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特朗普威胁退出，《巴黎协定》会彻底失败吗？
来源:上观新闻&&作者:曹飞
虽然特朗普威胁退出，但是《巴黎协定》并不会彻底失败。即使美国退出，中国作为负责任大国，也会继续扮演“积极参与者”角色，有分析就认为，中国将取代美国，领导全球在气候变化方面的合作。
《联合国气候变化框架公约》第22次缔约方大会目前正在摩洛哥马拉喀什举行，这是应对全球气候变化的《巴黎协定》本月4日正式生效后，第一次举办联合国气候变化大会。各方期待，此次大会能够成为“落实行动”的大会，实现把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内的目标。
根据此前的相关规定，《巴黎协定》需要达到55个国家批准且温室气体排放量占全球总排放量至少55%的门槛后方能生效。目前《巴黎协定》已获得109个国家批准，这些国家的温室气体排放量占全球排放总量的76%。
然而特朗普的当选却为本次大会及《巴黎协定》生效后的进一步实施蒙上阴影，因为特朗普此前在竞选时对气候变化一直表示怀疑，公开声称全球变暖是一场骗局，还曾表示在胜选后要取消奥巴马在气候变化方面的诸多行动，并考虑退出《巴黎协定》，重新倚重传统化石能源。
如今特朗普正在筹建过渡政府班底，他已经选择著名的气候变化怀疑论者麦伦·伊波尔（Myron Ebell）领导美国环保局的过渡交接工作，这就释放了强烈的信号。考虑到美国温室气体排放量占据全球总排放量的18%，特朗普的关于退出《巴黎协定》的表态受到国际社会的广泛关注，并遭到多国领导人及一直致力于解决气候变化问题的联合国秘书长潘基文的批评。
此前已有前例
从选举政治、政党政治与利益集团的关系角度来看，美国共和党背后强有力的大财团一直是军工、传统能源企业。《巴黎协定》在美国的命运，可能会重蹈《京都议定书》的覆辙，背后的关键因素是传统能源利益集团的极力反对。《京都议定书》于1997年在日本京都签署，民主党的克林顿政府于1998年由副总统戈尔代表签字，但由于当时遭到共和党控制的国会极力反对，克林顿政府并未将《京都议定书》提交国会批准。2001年共和党的小布什上台后，很快宣布退出《京都议定书》。
如今共和党特朗普胜选，像此前小布什政府推翻前任民主党政府加入《京都议定书》的决定一样，退出《巴黎协定》的可能性也很大，这背后是传统能源利益集团与共和党形成的紧密利益链。
三种可能的退出方式
目前来看，如果特朗普不顾国际社会反对，执意退出《巴黎协定》，他有三种可能的退出方式。
第一种方式是程序性退出，向联合国有关方面提出退出《巴黎协定》的申请。根据《巴黎协定》第28条的规定，在协定生效三年后，缔约方才可以申请退出，并且任何此种退出应自保存人收到退出通知之日起一年期满时生效，或在退出通知中所述明的更后日期生效。因此，尽管存在退出机制，特朗普也至少需要四年时间才能让美国退出《巴黎协定》。
第二种方式是实际退出。由于共和党在美国国会占据多数席位，《巴黎协定》是奥巴马使用行政命令通过的，以避免进入立法程序，在国会面临僵局。而美国有“国内法优于国际法”的原则，如果特朗普在任内通过与《巴黎协定》相冲突的国内法或者直接签署退出的总统行政命令，那么根据上述原则，美国就无需履行《巴黎协定》的义务，也就在实质上实现退出该协议。
第三种可能的方式则是强制性退出，这种退出方式的最大特点是快速，但是带来的震动效应也较大，即直接退出1992年签订的《联合国气候变化框架公约》，退出这个公约只需要1年时间。退出《联合国气候变化框架公约》后，也就不需要遵守作为从属条例的《巴黎协定》。
鉴于特朗普刚刚当选美国总统，其应该不会冒天下之大不韪轻易采取冒进的行动直接退出《联合国气候变化框架公约》与《巴黎协定》，其应该会采取第二种方式，即在国内重新制定相冲突的法令，实质性退出《巴黎协定》。
若退出对美国落实其气候承诺有何影响？
在奥巴马任内，气候行动一直是美国外交的核心，美国对《巴黎协定》做出承诺，并努力推进这一全球协定。但是如果特朗普执意退出，考虑到特朗普曾表示将撤销美国对联合国气候变化项目的一切资金支持，所以首当其冲的就是美国曾承诺的气候资金支持将受到影响。
在2009年联合国哥本哈根气候变化大会上，发达国家作出每年1000亿美元气候资金的长期承诺。除此之外，美国还曾承诺向绿色气候基金（GCF）注资30亿美元。
另外，奥巴马推行的“清洁能源计划”也将无以为继，“清洁能源计划”被视为美国实现减排目标的保障，但被美国最高法院做出暂停的决定。在一名大法官去世的情况下，最高法院对于“清洁能源计划”的票数变成平局，并将维持到奥巴马任期结束前。而特朗普上任后有权任命一位新的大法官，“清洁能源计划”的命运也将受制于此。值得注意的是，特朗普曾就“清洁能源计划”表示称“一旦当选，将撤销这个愚蠢的计划”。
特朗普还支持油气资源开发，支持煤炭的主要能源地位，反对征收碳排放税等。近些年来在美国如火如荼的页岩气等非化石能源发展也将受阻，但是鉴于美国的政治体制以及各州之间不同的能源结构，相信各州与特朗普政府之间将进行一定程度的博弈。
对全球气候变化治理带来何种影响？
美国此前承诺，到2020年，将在2005年的基础上减排17%，到2025年进一步减排26%-28%，并努力实现较高减排目标。作为全球最大的发达国家和第二大温室气体排放国，特朗普若执意退出《巴黎协定》，预计将对《巴黎协定》目标的最终实现带来负面影响。
除此之外，美国的退出还会带来溢出效应，部分国家也会相继退出或者不履行所作出的承诺。如印度，虽然已于10月初批准了《巴黎协定》，但是其之所以批准，很大一部分原因是中美两国相继批准所带来的国家压力，印度一直对气候变化的重要程度持不同看法，认为发展经济与消灭贫穷比应对气候变化更为重要，还曾称将在2019年前把燃煤量翻倍，并且认为应对气候变化的主要责任应该由发达国家来承担。在去年年底的巴黎气候大会上，印度也被外界认为是“最难搞定的一方”。
又如日本，在东日本大地震后，关于核电是否安全的讨论一直是这个能源匮乏国家的热门话题，核电不能尽快使用，其他清洁能源的进口成本又高，所以化石能源是一个相对较好的选择。如果美国率先提出退出《巴黎协定》，对美国亦步亦趋的日本，在考虑自身利益后，预计也会消极应对《巴黎协定》。
《巴黎协定》不会彻底失败
虽然特朗普威胁退出，但是《巴黎协定》并不会彻底失败。原因主要有三方面。
首先，全球气候变暖已经成为世界各国各地区的普遍共识，虽然各国就相应的国际合作进行了旷日持久、往往复复的谈判，甚至还出现过倒退的现象，但是整体来看，还是朝着解决问题的方向迈进。《巴黎协定》便被认为是近年来气候变化问题相关的最丰硕成果。在去年年底，巴黎气候大会行将失败的背景下，各国之间最终还是签订了《巴黎协定》，相信即使美国退出，大部分国家不会跟风，并进一步提出应对之策。
其次，如果特朗普退出《巴黎协定》，预计将遭到世界各国领导人的反对，美国也将直接缺席世界关于气候变化问题的议程设定和方案设计，这将有损于美国的国家利益和国际形象。目前已有很多国家发出声音，特朗普若不履行《巴黎协定》，将对美国产品额外征收二氧化碳税。如果特朗普退出《巴黎协定》是为了履行竞选承诺而采取的不得已为之的行动，那么在上任后面临各国的惩罚措施后，特朗普最终应该会妥协，即使不重回《巴黎协定》，也会采取其他措施间接予以支持。
最后，中美两国的批约对推动《巴黎协定》的生效起到了决定性作用，也为其他国家批约做出了表率，树立了积极的形象。即使美国退出，中国作为负责任大国，也会继续扮演“积极参与者”角色，有分析就认为，中国将取代美国，领导全球在气候变化方面的合作。
(本文仅代表个人观点。栏目主编：杨立群；编辑邮箱： 图片来源：东方IC 图片编辑：雍凯）
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美国不应退出《巴黎协定》
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近期，美国政府正在犹豫是否要退出2015年达成的《巴黎协定》(下称“协定”)。然而，考虑到退出协定对美国的全球利益带来的巨大影响，做出这一决定并不困难，甚至从气候怀疑论者的角度来看，问题的答案都显而易见。美国国务卿雷克斯·蒂勒森在参议院听证会上提到，美国应该在全球气候变化治理中保留一席之地——这显然也是正确的建议。
　　近期，美国政府正在犹豫是否要退出2015年达成的《巴黎协定》(下称“协定”)。然而，考虑到退出协定对美国的全球利益带来的巨大影响，做出这一决定并不困难，甚至从气候怀疑论者的角度来看，问题的答案都显而易见。美国国务卿·蒂勒森在参议院听证会上提到，美国应该在全球气候变化治理中保留一席之地——这显然也是正确的建议。　　首先，美国在谈判过程中谨慎地协商了协定的结构，每个国家自主决定气候行动计划，并不会被迫采取给自己带来不便的措施。协定制定的初衷在于鼓励更具雄心的方案，否则协定将不具任何意义，但协定不会干扰每个国家制订自己的计划。这种方式值得倡导：在获得国内支持的同时，也确保每个国家都参与进来，包括中国、印度等新兴经济体。这两点同等重要。　　其次，目前美国国内对协定以及实际行动的支持深入而且广泛，这与20年前制定《京都议定书》时的情况完全不同。例如，参议院对外关系委员会主席、共和党人鲍伯·寇尔克曾表示，考虑到协定的非强制性，美国不应轻易退出。另外，、公司、埃克森美孚、、、、西门子、电气公司、、等众多颇具影响力的企业，都已明确对协定和气候行动表示支持。花旗、、、壳牌石油等机构已经针对气候变化展开研究，包括如何采用必要的、可负担的手段实现设定的气候目标。　　此外，即便对于日渐缩小的气候怀疑论群体而言，退出协定也不符逻辑。目前被广泛接受的结论是，正在变化的全球气候会带来威胁。怀疑论者断言这些结论有可能是错的。但即使是以这种无视科学与事实的观点来看，这些关于气候变化及其威胁的结论也有可能是正确的。如果这些被广泛认可的结论是对的，而我们却选择忽视它们，也不愿出台保障性的政策，那么接下来将发生什么？社会福祉、经济及国家安全都面临风险，而忽视如此巨大的风险是史无前例的。美国国防部也曾强调应对气候威胁的紧迫性：“气候变化造成的压力会形成 ‘威胁扩增器’(threat multipliers)，加剧全球的贫困、环境恶化、政治不稳定和社会紧张局势，进而鼓动恐怖主义活动和其他形式的暴力。”　　最后，退出协定将会是置美国国际地位于不顾的鲁莽行为。如果美国政府决定退出，其他国家将感到被美国背叛，并以愤怒和失望来回应。绝大多数国家将气候变化看作事关生存的真实威胁。达成协定的190多个国家有着各自的远景和诉求，但各国都认识到达成协定需要全体共识和前所未有的努力。1994年，联合国气候变化框架公约(UNFCCC)在里约热内卢生效。23年后，终于建立了一个允许全球国家灵活制订行动计划的机制以缓解气候威胁。美国退出并不仅仅是一个国家的决策，其他国家会将其视作削弱全球气候行动的极不负责的行为。美国是全球最大的经济体、第二大年度温室气体排放国和最大的历史累积排放国。美国如果退出，全球气候治理的成效将大打折扣。　　特朗普政府意图调整美国的外交政策，例如敦促北约盟国承担更多的份额、重新审议美国的外贸协议等。退出协定将会被认为是远超这一意图的举动。对于其他国家而言，这相当于一个令人费解的决裂声明。　　蒂勒森、国防部部长马蒂斯、国家安全顾问麦克马斯特中将以及其他国家安全团队的成员需要在内部讨论时极力强调这一问题。在气候变化面前，我们所有人的利益都悬于一线。
(原标题：美国不应退出《巴黎协定》)
(责任编辑：DF319)
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美国是落实《巴黎协定》的最大不确定性因素
　　张俊杰|文
　　加州大学圣地亚哥分校全球政策与战略学院副教授，美国亚洲协会高级顾问
　　4月22日地球日，175个国家在《》上签字，是全球应对的又一里程碑。习近平主席特使、国务院副总理张高丽代表中国签署协定，他在讲话中表明了中国落实气候协定的坚定决心。美国国务卿克里则抱着他的外孙女签字，显示应对气候变化关乎下一代福祉。
　　中美两国温室气体排放约占全球的40%，两国的态度是任何气候协议成败的关键。签署协定并无悬念，因为此前中美元首已经达成了气候变化联合声明，共同承诺支持巴黎协定。
　　协定签署只是表现了各国对气候条约的诚意，接下来的批准和实施才是关键。《巴黎协定》能否得到有效落实，中美起决定作用，而其中美国则是最大的不确定性因素。
　　美国在国际气候条约上反复是有先例的。1998年克林顿政府在《京都议定书》上签字，由于议定书规定了有法律约束力的减排目标，其生效必须得到参议院的批准。但是早在1997年，参议院就已经全票（95:0）通过了一项决议（Byrd-Hagel Resolution），表明不会接受损害美国利益的减排方案。国会批准无望，克林顿政府将议定书一直搁置到任期结束。2001年小布什上台，他很快宣告正式拒绝《京都议定书》。
　　国内共识是达成国际气候条约的先决条件，奥巴马政府因此在2009年哥本哈根气候大会之前推动气候立法。尽管众议院通过了气候法案（Waxman-Markey Bill），但是立法在参议院遭到挫折。本人跟众议员Herry Waxman交流过失败的原因，他归咎于奥巴马的政治资源倾向于同期的医疗保险改革。国内气候立法的失败，导致了美国哥本哈根气候谈判中的表现乏善可陈。
　　《巴黎协定》是奥巴马政府在国际气候领域留下政治遗产的最后契机。由于否认气候变化的共和党占据了参众两院的多数席位，奥巴马预计将会绕过国会，通过现有的行政授权来批准和实施气候协定。由于《巴黎协定》不存在有法律约束力的减排承诺，奥巴马可以在现行的法律、条约和宪法的基础上，通过行政命令来批准和实施《巴黎协定》。尽管气候变化立法遥遥无期，但是白宫已经通过现有法律途径取得了温室气体的管制权。2007年美国最高法院在“麻省对美国环保署”一案中认定温室气体是空气污染物，从而授权环保署依据《清洁空气法》管制温室气体排放。
　　但是，通过行政力量批准的气候条约只具有政治约束力而缺乏法律约束力，这样的承诺是否能够有效落实还具有很大的不确定性。今年是美国的大选年，总统宝座花落谁家尚不可知。 共和党候选人无论是特朗普还是克鲁兹都是气候变化怀疑论者，无论哪位上台，即使他们不废弃《巴黎协定》，美国气候政策的实施都有可能出现大幅度倒退。
　　如果民主党候选人希拉里赢得选举，奥巴马的气候政策还是会得到延续，但美国政府能否顺利实施《巴黎协定》还是存在着疑问。美国气候政策的基石之一是《清洁电力法案》，该法案将对电厂温室气体排放实行史无前例的管制措施。然而这项法案在最高法院受到了严重挑战。今年2月，最高法院要求环保署暂停实施该项法案，从而给美国气候政策又蒙上了一层阴影。
　　《巴黎协定》顺利签署，是全球气候治理向前迈进的一大步。然而全球气候行动的落实，还面临着很大的不确定性，而美国国内的气候政治则是这不确定性中最大的一环。
责任编辑：张帆 | 版面编辑：李丽莎
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