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我省深入推进义务教育优质均衡发展
作者：蒋廷玉
　　本报讯 11月20日，省政府在南京召开全省义务教育优质均衡发展推进会，副省长曹卫星出席会议并讲话。　　曹卫星在讲话中说，党的报告对努力办好人民满意的教育作出了战略部署，明确要求大力促进教育公平。我省要更加科学配置教育教学资源，更高水平提升义务教育质量，更大力度推进教师队伍建设，更严举措加强学校各项管理，更优服务促进教育公平可及，更好环境保障优质均衡发展。 （蒋廷玉）
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□本报记者 赵冰 通讯员 胡安迎
&&& 均衡发展是衡量一个地方教育发展水平的重要标志。今年莱城区顺利通过国家义务教育发展基本均衡县(市、区)评估认定，钢城区通过全省义务教育发展基本均衡县(市、区)评估认定，标志着我市义务教育基本均衡发展到了全新阶段。
均衡城乡办学条件
&&& 11月20日，在雪野中心中学建设现场，塔吊林立，车辆往来穿梭，工人们紧张施工，一派热火朝天的景象。&该校规划占地151亩，总投资1.6亿元，预计2015年完工，届时将把雪野镇目前的雪野中学、鹿野中学和上游中学三所中学合并为一处，将进一步优化我们的学校布局，均衡城乡办学条件。&雪野镇教办主任李峰传说。
&&& 在雪野中心中学的对面是去年底投入使用的雪野中心小学，该校一期工程投入5000万元，容纳675名孩子就读，硬件设施按照省级规范化学校标准建设，学校全部建成后将容纳1500余名学生，可使周围十几个村庄共享优质教育资源。雪野中心学校建设只是我市不断加大教育投入，努力促进城乡办学条件均衡的一个缩影。
&&& 省政府要求，2013年至2015年，全面完成农村义务教育学校校舍标准化建设任务。自去年以来，市教育局争取市委、市政府支持，将义务教育均衡发展完成率列入对各区科学发展综合考核指标体系，督促各区、镇落实县域义务教育均衡发展主体责任，市、区两级设立了农村中小学校舍标准化建设奖补资金，调动了各级改善办学条件的积极性。
&&& 里辛街道投资1000余万元建设里辛中小新校，投资20余万元对南朱家庄联小、杨家楼联小等学校操场进行了升级改造，投入30余万元为里辛一中、二中建设了标准化的特殊教室并配备了实验器材。大王庄镇投资3800余万元完成大王庄中学、小学等9个新建项目，投资100多万元更新了内配设施，建设了校园网，实现了班班通，学校教育技术装备水平大幅度提高。羊里镇、牛泉镇、鹏泉街道等镇(街道)都加大了教育投入，改善了办学条件。
&&& 市教育局计财科科长毕思良说：&我市规划于年新(重)建、改扩建农村校舍标准化建设项目149个，截至目前，已经开工项目109个，开工建筑面积18.51万平方米，其中完工项目70个，完工面积5.62万平方米。&
&&& 今年以来，我市紧紧抓住省政府对县域义务教育均衡发展进行督导评估的有利时机，由副县级以上干部组成10个督导组，对全市义务教育阶段193所初中、小学均衡发展情况进行了全覆盖督导评估。针对部分学校办学条件差、活动场地不足、内部配套落后等问题，督促各级投资7279万元完成校舍整改1506间、操场整改124个，并按省定标准为农村义务教育阶段学校配齐了音体美器材和微机图书等设施。督导科科长赵怀进说：&经过督导整改，全市广大中小学办学条件明显改善，学校面貌焕然一新。&
&&& 同时，加大城内学校建设力度。投资4500万元的钢城区实验学校、投资3200万元的高新区汶阳小学已投入使用。积极与规划部门多次对接，深入调研，讨论研究制定义务教育学校布局规划和城内学校建设规划，逐步缓解城内学校大班额、活动场地和功能用房不足等问题，以应对单独二胎政策带来的人口出生高峰。幼儿园建设成绩显著，投资3500万元的市实验幼儿园投入使用，今年规划新建、改扩建的30处公办幼儿园，已开工26处，为实施第二轮学前教育三年行动计划奠定了基础。
均衡城乡师资配备
&陈爱红老师到了我们学校后，主动担任起学校数学教研组组长一职，把城里的先进教育经验带到了我们学校，为我们打造&实战课堂&提供了很大帮助。&11月17日，茶业口镇中心小学校长陈磊对学校的支教教师陈爱红赞不绝口。陈爱红是凤城中心小学的一级教师，凤城街道&教学能手&，曾获得过莱城区&优秀教师&荣誉称号。今年9月份，来到茶业口镇中心小学支教。
&&& 为切实加强中小学教师队伍建设，合理配置教师资源，优化农村教师队伍结构，促进城乡教育均衡、协调发展，我市积极推进城乡教师交流工作。城乡教师交流以区为主。莱城区组建了17个教育发展联盟，在各联盟学校之间开展教师交流活动。钢城区开展&送教下乡&活动，7所区直学校与5个镇(街道)教办结成对子，派遣优秀教师到偏远乡村学校支教。&多种形式的城乡教师交流促进了教师队伍由城镇向农村、由优质学校向薄弱学校的合理流动。&人事科科长李洪进说，&今年，全市共有179名教师参加了城乡交流，今后将继续选派部分教师参与，并形成常态，使优质师资不断向农村学校延伸。&
&&& 为加快教育信息化建设，我市出台了《关于加快推进教育信息化工作的意见》，到2015年，基本完成&三通两平台&建设任务，全市各级各类学校全部实现宽带联网，优质数字教育资源送到所有班级，所有师生都拥有实名网络学习空间。目前，全市中小学多媒体&班班通&教室的配备比例达到90%以上，建成校园网175个。依托&名师工作室&建设，开展名师网络教学示范课、精彩课例分享等网络教研，由教师网上教研拓展到了网上教学，空中课堂，开展送课下乡1000余节，实现了偏远学校与城内优质学校教育资源共享。下一步，我市将按照&一师一优课、一课一名师&的要求，征集中小学优质数字课程资源，建设优秀课程库，实现优质教育资源全覆盖。
增强教育公平保障能力
&&& &这下上学不用发愁了！&近日，就读于中国农业大学的王艳拿着手里的《生源地信用助学贷款借款合同》高兴地说。原来，今年助学贷款最高金额从6000元提升至12000元，彻底解决了王艳的上学难题。今年，我市像王艳这样拿到助学贷款的大学生有1658名。
&&& 据统计，今年全市累计拨付各类奖、助学金及免学费资金1530万元，资助家庭经济困难学生16656人次，为1658名贫困大学生成功申请助学贷款1053万余元。
&&& 学生资助中心主任孙士成说：&为确保惠民政策落实到位，各类奖、助学金的申请、评审、发放，都经过了严格的程序，保证了各个环节公开、公平、公正和透明。&
&&& 为了让外来务工子女获得同等就学机会，我市实行&一卡通&和就学&绿色通道&，坚持&四个平等&(平等报名、平等编班、平等安排食宿、平等参与社会实践)，确保外来务工人员子女、留守儿童平等接受义务教育的权利。
&&& 今年我市改革中考招生制度，首次实行网上阅卷，考生网上免费查询考试成绩，严格做到招生计划、录取程序、录取分数、录取人数&四公开&，最大限度地确保了中考公平公正，维护了考生利益。基教科科长邹元程说：&根据相关政策，今年293名农村独女户考生享受了中考加分，体现了市委市政府的政策关怀。&
&&& 为改善农村学生上下学交通安全状况，我市将&校车村村通&工程列入今年市委市政府为民办实事项目。目前，已开通线路270条，投入运营校车151辆，乘坐校车学生12401人。
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关于加快推进我市义务教育优质均衡发展的建议
编　　号：3
主办单位：教育局;
委　　员：张怡生
办理结果：已办复
内 容（或事由）：
近年来，我市深入推进义务教育均衡发展，着力提升农村学校和薄弱学校办学水平，全面提高义务教育质量，促进人的全面发展，解决义务教育深层次矛盾、推动教育事业科学发展，促进教育公平、构建社会主义和谐社会，做了大量而富有成效的工作，取得了明显的进步。
对照《江苏省县（市区）义务教育优质均衡发展主要指标》，与人民群众对优质教育均衡发展的期盼相比，还有一定的差距，主要是：
1、优质教育资源相对不足。随着近年来我市城镇化步伐加快，农村人口加速流向城市，对城区义务教育资源的需求急速增长，虽然通过实施“三校联动”以及撤并、新建、扩容等举措，加快了教育资源优化整合的步伐，但总体上建设力度不大，发展进度不快，特别是市一小、城北小学、城北初中等办学条件没有得到根本性的改善。城区优质教育资源的供需矛盾突出，导致城区义务教育段学校办学压力增大，择校现象难以把控，加重了学生家长的负担，直接影响人民群众对教育的满意度。
2、教育布局不尽合理。随着乡镇区划的调整和城镇化的推进，农村中小学生数萎缩，特别是部分非政府所在地的学校生源急剧减少，生师比严重失调，办学效益低下，有必要对农村学校布局进行再调整。城区学校布局与城市发展不相匹配，城区义务教育段学校相对集中在城市西部老城区，学校校园面积狭小、活动场地少、周边交通拥堵，出入不畅，东部新城大片区域到目前为止，没有一所初中学校，不能满足广大居民的教育需求。
3、师资配备不够均衡。经过前期的投入和改造，我市城乡学校硬件设施、办学条件有了较大的提升，城乡教育的差距目前主要体现在师资力量的配备上，农村学校师资力量不均衡现象比较突出，一方面年龄趋于老年化，师资储备不足，农村学校教师60-70%年龄在50岁以上。一些偏远、薄弱的农村学校，教师的平均年龄达到55岁以上，已不能适应当前教学的需要；另一方面结构不合理，农村学校普遍缺乏“小科目”（音乐、体育、美术）专任教师。
4、农村优秀教师、生源流失现象突出。由于农村学校偏远，个人发展机会少，造成农村优秀教师流向城区学校，流失的主要是骨干教师和40岁以下的青年教师，严重影响了农村教师队伍的稳定，挫伤了农村学校办学积极性。同时优秀教师的流失也助推了“择校热”现象，导致农村生源大量流失。
为此建议：
1、进一步优化教育布局，拓展优质教育资源。要坚持政府的主导地位，统筹谋划区域教育资源分布，进一步调整完善教育布局规划，按照“免试划区，相对就近入学”的要求，着力优化城乡中小学布局。要加快推进实验小学东校区及附属幼儿园、开发区九年一贯制学校、城南新区小学异地新建等工程，并在城市东区尽快规划建设1所标准化的初中。要严格规范招生行为，坚持划片招生和免试就近入学的原则，加大群众反应强烈的违规招生、乱办班、乱补课和乱收费等突出问题的整治，提高人民群众对教育的满意度；要根据乡镇区划调整和生源变化的实际情况，继续积极稳妥推进乡镇中小学布局调整，提高办学效益，着力推进乡镇区域调整后现代化学校建设。
2、进一步健全考核激励机制，加强师资队伍建设。要按照省定标准配齐配足义务教育学校教师，并按生源变化建立动态调整机制，加大农村中小学教师招聘力度，逐步解决农村教师年龄老化、小学科专任师资紧缺等问题；要加大教师轮岗交流力度，严格执行校长定期流动任职和骨干教师、专任教师每年按15%比例区域内流动制度，校长任满两届必须交流，加强城乡之间校长、教师的双向交流，鼓励优秀教师到农村一线任教；要制定优惠政策，逐步提高义务教育段学校校长的待遇，提高农村一线教师的岗位工资和津贴标准；要科学制订规划，采取切实有效的措施补充新教师，特别是近两年我市要采取“退一进一”方式，保持教师总数的相对稳定；要注重师德教育，严肃查处在职教师有偿家教行为，努力打造一支师德高尚的教师队伍。
3、进一步加大义务教育投入，努力保障优质均衡发展。要按照上级要求，进一步完善“以县为主”的教育管理体制，将义务教育经费全面纳入市级财政保障范围，义务教育财政拨款增长比例高于财政经常性收入增长比例。同时，按照分级办学的要求，建立稳定增长的市、乡镇两级财政投入机制。要将教育经费的分配向农村学校、薄弱学校、特殊教育学校、寄宿制学校、小规模学校和留守儿童较多的学校倾斜，专项经费、生均教育经费得到保障。要进一步完善教师绩效工资考核制度，重点向一线教师倾斜，加大优秀教师、校长的奖励力度，调动一线教师工作积极性和校长办学热情，使我市教育工作稳定持续、优质均衡发展。
办理答复：
我市自2007年起实施“以县为主”的教育管理体制，义务教育的经费即已全面纳入财政保障范围，到目前为止，初中公用经费已达1000元/生·年，小学公用经费已达700元/生·年，均已达省定标准。但客观上由于本市财力有限，义务教育财政拨款增长比例尚难以高于财政经常性收入增长比例。在公用经费的分配上，自2013年起，已向农村学生数少的学校、寄宿制学校、薄弱学校倾斜，在教师奖励性绩效工资的考核安排方面，注重向一线教师、优秀教师倾斜。推进义务教育均衡发展：现状与对策
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推进义务教育均衡发展：现状与对策
推进义务教育均衡发展：现状与对策
——以湖北省义务教育发展现状为例
湖北省教育科学研究所& 叶 平& 张传萍
党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，将坚持教育优先发展、促进教育公平摆在突出位置，提出了新形势下教育改革和发展的指导方针和重大举措。我国正处于社会经济发展的转型期，义务教育阶段学校之间的发展差距越来越引起了社会各界的广泛关注；以“上学难、上学贵”为集中表现的教育公平问题也已成为我国社会热点问题之一。新修订的《义务教育法》第六条已经做出了明确规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”推进义务教育均衡发展、促进教育公平，已经成为新时期、新阶段我国义务教育一个新的发展方向和发展任务。
一、教育公平与义务教育均衡发展
教育公平是人的发展的起点公平，是社会公平的重要组成，没有教育公平就实现不了社会公平。教育公平之所以成为世界各国教育政策的基本出发点，除了接受教育已经成为现代社会公民的基本人权外，教育还能够显著地改善人的生存状态，增进社会公平，历来被看作是人们发展提高、缩小社会差别的重要手段，被视为实现社会平等“最伟大的工具”。正因为教育涉及人民群众的切身利益和社会发展的各个方面，坚持教育的社会主义性质和公益性原则，保障人民享有接受良好教育的机会，促进教育公平，对保障社会公平、构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。
教育均衡发展是教育公平的基础。推进义务教育均衡发展，直接关系到教育公平。所谓“教育均衡”实质上是指“在教育公平思想和教育平等原则支配下，教育机会和受教育者在教育活动中具有平等待遇和理想，以及确保其实际操作的教育政策和法律制度。”教育均衡既是一种理想追求，也是现实的阶段性目标。⑴ 教育均衡发展在空间结构上主要是指不同地区之间、同一地区不同学校之间、同一学校不同群体之间的均衡发展；在时间进程上主要是指学生在接受教育的起点方面拥有相对平等的入学机会，过程方面得到大致均等的教育资源和教育条件，在结果方面能够获得尽可能的发展与成长。国际义务教育发展的经验和教训充分证明，关注义务教育均衡发展，特别是实现教育机会均等，已成为世界各国近二十年来提高国民素质、维护社会稳定的共同行动。我们应吸取一些国家因教育不公引来严重后果的沉痛教训，从社会和谐发展和国家长治久安的大局出发，坚定不移地消除义务教育发展不均衡现象。
美国哲学家罗尔斯在他的名著《正义论》里，对公平的理解有三种：一是机会公平，二是过程公平，三是结果公平。市场经济条件下，在经济领域里讲“坚持效率优先、兼顾公平，各种生产要素按贡献参与分配”，指的是在收入分配时并不刻意追求结果公平。教育公平和教育均衡既有相似性，也有其特殊性。
1、现代教育的一个基本特征是普及性与民主化，人人应该享受教育，也应该接受教育，教育是每个人发展的基本前提，是促进社会发展的最有效手段之一，必须首先体现人们受教育的基本权利的平等，即接受教育的机会均等和起点公平，并且以法律给予保障。每个人先天的差异是客观存在的，如个人禀赋、家庭出身、所处地区的经济状况等等，但是后天的起点不公平就取决于教育政策的选择，人们主要的不满是受教育的机会不公平。从国际视野看，无论是高收入国家、中等收入国家还是低收入国家，都通过立法程序保证每一个儿童的受教育机会。我国新修订的《义务教育法》明确规定：“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。”“凡具有中华人民共和国国籍的适龄儿童、少年，不分性别、民族、种族、家庭财产状况、宗教信仰等，依法享有平等接受义务教育的权利，并履行接受义务教育的义务。”因此，教育公平反映了社会主义教育事业的本质特征，其底线保障就是实施“一个也不能少”的九年义务教育，为每一个儿童提供必需的学校设施和教育经费，确保义务教育阶段儿童的入学机会。在这里，公平原则表现为“横向公平”，即：同等情况同等对待，给相同人群提供同等的机会。
2、义务教育也必须保障受教育者接受教育的过程公平。从经济学角度来说，教育公平是和教育资源的分配与享受联系在一起的。义务教育作为一种公共产品，具有非竞争性（你的消费并不影响别人消费）和非排他性（不能把没有钱的人排除在外）。由于公益性是义务教育的主要属性，教育公平的一个重要的原则就在教育机构和教育群体之间公平地分配资源，达到教育需求和教育供给的相对均衡，并最终落实到受教育者对教育资源的分配和使用上。因此，公共教育资源的合理配置，是义务教育均衡发展和实现教育公平的必要条件。
3、1966年，以美国霍布金斯大学社会学教授科尔曼牵头的调查组，在大规模的调查研究的基础上，向美国国会递交了《关于教育机会平等性的报告》，被公认为20世纪社会问题研究的最重要的报告。⑵ 科尔曼报告的主要创新之处在于：把教育结果公平的指标“学生学业成就”引入到教育机会平等的研究领域。科尔曼报告认为，在决定学生学业成就的因素中，金钱不是万能的。最重要的影响因素不是设备、课程和教师素质的差异，而是学生的社会经济背景差异。科尔曼报告为美国普遍实行“平权法案”铺平了道路，公立教育的资源分配大幅度向弱势人群倾斜，实行了所谓“为了平等的反向歧视”政策。科尔曼报告的重要启示在于：我们必须确立以教育质量为导向的教育机会均等观，建立以学生进步程度为核心的学校绩效评价新体系，提供对弱势人群子女的教育机会均等的制度性保障。特别是要按照罗尔斯提出的“差别原则”，在义务教育阶段加强对弱势人群在子女受教育机会的监控和实施补偿政策，以弥补起点不公平。这里必须强调“纵向公平”的原则，即：不同情况不同对待，向不同人群提供不同的资源或权利。
4、我们也要看到，教育公平属于历史范畴，具有过程性和阶段性，实现教育均衡也是一个需要长期奋斗的历史过程。教育公平只能是相对的公平，不可能存在绝对的公平，教育公平的标准只能与社会生产力的发展水平相一致。公平是“人们对某事物是否平等的一种价值判断”，只有在一定的历史时期和区域范围内评价教育公平才具有现实意义。例如，当前我国反映居民收入分配差异的基尼系数为0.46，收入分配相当不均，但从城乡分别看，城市是0.34，农村是0.37，城市和农村内部差距不是很大。这说明主要是城乡差距造成了居民收入基尼系数的扩大，这种状况相对于城市贫民区与灯红酒绿邻里相望对比，冲击力要小些，对社会稳定的破坏力也要小。⑶& 同样，把上海的城市学校与贵州的农村学校相比，现实意义并不大。
5、由于我国现阶段义务教育实行“以县为主”的管理体制，一个县（市、区）的教育均衡是整个教育均衡的基础，教育公平应该从各县域内义务教育的均衡发展开始，并逐步在更大范围内逐步推进。县级政府必须从改造城市和农村薄弱学校入手，努力缩小县域内城市和农村学校办学条件和财政经费投入的差距。此外，从发展的历史进程看，当前我国教育公平首先体现在义务教育阶段，体现在接受义务教育权利的平等，以及时间、内容和环境的平等上。非义务教育是选择性教育，其公平主要体现在受教育者的选择权利和选择机会。坚持教育公平也必须承认教育差距，教育均衡也是一个历史范畴，是一个“均衡—不均衡”不断螺旋上升的历史发展过程，我们的目标是防止这种差距过于悬殊，出现两极对立，造成社会动荡，从而阻碍教育发展和社会公正。
二、义务教育均衡发展的现状分析
我国义务教育发展的不均衡现象，主要表现在城乡之间、区域之间、学校之间的教育发展水平存在着较大差异，以及不同群体受教育的机会存在着较大差异。本文将以湖北省为例，对上述发展不均衡的状况进行分析。
（一）区域差异与城乡差异
1、全国义务教育发展不均衡的基本状况简述
义务教育阶段发展的不均衡，首先指的是区域差异和城乡差异。2006年，国家教育督导团发布了第一次《国家教育督导报告2005》，对全国2800多个县区义务教育资源配置的总体状况和区域、城乡发展差距进行了初步监测。监测的结果表明，到2004年，我国东中西部义务教育阶段的经费投入、办学条件、师资水平依然存在着较大的差异。有的指标中西部地区过低，与东部地区的差距进一步拉大。⑷ 小学和初中生均预算内公用经费，中部甚至低于西部地区。全国尚有113个县(区)的小学、142个县(区)的初中生均预算内公用经费为零，其中85%以上集中在中、西部地区。在教学仪器设备和高水平教师配置上，城乡差距较为明显。农村小学、初中生均教学仪器设备值普遍偏低，不能满足基本教学要求；高水平教师所占比例分别比城市低8.9和14.5个百分点。 由于城市学校硬件好、教师素质高甚至超编，而农村学校危房多、教师合格率较低，许多经济欠发达地区的骨干教师不断流向发达地区，造成当地教育教学质量持续下降。
2、湖北省义务教育发展不均衡的基本状况
与全国情况相似，湖北省域内各市（州）之间，以及城乡之间，义务教育同样存在着较为明显的差异。数据分析表明，到2005年，湖北省义务教育阶段由财政拨款的“生均预算内教育事业费”，农村小学低于全省平均值84元，农村初中低于全省平均值88元，若与城市、县镇学校相比则差距更大。此外，2005年的小学生均预算内教育事业费的城乡差距，比2000年呈扩大趋势（表1）。
表1& 湖北省义务教育生均预算内教育事业费支出的比较
资料来源：根据年《湖北省教育经费统计快报》（省教育财务处）数据计算
财政拨款的“预算内生均公用经费”，是保障义务教育阶段学校运转的基本推荐。统计表明，到2005年，农村小学与全省平均水平基本持平，农村初中略高于全省平均水平（参见表2），体现了“新增教育经费主要用于农村”的政策导向。
表2& 湖北省义务教育生均预算内公用经费支出的比较
资料来源：根据年《湖北省教育经费统计快报》（省教育厅财务处）数据计算
但是，截至2005年，据不完全统计，全省小学“生均预算内公用经费”为零的学校，仍占小学总数的18.7%，其中，绝大多数分布在农村小学（占17.1%）；全省普通初中“生均预算内公用经费”为零的学校，也占普通初中总数的15.7%，其中，绝大部分也分布在农村初中（占11.7%），参见表3。
表3& 2005年湖北义务教育阶段预算内公用经费为零的学校数不完全统计
学校数（所）
生均预算内公用经费为零的学校数（所）
&& 其中：农村小学
&& 其中：农村初中
注：由于数据填报原因，所统计的小学仅占全省当年学校数（12613所）的64.9%；普通初中仅占全省当年学校数（2578所）的71.9%。
此外，通过对湖北省17个市（州）的生均教育经费总支出（预算内、外经费）的比较判断，我省普通小学、普通初中的地区差距十分明显。2005年，全省各地区生均教育总经费的极差（绝对差距），普通小学约1519元，普通初中约1668元。无论根据极差还是差异系数 判断，与2000年相比，上述差距均呈现出不同程度的扩大，各地区义务教育投入的不均衡程度有所加剧（表4）。由于生均教育经费总支出反映的是一个地区教育投入的总体水平，它从一个重要的侧面说明了湖北省义务教育的区域发展不均衡现象。
表4 湖北省17个市（州）义务教育生均教育经费总支出的差异
2005年比2000年增减（+/-）
极差（元）
极差（元）
极差（元）
极差（元）
资料来源：按年《全国教育经费统计报表·综合表》，（教育部财务司）数据计算
为了更显著地揭示湖北省义务教育区域、城乡之间的教育经费投入差距，我们以湖北省县（市、区）115个行政单位为计算单元，分城乡计算了2005年全省财政预算内生均教育经费投入的基尼系数及差异系数，计算结果列在表5。其中，差异系数反映的是各县（市、区）均值分布的变异程度，基尼系数反映的是各县（市、区）教育经费按学生人数比例分配的状态。
从小学和普通初中的数据分析，无论是差异系数还是基尼系数，各县（市、区）财政预算内经费的差距，生均公用经费都远大于教师平均工资和生均教育事业费，说明生均公用经费的财政投入在各县（区）之间表现出显著不均衡。从城市和农村基尼系数判断，各县（市、区）生均公用经费的不均衡最突出地表现在城市小学和城市初中，其基尼系数均超过了0.4的“警戒线”，分别达到0.476和0.477，反映出城市义务教育财政公用经费在各县（市、区）之间差异悬殊的现象。同时，各县（市、区）农村小学和农村初中生均预算内公用经费均值的差距也十分明显，差异系数也都超过了100%。
表5 2005年湖北省中小学预算内教育经费支出基尼系数/差异系数分析表
生均预算内公用经费
教师平均工资
生均预算内教育事业费
除了经费投入方面的差异之外，我省中小学校教师素质，也存在着十分明显的地区差异。到2004年，我省普通中学（含初、高中）专任教师素质存在较大的地区差异，其中“学历达标率”荆门市比潜江市高出10.7个百分点。“高级教师所占比例”武汉市比神农架林区高出27.5个百分点（参见表6）。
表6 2004年湖北省普通中学专任教师的学历、职称的地区比较
学历达标率
高级教师所占比例
注：①资料来源：根据《湖北教育统计年鉴2004》数据整理。②表5所列的差异系数，是以各县（市、区）平均值为基本单元计算的结果，而表4所列的差异系数，是按各市（州）平均值为基本单元的计算结果，两表所列出的差异系数之间没有可比性。
3、湖北省义务教育发展不均衡状态的主要特点
当前，湖北省公共教育财政投入在区域范围内不均衡，从而导致资源分配不公的状况呈现出两个显著特点：
第一，按城乡差异分析。以2005年我省小学“生均财政预算内公用经费”计算的基尼系数是0.34，但分城乡看，城市小学和农村小学分别是0.48和0.33；以我省普通初中“生均财政预算内公用经费”计算的基尼系数是0.35，但分城乡看，城市初中和农村初中分别达到0.48和0.37。城市义务教育学校之间，以及农村义务教育学校之间的内部差异，基本上都大于城乡之间的差异。乡镇中心小学与村办小学之间办学条件的差距不断扩大，导致村办小学的青年教师大量流失，留下“爷爷奶奶教小学”，学校日趋式微；城市“窗口”学校与薄弱学校之间办学条件的差距不断扩大，成为“择校风”屡禁不止的主要根源。分别以城市内部或者农村内部的角度观察，居民收入的分配差距并不太大，但相对比较而言，义务教育资源的分配却存在着较大的差距，这种不均衡现状必然会带来较大的社会冲击力，直接影响到人民群众对教育的满意程度。
第二，按区域差异分析。我们以湖北省县（市、区）115个行政单位均值为计算单元，分别计算了2005年全省17个市（州）义务教育阶段预算内生均公用经费基尼系数，与全省数据同列于表9。计算结果表明，小学预算内生均公用经费基尼系数，有67%的具有可比数据的市（州），小于或等于全省数值（0.34）；普通初中预算内生均公用经费基尼系数，有75%的具有可比数据的市（州），小于全省数值（0.35）。这一现象说明，除一部分市（州）内部差异较大之外，湖北省多数市（州）的内部差异，都小于市（州）之间的差异。
表7 2005年湖北省17个市（州）义务教育学校预算内公用经费基尼系数
注：鄂州、荆门、随州、潜江、天门、神农架等市以学校为单位计算，与其他数据不可比，加括号仅供参考。仙桃、黄石、十堰、恩施的部分基尼系数，因原始数据不全无法计算。
由于义务教育财政属于公共财政的范畴，县级以上人民政府，特别是省级财政需要进一步均衡财力，加大对财政实力薄弱地区的教育投入，按照新修订的《义务教育法》的要求：“规范财政转移支付制度，加大一般性转移支付规模和规范义务教育专项转移支付，支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入”，尽快解决省内区域之间公共教育财政资源配置的不均衡问题，应该是推进省域义务教育均衡发展的当务之急。
（二）校际差异与人群差异
国家教育督导团进行的监测表明，我国义务教育阶段在学校校际之间的优质教育资源不均衡现象比较突出。
校际差距主要表现在：一部分地区农村学校教师不足，有编不补；城镇学校大班额现象严重，全国初中50%以上的班为大班，其中20%以上的班为超级大班。此外，我国传统的学校等级现象仍然广泛存在，“窗口学校”、示范学校与薄弱学校的办学条件的差距十分明显，“有的城市学校像欧洲，有的农村学校像非洲”，其中，优秀教师配置的不均衡问题在校际间显得格外严重。⑸ 许多地方不仅没有采取积极措施消除自然产生的学校之间的差距，反而将学校分为重点学校与非重点学校，在经费、师资力量等方面进行倾斜，加剧了学校之间的差距。教育资源分配失衡，也导致了“择校费”、“校中校”等一系列问题的产生，许多家长在应试教育思想指导下，觉得?/FONT&不能使孩子输在起跑线上?/FONT&，不惜一切代价为子女选择好学校，进一步拉大了学校之间的差距。
可以用数据来说明湖北省义务教育阶段学校之间的差距。以2005年为例，选择反映公用经费总体投入水平的“生均公用经费总支出”（含预算内、外公用经费）为评价学校教育经费水平差距的指标，分别按17个市（州）排序，取生均公用经费总支出最多的3所学校平均值为“市（州）最大值”，取“生均公用经费总支出”最少的3 所学校平均值为“市（州）最小值”，计算出各市（州）“生均公用经费总支出”的极差率（倍数），将结果列在表8。可以看到，在同一市（州）范围内部，普通初中校际间的极差率已达到3.4～37.3倍，极差率超过10倍以上的市（州）多达11个；而普通小学校际间的极差率，则高达14.3～439.2倍，极差率超过100倍以上的市（州）有6个，超过50倍以上的市（州）有8个之多。此外，无论是小学还是普通初中，处于生均公用经费总支出“市（州）最大值”的学校，基本上分布在城市；而处于“市（州）最小值”的学校，基本上都分布在农村。小学阶段城市“窗口”学校与农村条件薄弱学校并存的现象尤为突出。
表8 2005年湖北省17个市州学校生均公用经费总支出比较（单位：元）
注：① 统计中不包括民办学校和小学教学点。②由于数据填报原因，所统计的小学仅占全省当年学校数（12613所）的64.9%；普通初中仅占全省当年学校数（2578所）的71.9%）。
此外，无论从全国还是湖北的情况看，各地都存在着接受义务教育方面的人群差异。其中，农村流动人口子女所享受的教育资源落后于城镇居民子女，强势社会阶层与弱势社会阶层享受义务教育在当前具有非常明显的差异。义务教育是普及教育，但家庭经济困难学生、残疾儿童少年、流动人口子女就学困难等问题，直接影响了义务教育的公益性。
综合上述对区域差异、城乡差异、学校差异和人群差异的分析，在义务教育阶段存在的不平衡状况，主要表现为教育资源配置的不均衡，这已经成为影响当前教育公平的主要因素。
三、推进义务教育均衡发展的对策建议
推进义务教育均衡发展，是贯彻落实科学发展观的具体体现，是构建社会主义和谐社会的现实需要，也是全面贯彻党的教育方针、实施素质教育的必然要求。新的《义务教育法》对义务教育的均衡发展做出了许多明确的法律规定，政府具有义不容辞的责任。本文在上述分析义务教育均衡发展的现状基础上，提出推进义务教育均衡发展的对策与建议。
（一）强化政府的教育责任
推进义务教育均衡发展，要求各级政府和教育行政部门从促进教育公平的高度，充分认识到这项工作在构建社会主义和谐社会中的重要作用。在基本实现“普九”的现状下，政府应由过去的非均衡发展教育策略转移到均衡发展策略上来，建立新的义务教育财政责任体制，处理好教育的快速发展和教育公平之间的统筹和协调，研究制定好本地推进义务教育均衡发展的目标任务、实施步骤和政策措施，并纳入当地教育改革与发展的总体规划。要以区域推进为重点，优先解决好县（区）域内义务教育均衡发展问题。要在促进义务教育整体发展的同时，把提高农村学校办学水平和教育质量放在更加重要的位置。要采取切实措施，从办学条件、经费投入、师资水平、教育教学质量等方面逐步缩小城乡之间、地区之间、学校之间和不同人群之间的教育差距。切实落实资助贫困家庭学生的各项政策，切实保障社会弱势群体学生接受义务教育。努力实现办好每一所学校、关注并保障每一个孩子健康成长的目标。
（二）建立和完善义务教育均衡发展督导评估制度
推进义务教育均衡发展，除了要以政府为主导实现教育资源配置的均衡之外，以教育督导评估引导学校均衡发展，是解决这一问题的有力手段和助推器。
1、目前，我国正在加紧制定义务教育均衡发展督导评估制度。教育部下发的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》中提出，国家教育督导团将建立义务教育均衡发展督导评估制度，研究制定督导评估指标体系，对各地义务教育均衡发展状况进行评估，对各地推动义务教育均衡发展的工作开展督导检查，并将评估检查结果作为评价地方教育工作的重要指标。各级地方政府和教育督导部门都要认真履行好自己的职责，明确推进义务教育均衡发展的督导目标和任务，认真做好义务教育均衡发展的督导评估工作。
2、面对教育的新形势和督导任务的变化，目前中小学督导评估工作还有许多不适应的地方，必须有新的思路、新的举措和新的突破。以理顺督导工作体制和创新工作机制为重点，以建立一支专业化的督导队伍为关键，开创中小学督导评估工作的新局面。特别是实行机制创新，在建立和完善科学的评估指标体系基础上，改革中小学督导评估工作机制，创新中小学督导评估的运行机制。
3、实践证明，以中小学办学督导评估的视角分析，仅仅从微观层面督导评估学校的办学行为，已经不能解决区域义务教育均衡发展这一重大问题，必须拓展教育督导评估的视野，把督政与督学结合起来，把综合督导与专项督导结合起来，从宏观督导与微观督导两个层面开展教育督导工作。特别是要认真研究制定促进均衡发展的督导评估指标体系，把督导与监测结合起来，建立和完善促进均衡发展的数量监测制度。
在国家教育督导团实施义务教育均衡发展督导评估的基础上，省、市、县(区)各级教育督导部门都要建立和完善义务教育均衡发展的督导的制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析，及时提供教育差距预警。要依托远程教育平台，构建有效的监测系统，对义务教育阶段学校办学条件、教育教学管理和教育质量进行监测，客观反映不同地区不同学校义务教育的实施水平，将义务教育监测工作与本地基础教育工作相结合，最大限度地服务于当地的教育宏观决策，并以适当方式予以公布，接受社会监督。同时，根据督导评估指标体系和定期监测的结果，通过对学校的综合督导或专项督导评估，约束和规范中小学校的办学行为，促进不同学校之间和各学校内部的均衡发展。
（三）推进中小学标准化建设，实现规范化办学
根据当地经济社会发展状况和教育发展的实际，制定中小学办学标准。政府提供相对均衡的办学条件，使义务教育阶段的每所中小学都能按照法定标准，拥有大致均等的物质条件和师资队伍条件，从而在义务教育领域形成一个公平竞争的环境。逐步淡化和取消国标、省标、市标以及农村和城市不同办学评估标准，逐步取消等级学校，淡化窗口学校，从“选拔评估”、“等级评估”模式转向实施以基本办学标准为评估依据的“合格评估”。当前，需要根据各地的实际情况，建立以下评估基准，作为实施义务教育合格学校评估的依据：
1、义务教育办学基准。建立义务教育办学基准（办学条件最低保障标准），加大对辖区内薄弱学校改造的投入力度，对办学条件低于最低保障标准的学校，制定限期改造计划，尽快使所有学校达到基本办学条件。以满足办学基本条件要求为目标，实施合格评估。
2、农村义务教育经费投入基准。在与公共财政体制相适应的教育财政制度框架下，根据不同地区经济发展和教育发展水平，按照个人经费、公用经费和基建维修经费等项需求，建立农村义务教育经费投入基准（办学经费最低保障标准），形成制度化安排并全额纳入财政预算。以满足办学基本经费要求为目标，实施合格评估。
3、农村义务教育学校教师编制基准。针对农村教师有效需求不足的问题，充分考虑农村中小学生源分散、学校规模和班额偏小、教学点较多等特点，实行编制政策和人员经费倾斜，建立农村义务教育学校教师编制基准（教师配置最低保障标准），以保证教学编制的基本需求为目标，实施合格评估。
4、义务教育教学质量基准。为提高义务教育阶段每一所学校的教学质量，确立教学质量基本标准，实施合格评估。要建立义务教育教学质量监测体系和教学指导体系，实施定期测评、监控和指导。借鉴国际学生质量评价的思路和方法（如TIMSS、PISA测试），以新课程改革颁布的各学科课程标准为依据，确立教学质量基本标准，设计标准参照系的评价工具，定期对辖区内义务教育所有学生进行质量测评，建立质量监控体系和教学指导体系，反馈提供各地区不同学校的学习质量差异信息，有针对性地进行教学指导和改进。组织相关人员定期对学校的教学质量进行督导检查。对教育教学质量较低的学校，组织教研人员和优秀教师进行业务指导，选派有经验的教育行政干部、校长到这些学校工作，尽快改变落后面貌。
（四）进一步缩小义务教育阶段的区域、城乡和校际差距
1、实施区域内教育资源共享、物质资源共享。促进图书、体育场所、劳动技能培训等教育资源在区域内流动，最大限度地发挥资源的作用，使有限的投入发挥更大的效用。利用现代教育网络建设丰富的教育资源信息库，借助现代化的信息教育平台，实现优质教育资源共享，借助信息化来缩短城乡之间、区域之间的差距，实现真正意义上的均衡发展。通过体制改革试点，在同一区域内重点学校和其他学校之间，对校长和骨干教师进行统筹调配，实施校领导定期轮岗制度和骨干教师的定期轮岗制度，实现人力资源共享。
2、督促各级教育行政部门进一步调整经费支出结构。重点支持农村地区、贫困地区、少数民族地区的义务教育发展，加大对经济困难地区的教育专项转移支付，督促辖区内中小学生均公用经费基本标准和预算内生均公用经费拨款标准的落实。加强对各项教育经费的统筹，千方百计加大对农村学校的投入，切实改善农村学校的办学条件。督促各级教育行政部门加强辖区内教师资源的统筹管理和合理配置。要严格按照有关规定，保质保量地为所有中小学配齐合格教师。核定教师编制时要向农村学校倾斜，新增教师要优先满足农村学校、城镇薄弱学校的需求。采取各种有效措施，建立区域内骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学、城镇教师到农村学校任教服务期等项制度，积极引导超编学校的富余教师向农村缺编学校流动，切实解决农村学校教师不足及整体水平不高的问题。加强农村学校、城镇薄弱学校骨干教师培训工作。
3、治理薄弱学校，扩大优质教育资源，缩小校际差距。集中力量加快薄弱学校改造进程，尽快使辖区内薄弱学校逐年减少。在经费投入上对薄弱学校的改造采取倾斜政策，城市教育费附加要优先用于薄弱校改造。充分发挥具有优质教育资源的公办学校的辐射、带动作用，采取与薄弱学校整合、重组、教育资源共享等方式，促进薄弱学校的改造。在重点建设方面给予倾斜政策的同时，大力提高薄弱学校的教育管理水平和教师的基本素质。此外，为适应各地加快推进城镇化建设、调整乡村建制和人口变动等新的形势，合理配置好公共教育资源。
4、把大力发展农村现代远程教育作为推进义务教育均衡发展的重要措施来抓。加大教育资源开发和整合的力度，促进城乡义务教育优质资源的共享。大力推动现代教育技术在教学中的应用，制定农村远程教育应用评估方案，开展专项督导评估。
（五）对各种处境不利的弱势群体采取补偿措施
切实保障弱势群体学生接受义务教育权益，缩小人群差距。落实国家资助贫困家庭学生的各项政策。重视对进城务工农民子女、农村留守儿童、城市下岗工人子女和残疾儿童少年等的受教育问题，保障弱势群体接受义务教育的权益。
要建立有效机制，落实对农村义务教育阶段贫困家庭学生免除杂费和提供必要寄宿生生活补助的经费。坚持进城务工就业农民流入地政府负责进城务工就业农民子女接受义务教育工作，以全日制公办中小学为主的政策，切实落实收费?/FONT&一视同仁?/FONT&。加强对以接受进城务工农民子女为主的民办学校的扶持和管理，使进城务工就业农民子女受教育环境得到明显改善，九年义务教育普及程度达到当地水平。尽可能创造条件。努力解决农村留守儿童在思想、学习、生活等方面存在的问题和困难。健全关爱“留守儿童”体系，建立“留守儿童”档案，建立跟踪联系和对口帮教制度，有条件的学校要设立“托管中心”，聘请“代理家长”，开设亲情电话，让农民工在外打工放心，让“留守儿童”学习开心。
依法保障残疾儿童少年接受义务教育，不断提高残疾儿童少年义务教育普及程度。将残疾儿童少年接受义务教育作为普及九年义务教育的重要工作来抓，把残疾儿童少年入学率作为“普九”复查验收的重要指标。各地要努力创造条件，帮助特殊教育学校开设盲童班，确保盲童能平等接受义务教育，提高三类残疾儿童少年的入学率。做好扶残助学工作，将县域内接受特殊教育的学生全部列入“两免一补”计划，享受真正意义上的义务教育。利用每年的?/FONT&助残日?/FONT&，组织开展扶残助残活动。充分利用和继续出台优惠政策，努力改善特殊教育学校的办学条件。
（六）深化教育体制改革，推进教育制度创新
1、规范办学行为。坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，有效遏制“择校风”和“校中校”等现象。树立以人为本的评价理念，以促进学生发展、促进教师职业道德和专业化水平提高、促进学校教育质量提高为目标，建立符合素质教育思想的对学校、教师、学生的评价标准与办法，制止依据学生考试成绩对学生排名次、分重点班，遏制义务教育择校风的蔓延。采取有效措施，严格依法制止义务教育阶段公办学校举办或变相举办重点学校、“一校两制”和“校中校”现象，坚决制止具有优质教育资源的公办学校改为民办或以改制为名实行高收费。
2、深入推进基础教育课程改革。把全面推进素质教育、全面提高教育质量作为推进义务教育均衡发展的根本任务，在制定政策、配置资源、安排资金时，要优先保障提高教育教学质量的需要。通过督导评估，深入推进基础教育课程改革，积极创造条件，保证所有学校按照义务教育课程方案要求开齐课程，并达到教学基本要求。所有学校都要认真执行国家课程计划，不得挤占音乐、体育、美术和社会实践等课时。面向全体学生，采取各种措施对“学困生”给予更多帮助，努力使所有学生共同进步。
3、建立义务教育均衡发展的监督机制。各级政府和教育行政部门都要制定切实可行的监督办法。义务教育的责任人必须定期向同级人大提交关于教育财政经费投入、管理和使用方面的专题报告，自觉接受监督，并交上级财政部门备案。不仅要把监督评价的结果作为对各级政府“执政为民”的政绩评估、表彰奖励或者追究行政责任的重要依据，而且要形成教育投入和执行状况的刚性约束机制，监督主体应依法追究责任人对农村义务教育经费投入、管理和使用方面的违法责任。要坚持教育政务公开，加强电子政务系统建设，建立教育经费信息发布制度，加强舆论宣传，接受人民群众的监督。
⑴ 翟博. 教育均衡发展：理论、指标及测算方法[J]. 教育研究. 2006(3)，16-17.⑵ 马晓强.科尔曼报告40年述评[J]. 中央教科所 ⑶ 楼继伟. 关于效率、公平、公正相互关系的若干思考[J]. 学习时报. 2006-6⑷ 中国首次发布教育督导报告详解义务教育资源配置，中国新闻网，⑸ 江苏省义务教育均衡发展研究报告，江苏教科院基础教育所，
叶平 湖北省教育科学研究所 副所长，研究员； 张传萍 湖北省教育科学研究所 助理研究员。）
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