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边疆民族地区法院关于健全多元化纠纷
解决机制问题的研究
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在中国，改革开放以来，随着社会、经济的转型，纠纷数量也不断猛增，社会矛盾纠纷的急剧增长一方面给社会稳定和法院工作带来巨大压力与挑战，另一方面也为我国纠纷解决机制的体系重构提供了历史机遇。2005 年10 月最高人民法院发布《人民法院第二个五年改革纲要》( 2004～ 2008) ，开启了改革多元化纠纷解决机制的序幕。2004年“二五改革纲要”正式提出“多元化纠纷解决机制”；2007年确立第一批试点法院，包括河北廊坊中院、甘肃定西中院等9家法院，2004年至2007年，属于多元化纠纷解决机制的初创阶段。2008年至2010年，属于多元化纠纷解决机制的制度化阶段：2008年，中央把多元化纠纷解决机制改革（又称诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷化解机制）纳入国家司法改革部署，由最高法院牵头；2009年最高人民法院出台《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制若干意见》（30条）；2010年，最高法院提出“调解优先、调判结合”的原则，同年8月颁布《中华人民共和国人民调解法》。2011年至2013年属于全面落实阶段，2011年4月，16家部委联合下发《关于深化推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，2012年8月修订的《中华人民共和国民事诉讼法》，确立“调解优先”的解纷理念和“司法确认”特别程序；2012年，全国各级法院设立“诉调对接中心”。随着立案登记制改革的推进，大量矛盾纠纷涌入法院。既要依法保护当事人的诉权，又要缓解案件急剧增加给法院带来的案多人少矛盾，是当前人民法院面对的突出问题。多元化纠纷解决是处理突出问题的唯一有效办法。党的十八届四中全会把“完善多元化纠纷解决机制”作为法治社会建设的重要内容写入《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出“完善多元化纠纷解决机制”的法治建设思路；《中共中央办公厅、国务院办公厅关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》进一步完善了多元化矛盾纠纷化解的理论和现实路径；《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称《意见》）指出，充分发挥多元化纠纷解决理论对司法实践的指导作用，深入研究人民法院在多元化纠纷解决机制中的职能作用。周强院长在全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会上专题对多元化纠纷解决机制进行安排部署，并提出了探索多元化纠纷解决机制的重要现实意义和理论价值，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制，从而赋予这项改革更大的社会价值；云南省高院为进一步贯彻落实《意见》精神，下发《关于深入推进多元化纠纷解决机制相关工作的通知》，督促各州、市中级人民法院全面推进多元化纠纷解决机制。法院是国家审判机关，不仅在纠纷解决体系中发挥着主导作用，而且还对其他纠纷解决机制的发展起到引领和推动作用。作为人民法院，重新审视多元化纠纷解决机制的功能与作用，并在机制构建和完善中发挥引领、保障和推动作用，对于及时化解矛盾纠纷、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要的现实意义：其一，法官具有法律专业知识，程序法中的回避、审级监督等制度设计最大限度地确保了司法的中立性，司法裁判具有的强制执行力也有效保障了裁判结果的执行，法院在社会纠纷化解中的制度性优势，为各类非诉讼纠纷解决机制起到良好的示范作用。其二，随着司法体制改革各项措施的落实，司法逐步全面回归司法属性，法院的社会功能也将进一步优化，通过制度改革和程序创新，法院在激活其他解纷资源、构建解纷体系方面将会发挥越来越重要的作用。其三，法院通过整合纠纷解决和司法服务资源，积极促进多元化纠纷解决机制的完善，能够逐步增强社会对多元化纠纷解决机制的支持和认同，推动自主性纠纷解决方式向合理化方向发展，促进形成友好协商、互谅和解的纠纷解决观念。在新一轮的法院多元化纠纷解决机制改革中，健全边疆民族地区法院多元化纠纷化解机制，能有效化解矛盾纠纷，维护边疆民族和谐稳定。怒江傈僳族自治州两级法院长期以来立足职能，结合怒江边疆少数民族聚居区的实际，积极探索边疆民族地区多元化矛盾纠纷解决方式，创新了一系列化解矛盾纠纷的方法，如：双语审判、街天法庭假日法庭、乡镇一级巡回办案点（诉讼服务站）全覆盖、无讼法庭创建、基层人民调解员培训与任职、“三调联动”有效衔接等等，但由于种种原因，没能对实践中的这些做法进行归纳总结，形成系统的多元化纠纷解决机制理论成果。周边的其他民族自治地区法院，根植实际，积极探索了边疆民族地区多元化矛盾纠纷解决方式，创新了一系列化解矛盾纠纷的方法在矛盾纠纷化解中起到了举足轻重的作用。但从目前公开发表的论文及出版的资料看，关于多元化纠纷解决机制的研究文献资料还相对较少，就人民法院如何开展多元化矛盾纠纷有很多思路，但没有形成系统性地成果，很多都还停留在原则性规定和提纲式、标题式的探索中。在现有的矛盾纠纷化解方式方法中，还存在一些需要改进和完善的地方。本课题组基于以上实际，决定选该课题，通过对怒江、普洱、版纳、临沧、丽江、迪庆、大理等少数民族聚居区法院化解矛盾纠纷的方式方法进行调研，将边疆民族地区法院多元化矛盾纠纷解决方式方法进行总结、论证，对下一步健全完善多元化纠纷解决机制提供参考。
关键字：边疆民族地区；人民法院；多元化纠纷解决机制；
&&&&法院作为化解社会矛盾纠纷的最后一道“门”，在现有的司法资源下，承载着巨大的压力。主要存在以下问题：一是矛盾纠纷数量急剧增加，案多人少矛盾突出。边疆少数民族聚居地区，由于历史和自然条件的制约和影响，当地经济发展水平相对较慢，生活方式较为保守，文化教育水平相对较低，许多人依然生活在教法原则、习惯势力、伦理规范、行政命令、权威意志以及“土政策”“土法律”构成的各种“类法律秩序”中。随着群众的法律意识逐渐增强及各项事业的进步发展，各类纠纷层出不穷，案多人少的矛盾突出。二是矛盾纠纷化解方式多元化，但机制平台不够健全。边疆民族地区自然条件差，地域经济发展滞后，交通、通讯等设施条件相对较差。一方面群众打官司路途远，耗费时间长，花费大，诉讼成本高；另一方面辖区人民群众文化水平不高，法制观念淡薄，诉讼能力低，很难适应专业化、正规化的诉讼；发生矛盾纠纷后，不少人习惯于用宗族势力、村规民约或民族传统习俗来解决,不知如何运用法律武器来保护自己的权利，有的少数民族，即使官司打到法院，受到各自宗族势力的干预和影响，案件当事人也很难自己作主一些地方宗教信仰对矛盾纠纷处理影响深远。少数民族地区往往与宗教信仰有千丝万缕的关系，当某些宗教教义同现代法律制度发生冲突时，宗教信仰往往成为许多人的首选目标,在处理矛盾纠纷中，有些问题会反映到民族问题上来，如果处理不当，矛盾纠纷一旦形成、对抗性强，处理难度较大，将会直接影响社会稳定和经济发展。这就对法院系统如何充分发挥审判职能作用，有效化解各类社会矛盾纠纷，促进社会和谐，提出了更高的要求。三是多元化纠纷解决与信息化建设如何高效对接值得探讨。基于问题二的存在，信息化建设在多元化纠纷解决机制中国的作用明显，实现二者的有效对接意义重大。四是司法对多元化解纷解决成果的确认及指导还尚欠缺。
本文研究方法包括：第一，实例研究法。本调研从实例分析入手，展现出民族地区纠纷的多元化与解决纠纷主体和解决纠纷方法的多元化，透露出多元化纠纷解决机制在运行中存在的问题。第二，调研分析法。调研通过实地查阅资料、与调研对象法院召开专题座谈会、对调研地区 &实地抽样走访等方式，对少数民族聚居地区法院多元化纠纷解决机制进行系统调研、分析，对已形成的纠纷化解方式方法加以总结。第三，文献研究法。调研通过对相关问题的文献资料，包括政策法规、论文专著和研究报告等认真研读学习分析，以全面了解本领域的研究成果，并对现有研究成果进行系统而深入地梳理、归纳和总结，在此基础上作进一步的研究，探讨民族地区多元化纠纷解决机制存在的问题，对存在的实际问题进行分析，进而提出切实可行的解决办法和意见建议。第四，比较分析法。通过对调研地区法院近年来通过多元化矛盾纠纷解决机制调处案件比例进行纵向比较，体现多元化纠纷解决机制在纠纷化解中起着举足轻重的作用，而且越来越重要。建议从以下几方面完善多元化纠纷解决机制：一是完善人民调解与诉讼调解之间的对接，在厘清人民调解与诉讼调解纽带--人民调解的司法确认的性质后，完善对接机制；二是民族地区多元化纠纷解决完善平台建设，探讨与信息化建设的对接，探索建立综合服务平台与立体式网格化管理，实现边疆民族地区法院多元化纠纷解决资源的共享。三是探讨多元化纠纷解决具体运作中的机制保障，主要包括机构设置和人员配备的重构。四是探索完善调解制度、引入中立第三方参与调解等创新调解机制。
第一章 边疆民族地区法院关于健全多元化纠纷解决机制的现状
近年来, 边疆民族地区法院结合自身实际积极推进矛盾纠纷多元化解工作机制, 通过健全完善案件速裁、诉调对接、调解联动、刑事和解、行政协调等工作机制, 积极构建诉调对接平台, 整合解决纠纷的各种力量, 对纠纷多渠道调处和分流，不断提升矛盾纠纷化解成效, 为边疆少数民族地区经济发展和社会稳定营造了良好的司法环境。
一、主要做法
（一）加强顶层设计, 不断完善机制建设。
云南省高级人民法院率先将多元化纠纷解决机制改革工作纳入党组议事日程，以党组会、院长办公会、院务会、专题会议等多形式、多层次研究安排部署矛盾纠纷调处工作，并与综治维稳工作同安排、同部署、同检查、同考核，确保多元化纠纷解决机制改革工作有序开展。同时，要求全省各级人民法院进一步加强对矛盾化解机制建立组织领导，及时成立多元化纠纷解决机制领导小组，院长任领导小组小组长，确定一名副院长具体分管，做到领导小组各成员分工明确具体，各司其职。课题组调研的临沧、版纳、普洱、怒江地区的两级法院，根据省高院的要求，将多元化纠纷解决机制改革工作纳入党组议事日程, 成立多元化纠纷解决机制领导工作小组, 以党组会、院长办公会、院务会、专题会议多形式、多层次研究部署矛盾纠纷调处工作, 并与综治维稳( 平安建设) 工作同部署、同检查、同考核, 确保多元化纠纷解决机制改革工作有序开展。各少数民族法院根据自身实际先后成立了多元化纠纷解决机制领导小组，以临沧、普洱地区为例，州（市）委政法委牵头成立纠纷调处中心，负责机制的整体运作、推进发展和研究机制运行中的新情况、新问题，协调解决疑难复杂问题，具体运行为在调处中心的指挥下，建立了由各综合成员单位、镇村调解委员会、村级三层调解网络组成的纵向联动网络和各行业调解组织、专业调解组织、仲裁机构组成的横向联动网络，确保上下左右联动；建立化解评价体系。将诉前化解率、分流后的纠纷化解率、信访率等内容纳入全州综治目标责任考核，建立工作奖惩体系。将纠纷化解专项资金纳入预算，通过政府购买服务、单独列入财政预算等方式，逐步建立适应不同解纷组织、不同解纷方式特点的多层次、多样化的经费保障体系。
法院根据政法委的统一部署、结合自身实际，制定矛盾纠纷排查制度、民事案件社会风险评估机制等矛盾纠纷调处工作制度,如临沧的双江法院，建立系统的民事案件社会风险评估机制，对每起民事案件评估预测风险，登记立案前引导诉前分流，进行诉讼风险评估并甄别案件。由诉讼风险评估工作室的人员对当事人进行询问和心理辅导，通过评估风险的方式，帮助群众找准纠纷风险点，调整群众心理预期，并甄别案件是否适宜调解，如果当事人均有调解意愿的，填写调解意愿确认书或者制作笔录，暂缓立案，引导当事人选择诉前调解，并为当事人提供法院特邀调解组织或特邀调解员名册，并释明调解协议司法确认快速化解纠纷的优势；委派调解并分流案件。双方当事人均同意调解的，由诉调对接中心委派特邀调解组织或者特邀调解员在十五日内先行调解，达成调解协议的，除当事人自动履行之外，引导当事人申请法院依法进行司法确认。对准备巡回审理的案件，在送达各种庭前相关材料时就进行风险评估，如有风险隐患，就不进行巡回审理；但如果案件必须巡回审理效果才好的案件，就将风险评估报送政法委，由政法委协调处理，确保巡回审理安全。
（二）以“ 两个中心”建设为契机, 实现诉调对接规模化。&&&&
&&&&&云南省高院党组书记、院长张学群在全省法院诉讼服务中心升级版建设推进会上指出，在当前和今后一个时期全省法院诉讼服务中心升级版建设，推动全省法院诉讼服务中心建设转型升级，切实满足人民群众日益增长的多元司法需求，努力实现让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义的目标。要求全省各法院坚持把诉讼服务中心建设作为民心工程、系统工程来抓，本着统一要求、结合实际、因地制宜、创新发展的原则，高站位高标准大力度推进诉讼服务中心建设，努力提升服务水平，服务渠道更加多元、服务功能更加齐全、服务措施更加便民、工作机制更加完善、社会参与更加广泛。根据云南省高院《关于进一步提升全省法院诉讼服务窗口建设的工作方案》要求，各法院在原有“ 立案信访窗口”和“ 诉讼服务大厅”的基础上, 建成规范化的“ 诉讼服务中心”，设立调解速裁区, 分别设置诉前调解场所、立案调解室、速裁速调工作室、诉讼调解室、行政协调及和解室等, 由专人负责诉前调解、立案调解、行政协调等工作。强化诉调对接平台建设，从单一衔接转为多元服务，在法院内部建立了专为群众提供诉讼辅导、评估纠纷风险的诉讼风险评估工作室；并建成了与全（州）县矛盾纠纷排查调处中心及各综治成员单位、社会组织衔接的诉调对接中心；建设了集诉讼服务、立案登记、涉诉信访等多功能诉讼服务中心；设立了专门的法官专职调解室，单独设立了人民调解室并提供业务指导和工作保障，积极探索调解组织参与法院工作的新方式，实现了诉调对接工作的规模化、系统化和常态化。如勐海法院建立诉讼服务中心诉前调解机制，成立调解委员会，由司法局派驻1名司法局正式在编干警、1至2名社区工作人员、1名律师工作者、1名法院书记员组成调解委员会，在立案时如果法官认为案件可以调解，就移交调解委员会，由司法局工作人员做好调解卷宗后，再移交人民法院；若达成调解协议，法院进行司法确认或下调解书。
（三）以信息化建设为抓手，满足群众多元司法需求。
党的十八大以来，最高人民法院高度重视信息化建设，全国法院信息化建设取得显著成绩，建成了人民法院信息化2.0版，实现网上立案、网上办案、网上办公，实现数据的实时统计、实时更新和互联互通。下一步，人民法院信息化发展的主要目标是，2017年底建成具有中国特色的人民法院信息化3.0版，既：形成全国法院固定和移动网络相结合、全面支持广大干警和社会公众随时随地接入的“网络法院”；形成司法公开和诉讼服务全面覆盖全国法院和人民群众，开放、动态、透明、便民的“阳光法院”；形成最高人民法院和高级人民法院主要业务信息覆盖率100%，国家司法审判信息资源库案件数据、电子档案、司法解释等覆盖率100%，具有信息共享、业务协同和按需服务能力的“智慧法院”。
边疆民族地区法院始终坚持需求和问题导向，以信息化建设助推司法为民工作，满足群众多元司法需求。以怒江两级法院的信息化建设为例，两级法院以信息化建设为抓手，满足了群众多元司法需求：一是强化诉讼服务中心建设。两级法院的诉讼服务中心建设始终以便民为原则，主体功能区实现了全区域电子监控覆盖，调解速裁区、律师工作室实现了同步录音录像，信访接待室具备远程视频接访和远程提讯功能；积极探索网上立案、预约立案、上门立案、案件查询等服务，安装了LED显示屏、触摸查询机、查询电脑等，实现多让数据跑、少让群众跑，为当事人参与诉讼提供高效便捷的信息化服务。二是开展远程视频开庭和接访。目前，全州两级法院建成数字化法庭18个。2014年以来，中院利用数字法庭实现了每个案件同步录音录像，两级法院都建成了远程视频讯问室，实现了远程开庭，既方便了群众，又方便了办案。2016年，省高院张学群院长在全国法院诉讼服务中心建设推进会上的交流发言引用我州独龙江法庭建设相关情况，同时通过与独龙江法庭的多次联线演示，得到了最高法院周强院长、省委书记陈豪及多位省级领导的高度肯定。三是全面推进司法公开。深入推进审判流程公开、庭审公开、裁判文书公开和执行信息公开四大平台建设，两级法院都开通了法院网站、微信、微博、短信等，着力打造多元化、立体式审务公开阵地，实现了当事人在立案阶段可以获取到案件信息查询密码，在案件审理阶段可以凭借密码在互联网上查询案件的进展以及已经公开的节点信息。积极推动两级法院符合条件的裁判文书在中国裁判文书网和司法文书公开网上进行公开，2014年以来，全州两级法院共公开裁判文书1356份，庭审直播139件。两级法院司法信息公开平台均已建立运行，利用“全国法院失信被执行人管理系统”、法院网站、微博、微信等载体，及时向公众全方位公开在执行案件办理过程公开、节点告知、程序对接、文书上网等方面，为当事人和社会公众提供全方位、多元化、实时性的执行公开服务。
（四）以各地实际为依托，创新诉调对接新机制。
近年来, 边疆少数民族地区法院在原有工作机制的基础上，以各地实际为依托, 不断探索强化诉调对接新机制。比如, 针对交通不便，老百姓居住分散等具体实际，为方便群众诉讼，解决好司法为民“最后一公里”问题，怒江州共成立9个人民法庭, 普遍建成立、审、执为一体的诉讼服务中心, 为当事人提供一站式服务，于2014年6月底前在全州16个没有法庭的乡镇设立了人民法院巡回办案点，在没有成立法庭的乡镇设立巡回办案点（诉讼服务站），实现全州乡镇巡回办案点（诉讼服务站）全覆盖，受到了当地党委政府、司法所的好评。巡回办案点的设立，推进了“三调联动”工作。各县法院与司法局沟通协调，由乡（镇）司法所提供巡回办案点办公场所，整合资源，有力推动了“三调联动”工作的深入开展。二是将巡回办案点（诉讼服务站）作为便民司法的重要举措。各县法院结合自身实际，制定了工作方案，成立了巡回办案工作组，明确了巡回办案点（诉讼服务站）工作职责、工作时间、联系方式、受案范围，部分巡回办案点将工作时间确定为乡（镇）街天，最大限度方便群众诉讼。三是将巡回办案点（诉讼服务站）作为化解矛盾纠纷的有力场所。为确保来访群众有人接待，每个巡回办案点设立了1名联络员，由乡司法所工作人员兼任，明确了联络员的工作职责，负责日常接待当事人，收集辖区内群众诉状，指导当事人参与诉讼，协助、参与诉讼文书送达，并及时将诉状受理情况反馈巡回办案组。巡回办案点设立以来，共受理案件638件，接待群众923人次。同时巡回办案工作组与乡党委政府、司法所深入村社进行矛盾纠纷排查和化解，共开展摸底排查36次，有效将矛盾化解在萌芽状态。四是将巡回办案点作为普法宣传的重要阵地。统一制作巡回办案点标识并挂牌，各县法院结合实际在怒江网、怒江报、县电视台进行公告，并在各乡镇和村委会张贴公告，同时利用乡镇街天进行宣传，让更多群众了解巡回办案点的设立情况，工作时间及职能。巡回办案工作组共向群众发放普法宣传材料2000余份，提供法律咨询276人次，进村调解矛盾50余次。五是将巡回办案点作为职能延伸的有效手段。以巡回办案点为依托，加强对乡村调解组织的培训和指导力度，共开展人民调解员培训8次，提升了人民调解员化解矛盾纠纷的能力，有效化解了民事纠纷。
（五）以多民族杂居为特点，积极引入“民族元素”化纠纷。
本课题调研对象为边疆民族地区，少数民族大杂居、小聚居、交错杂居是多民族分布特点，由于各民族之间的文化差异较大，有些少数民族属于“直过民族”，即新中国成立后直接由原始社会过渡到社会主义社会，对“法治”的认识不深刻，在纠纷中对法律适用的认同和理解上有一定难度，案件受理后，无论是案件受理通知的送达、调解、审理，都需要引入当地“民族元素”化纠纷。主要表现在两个方面：一是“人”的元素。即在少数民族聚居地区，“民族头人”和有威望的民族领袖在纠纷解决中起到关键性的作用，法院在处理矛盾纠纷时往往需要借助他们的力量；二是“民俗”的元素。主要针对的是少数民族地区各村寨对村规民约的沿用，在纠纷发生后，少数民族聚居区优先主张适用的为村规民约的约定。在纠纷化解中，引用“民族元素”会有针对性处理纠纷的效果。例如在香格里拉地区藏族传统的纠纷解决机制有神判、械斗等，传统基层组织机制有属卡、土司和寺院等，在纠纷解决中借助民族头人或民族风俗习惯的力量，处理纠纷才有的放矢，尽量做到民族习惯与法律规定的统一。又如在版纳地区，傣族和布朗族信仰小乘佛教，教义与法律相冲突的非常少，但民族风俗与法律相冲突的时常有之，如：傣族的风俗是不允许分家和分房的，所以在离婚案件中，法院判决平分财产，到执行时就无法执行，遇到这种情况就会请傣族的“康朗”、拉祜族的“卡些”等少数民族中有威望的长者来协助执行。
（六）延伸人民法庭工作职能, 促进三调联动。
&&&&人民法庭是完善诉调对接工作体系的重点区域, 边疆民族地区法院人民法庭根据辖区工作特点, 创新工作方式, 延伸审判职能, 促进“三调联动”，集行政调解、司法调解、人民调解于中心。比如,普洱、版纳、怒江地区法院通过向辖区派驻社区法官, 对社区内人民调解员进行业务指导, 建立了法官联系指导人民调解委员会制度, 可以及时掌握不稳定因素, 提前做好处置预案, 消除隐患, 确保了社会矛盾纠纷调处落到实处。大理市喜洲法庭通过与当地司法所合作, 探索实施了全州法院系统首家基层法庭人民调解室——“金花调解室”,由熟悉法律政策、白族语言、当地民风的群众作为调解员,辖区内简单民事纠纷先交由“ 金花调解室”的人民调解员先行调解, 促成当事人通过简单的人民调解程序化解矛盾。“金花调解室”成立至今, 共受理案件100 余件, 全部调解结案, 调解率达到100% 。怒江营盘法庭通过与辖区乡镇有关部门建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制,形成了“党委领导、综治牵头、部门联动、各方参与、综合调处”的工作格局, 通过建立镇、村、小组三级网络,及时解决各类矛盾纠纷。景谷法院经过充分调研，从2011年11月起，先后在全县10个乡镇设立了11个法务室。法务室工作开展近两年来，从探索到全面推开，各项工作均取得了实质性进展。经司法所、人民调解委员会和村级以上的人民调解组织调解仍不能调处的纠纷，司法所及村级调解组织的负责人可邀请负责该民情责任区的法院工作人员到纠纷发生地直接参与调处纠纷；在基层调解组织调处不成或当事人不同意由其调处的，当事人可以就近选择到法务室请求立案审理；针对案件实际情况，邀请联络员进行协助调解，充分发挥联络员熟民情、谙乡俗的积极作用；经当事人同意，法院可委托法务室所在地人民调解组织的调解员、司法员代为送达相关诉讼文书。
（七）整合资源, 加强矛盾纠纷调解工作。
根据云南省高院制定下发《关于完善诉调对接工作机制的意见》,各地法院不断完善诉调对接工作机制。为充分发挥保险行业协会在处理保险纠纷案件中的协调优势,法院设立保险纠纷诉调对接调解室, 保险业人民调解委员会派驻调解员专事保险纠纷调解。比如,2016年，云南省高院联合云南省社会治安综合治理委员会办公室、云南省卫生和计划委员会、中国保监会云南监管局、云南省公安厅、云南省司法厅、云南省财政厅发布《云南省关于全面推进医疗纠纷多元化解工作的意见》，临沧、版纳、普洱地区制定了诉调对接工作机制、依法惩处涉医违法犯罪维护正常医疗秩序的意见、保险纠纷诉调对接工作机制、进一步做好为农民工服务工作的意见、案件信访评估预防化解办法、涉诉信访工作首办责任制、依法处理涉诉信访问题的实施方案等政策性文件, 如临沧临翔区法院成立了交通法庭，对争议不大关系明确的简单机动车交通事故责任纠纷，将庭审现场设置于交警部门，并在交警部门配合下即时审理，提高了办案效率。而且交通案件有专门的律师负责，与法院有对接，能化解大部分案件；普洱中院引入保监会、商会参与立案前调解并建立司法人员（法律）智库，法律智库由公检法司和律师等人员组成，根据人才库的专业进行分类，根据案情需要，选择法律智库的相应人员进行调解。普洱两级法院切实发挥行政审判职能，依法维护非公有制经济主体行政相对人合法权益；监督和促进行政机关转变职能，依法行使职权，依法纠正违法行政行为；坚持审判中立，确保非公有制经济与行政机关平等受法律保护和约束；维护非公有制经济主体的合法权益和经营自主权，推动建立公正的市场竞争秩序；依法受理和审理政府信息公开案件，推动建立公开透明的市场环境。怒江地区根据最高人民法院、国家旅游局《关于进一步发挥审判职能作用促进旅游业加快发展的通知》和云南省高级人民法院与省旅发委联发的《关于服务保障全省全域旅游发展战略实施的意见》等文件精神，结合本地旅游产业整体发展水平、旅游景区分布和旅游纠纷数量等相关情况，按照当地派出人民法庭设置以及审理旅游纠纷案件的需要，怒江州中级人民法院将兰坪县人民法院通甸法庭确定为旅游案件巡回审判法庭，将贡山县人民法院的独龙江法庭、丙中洛法庭确定为旅游案件巡回审判点。旅游案件巡回审判法庭和巡回审判点将针对旅游纠纷案件涉诉标的小、争议不大、权利义务关系明确的特点，巡回审理，就地办案。积极运用小额速裁审判方式，尽量采取简易程序，注重调解，最大限度减少当事人诉累，以快立、快审、快结、快执的纠纷快速处理机制，使旅游纠纷能够方便、快捷、高效的得以解决。为怒江“积极打造怒江大峡谷世界知名旅游品牌”的发展思路和发展战略设立旅游案件巡回审判庭（点）的举措可谓应运而生，这是人民法院服务地方经济建设、维护地方社会稳定，构建和谐、稳定、发展秩序的新举措。版纳地区为服务保障旅游业健康发展，设立勐罕旅游巡回法庭及磨憨、勐仑、大益庄园景区、勐景来景区四个巡回审判点。
（八）做好司法确认工作, 实现调解成果相互衔接。
人民调解协议的司法确认工作是司法改革的亮点, 正是通过司法确认程序, 人民调解协议才能获得强制执行力。边疆民族地区法院将人民调解协议司法确认工作作为实施“诉调对接”机制的重点, 进行广泛宣传, 并采取“ 宽受理、严把关”的原则, 对司法确认案件的受理条件设定得比较宽松, 而且免收任何费用, 取消受理费门槛。同时, 在审查过程中严格把关, 确保人民调解协议的真实性、合法性, 防范当事人弄虚作假, 利用司法确认达到非法目的。
二、成效与优势
（一）成效。
多元化纠纷解决机制主要是指一个社会中由不同的纠纷解决机制组合成一个多层次性、相互补充的纠纷解决体系，社会主体在产生社会纠纷后可以根据需要选择不同的纠纷解决机制解决自己的纠纷，而不是仅限于某一单一的机制之中。多元化纠纷解决机制现实特点，一是纠纷解决方式的多元化。多元化是相对单一性、一元化而言，主要指在一个矛盾复杂、纠纷多种多样的社会里，解决矛盾纠纷的方式既可以是诉讼渠道，也可以是非诉讼渠道；既包括官方的纠纷解决方式，也包括民间的纠纷解决方式；既可以是正式的纠纷解决方式，也可以是非正式的纠纷解决方式，主要包括以下几个方式：协商、调解和裁决。协商是当事人通过表达各自内心利益需求而达成一致共识的一种纠纷解决方式，这种方式是解决纠纷成本最低的、程序最简单、最容易实现彼此的利益诉求，但是协商解决纠纷没有相应的程序、制度保障，所以，它是强制执行力最弱的一种纠纷解决方式。二是纠纷救济途径的多样性。目前在民事纠纷救济领域中主要有三大类的救济途径：公力救济、社会救济和自力救济。自力救济是依靠纠纷主体自身力量来与对方进行协商解决的一种救济方式，而公力救济和社会救济均是引入第三人介入进行不同程度干预的权利救济方式，但两者引入干预的强度不一样，效果也不一样：社会救济引入的社会干预属于软性干预，其干预的强制力度弱，权利救济效果不充分；而“公力救济则以公权力方式硬性干预，其干预的强制力度，组织化、程序化与制度保障化程度均与社会救济有所差异。”因此，多元化纠纷解决包含了这三大救济途径的综合应用。三是参与人员的多元化。由于纠纷解决方式是多元化的，所以参与纠纷解决的主体也是多元化的，既包括诉讼方式解决纠纷的法官、检察官、律师、公安机关人员，也包括非诉讼方式解决纠纷的党委成员、社会调解组织、村民组织、居委会，甚至包括公民个人、企业或者其他经济组织。参与主体多元化的特点决定了多元化纠纷解决机制建设得以蓬勃发展的局面和态势。四是调解依据的多元化。多元化纠纷解决机制之依据要素解决纠纷的依据类型是丰富的、内容是广泛的，效力层次是多层的，既包括以诉讼方式解决纠纷的法律依据，宪法、法律、行政法规、部门规章、司法解释、地方法规，也包括以非诉讼方式解决纠纷的非法律依据，如村民的村规、社区居民的居民公约、约定俗成的道德规范、公序良俗、社会风气等。主要成效表现在一下三个方面：
1.为民众提供了更多的纠纷解决渠道。
边疆民族地区因为生活的多元化导致纠纷产生原因的多元化、纠纷类别的多元化，虽然法院推动多元化纠纷解决机制改革的主要原因是诉讼案件的压力，但从多元化纠纷解决机制运行效果看，其并不仅仅与诉讼爆炸和诉讼成本相联系，还与现代社会和当事人在利益诉求、价值观、偏好和各种实际需要等相关系，纠纷解决渠道的多元化应运而生。多元化纠纷解决机制满足了当事人多元的司法需求和价值选择，人民调解、商事调解、行业调解、仲裁等各类非诉调解组织在化解矛盾纠纷中为当事人提供了更多的纠纷解决途径，满足了群众多样化的需求。诉讼不再是人们解决纠纷的唯一途径。如：怒江州某县曾受理一起“一房二卖”的案子，当事人均是少数民族。原告罗某是个彝族头人，被告和某是个傈僳族农民，第三人李某是个白族妇女。原告以2600元的价格向被告购买三间木楞房，双方约定由原告预先支付2000元钱作为定金，待原告拉完木料后再向被告支付600元余款。期间，第三人李某也与被告协商买房一事。后第三人将木楞房木料拉走，称已经与被告谈好价钱后约定“先拉房子后付款”。罗某选定吉日去和某处拉木料房子，发现房屋已被拉走，遂找和某讨要房屋，和某称自己并不知道房屋的去向，自收到罗某预付款后搬离原住处并将木楞房留下。罗某先报警，称其买的房子被李某盗走，经公安核实后不予立案，认为本案应当属于民事纠纷。罗某遂召集二十余名彝族壮小伙将和某、李某自行带至法院，向法院递交诉状要求判令被告及第三人支付其精神损失费1万元、因为打官司造成的各项误工损失5000元、定金的双倍赔偿金4000元，并要求立即开庭，称其住深山里出行不便，下来开庭成本高、花销大。还一再强调如果法院不能做出公正判决，他将用民族手段解决问题，要强拆被告和第三人的房子。被告是傈僳族，被原告带到法院后，口中一直念念有词，几度以“泼血酒”来下毒咒（傈僳族处理纠纷的一种手段，流传至今，被赋予了其他的意义，主要是带有一定的诅咒含义和表示当事人态度的坚决性），证明李某私拉木楞房与他没有任何关系。第三人李某是白族，咬定是经被告李某同意后才拉的房子，有自家亲属作为目击证人，拒绝返还木楞房，亦拒绝赔偿。本案各方当事人之间均没有书面协议，整个案子没有任何证据，案件审理曾一度陷入困境。法院立案后，立即组织庭前调解。基于本案当事人为不同的少数民族不通汉语的现实，法院启动村级人民调解员的力量，立即通知各当事人所在村委会的人民调解员参与调解，一来解决了语言不通的问题，二来还可以用村规民约的方式提出调解方案。基于原告情绪激动且召集的旁听人数较多的现实，法院向公安申请派员支持调解，协助维护正常秩序。经过多方人员持续四个多小时的调解，案结事了，争议木楞房归第三人李某所有，由李某向被告和某支付购房款3000元，由被告和某退还原告罗某购房款2000元，并补偿罗某因购房产生的损失1000元。本案调解后当庭执行。
由于该案发生在少数民族聚居区，老百姓文化程度普遍不高，法律意识淡薄，对“物权变动”更是以为以占有为公示公信力，交易协议没有书面凭据，案件审理缺乏证据；各少数民族具有不同的民族风俗，对待纠纷的处理有不同的认识和选择，导致纠纷起因的多元化。本案原告起先是向派出所报的案，希望通过派出所来解决纠纷；后来诉至法院，希望通过诉讼来解决纠纷；原告还想按照民族风俗自行处理纠纷，体现纠纷解决的多元化。本案处理纠纷的主体包括司法人员、公安、人民调解员，实现了调解主体的多元化。多元化解纷解决机制在边疆民族地区为民众提供了便利的纠纷解决渠道。
2.分流了案件审理压力。
法院是维护公平正义的最后一道防线，任何人在维权中，都会冀希于法院。近年来，法院的案件数量呈明显增长趋势，面对案多人少的现实，法院借助于多元化纠纷解决机制，通过诉调对接机制，有效将案件作繁简分流，使纠纷类型分层过滤。在立案登记过程中，将受理的各类民商事、行政纠纷，按照大、小、难、易进行初步分层，将案件分为三类，一是事实基本清楚、没有超过诉讼时效、不存在大的执行风险的案件；二是起诉符合形式要件，但存在证据不充分需要补充、可能存在执行不能风险的案件；三是涉及三个以上法律关系、没有证据、容易引发不稳定因素或者标的额大且对方无履行能力的案件，把真正需要动用国家司法资源做出裁判的纠纷分列出来，其他案件则尽量引导当事人自主选择多元化手段解决。通过多元化纠纷解决机制的建设，将各种纠纷解决力量整合起来，优化司法资源配置，分流案件，一定程度上缓解了案多人少的矛盾。版纳中院5年来坚持依法办案与尊重公序良俗并重的原则，通过诉调对接化解审结婚姻家庭、抚养继承等家事案件5309件，妥善解决人身损害、劳动争议、医疗等事关群众切身利益的纠纷案件5040件，审结农村土地承包经营权流转、土地开发利用、农民工工资等涉农案件314件。临沧中院仅2016年，受理商事案件577件，审结464件，涉案标的达11.03亿元，通过各个诉讼阶段的调解力度，努力在解决纠纷基础上实现案结事了，促进社会关系和谐，民商事案件一审调解撤诉率达67.02%，为“一带一路”建设发展营造良好的法治环境。普洱市中院坚持调解优先，充分发挥善良风俗、民族文化、乡规民约在化解矛盾纠纷中的特殊作用，仅2016年，成功化解民商事纠纷案件5645件，占民商事案件结案数的52.26%，其中家事纠纷的调解撤诉率达64.52%。针对医患纠纷、交通事故、征地拆迁、农村土地承包、林果业买卖仓储、劳动争议等纠纷的多样性和复杂性特点，积极参与到多元联动化解工作中，发挥“诉讼替代”作用，缓解法院审理案件的压力。如：怒江某县法院受理一起林权纠纷，原告是A村的基督教徒，被告是B村的天主教徒。被告看A、B两村交界处有一荒山，适合做石料厂，正直县域基础设施大建设，生意火爆。原告见后，认为被告选择的料场从历史上看，应当属于他家的自留山，被告的行为侵害了他家的权益。经向村委会反应后，村委会无法调解，建议诉至法院处理。法院立案后，审查发现不属于法院的受理范围，权属争议，应当找相应的行政部门予以解决。但考虑到老百姓法律意识淡薄，简单的驳回起诉不能有效化解矛盾。法院联系相关职能部门林业站、乡政府和A、B两村村委会进行现场调解，在调解过程中，考虑到两个当事人都是信教群众，对教牧人员有着天然崇拜与信任，遂邀请基督教和天主教的教牧人员参与调解。在现场调解中，林业站的工作人员通过原始痕迹查阅，认定争议荒山没有向任何个人和家庭颁发过《林权证》，属于集体林地。乡政府从行政区域划分确定该荒山属于A村的行政区域。村委会根据本村年长老者的记忆和村委会分林地的规律，确定争议地曾经是原告父辈的自留山，后因为几次林改，未登记在原告的《林权证》上。但根据相关法律和政策规定，原告不能取得该荒山的权属，该荒山是A村的集体林地，被告继续经营市场要经A村委会批准，并办理相关手续。原告、被告对政策和法律的理解有很大障碍，教牧人员遂从教义、诚信等方面进行开导说教后原告撤回起诉，被告向A村申请料场所需手续，原告、被告合伙经营料场。纠纷得以调解。
在边疆少数民族地区，自然人与集体的林权、土地承包经营权权属划分存在漏洞，一律将矛盾纠纷的处理移送法院的话，法院的审理压力可想而知，多元化纠纷解决机制的有效运行，分流了案件审理压力，特别是在信教群众聚居区，宗教与民俗相互渗透、基层行政部门具体落实政策的缺陷，使纠纷调处难上加难，多元化纠纷解决机制从纠纷化解主体上就保障了纠纷的调解基础。
3.整合了社会解纷力量，有效化解纠纷。
边疆民族地区法院在建立多元化纠纷解决机制探索中，有效整合了社会解纷力量，优化了司法资源的合理配置。社会中各种各样的纠纷，应当有各自不同的“各得其所”的纠纷解决渠道。但是，如果各个纠纷解决“单兵作战”，就是“一盘散沙”。通过建立特邀调解组织名册和特邀调解员名册，与行政机关、有调解职能的组织建立相对固定的诉调对接关系；通过完善诉前委派调解机制、立案后委托调解机制、民商事纠纷中立评估机制等，最大限度动员非诉解纷资源。对有些只能通过调解来化解的纠纷，更是需要整合一切社会解纷力量，通过特有的方式方法来调处纠纷。如：临沧市某区下某乡两个自然村关于一块“仙石”的纠纷事件。2004年1月该乡下A村村民把B村境内一块传说是有“仙气”的石头抬到A村村口，以祈求获好运。B村村民知道此事后情绪激动，很快结群成队，当夜就到A村索要“仙石”，在争吵中A村村民打伤了B村村民。于是两个自然村出现群众情绪激动，若处理不当就会导致两村大规模械斗。当地政府及相关部门介入此案后，首先在所有权权属上进行确认，认为“仙石”所有权确属B村。对此两村都没有争议，问题是应如何把“仙石”抬回原处，B村提出A村应举行仪式，并在A村抬回的路上要放鞭炮。这一要求A村村民不能接受，因为按照本地民间信仰，这将对A村产生不利影响。同时“仙石”本应由A村村民抬回放回原处。但当地政府担心，若A村村民在抬“仙石”回去的路上出现“仙石”损坏等问题，纠纷将更为激化。最后选择由相邻的C村村民来抬，因为C村与B村相近，且有共同利益，但在此纠纷中没有卷入，同时满足A村的要求，在抬“仙石”出A村时不放鞭炮，但A村得杀猪请客向B村道歉。此纠纷最后得到顺利解决的根本原因在于灵活运用了国家与传统习惯，解决程序上也认可了民间的一些方式。 &
以上案例充分显示，不是所有的纠纷都能用法律来解决，有些纠纷职能根据传统的民俗习惯来解决。顺应解决纠纷的规律，有效避免更大的冲突事件的发生。如上述这类案件，于法，或以证据不足作出判决驳回诉讼请求、或采用先进的科学技术和昂贵的鉴定费用作出鉴定后再作出判决，这样诉讼成本往往已经几倍于案件标的，无形当中增加了当事人的诉讼成本和诉累。但在老百姓看来，法院就是说理的地方，要是不妥善解决，不但难以息诉，还会影响到法院社会公正的形象。法院依据生活经验和当地习俗来解决纠纷，社会效果会大相径庭。
（二）优势。
多元化纠纷解决机制作为一种纠纷解决机制，为民众提供了越来越大的自由意志和行为空间，促进纠纷当事人从对抗对决走向对话协商，从单一价值走向多元化，从胜负决斗走向争取双赢。人们比任何时候都更加重视以交流和合作促进社会发展，更加重视相互尊重与宽容的价值，更加注重安宁平和、和谐稳定的社会秩序。在法治下平衡利益，在秩序中求得发展，已经成为现代人的共识。
1.化解纠纷面广。
由于纠纷产生的原因多种多样，纠纷类型也多种多样，涉及纠纷的人员繁多、范围广泛，单靠诉讼化解范围狭隘。面对当事人对化解纠纷多样化要求，有的需要司法裁判作出价值判断，有的只是追求化解纠纷的结果，因此，建立多元化的纠纷解决机制，才能有效回应群众对解决纠纷这种公共服务的需求。
2.化解结果易被接受。
随着社会经济的不断发展，目前相当多的纠纷是利益之间的平衡问题，有些纠纷难以用简单的权利义务关系进行衡量，纠纷的解决也不要求判断是非过错；有的纠纷产生在邻里、亲属等熟人社会中，简单的对错是非的判断过于生冷，对纠纷双方感情的修复和纠纷结果的信服都存在差距。多元化纠纷解决机制让各种纠纷解决方式各取所长、各尽其能，能够更加有效地达到平息争端、恢复关系的目的。
3.化解纠纷周期短。
在现行的诉讼制度下，当事人维权程序较为完善，这就意味着维权周期长。一个诉讼案件，从立案到一审、再到二审、再到申请再审等程序，往往要经历漫长的诉讼周期。建立多元化纠纷解决机制，可大大缩短化解纠纷的周期。课题组在深入基层司法所调研的时候，曾与来访群众的访谈，访谈内容如下：
问：你们一般遇到了纠纷都是怎么处理的？
答：自己处理，处理不了就找村干部处理，村干部处理不了就找政府，离婚、打架的纠纷就找司法。
问：你说的司法是指司法所吗？
答：司法就是司法了，派出所和司法所都是司法。
问：那法院呢？
答：法院和司法所就是一起的了嘛。乡镇法庭就是司法所；县法院才是法院。（乡镇巡回办案点均设在司法所，老百姓的理解与认识属于正常反应）
问：你认为法院是干什么的？
答：法院是判刑的。是管大案子的。
问：你遇到纠纷会到法院起诉吗？
答：司法所调解最好。法院起诉还要交很多钱，而且一天两天处理不了，时间急不赢，来回跑好几次都处理不好。有的判下来了钱也拿不到，申请强制执行还得交钱。不如司法所的快。
问：去法院解决纠纷跟司法所调解，你认为结果会不会一样？
答：结果应该是一样的吧，即使不一样，出入也不会太大。但司法所是调解，更有人情味；法院是判决，那个就没有人情味了。
问：司法所调解后对方反悔的话怎么办？
答：一般不会反悔的，这是司法，不敢乱反悔的。
问：有没有想过对方调解后反悔了怎么办？
答：想过。但不知道怎么办。
以上访谈，充分暴露出了法院在处理纠纷矛盾时存在的弊端，越是边远少数民族地区，老百姓法律意识淡漠，对法院工作的理解少之又少，多元化的纠纷解决机制恰恰能有效弥补以上不足，多元化纠纷解决机制的有效运用，能化解更多范围、更多类型的纠纷，化解的结果一般都是调解协商的结果，较之判决更具灵活性；多元化纠纷解决机制的有效运行，可以大大缩短调处纠纷的周期，减少当事人的诉累，高效解决纠纷。结合以上的分析陈述，为满足纠纷当事人的多元需求，适应纠纷的多元属性，建立完善多元化纠纷解决机制成为新时期建设法治社会、提升社会治理水平、满足人民群众对解决纠纷这种公共服务产品需求的重要措施。这一措施，既符合纠纷解决规律，又适应法治社会的发展，更能满足当事人的各种需求。多元化纠纷解决机制的建立，能为人民群众提供高效、便捷、低成本的更多可供选择的纠纷解决方式，能让各种纠纷解决方式各得其所、各取所长、各尽其能、多元共治。
第二章 边疆民族地区法院多元化纠纷解决机制运行过程中存在的问题
一、诉讼调解和人民调解之间对接难&
在建构诉讼调解和人民调解对接机制过程中，最核心的问题是对人民调解协议的司法确认问题，但该确认程序定位问题、程序选择路径与法院受案范围的不确定性，直接影响着人民调解与诉讼调解的有效衔接问题。就对接实践而言，人民调解的司法确认与法院内部工作职责与考核方案互相影响，对接仍有困境。
（一）理论困境。
人民调解协议的司法审查确认程序定位不明确。人民调解协议的司法审查确认程序的法律性质属于诉讼程序还是非诉程序，抑或介于两者之间，没有定论；对接或确认程序的选择路径不明确。是通过民事诉讼程序进行审查确认，还是通过非诉程序中独有的审查确认机制进行，无明确规定；案件受理范围不明确。是否应该框定在类似于小额速裁程序那样，仅限于具有给付内容、争议不大、标的额不超过简易程序有关规定的给付之诉的人民调解协议；四是审查对象模糊，是否仅仅进行实质审查或是形式审查，抑或是两者均须审查没有明确规定；五是审查申请的提起或撤回的方式、相关条件和期限该如何具体规制；六是案件管辖，调解协议内容如何进行合法性调整，确认之法律后果如何有效执行、错误确认的救济措施如何设定等。如若此类问题得不到有效解决，诉讼程序中的诉讼调解与非诉程序中的人民调解的对接工作将举步维艰。
&&&（二）实践困境。
诉讼调解和人民调解对接中的实践困境，包括内部困境和外部困境。内部困境主要包括法院内部的工作习惯和考核机制：法院办理司法审查确认工作的具体部门不明确；如何将对接或确认工作纳入法院考核系统的规定不明确；法官办理司法审查对接和确认案件与正常办理诉讼案件的职责不明确。外部困境主要体现在缺少制度的保障，首先，社会诚信体系在审查确认工作中没有及时跟进，频繁发生人民调解协议中“手拉手”欺诈调解情形。其次，对接机制的宣传、讲解没有及时跟进，导致社会对调解效率认知度普遍不高。再次，人民调解组织的工作效率机制没有及时跟进，调解员培训机制和工作目标体系没有建立健全，在形成人民调解协议过程和结果中难免存在合法性缺陷。
二、 纠纷解决机制缺乏保障
（一）机构设置和人员配置尚未健全，缺乏有效的制度规范机制运行。
边疆民族地区法院经过不断探索，已在某些领域与部分组织机构、社会团体、行业协会等建立了一些对接机制，但这些机制并不十分完备且缺乏效率，相关人员配置不充足，相关制度缺乏强制约束力和可操作性。究其原因，第一，我国现行矛盾纠纷解决机制主要包括调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等内容，他们所涉机构各自有着独立的制度约束或程序规定，其主要在自己的职责范围内尽其本职解决纠纷，处于相对独立运作状态，不能在同一平台上进行较好的良性互动；其二，以人民法院为主导来牵头施行多元化纠纷解决机制改革工作，因其缺乏组织领导权力而未能有效保障制度的贯彻落实。
（二）缺乏激励机制，相关人员参与纠纷调解的积极性不高。
1.诉讼人员参与调解无保障。多元化纠纷解决机制的建立和完善需要投入极大的精力和成本，巨大的办案压力使部分办案法官无暇顾及与诉讼外解决纠纷的机构或组织联系，许多法官宁愿自己多做几次诉讼内调解工作，也不愿意在诉讼外寻求解决纠纷途径，耗费不可预知的时间成本。在对试点法院所做的调研中，我们了解到医疗部门、交警部门都十分愿意参与纠纷的多元化解机制，但由于这些部门没有安排专人负责该项工作，也未将其纳入工作绩效考核之中，从而降低了其他部门工作人员的积极性。缺乏激励机制的原因，一方面在于没有一个对全部相关部门都具有指挥权力的组织来统筹领导纠纷的多元化解机制工作，另一方面也与一些部门的领导对该项工作的重要性认识不足有关。特别是在司法体制改革后，地方人财物统一上划省级统管，对人民陪审员、人民调解员参与审理、调解的案件考评及奖励无保障。
2.非诉讼人员参与调解无强制规定。一些非诉纠纷解决部门的人员在工作中存在推诿现象。当事人对纠纷可以选择多种化解方式，如邻里、赡养、借贷、土地转让等纠纷，既可以选择人民调解，也可以选择行政调解或诉讼调解。而部分非诉纠纷化解机构的工作人员因为怕麻烦、出错和担当，对纠纷当事人采取能推则推、能躲则躲、能拖则拖的做法，认为反正有法院最终“兜底”，在矛盾纠纷的多元化解工作中，没有做到勇于担责，敢于担当。
三、纠纷解决机制平台建设尚欠完善
（一）信息化平台建设存在的问题。
在当今经济社会发展中，信息技术的牵引力和驱动作用越来越突出，以大数据、云计算、智能化为特征的信息化，正日益深刻地影响着经济发展的方式、社会治理的模式和人们的生活方式。习近平总书记指出，没有信息化就没有现代化。法院工作特别是诉讼服务工作的现代化同样离不开信息化。根据调研可以看出，法院的信息化建设，在一定程度上满足了群众多元的司法需求，如网上立案、预约立案、上门立案、案件查询等服务的实现，法院网站、微信、微博、短信等的开通，实现了多元化、立体式审务公开和当事人在立案阶段可以获取到案件信息查询密码，在案件审理阶段可以凭借密码在互联网上查询案件的进展以及已经公开的节点信息。但这些成就和功能，仅限于诉讼服务，对诉讼外的纠纷解决机制与信息化平台建设之间没有更多衔接。
（二）诉调对接平台有待完善。
&&&根据调研结果显示，在诉讼程序中委托社会力量协助调解，有助于整合各种纠纷解决资源，提高纠纷化解成效。民族地区法院结合当地实际情况进行了一些创新，并以“两个中心”建设为契机，形成了诉调对接模式。但诉调对接平台并未统一，法院应当建立统一的诉调对接平台，对适宜调解的案件，委托给社区干部、行业组织人员、律师进行调解，采取法律调控与非法律调控相结合的方式，推动实现法律效果与社会效果相统一的双赢局面。
（三）各法院之间缺乏纠纷解决机制对接平台，资源不能共享。
随着信息化建设的不断推进，各法院之间的联系日渐紧密和频繁。因各边疆民族地区法院均有独特的纠纷解决创新方法和多元化纠纷解决资源优势，若能形成各法院之间纠纷解决机制的统一“智库”，实现调解资源的共享，将会大大节约纠纷解决的成本，大大提高纠纷解决的质效。但就目前而言，各法院之间并未形成有效的对接平台，没有实现资源的共享。
&&&&四、存在的其他问题
&&&&（一）对多元化纠纷解决机制的宣传力度和保障不够。&&
随着社会公众法律意识的不断增强，各种新类型社会矛盾不断涌现，人们在纠纷解决的过程中倾向于将诉讼作为实现权利的首要途径，对其他非诉讼纠纷解决途径不了解、不信任。此外，法院作为多元化纠纷解决机制的“推动者”和“保障者”，对诉调对接平台的建设、调解员的培养和考核，与其他调节机构联系合作等工作都需要给予充足的人员和经费支持，但试点法院干警流失、经费紧张等问题严重制约了多元化纠纷解决机制进一步发展。
&&&&（二）各民族固有纠纷解决机制和传统习俗习惯与法律、法规的有机衔接还存在冲突。
边疆少数民族聚居区，保守落后的民族对法律没有认知，在面对纠纷的时候，想用自己的民族手段解决问题，如彝族的神判、普米族的天告与报应、傈僳族的家族式群殴……他们宁可相信神灵、相信因果报应，也不相信法律，宁可采取群殴的方式以牙还牙，也不相信法律的制裁；民族间的纠纷与恩怨往往是社会不稳定的高危触点，是审判的烫手山芋。边疆少数民族地区农村社会中一直存在两种纠纷解决运作机制，一种是由国家或法律来制定或确认新价值的法理机制；一种是由宗教或村落约定俗成的旧价值礼俗，如宗教、习惯、风俗、道德等“民间法”机制。在这两种机制中，以法律为代表的新价值机制是外加的，具有强烈的国家主导性和一定超前性，所以，在比较封闭的农村山区里强制性运用法律机制解决纠纷会有水土不服的情况发生；而由于“民间法”机制是农村山区解决纠纷一脉相承的习惯，具有很强的当地适应性，因此，边疆民族地区法院在调解农村山区群众纠纷时，坚持一切矛盾纠纷化解方法与手段以不违法为前提的原则，尽量引导农民群众以法律手段解决纠纷，合理适当地适用“民间法”是必须的。但各民族形成的传统习俗和习惯并不一定与现行法律规定完全一致，在具体案件的处理上还会存在有所冲突的情况。
第三章 完善边疆民族地区法院建立多元化纠纷解决机制的建议
&一、完善人民调解与诉讼调解间有效衔接
（一）厘清人民调解协议司法审查的性质。
首先，应当明确对接机制的法律属性。诉讼调解与人民调解对接机制抑或人民调解协议的司法审查确认机制的法律属性如何？到底是属于具有司法监督功能的非诉程序，还是普通简易程序，或是介于诉讼与非诉讼的特殊审判程序。纵观各家观点，课题组认为对接或确认程序属于横跨非讼程序和诉讼程序的复合型程序。它兼具诉讼程序和非诉程序的特征，因此，诉讼调解与人民调解之间的分界线在对接机制中得到完美融合。其次，规范对接机制的程序性规则。人民调解组织形成人民调解协议的过程规范与否，直接影响到法院对人民调解协议的审查确认。因此，作为对接机制中主要负责行为要素规范的人民调解组织，须对当事人在形成人民调解协议过程中，对备诉行为进行评价和规范。再次，厘清对接机制的启动规则，明确申请之提起法定时间以及申请受理的管辖范围，完善法院审查确认部门的审查程序。通过创新工作方法，掌握法院介入的主动性，如适度或者试点放开确认申请的启动主体，进而最大限度保护当事人的诉求尽快实现。最后，完善对接机制的实体性成果以及成果救济途径。实体性规制是指在程序性审查规范之基础上，最终形成司法审查确认的外在成果。通过将人民调解协议输入对接或确认机制之后，经过程序性指引和审查，以及实体性司法确认的完整司法程序，最终输出确认成果。对明显存在瑕疵情形或者显失公平情形等，救济路径应该区别化对待，恢复对接机制所追求的公平正义。
（二）加强司法确认工作。
&&&&对非诉调解协议的司法确认，使“非官方”的调处力量与国家强制力结合起来，提高了纠纷当事人选择非诉调解的信心。法院要依法及时确认调解协议的法律效力，对应当确认无效或撤销的，要建立反馈机制，提出改进建议，帮助提高调解协议的公信力。其三，要健全指导调解机制。在纠纷化解中，法院具有司法经验、司法能力等优势，为此，法院应当充分发挥这一优势，与各类纠纷解决机构合作开展调解人才培训工作，制定培训计划，讲授法律法规，传授调解技巧，提高各类调解组织化解矛盾纠纷的能力。
二、完善平台建设
&&&&（一）建立多元化纠纷解决机制的权威领导机构。&
社会矛盾并非仅依靠法院和法律就能解决，各非诉纠纷化解部门之间的协调联动应有一个强有力的机构来领导组织。当前，各地法院已初步形成了有当地党委政府牵头，法院配合协调司法、工商、公安、民政等部门联合调解矛盾纠纷的大调解工作格局。在今后深化多元化纠纷解决机制改革中，法院应加强对上级法院、党委、政府、人大的工作汇报和信息报送，及时汇报工作进展情况，提出完善建议，积极争取党委、政府对多元化纠纷解决机制改革工作的支持和保障。法院在建立多元化纠纷解决机制的过程中，要努力推进与各种非诉解决机制的协调和配合，促进诉讼与非诉讼纠纷解决机制功能互补、良性互助，将各级法院的诉调对接平台建设与诉讼服务中心建设结合起来，建立集诉讼服务、立案登记、诉调对接、涉诉信访等多项功能为一体的综合服务平台。
（二）继续完善诉调对接平台。
&&&&建立诉调对接中心，设立各种特色的调解工作室，是推进多元化纠纷解决机制的重要基础。诉讼与非诉讼的有机衔接，其本质在于把握分与合的关系，在确立边界的同时实现解决方式的贯通，在尊重非诉讼解决方式的基础上，强化司法程序对非诉讼解决方式的支持和监督，只有这样才能达到各尽其分、各适其宜的良性状态。在具体实践中，可以从以下几个方面着手：第一，从制度上保障纠纷的当事人可以在各种不同的解决方式之间进行自由选择，以此避免纠纷当事人因资源占有不对等而达成不平等协议。第二，赋予非诉讼解决方式一定程度的拘束力，提升和解、调解、行政处理协议的法律效力和执行力，防止过多的资源浪费。第三，建立基本司法审查制度。只要当事人申请，就可以对非诉讼解决方式的结果进行监督审查，防止违背法律和基本公道的情况出现。建立依法审查机制，仅可以保障基本的公平正义，还可以有效节约司法资源。
1.推进诉调对接中心建设和完善。目前，我国基层法院基本建立了诉讼服务中心，并有一半上的诉讼服务中心建立了诉调对接中心。诉调对接中心作为诉讼外调解机制，依托于法院的工作平台，配备专门的工作人员，建立完备的工作制度，明确相应的工作职责。相关调解组织可以在法院诉调对接中心设立调解室，办理法院委派或委托调解的案件。诉调对接中心是法院主导下的纠纷处理工作平台、集散地和调度站。这个平台负责承载与社会各种纠纷解决机制的衔接， 形成了人民法院与社会调解组织在职能上良性互动、在作用上优势互补；形成了法院诉前调解机制、民商事案件速裁机制与传统审判机制的纵向流程；也形成了非诉调解协议司法确认与各类社会解纷资源的横向结合， 整合了各种纠纷解决资源，实现资源共享，建立了立体化纠纷多元解决机制体系，丰富了我国司法制度的内涵。
2.继续充分发挥派出法庭的独特作用。派出法庭身处最接近群众的地方，在联系基层方面具有独特优势。继续加强发挥派出法庭的独特作用，全面掌握居民群众身边的婚姻、家庭、邻里等常见性、多发性民间纠纷，解决居民群众关心的热点难点问题。“司法服务日”活动则指派法官对口联系社区，每周与社区民警共同进驻社区开展社情民意调研、社区普法、社区矫正、刑释解教工作，选择典型民事案例以案释法。
3.建立法院联系服务基层工作机制。以脱贫攻坚为契机，建立边疆民族地区法院班子成员联系服务基层工作机制，由领导定期深入基层、了解情况，找准服务切入点，主动帮助解决基层实际问题提供法律支持与服务。针对辖区的建设项目征地、城建拆迁、非法集资等热点、敏感事件所引发的社会矛盾以及困难，立足法院工作职能，积极出谋划策，提供法律帮助，解决实际问题。通过联系基层，把劳动争议、医疗纠纷、食品安全、环境保护等领域的专业性调解仲裁组织建设好，把工会、共青团、妇联等各方面力量调动好，把司法行政机关的人民调解组织作用发挥好，形成依靠基层组织及时有效化解社会矛盾的机制，做到哪里有矛盾，哪里就有调解工作。
（三）继续推进诉讼服务中心升级版建设与信息化的深度融合。
&&&&诉讼服务中心是各级法院服务人民群众的窗口，对便捷服务、用户体验等有着更高要求，需要在服务理念、工作方式、技术手段等方面进行转型提速和优化升级。要将诉讼服务中心信息化建设作为法院信息化建设的关键环节，紧紧抓住“核心业务网上办理”的要求在立案环节把好电子卷宗随案同步生成的第一道关口。要以服务为宗旨，坚持“互联网+司法服务”，找准完善便民诉讼、优化司法服务的切入点、着力点，加快12368语音诉讼服务平台建设，通过平台向当事人、社会公众、律师提供包括诉讼咨询、案件查询、联系法官、意见建议、投诉举报等全方位、优质、高效、便捷、文明的诉讼服务。在网络诉求成为民众维护自身权益的重要手段的今天，探索多元化纠纷解决机制的网络实现方式，形成理性互动的格局，成为公共部门的一项重要的课题。网络具有即时、互动、跨时空等特点，具备建立多元化纠纷解决机制的技术条件。将民众的网络诉求与多元化纠纷解决机制联系在一起，形成网络所特有的矛盾纠纷解决机制，应该是网络时代化解社会矛盾的重要手段。整合司法、政府部门、信访的网络投诉，建立多方参与、有互动的公共平台是建立这一机制的关键所在。第一，这一平台不是政府部门网站的“网上投诉”，而是有管理、有互动的公共平台，政府及司法部门的意见可以在此平台上公开。第二，这一平台应该设在门户网站，由媒体作为第三方对其进行管理。第三，民众的诉求如果涉官，也必须得到回应，并且允许诉求者、网民提出质疑，最终的结果在网络上应当体现出来。第四，在建立这种平台的同时，将沟通互动制度化，通过互动，彰显本来的是非曲直。通过建立诉求者、网民、媒体、官方共同参与的公共平台，形成合理的诉求有道义力量的支持、不合理的诉求有道义力量制约的氛围，促使矛盾纠纷得到公正解决。总之，要以多元化司法服务需求为导向，注重运用网络和移动应用技术，将实体诉讼服务向移动终端拓展，实现网上引导、网上立案、网上查询、网上咨询、网上阅卷、网上申请、网上缴费退费等智能服务，开展视频庭审、视频调解等，让当事人尽量足不出户、一键在手就可以参与诉讼活动，享受到更加省时、省力、省钱、省心的诉讼服务。
（四）各民族地区建立网格化调解运行机制。
整合行政、司法资源，建立统一的矛盾纠纷化解平台矛盾纠纷各归各口，这是我国行政管理的特色，其优点是避免了专设机构的问题，但却存在另一种弊端，即部门之间缺乏统合，条块分割现象严重，矛盾解决缺乏外在的监督，很多矛盾纠纷处在无处解决的状态。同时，“分工不清、职责交叉、职责重复、相互推诿、难以协调”等问题大量存在，不利于资源整合和快速解决矛盾。在纵向层面上，各级政府条块衔接不足、管理脱节、协调困难等问题在矛盾纠纷处理中经常出现，没有形成职责明确、规范有序的解决机制。建立和完善多元化矛盾纠纷解决机制，需要整合行政司法资源，建立统一的矛盾纠纷化解平台。以昆明中院盘龙区法院的矛盾纠纷化解网格化机制为借鉴，在民族地区形成网格化调解运行机制。可以联合相邻的民族地区法院或有相同民族聚居地区法院共同研究制定出台了《关于建立矛盾纠纷化解网格化机制实施意见》，将此项工作进一步提升和深化。通过定立大格局、建立服务队、形成多级网格服务的方式，整合纠纷解决的力量化解纠纷，实现资源共享。1.定立网格大局，树立两家或多家法院调解审判“一盘棋”的观念，以构建民族地区平安和谐为目标，以化解矛盾纠纷为抓手，以健全调解制度为保障，有效整合矛盾化解资源，强化调解职能，形成工作合力，从源头上化解矛盾纠纷。2.建好服务队伍。在各法院组织建立两个或两个以上的人民调解指导员队伍，分别由法院选派法官担任人民调解指导员，定点联系街道，了解社情民意，定期走访调研，为人民调解提供法律指导和教育培训。另一支服务队由辖区司法局的人民调解员队伍。充分发挥人民调解员良好的群众基础，深入社区做好矛盾预防和化解工作。3.建立三级网格服务。一级网格，即州（市）级网格。由矛盾纠纷化解网格化机制领导小组对“三级网格”建设及运行提出指导性意见，全局统筹矛盾纠纷化解工作。二级网格，即法院各法庭和街道司法所网格。业务庭负责人和街道司法所所长为网格建设的第一责任人，具体负责本区域网格化管理的指导、监督和考评等日常工作。三级网格，即社区（村）基础网格。区人民法院向每个街道办事处指定2名法官，司法所指派1名专职工作者形成合力，争取第一时间预防、化解各类纠纷。
三、加强纠纷解决机制制度、经费保障
（一）组织和人员保障。
&&&&1.建立相应的调解组织和配备相应的调解人员。行政调解有时往往具有部门特征，各个部门面对的纠纷不同，但各个部门却没有建立相应的调解组织和调解人员。使得现阶段行政调解方式解决纠纷存在着严重不足，尤其是行政机关中缺乏相应的行政调解组织和人员。可借鉴建立特邀调解组织和特邀调解员名册。特邀调解组织和特邀调解员名册制度，是指法院按照一定标准通过筛选、选拔等方式，确定一些调解组织和调解员承担法院委派或委托调解工作，或者协助法院进行调解的制度。将符合条件的调解组织或调解人员纳入名册管理并不属于许可、审批活动，而是法院利用外力”化解纠纷的一种工作机制。通过特邀调解组织和特邀调解员名册制度，可以建立并培育一批业务素质精良、具备一定职业调解水准的编外解纷队伍”。由于我国目前没有认定调解组织资质的专门程序和机构，调解组织也存在良莠不齐的情况，故调解组织进入法院特邀调解组织名册必须接受法院的审核。进入特邀调解组织名册的，可以是行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织以及其他具有调解职能的组织，必须满足一定的入册条件，遵守相应的管理规范。特邀调解员不依附于某个调解组织，凭借个人的能力和声望以及参与调解工作的积极性，接受邀请或主动申请加入到法院的特邀调解员队伍。进入特邀调解员名册的，可以是人大代表、政协委员、专家学者、师及法律工作者、退休法官、退休检察员等。
2.统一调解人员的调解尺度。通过人民调解员、律师、心理专家、社会工作者等人员的参与，充分发挥团体辅导的作用，使纠纷在讲理、讲情的过程种得到良好化解。而在农村或少数民族地区，虽然经济的迅速发展对原有的社会结构造成了冲击，但是人们的日常交往仍然处于“熟人社会”中，村委会、村长和有威望的族人头目在纠纷调解中的作用也不容小觑。甚至可以把上述机制和人民法院以及相关职能部门相配合，形成各方联动的“大调解体系”。总之，鉴于纠纷解决方式的多元化，拓宽新型民间调解机构和调解方法，不仅适应纠纷多样化以及纠纷解决方式多样化的要求，也是创新社会管理新模式的有益探索。&
（二）完善调解制度。
完善调解制度，培育和发展自发性、民间性的纠纷解决体系自发形成的民间性纠纷解决机制在中国传统社会中一直是化解矛盾的重要环节，发挥着社会治理的功能。改革开放以来，虽然政府鼓励民间组织的发展，但自发的民间性纠纷解决机制并未发挥其应有的作用。随着风险社会的来临，矛盾纠纷数量的上升，依靠公共权力解决各种矛盾纠纷变得越来越不现实，必须从完善人民调解制度入手，积极培育和发展自发性、民间性的纠纷解决体系。第一，创造宽松的制度及社会环境，保证民间性纠纷解决机制能够自发形成。民间性纠纷解决体系在传统社会中一直存在，它不但不会与政府对立，反而起到了社会整合的作用，其中的关键在于软性管理。所谓软性管理，就是保证国家与社会在核心价值上的一致性，树立自律、诚信、和谐的社会氛围，这是民间性纠纷解决机制形成的基础条件。第二，要保障民间性纠纷解决机构的自治性、解决方式的自愿性。民间性纠纷解决机制虽然存在效力不足和比拼实力的现象，但并不普遍，只要司法底线不失守，就不会成为真正的问题。在自治、自律、自愿基础上解决纠纷，是民间性纠纷解决机制的最大特点，只有这样才能与司法、行政解决体系形成互补。如果民间性纠纷解决机构变成“准政府”组织，民间解决方式变成强制性的行政命令，就失去了其存在的必要。第三，健全民间调解协议的司法审核制度，保证民间性纠纷解决协议的执行效力，杜绝违背法理、损害当事人利益和社会正义的“解决”方式。建立民间性纠纷解决机制的前提是对民众的良知和理性的信任，相信大部分纠纷可以在自愿、自律的前提下得到解决，即便有少数纠纷得不到合理调解，也可以进入到行政、司法体系而得到解决。
（三）加强物质保障。
&&&&为了促进我国多元化纠纷解决机制的长远和健康的发展，必须从国家层面上通盘考虑、整体规划纠纷化解的经费保障问题，建立以政府支持为主、纠纷解决行业收费为辅、公益性和市场化运作相结合的经费保障机制。一是继续加大国家财政对人民调解、劳动争议调解仲裁、农村土地承包纠纷调解仲裁工作的投入，不收取任何费用，由各级人民政府将所需经费纳入财政预算予以保障；二是对行政调解组织及其他由行政主管部门设立的调解组织，由相应行政主管部门将其工作经费纳入本部门预算，提供必要的工作条件；三是对其他公益性调解组织按照规定给予补贴，提供补贴或者通过政府购买服务方式，应当进行绩效评价，并向社会公布；对交通事故纠纷、医疗纠纷等领域引入保险方式促进调解， 推动社会风险分担机制；四是针对复杂的商事、金融证券、知识产权等专业领域的纠纷，国家从立法或政策上鼓励专业调解组织按照市场化方向发展，提供有偿服务，确保调解行业的长远发展。
（四）做好民族固有纠纷解决机制和传统习俗习惯与国家法律法规有机结合。
对于少数民族固有纠纷解决机制，应当分情况来取舍，做到传统“民间法”和法理机制有机结合：1.少数民族运用本民族的纠纷解决机制处理常规的民事纠纷，与法律法规不冲突，且能有效化解矛盾的，应当予以肯定并积极适用；2.民族固有的传统习俗习惯与法律规定有冲突，但对民族地区能起到稳定作用且不损害国家利益、不违背宪法中公民基本权利、不损害他人利益的解决方式和习惯法应权衡利弊后予以认可，如：少数民族地区婚姻认定的年龄根据不同民俗可适当提前，并根据约定俗成的方式举行“婚礼”后，发生的与“婚姻”关系有关的纠纷，用“民间法”调整更有效的，可以进行适当的变通后权衡适用；3.对侵犯宪法中公民基本权利和公认人权的固有解决方式给予审查和取缔，如：用民事调解代替刑事犯罪处罚的，应当予以取缔。但对同一行为，若国家法和“民间法”都认为是犯罪，仅是两者有不同的处罚方式的，在刑罚的执行上或刑事附带民事调解部分可进行适当的变通，如采用按国家律法进行处罚时，在执行时兼顾各民族固有处罚方式。这样可以同时达到国家进行干预与社会关系有效恢复的双重目的。同时，在诉调对接中通过宣传国家的法律规定，可以有效消除各民族的固有解决机制中一些不符合现代公民基本权利和人权的处罚方式，这样既尊重了民间的合理选择，给民间法留下自治空间，同时也保证了解决了矛盾又具有合法性，使诉讼外纠纷解决机制与诉讼救济机制相得益彰。
四、引入第三方法律服务
我国仍处于法制现代化和社会转型的进程中，确立司法权威、发挥司法功能是时代的需要。建立多元化纠纷解决机制，一方面，应该纠正对诉讼和司法对社会纠纷化解的过高期待，正确认识和对待诉讼和司法所具有的局限性，强化来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用；另一方面，我们必须明确构建多元化纠纷解决机制并非淡化司法裁判的地位，不是将纠纷推出法院门外，而是要将非诉讼纠纷解决方式引入法院门内，通过诉调对接、效力赋予等途径，促使更多的矛盾纠纷通过规范的非诉讼解纷渠道解决，为非诉讼纠纷解决方式的健全完善提供全方位、立体式的司法保障。边疆民族地区因当事人诉讼能力普遍不高，法院在提供诉讼服务过程中发现许多当事人法律知识欠缺、对诉讼程序不了解且自身经济因素无法得到有效的法律指导而导致诉讼进展困难。为切实帮助当事人解决这一诉讼障碍，边疆民族地区法院可以借鉴盘龙区法院探索创设的“引入第三方法律服务”模式，即由民族地区司法局派驻辖区律师事务所律师轮流进驻法院诉讼服务中心提供免费的法律咨询服务的“第三方法律服务进法院”这一诉讼服务模式。为避免损害司法权威，工作中严格遵守国家法律法规，不仅要求第三方服务机构要向当事人提供高质量的法律服务，而且在提供法律咨询时必须对当事人进行释明和引导，其所提供咨询内容的立场、观点均与法院没有关联，避免当事人不必要的误解。参与该工作的律师必须严守工作纪律和工作操守，接受区司法局的监督和管理。独立第三方律师对当事人的法律指导，有效补充了诉讼服务中心的功能，切实能帮助群众消除了诉讼障碍，一批矛盾也在诉前通过律师的参与得到解决。
综上所述，课题组通过实地调研和对比分析认为，边疆民族地区法院在多元化纠纷解决机制中起到了举足轻重的作用。在纠纷的处理中，多元化纠纷解决机制发挥出了关键性作用，成效明显。但由于边疆民族地区受民俗和地域的影响，矛盾纠纷的起因多种多样、纠纷的类型多种多样、解决的方式多种多样、纠纷解决的主体也具有多重性，目前边疆民族地区法院在健全多元化纠纷解决机制中仍存在很多问题，如人民调解与诉讼调解之间衔接困难、纠纷解决机制平台建设尚欠完善、解决纠纷机制缺乏保障等等。课题组认为，法院作为解决纠纷的中坚力量，面对案多人少的现状，亟需构建与完善多元化纠纷解决机制，对矛盾调处发挥积极作用。本文通过实例分析，在强调多元化纠纷解决机制的重要性的同时，暴露出存在的问题，通过对以上问题进行分析研究，提出相应的解决办法，如：在厘清人民调解的司法确认的性质后，完善人民调解与诉讼调解之间的对接、完善民族地区多元化纠纷解决平台建设，探讨与信息化建设的对接，探索建立综合服务平台与立体式网格化管理，实现边疆民族地区法院多元化纠纷解决资源的共享、探讨多元化纠纷解决具体运作中的机制保障、探索完善调解制度、引入中立第三方参与调解等创新调解机制等。希冀本调研能对多元化纠纷解决机制的完善提供有效参考。
(王玉珍& 供稿）
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