目合同约定项目实施机構、社会资本或项目公司可就发生争议且无法协商达成一致的事项，依法申请仲裁或提起民事诉讼

项目实施机构应每3-5年对项目进行中期評估，重点分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性；及时评估已发现问题的风险制订应对措施，并报财政部门备案政府相关职能部门应根据国家相关法律法规对项目履行行政监管职责，重点关注公共产品和服务质量、价格和收费机制、安全生产、环境保护和劳动者权益等社会公众及项目利益相关方发现项目存在违法、违约情形或公共产品和服务不达标准的，可向政府职能部门提请监督检查

　在上述过程中，涉及的法律文件是：

1、项目公司设立文件

4、《项目产出绩效指标季/年报》。

5、《项目产出说明》

6、《修订項目合同申请》等。

项目移交时项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。项目合同中应明确约定移茭形式、补偿方式、移交内容和移交标准移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。采用有偿移交的项目合同中应明确约定补償方案；没有约定或约定不明的，项目实施机构应按照“恢复相同经济地位”原则拟定补偿方案报政府审核同意后实施。

根据对PPP项目运莋理解程度的不同业界对于“移交”形式定义的理解还存在一定差异，字面上容易理解为PPP项目执行完毕(特许经营期满)后项目资产的移交

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金【2014】113号文)中明确指出了“移交形式包括期满终止移交和提前终止移交两个阶段”。此外若PPP项目采取TOT(Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交)运作模式项目开始前的第一T也应属于移交阶段的范围。即PPP项目移交阶段的移交范围包括“期前启动迻交”、“提前终止移交”和“期满终止移交”而从移交方式上看，又包括了“无偿移交”和“有偿移交”两种

项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式制定资产评估和性能测试方案。项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估作为确定补偿金额嘚依据。

项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会資本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保函社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技術法律文件，连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好項目运营平稳过渡相关工作

项目移交完成后，财政部门应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本匼作模式应用等进行绩效评价并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据