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德国长期照护保险制度研究及其启示
Study on German Long-term Care Insurance Institution and Implication for China
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德国长期照护保险制度研究及其启示
Study on German Long-term Care Insurance Institution and Implication for China
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桂世勋：应对老龄化的养老服务政策需要理性思考
作者:&华东师范大学学报哲学社会科学版&
养老服务－全文略读：上海市从日起对上海市养老服务补贴政策作了部分调整，在继续实施经评估为不同失能等级的本市户籍老年人给予不同养老服务补贴的基础上，将经评估为同一个失能等级的不同收入老年人享受养老服务补贴的标准适当拉开：(1) 城乡“低保”家庭中老年人，...
摘要：基本养老服务有广义与狭义之分，从狭义的基本养老服务考察，&确保人人享有基本养老服务&主要是指当老年人失能、失智，生活自理有困难时均能获得亲属和社会提供的基本照护服务。我国应力争在&十四五&期间实现&长期护理保险&制度全覆盖和参保人员全覆盖，从而&确保人人享有基本养老服务&。在我国养老服务体系中，&机构为补充&和&机构为支撑&是从数量和功能上对养老机构的不同定位；这两种表述在不同时期强调的重点可以有所不同，但不存在互相排斥关系。完善我国的养老服务补贴制度，主要应确保一个&底线&、实施三个&梯度&、制定全国统一的失能状况评估标准，同时中央应给予专项&均衡性&财力支持。从长远看，应将养老服务补贴制度纳入长期护理保险制度的顶层设计框架中。
关键词：基本养老服务目标 机构养老服务定位 养老服务补贴制度
作者简介：桂世勋, 华东师范大学人口研究所教授, 博士生导师(上海, 200062)
原文发表在《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2017年第04期
笔者在主持国家社会科学基金重大项目“未来十年我国城市老年人口居家养老保障体系研究”时提出：应建立和完善我国广义居家养老保障体系，它包括收入保障、医疗保障、服务保障、参与保障、环境保障。随着我国基本养老保障、基本医疗保障的制度全覆盖，随着我国人口老龄化、老年人口高龄化的迅速发展和年龄别失能和失智率的上升，我国老年人的服务保障需求进一步凸显，迫切需要深入研究应对人口老龄化的养老服务政策。本文将就如何加强理性思考，完善当前我国的几个重大养老服务政策问题进行探讨。
一 关于基本养老服务的目标
(一) 媒体报道实现“人人享有基本养老服务目标”时间表的失误
早在日，新华网报道民政部负责人在“十一届全国人大四次会议新闻发布会”上表示“2015年末初步实现养老服务全覆盖，2.15亿老年人将享受到更加完善的养老服务”时，就把标题写成《民政部：“十二五”基本实现人人享有养老服务》。
日，《中国政府网》公布的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号)，曾在“基本原则”中提出“以政府为主导，发挥社会力量作用，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人享有基本养老服务。”然而《中国改革报》于日发表的“确保人人享有基本养老服务——《关于加快发展养老服务业的若干意见》解读”中，却把它写成“《意见》提出，为了满足老年人日益增长的养老服务需求，我国将从国情出发，在政府保障基本和充分发挥社会力量的主体作用下，到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，确保人人享有基本养老服务。”于是在媒体的误导下，我国有些地方政府也提出2020年实现“人人享有基本养老服务”。比如，《山东省人民政府关于加快发展养老服务业的意见》(鲁政发[2014]11号)中，规定的发展目标为“到2020年，全面建成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系, 使全省老年人实现老有所养。”日《北京日报》在报道北京市政府常务会议审议通过《关于贯彻落实〈北京市居家养老服务条例〉的实施意见》时写道：“本市力争用三至五年，实现人人享有基本居家养老服务”。有的地方政府则在到2020年的工作目标中规定“生活照料、医疗护理、精神慰藉、紧急救援等基本养老服务覆盖所有居家老年人。”
(二) 区分广义与狭义的“基本养老服务”概念
笔者认为基本养老服务有广义与狭义之分。从广义的基本养老服务来看，它包括老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年教育、老年宜居社区、老年维权、老年金融服务、老年旅游等养老服务；而狭义的基本养老服务则仅指为老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、紧急救援等基本照护服务。
对于广义的基本养老服务，我们很难科学和准确地界定如何才算“确保人人享有基本养老服务”，然而从狭义的基本养老服务考察，“确保人人享有基本养老服务”主要是指当老年人失能、失智，生活自理有困难时能获得亲属和社会提供的基本照护服务。从我国现阶段的情况看，不仅离实施养老服务补贴的制度全覆盖相差较远，而且在已实施养老服务补贴制度的地区也仅局限于对家庭人均收入处于最低生活保障线(有的地区扩大到“低收入”[一般指高于“低保”标准的50%]或“低保边缘”)的失能、失智老人给予很少的服务补贴。至于家庭人均收入高于“低收入”的失能、失智老人，即使亲属照护有困难，也无法获得社会基本养老服务。笔者认为按中共中央和我国政府现在已作出的解决“人人享有基本养老服务”的制度安排，就是积极稳妥地推进“长期护理保险制度”，在全国城乡实现“长期护理保险”的制度全覆盖和参保人员全覆盖。只有当我国实施“长期护理保险”全覆盖之时，才是“人人享有基本养老服务”之日。
(三) 力争在“十四五”期间实现“长期护理保险”的制度全覆盖和参保人员全覆盖
在日第十二届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，要求在“十三五”期间“探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点。”笔者在日第二届全国社会保障学术大会的“医疗保险与护理保险分论坛”上所作的“搞好长期护理保险试点方案的建议”发言中，首次提出我国各地区在设计长期护理社会保险制度试点方案时应充分考虑到城镇居民人均可支配收入特别是农村居民人均纯收入的水平还较低、在相当长一段时期内将实施城镇职工基本养老保险与城乡居民基本养老保险的“双轨制”和职工基本医疗保险与城乡居民基本医疗保险的“双轨制”，而且城乡居民基本医疗保险是自愿参保的，政府补助又占较大比例。因此，需深入研究是否要把长期护理保险的“双轨制”作为过渡方案，并积极创造条件逐步缩小缴费和待遇差距，以致最后并轨。此外，由于城乡居民基本医疗保险的参保对象为“本行政辖区内不属于职工基本医保参保范围的城乡居民”，它包括城乡所有少年儿童和中小学生(含托幼机构儿童)、高校大学生。这部分人群虽然也面临患病的风险，愿意缴纳基本医疗保险费，但要他们自愿缴纳长期护理保险费的难度就相当大。因此，在探索建立“长期护理保险制度”时是否要把参保范围包括这部分人群，也是一个需要深入研究解决的复杂问题。
在日人力资源和社会保障部办公厅给河北、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、江西、山东、湖北、广东、重庆、四川省(市)人社厅(局)，新疆生产建设兵团人社局下发的《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》中，把原来设想的“推行城乡一体化的长期护理保险制度”，改为要求“试点阶段，长期护理保险制度原则上主要覆盖职工基本医疗保险参保人群。试点地区可根据自身实际，随制度探索完善，综合平衡资金筹集和保障需要等因素，合理确定参保范围并逐步扩大。”可见要将我国长期护理保险制度的试点进一步覆盖城乡居民基本医疗保险参保人群，最快也要到“十三五”后期；笔者预计我国要实现“长期护理保险”的制度全覆盖和参保人员全覆盖，“确保人人享有基本养老服务”，最乐观的估计也将在“十四五”期间。
二 关于机构养老的定位
(一) 机构养老在养老服务体系中定位的不同表述
早在2006年12月发布的《中共中央国务院关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》中，就明确提出了“构建以居家养老为基础、社区服务为依托、机构照料为补充的养老服务体系”。
然而在2011年9月国务院颁发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》、2011年12月国务院办公厅颁发的《社会养老服务建设规划(年)》(国办发[2011]60号)、2013年9月《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发[2013]35号)，均表述为“建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系”，将机构养老在养老服务体系中定位为“支撑”。在日第十二届全国人大常委会第十四次会议通过的修订《中华人民共和国老年人权益保障法》中，仍坚持“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。”
但在日中共十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，又把机构养老在养老服务体系中的定位改为“机构为补充”，提出“建设以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。于是在日第十二届全国人大第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中也规定“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系”。
可见近10年来我国的重要文件将机构养老在养老服务体系中的定位表述，经历了“机构为补充”—“机构为支撑”—“机构为补充”的变化。那么上述的不同表述是否存在互相排斥的关系吗？
(二) “机构为补充”是从提供养老服务的数量上对养老机构定位
笔者认为“机构为补充”是对养老机构在养老服务体系中的数量定位。笔者在1995年发表的《未来中国老年人的家庭与社区照顾模式》论文中，就通过论证提出：“未来中国老年人的照顾模式应以在家养老为主，入院养老为辅；而对在家养老的老人，又应以亲属照顾为主，社区服务为辅。2012年，笔者在申请国家社科基金重大项目“未来十年我国城市老年人口居家养老保障体系研究”时指出，机构养老是相对于居家养老而言的。即使今后我国养老机构床位数达到占60岁及以上老年人口数的5%，我国95%的60岁及以上老年人仍居住在家中接受亲属、民间钟点工(包括居住在被照顾老人家中的全职保姆)和社区上门或“托老”服务。可见机构养老在为老人提供照护服务的数量比例方面只是“补充”。
2006年上海市民政局在我国各省、自治区、直辖市中率先提出到2010年全市将形成“9073”的养老服务格局目标(即要求上海市60岁及以上户籍老年人口中，90%靠家庭自己解决养老服务，7%居家接受社区上门服务或进老年人日间服务中心，3%入住养老机构接受服务)。为了实现养老机构床位数占全市60岁及以上户籍老年人口数3%的目标，在2005年至2010年通过市政府每年为市民办实事的形式，要求全市每年新增养老机构床位1万张。然而2008年北京市提出到2020年末养老服务格局目标为“9064”，其中4%的60岁及以上老年人在机构养老。笔者在2008年向上海市民政局分管老龄工作的领导建议：上海市不应盲目与北京市攀比，在2020年末也不宜将机构养老的比例定为4%。其主要理由是根据笔者主持的预测，在年间上海市60岁及以上户籍老人数将呈现空前绝后的高速增长，2020年末将超过500万，比2010年末的331万约增长50%以上；而同期80岁及以上户籍高龄老人数及其比重却较慢增长，特别是在年间可能会出现较明显的阶段性户籍老年人口低龄化现象。此外，那时上海市除市、区级社会福利院和地处市中心区的养老机构入住率较高外，养老机构在总体上入住率还不高。上海市也需要在2011年后适当减慢养老机构床位数的增加速度，进一步提高养老机构的硬件和软件水平，建设更符合上海市老年人养老服务需求的养老机构。
笔者当时的建议受到上海市民政局领导的重视，在《上海市民政事业发展“十二五”规划》中要求到2015年末仍按“9073”的养老服务格局目标实施，在“十二五”期间每年新增养老机构床位数减少到5000张。在2014年10月批准的《上海市养老设施布局专项规划》中，将2020年末全市养老机构床位数(包括卫生计生委主管的老年护理床位)发展目标规定为占60岁及以上户籍老年人口数的3.75%(其中护理床位数占60岁及以上户籍老年人口数的1.5%)，仍低于北京市的4%目标。
近年来上海市的统计资料已显示，2014年上海市80岁及以上户籍高龄老年人口数的年增长率为5.27%，比60岁及以上户籍老年人口数的年增长率6.80%要低；年末全市80岁及以上户籍高龄老年人口数占60岁及以上户籍老年人口数的比例为18.2%，比2013年的18.5%要低0.3个百分点。2015年上海市80岁及以上户籍高龄老年人口数的年增长率为3.60%，比60岁及以上户籍老年人口数的年增长率5.30%要低；年末全市80岁及以上户籍高龄老年人口数占60岁及以上户籍老年人口数的比例为17.9%，比2014年的18.2%又低0.3个百分点①。可见从2014年起上海市已开始出现了缓慢的户籍老年人口低龄化趋势。值得注意的是，据上述2015年末公布的统计数据，上海市在该年末75至79岁组户籍老年人口数为44.22万人，比80至84岁组户籍老年人口数44.25万人略少些。这意味着如果在“十三五”期间上海市80至84岁户籍高龄老年人口数没有明显的净迁入情况下，由于“十二五”期末全市75至79岁户籍老年人在未来5年中有一部分不幸去世，到“十三五”期末全市80至84岁户籍老年人口数将比2015年末有所减少，呈现80至84岁户籍高龄老年人口数的负增长态势。
现在我国有些地区在全国养老机构总体上入住率还低于50%的情况下，提出到2020年每千名60岁及以上户籍老年人拥有养老机构的床位数不少于45张或达到50张。笔者认为我国在“十三五”规划纲要中重申“机构为补充”，正是为了要求各地更重视搞好居家养老和社区为老服务，努力改善养老机构的硬件和软件水平，有效提高养老机构的入住率，不要盲目攀比机构养老床位数在整个养老服务格局中的比例。
(三) “机构为支撑”是从提供养老服务的功能上对养老机构定位
笔者认为“机构为支撑”是对养老机构在养老服务体系中的功能定位。鉴于我国的国情和海外开展养老服务的经验教训，养老服务中最困难、家庭最需要的是当老年人健康状况愈来愈差、部分甚至严重失能或失智后如何妥善解决好他们的长期照护问题。强调“机构为支撑”的主旨正是要求养老机构在生活自理有困难的居家老人依靠家庭亲属及其他非正规服务已难以或无法承担长期照护责任、社区提供的上门服务和日间托老服务也无法依托时，为妥善解决这些老人最困难和最需要的养老服务，提高他们的生活质量和生命质量，给予“支撑”。
近年来我国有的地方政府在制定的《关于加快发展养老服务业的实施意见》中片面强调“加快高端养老社区建设，满足老年人多层次养老需求”。有相当一部分主要由社会资本投资新建或正在筹建的养老服务机构，由于他们对老年人长期照护的特点和实际需求了解不够，对国外及香港、澳门、台湾地区在养老服务业发展中有关“就地养老”、“持续照护”、“规模适度”、“多代融合”等经验了解不够，因此在设计和建造中往往“贪大求高”，未考虑如何更多吸纳部分甚至严重失能或失智的老年人，更好地帮助解决他们的长期照护问题；也未周密考虑当现在入住的生活能自理老年人经过几年、十几年逐渐失能或失智后如何更好地帮助解决他们的长期照护问题，充分发挥机构在养老服务体系中的“支撑”作用。有的地方政府虽然在养老机构的日常运营补助额中规定，对达到本地区“养老机构规范化建设基本标准”的非营利性民办养老机构，按实际入住床位，分别给予全护理、半护理、自理床位差别化的日常运营补助，但对新建养老机构给予一次性补助额时却不区分全护理、半护理、自理的床位。近年来我国已经出现一部分床位在5百张甚至1千张以上的养老机构入住率不到30%，只能靠发展“旅居养老”、吸收大批生活能自理老年人短期入住来弥补经营亏损的案例。
笔者认为强调机构养老在养老服务体系中的“支撑”作用并不错。各级民政部门和老龄部门迫切需要让社会资本深切了解在构建养老服务体系中“机构为支撑”的真正含义和要求，在投资决策前深入搞好市场调查，避免为获取政府对养老服务业特别是“非营利”(《中华人民共和国老年人权益保障法》在2015年修订时将其改为“公益性”)养老服务机构的扶持政策而一哄而起的盲目投资行为。建议在银行贷款和土地使用的审核中应将兴建的养老机构是否有利于充分发挥养老服务中的“支撑”作用，作为不可或缺的必要条件；建议已经建成和今后新建扩建的养老机构应进一步了解老年人及其家庭对长期照护的真实需求，尽可能提高收住中度和重度失能、失智老人的床位比例，促进养老机构与医疗机构的紧密合作，增设短期全托的“机构喘息”服务项目，强化对家庭和社区养老服务的辐射功能。
三 关于养老服务的补贴政策
(一) 现阶段我国各地实施的养老服务补贴政策还存在较明显差异
近年来我国各地在实施养老服务补贴政策措施中作了许多探索，对应对人口老龄化、保障和改善民生具有积极意义。然而在实施养老服务补贴政策措施中也存在着较明显的差异，主要表现在以下六个方面：(1) 是否把“经济困难”作为给予养老服务补贴的必要条件，以及如何界定经济困难的标准；(2) 是否把“生活自理困难”作为给予养老服务补贴的必要条件，以及如何根据生活自理困难程度给予不同补贴；(3) 是否把“家庭居住方式”作为给予养老服务补贴的必要条件，以及如何界定“无子女照顾家庭”和“空巢家庭”；(4) 是否对本地区户籍的农村老人也给予养老服务补贴；(5) 是否对本地区户籍的计划生育困难(特别是“失独”和“残独”[指独生子女不幸伤残])家庭老人给予养老服务补贴；(6) 养老服务补贴的资金来源是否仅限于地方财政补贴。
在2012年7月第八届中国老年学学科建设研讨会上，笔者作了“关于完善我国老年福利政策的思考”发言，对当时北京、浙江、江苏、广东在实施户籍老人高龄津贴(称“老年券”、“尊老金”、“健康补贴”、“基本生活补贴”等)时不考虑80岁及以上老年人的经济收入和失能状况的政策表示异议，并提出这些地区如何逐渐淡出的建议。笔者当时向上海市民政局分管老龄工作的领导建议：上海在2009年已制定了全市80岁及以上、本人月收入高于本市城乡低收入家庭标准、低于本市上一年度城镇企业退休人员月平均基本养老金的户籍高龄老人，给予经评估同样照护等级的低保老人50%的养老服务补贴(包括养老服务专项护理补贴)的政策，不要学北京的不分80岁及以上高龄老人的经济收入状况均发放高龄津贴的政策。
2012年12月全国人大常委会修订的《中华人民共和国老年人权益保障法》中则明确规定：“国家鼓励地方建立八十周岁以上低收入老年人高龄津贴制度。”在日《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中也明确要求“全面建立针对经济困难高龄、失能老年人的补贴制度。”这意味着国家对上述地区实施的给所有本地80岁及以上城乡户籍老人发放高龄津贴或所有失能老年人发放养老服务补贴并不鼓励。然而由于高龄津贴或养老服务补贴等带有刚性的特点，政策一经出台后要降低或取消部分受惠老人的待遇往往会引起较强烈的社会反响，所以有些地方政府也不得不继续沿用下去。比如，北京市从日起把原来的“养老券”改成了“养老助残卡”，将符合条件的北京户籍城乡重残人员也列入了每月发放100元补贴的对象。但是要取消已实施的北京户籍城乡80岁及以上中高收入人员的高龄津贴难度却很大。
(二) 进一步完善养老服务补贴政策的建议
在2015年5月第十一届中国老年学学科建设研讨会上，我作了“关于搞好我国老年人养老服务补贴制度顶层设计的思考”发言。在充分肯定2014年9月财政部、民政部、全国老龄办联合下发的《财政部民政部全国老龄办关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》中12项规定对搞好我国老年人养老服务补贴制度顶层设计重要意义的基础上，又提出了四项建议。笔者把它主要概括为确保一个“底线”、实施三个“梯度”、制定全国统一的失能状况评估标准、中央给予专项“均衡性”财力支持。
1.确保一个“底线”：从全国来说，对经评估为失能或失智的“低保”老人，不管是否城镇或农村的居民、是否在哪里常住，都应该积极创造条件，按规定给予全额养老服务补贴。
2.实施三个“梯度”：一是对不同失能程度的老人经评估至少应分轻度、中度、重度三个等级，给予有差别的养老服务补贴；二是对已把“低收入”失能老人作为给予养老服务补贴的地区至少应分属于“低保”、高于“低保”而低于“低收入”两个等级，给予有差别的养老服务补贴；三是对经评估为轻度失能的符合给予养老服务补贴经济条件的老人，应分“居家”、“入院”两类，给予有差别的养老服务补贴。
上海市从日起对上海市养老服务补贴政策作了部分调整，在继续实施经评估为不同失能等级的本市户籍老年人给予不同养老服务补贴的基础上，将经评估为同一个失能等级的不同收入老年人享受养老服务补贴的标准适当拉开：(1) 城乡“低保”家庭中老年人，享受全额养老服务补贴；(2) 城乡高于“低保”标准但低于“低收入”标准(比上海市最低生活保障标准高50%)的家庭中老年人，享受80%的养老服务补贴；(3)80周岁及以上、家庭人均收入高于本市城乡“低收入”家庭标准，但本人月收入低于本市上一年度城镇企业退休人员月平均养老金的老年人，仍按日起的规定享受50%的养老服务补贴；(4) 上述(2)(3) 类对象中，无子女或90周岁及以上高龄的老年人，在以上待遇的基础上再叠加享受20%的养老服务补贴。
3.制定全国统一的失能失智状况评估标准。在日颁发的《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》中指出：“各地要加快建立养老服务评估机制。”建议中央有关部门应尽快组织专家总结包括上海市在内的各地已实施或正在完善老年人失能失智等级评估标准的经验，研究制定全国统一的城乡老年人失能失智等级的评估标准。
4.中央应对各地养老服务补贴给予专项“均衡性”财力支持。建议借鉴我国实施新型农村社会养老保险制度时中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准全额补助，对东部地区给予50%的补助的规定，深入研究制定中央财政和国家层面的福利彩票公益金对我国东中西部地区特别是农村地区按中央确定的养老服务基本补贴标准给予不同比例的补助。笔者在2014年到四川省和广东省的民政厅调研时，发现经济发展水平较低的县(市)迫切希望省财政对其实施养老服务补贴给予更多支持；经济发展水平较低的省级地区则迫切希望中央财政对其实施养老服务补贴给予更多支持。针对上述“通知”中未提及中央财政对中西部地区实施养老服务补贴给予资金支持的情况，建议在全国城乡“经济困难”的老年人失能等级按统一评估标准进行评估的基础上，中央财政和福利彩票公益金应规定对各地属于“低保”的失能、失智老年人，通过“均衡性”转移支付给予我国人均经济发展水平和人均财政收入较低而“低保”老人数量又较多的省级地区不同比例的养老服务补贴资金补助。
(三) 从长远看应将养老服务补贴制度纳入长期护理保险制度的顶层设计框架中
在我国决定探索建立长期护理保险制度前，许多地区已实施了“养老服务补贴制度”(原称为“居家养老服务补贴制度”)。该制度由民政部门创建和主管，主要是通过制定“社会救助”或“社会福利”政策，给予本地户籍居民中家庭人均收入处于“低保”或“低收入”而基本生活自理又有困难的居家老人，为他们提供以生活照料为主的差别化公益性社区居家上门照护服务或老年人日间服务中心服务。早在2001年，上海市民政局就发布了《关于全面开展居家养老服务的意见》。从2004年起上海市又规定以服务券的形式提供服务费补贴或优惠。在上海市，用于居家养老上门服务的项目主要有：送餐、洗衣、居室清洁、个人卫生、擦身助浴、陪诊、康复理疗等，简称为“六助”(“助餐”、“助浴”、“助洁”、“助急”、“助行”、“助医”)。以后上海市又规定当评定为“中度”和“重度”照料等级的老人入住养老机构时，服务券可用作缴费。现在我国有些地区则把当地户籍老人获得的养老服务补贴金额直接转入该老人入住的养老机构，也有些地区把服务券兑成现金发给老人，由老人自己缴给养老机构。鉴于现阶段我国各地实施的“居家养老服务补贴”已可作为中度或重度失能老年人入住养老机构的补贴费用，因此，在近期我国民政部发布的一些有关养老服务的重要文件中，将该项补贴改称为“养老服务补贴”。
然而我国在“十三五”期间准备探索建立并进行试点的长期护理保险制度，其主旨也是为基本生活自理有困难的老年人提供以生活照料和护理为主的服务。从德国、日本、韩国实施长期护理保险的经验看，他们在提供基本养老服务方面，全国都实施一个提供长期照护的制度，而且规定每个参加长期护理保险的人员都按全国统一制定的失能失智测评表进行评估，将基本生活自理能力状况从轻度至重度分为若干等级，提供差别化的照护服务。比如，德国在1995年刚实施“长期护理保险”时将失能等级分为3个，从2008年起又增加了“0级”和“极高强度护理”2个等级。日本在2000年刚实施“介护保险”时将失能等级分为5个，从日起又增加了“要协助1级”和“要协助2级”；但从日开始为了减轻介护保险支出负担，又改为由地方政府开展对评估为上述2个照护预防等级者加强照护预防性活动，而不由介护保险提供服务费用。韩国在2008年刚实施“长期疗养保险”时将失能等级分为3个，从日起又将原来的第三等级分为三、四两个等级，并新设了第五等级(痴呆特别等级)。因此，从长远看我国必然要将民政部门主管的养老服务补贴制度和人社部门主管的长期护理保险制度加以整合。
笔者认为现在我国各地区实施的养老服务补贴制度，基本上是限于当地户籍60岁及以上“双困”(经济困难与生活自理困难)老人，主要或全部用于为他们提供基本生活照护服务的。而我国要探索建立的长期护理保险制度则将我国城乡60岁及以上老人和60岁以下的参保人员全部作为长期护理保险的被保险对象，当他们失能失智时经评估符合规定等级的，提供相应的长期照护服务。其覆盖受益人群远远超过养老服务补贴的人群，其提供照护服务的人力资源数量也远远超过为养老服务补贴者提供照护服务的数量。同时长期护理保险制度还规定对经济困难的参保对象，可视不同情况由各级财政给予资助，减免其长期护理保险费。因此，在整合上述两种提供基本养老服务的制度时理应将我国已实施的养老服务补贴制度纳入未来将要实施的长期护理保险制度顶层设计框架中。建议在我国已实施养老服务补贴的地区经评估可获不同等级补贴的“双困”老人在参加基本护理保险时个人缴纳的保险费和个人经评估接受照护服务时承担的一定比例费用，最好从他们应得的养老服务补贴费中划转，如有缺额再由个人补足。
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