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农村土地市场化开闸 日后应允许城市居民来建房
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（原标题：农村土地市场化开闸）
城市居民可以在农村合作建房，投资发展乡村休闲旅游、养老等产业。“这项改革早就该做了，因为允许农村人在城里买房，为什么就不允许城市人到农村买房呢，未来城乡一体化，迟早要有这一天。”农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐在分析近期出台的土地新政时说。前不久出台的2017年“一号文件”（《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》）提出，允许地方多渠道筹集资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地、宅基地的补偿。允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展，严禁违法违规开发房地产或建私人庄园会所。农业部近期出台《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》（农发〔2017〕1号）指出，将支持农民工、大中专毕业生、退役士兵、科技人员等返乡下乡。这意味着城市居民可以在农村通过各种方式进行合作建房，开展乡村休闲旅游养老和农村三产融合发展。过去《土地法》规定，城市居民和公司一般只能在国有建设用地上进行建设。这也意味着首次允许农村集体土地从事农业以外的旅游休闲等第三产业。相应地，土地相关法律或将面临修改调整。不过，这种放开是有限度的，农村土地还不能进行房地产开发或建私人庄园会所。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健此前也指出，农村集体土地违法开发房地产、搞庄园会所等都不行，只可以用于新产业、新业态的发展。农村土地市场化改革加速根据农业部近期出台《农业部关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》，2017年将稳步开展农村土地承包权有偿退出试点，允许地方多渠道筹措资金，按规定用于村集体对进城落户农民自愿退出承包地的补偿。推进土地经营权入股，发展农业产业化经营试点。另外，还将支持农民工、大中专毕业生、退役士兵、科技人员等返乡下乡创业创新。贯彻国办《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》，鼓励各地创建一批农村创业创新园区（基地）、创业孵化基地、创客服务平台。这意味着农村土地首次在很大程度上进行市场化，比如农民退出承包地和宅基地，可以通过市场化手段获得回报。在农村多余的宅基地以及整治得出的建设用地上，也将允许外来资本发展旅游、休闲，以及农业和工业第三产业融合的产业。本次改革的重大变化在于，农民退出宅基地和承包地有了市场化收益。农业部农村经济研究中心研究员廖洪乐指出，过去农民如果户口迁移到地级市和省会城市，农村承包地往往由村集体无偿收回，现在则提供了补偿，有了退出承包地的收益，宅基地也是。此前农村宅基地已经进行市场化流转，但是只能在集体内部成员间进行交易。外来公司和个人可以承包农民的土地，但是无法进行完全流转。而农村一些闲置的宅基地等用于合作建房，搞农家乐等休闲产业开发，相比原先不允许外来资本从事农业以外的投资，则有巨大的突破。其实这种突破在地方早已进行，比如很多农村土地通过以租代征的方式用于盖厂房，出租给企业。很多地方农村宅基地和建设用地复垦后，原先用于建设用地的面积可以置换城市的建设用地。这相应产生了地票，该地票可以用于交易，作为资金用于城市买房。简单而言，就是农村的建设用地变成农田，对应城市郊区的农田变为城市建设用地。但是上述新政策的不同之处在于，并不需要地票制度涉及的城乡建设用地置换，农村闲置的建设用地可以直接由外来资本进行开发，这包括农家乐和农村各类旅游设施。相关法律或面临调整在新的政策之下，土地法和农村土地承包法或面临修改调整。根据现在的土地法，除了办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地外，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。过去的农村集体土地，本身是不允许外来资本进行直接投资建设发展其他产业的，即便外来资本承包农村集体土地也不行。因为土地法规定，农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，但只能从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，即农业。2017年“一号文件”规定，允许通过村庄整治、宅基地整理等节约的建设用地采取入股、联营等方式，重点支持乡村休闲旅游、养老等产业和农村三产融合发展。“一号文件”也提出，要完善农业用地政策，积极支持农产品冷链、初加工、休闲采摘、仓储等设施建设。如果只是涉及到旅游、养老、电商，以及加工等各类二、三产业，外来资本都可以在农村集体土地上进行投资。但是，这并不意味着外来资本可以在农村集体土地上直接盖房子销售，也就是小产权房。中央农村工作领导小组副组长、办公室主任唐仁健此前指出，这样做是在防止外部资本侵占控制的前提下，落实宅基地集体所有权，维护农户依法取得的宅基地占有和使用权，探索农村集体组织以出租合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，增加农民的财产性收入。这个规定是在控制农村建设用地总量，不占用永久基本农田的前提下，盘活农村存量的建设用地，主要是针对新产业新业态的发展。农村土地不能搞房地产、搞庄园会所，“是为了审慎稳妥推进宅基地制度改革，确保政策执行不走偏、不出乱子，所以文件也设定了一些前提和要求。”唐仁健说。
上述政策也涉及到农村土地承包法的修改。因为过去承包法主要涉及到农村土地的承包经营权流转，但是并未涉及到农村土地的有偿退出。此外，土地法也没涉及到外来资本如何在农村进行合作联营投资。中国社科院城市所研究员牛凤瑞指出，上述政策意义非常重大，因为农村建设用地现在估计有17万平方公里，是城市的3倍左右，很多土地闲置严重，特别是有很多空心村。牛凤瑞认为，现在允许农村人在城市买房，就应该允许城市人在农村养老买房，这是未来的政策方向。否则农村的土地不能完全市场化，农民收益不能快速提高。国家不允许城市资本大规模下乡搞房地产，是担心城市资本可能会到农村大规模圈地引发不好影响。在未来中国城市化进程基本完成后，应该允许城市居民到农村买房，这一天迟早要到来。
本文来源：21世纪经济报道
责任编辑：汪瑞杰_NO7469
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农村建房纠纷适用法律问题的探讨
11:58&&来源：刘玉明
近些年来，随着我国农村经济的发展和生活水平的不断提高，农民对居住房屋提出了更高的要求。农村经营性建筑物也从无到有，逐渐增多。随之而来的各种纠纷、矛盾愈来愈多。如何确定房主与承建人之间的关系，如何适用法律，不仅在理论上争议较大，在审判实践中也存在认定法律关系及裁判结果不一致的情况。上述问题的存在很大程度上损害了房主、承建人及其他人的利益，对法律的权威也造成一定程度的危害。据此，笔者从我国农村建房现实出发，结合现行法律及相关规定，就建房纠纷适用法律提出观点，以供探讨。
一、农村建房现状
（一）房屋建设者（房主）法律意识淡薄。受多年传统影响，之前农村建房大多由房主自行召集亲戚朋友帮忙建造住房，现在虽不再找亲友帮忙，但认为建房完全是自己的事情，且出于对低廉价格的考虑对承建人有无相应的建筑资质并不放在心上，从而为无证建筑队提供了市场。
（二）承建人员不专业，建筑质量难保证。建筑队施工人员临时拼凑，基本上是农民，忙时拿镰刀、闲时拿瓦刀；建筑队组织松散，没有受过技术培训，缺乏安全生产条件，安全施工意识淡薄，在施工过程中完全依靠施工人员自身觉悟，施工质量无法得到保障，安全隐患大量存在，极易造成事故的发生。
（三）具有建筑资质的建筑企业不愿承建农村房屋。因农村建房规模小、零星分散、利润低等原因，具有相应建筑资质的正规建筑企业不愿意到农村承建房屋。房主即使想找这些有资质的企业建造房屋，也因企业无此合意而不能达成一致意见。
（四）农村个体建筑工匠资质没有相关机构审核。国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》要求对从事建筑施工的个体工匠办理施工资质审批手续，建设部根据该条例颁布了《村镇建筑工匠资格管理办法》，要求建筑工匠依此办法办理资质证书，但在2004年该管理办法废止。此后，再没有办理建筑工匠从业资质证书的规定出台，有的地方根本没有办理资质证书的审核机构。因建筑行政主管部门管理缺位导致建筑工匠无法取得建筑工匠资质。
（五）农村建房过程中上述问题的大量存在造成各种相关矛盾纠纷不断出现。常见的纠纷如：房屋建好后，房主拖欠款项不予支付；所建房屋出现裂缝、墙皮脱落等质量问题；在施工过程中出现人身损害事故，多方争议不决受害人迟迟得不到赔偿。
二、农村建筑物分类
农村建筑物大致上分为两类：一类是农民住宅，广大农民赖以起居的生活场所。这类房屋我国北方以平房为主，南方多低层楼房。一类是除住宅外农村存在的厂房、饭店、宾馆沿街门市及新农居楼房等建筑物。区分不同性质的建筑物有利于正确适用法律，妥善处理各种纠纷。
（一）农民自建底层住宅
《中华人民共和国建筑法》第83条第3款规定&抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建底层住宅的建筑活动，不适用本法&，而对&农民自建底层住宅&如何界定，相关法律并未给出确切的定义。1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第21条规定&在村庄、集镇规划区内，&&，以及2层（含2层）以上的住宅，必须由取得相应的设计资质证书的单位进行设计，或者选用通用设计、标准设计&。1996年建设部《村镇建筑工匠资格管理办法》第12条规定&建筑工匠承包村镇建设工程的范围限于村镇两层及两层以下房屋设施的建设、修缮和维护&。2004年建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》第三条第三款&对于村庄建设规划范围内的农民自建两层（含两层）以下住宅（以下简称农民自建底层住宅）的建设活动，县级建设行政主管部门的管理以为农民提供技术服务和指导作为主要工作方式。2006年建设部《关于加强农村住房建设技术服务和管理的通知》，该通知是&就加强对二层（含二层）以下农民住房建设的技术服务和管理通知&，第六条规定&三层（含三层）以上的农民住房建设管理要严格执行《建筑法》、《建筑工程质量管理条例》等的有关规定&。从上述规及部门规章可以看出，农村建房应以两层分界，两层（含两层）以下即为低层。
关于农民自建问题，最高人院民一庭在《中国民事审判前沿》中倾向性观点是：《建筑法》第83条规定的农民自建是从建设主体即权利主体而言的，不论是农民自己施工，还是将工程承包给个体工匠或者建筑企业建设，都属于农民自建。
&住宅&的含义应为用于家庭成员起居的生活场所，该场所具有相对封闭性,供特定人员使用。
综上，笔者认为&农民自建低层住宅&的含义为农民为起居生活而建造的二层（含二层）以下房屋。
（二）除住宅外其他建筑物
随着我国社会经济的快速发展，广大农村经济得到了极大带动，大量农民在完成农业生产之余纷纷外出打工，或者从事各种商业活动，或者修建厂房进行加工、生产或养殖，或者从事饭店、宾馆等经营活动。另外随着政府新农居政策的施行，各个村庄纷纷兴建高层楼房用于农民居住。城镇化进程的不断加快，上述建筑迅速增加，尤其是新农居工程越来越多。这些在农村大量存在的厂房、饭店、宾馆、高层楼房建筑物明显不同于农民自建房屋，应合理区分其建筑性质，妥善处理各类农村房屋建筑纠纷。
三、农村建筑行业现行法律法规适用情况
（一）现行法律法规缺位
《建筑法》第83条第3款规定，&抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动，不适用本法&。农民在农村自建的低层住宅，量大面广、情况千差万别，目前仍以较为简易的居多，要将这类农村自建住宅都纳入国家的行政管理之中，目前难以做到，从执法成本考虑，也没有大的必要。因此，本条规定这类房屋建筑不适用本法规定。农民自建低层住宅的建筑活动不适用《建筑法》，能适用的有国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》这一行政法规。而建设部按照条例制定的《村镇建筑工匠从业资格管理办法》对农村低层住宅的建筑工匠资质作出了规范要求，但该部门规章于2004年被废止，使农村建筑工匠资质审核无法可依。目前我国现行法律法规对农村建筑资质没有作出明确规定，即使有些规定，在现实操作上也缺少相应的程序性规定和权利义务约束。这是我国法律的缺位。
（二）适用法律的确定
农民自建低层住宅的建筑活动不适用《建筑法》，适用《村庄和集镇规划建设管理条例》。农村建房纠纷多年来一直存在将案由定为&纠纷&还是&纠纷&之争，案由不同，适用法律不同，责任承担不同，各地法院裁判标准、结果不统一，一定程度上损害了法律的严肃性和法院的威信。最高人民法院2011年修订的《民事案件案由规定》将农村建房纠纷案由定为&农村建房施工合同纠纷&，列在建设工程合同纠纷之下，明确将农村建房纠纷界定为建设工程合同而不是承揽合同。故农村建房纠纷适用《村庄和集镇规划建设管理条例》及《》中相关规定。
关于建设工程施工资质，我国法律规定了两个系列，分别是施工企业资质和建筑工匠资质。施工企业资质受《建筑法》和《建设工程质量管理条例》调整，建筑工匠资质受《村庄和集镇规划建设管理条例》调整。而最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条规定的施工企业资质不包括《村庄和集镇规划建设管理条例》第23条第2款中所指的建筑工匠施工资质。故农民自建低层住宅建筑活动中房主与无资质的建筑工匠签订的建房合同不适用《解释》。
两层（含两层）以下除住宅外其他如厂房、饭店、宾馆等建筑物的建筑活动，按照上文所述，该类建筑物不属于住宅，其容纳对象为不特定人，具有一定的共用性质，为最大限度保障人民群众的生命和财产，对这类建筑物的建筑活动应严格要求，必须由具备相应建筑资质的建筑企业建造。三层（含三层）以上建筑物的建筑活动，为保证建筑物及施工过程的安全性，更应适用严格的管理规范。故该两类建筑物在法律适用上均适用《建筑法》、《合同法》及最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》的相关规定。
四、农村建筑工匠没有资质与房主签订的施工合同的效力
按照我国建设工程施工资质的管理体系，对于没有资质的建筑工匠所签订的合同的效力，显然不能适用最高人民法院《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第1条的规定判断和认定。没有建筑工匠资质的个人承建两层以下的农村住宅建造，违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第23条第2款的规定，该规定属于行政法规强制性规定，那么是否就可以按照《合同法》第52条第5项的规定认定合同无效？笔者认为，该合同不当然无效。理由是：
1、法律、行政法规强制性规范进一步分为管理性强制性规范和效力性强制性规范。违反效力性强制规范的行为无效，违反管理性强制性规范并不导致民事行为无效。《村庄和集镇规划建设管理条例》规定审核办理建筑工匠资质的目的是为了保证工程质量，加强对个体建筑工匠的有效管理。故在农村建房合同纠纷案件中，建筑工匠的资质属于管理性规范，
2、国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》规定了农村建筑工匠应具备相应资质的原则，建设部《村镇建筑工匠从业资质管理办法》具体制定了建筑工匠资质管理机构、审核程序，而该管理办法已被废止，之后再没有办理建筑工匠资质的规定，农村个体建筑施工人无法办理《村镇建筑工匠资格证书》。由于建筑行政主管机构、管理依据缺失造成的无法办理资质。
基于上述原因的存在，建筑工匠没有资质与房主签订的建房合同（两层以下）为有效合同。
五、与农村建房相关纠纷的法律关系及适用
建房过程中如发生人身损害事件，之前法律关系、责任承担及适用法律存在较大争议。主要有以下三种观点：1、房主与承建人之间是建设工程合同关系，适用《建筑法》或《村庄和集镇规划建设管理条例》，归责原则为由承建人独立承担责任，根据合同相对性原则，房主不承担责任。2、承揽合同关系，适用《合同法》和《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，归责原则为过错原则。3、雇佣合同关系，适用《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》，归责原则为房主与承建人的连带责任。
笔者认为，最高人民法院2011年修订的《民事案件案由规定》将农村建房纠纷案由定为&农村建房施工合同纠纷&，已然将农村建房纠纷案件已定性为建设工程施工合同，并非承揽合同，发包人与承建人之间建立的是合同法律关系，其他于此相关纠纷的处理均应以此为前提。
由于我国农村建房法律法规不够完善，所在审判实践中仍应以现行法律法规为依据，充分理解法律的精神，正确适用法律，公平、合理处理农村建房纠纷中发生的各类案件。
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