宅基地纠纷处理的法律程序问题
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中国土地 &&
作者：叶亚杰
宅基地纠纷概述
随着城市化的快速推进和城市房地产价格的飙升，农村宅基地的潜在资产价值也在逐步显现。在农村，特别是经济发达地区和城乡接合部，城镇居民到农村购买宅基地使用权建造房屋或直接购买农民住房的现象早已存在。而且，随着城市化的加速，这一现象会愈演愈烈，从而引发的宅基地争议和纠纷也越来越多。相关研究表明，在土地纠纷中，农村宅基地纠纷类型所占比重最大，占案例总数的38.3%。
宅基地纠纷，主要指宅基地权属争议或者非权属争议方面的争议。宅基地权属争议可定义为：宅基地权属确定之前的，有关宅基地占有、使用、收益过程中产生的各种争议或争执。宅基地非权属争议纠纷主要指宅基地权属确定以后发生的宅基地侵权、宅基地违法及其他宅基地纠纷。
宅基地权属争议不同于宅基地侵权。所谓宅基地侵权，是指在土地权属已经确定的情况下发生的侵犯宅基地权益的行为。这类纠纷应当按照民法中一般侵权行为的规定进行调节，侵权人应承担相应的侵权责任，例如退还宅基地、拆除非法营建的建筑物或其他设施等。相较而言，宅基地权属争议必须先由人民政府进行行政调查处理，对行政处理决定不服的，可以申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼；而宅基地侵权可以直接向人民法院提起诉讼。因此，这两种争议处理方式是不同的。
宅基地权属争议也不同于宅基地违法。所谓宅基地违法，是指当事人的行为违反有关宅基地方面的法律、法规规定，应当依法追究行政、刑事责任的情况，例如非法审批宅基地、非法占用宅基地、破坏宅基地等非法行为。关于这方面的纠纷，就属于宅基地违法争议。宅基地违法属于公法调整的范围，对于这些违法行为，土地管理部门可依法给予相应的行政处罚或者行政处分。情节严重，构成犯罪的，根据刑法依法追究刑事责任。而宅基地权属争议是平等主体之间因宅基地权属不清，而产生的民事纠纷，由民事法律进行调整，属于私法范畴。宅基地权属争议双方不能自行和解的或者经和解后一方反悔的，由相应的人民政府或政府部门进行调解或者裁决，而对调解和裁决不服的，依法提起行政复议或行政诉讼，此时，这种纠纷才转为公法调整的范畴，由行政复议法或行政诉讼法进行调整。
宅基地纠纷特点
案件的涉及范围广，呈现多发易发特点。有关资料显示，近10年来全国每年民间调解的宅基地房屋纠纷数量约55.2万件。从土地争议案件在各类纠纷案件中的比例来看，宅基地房屋纠纷在全国每年调解的各类争议中占10%。而随着农村宅基地流转市场的建立，在农民住房财产权抵押、担保、转让过程中，宅基地纠纷更会越来越多。
长期性。宅基地纠纷的长期性主要表现为这类案件发生的年代久远。由于历史的原因，不少宅基地纠纷跨越了从1949年~1956年宅基地的私有制，到1956年后宅基地的公有制两种不同性质的年代；另外，我国对宅基地总体上进行了4次确权，即土改、合作化、1962年的&四固定&、1982年《宪法》颁布前后土地权属的重新登记。因此，一些宅基地纠纷案件时间跨度大，调查取证极其困难，并且在处理上，不仅要考虑当时的时代背景和当时的政策，还要兼顾当前的法律、法规和政策。
复杂性。即在纠纷处理上，牵涉主体范围广，涉及法律多，处理程序复杂。宅基地作为农民最重要的财产之一，在纠纷的处理过程中，会涉及农户、村民组、村委会、乡和县级以上人民政府及其土地管理部门，涉及法律关系众多、主体复杂，从而也引致了适用依据和适用程序的复杂性。
宅基地纠纷法律处理程序
宅基地权属争议纠纷处理程序。1.宅基地权属争议处理的特殊原则。宅基地权属争议处理原则主要有以下两个方面：一是行政处理前置程序原则。主要是指对宅基地权属争议案件，在最终提起行政诉讼之前，必须经相关的行政机关依法作出行政处理决定，否则人民法院不予受理。二是现有利益保护原则。现有利益保护原则，主要内容是指在宅基地权属争议解决之前，即在确权之前，任何一方不得改变宅基地的现有状况，不得破坏宅基地上的房屋、林木及其他附属物现存状态。
2.宅基地权属争议处理程序。根据《土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》及其他相关法律法规的规定，宅基地权属争议处理程序主要有协商、调解、行政裁决、行政复议或行政诉讼等，具体如下： 一是协商。协商是争议双方对自己权利处理的一种方式，是私法自治原则的体现，所以，协商必须建立在自愿、平等、真实的基础之上。协商处理的内容不能违法或者违反社会公德、侵害社会公共利益或者其他主体的合法利益，否则协商内容也无效；经过自愿、平等充分协商达成协议的，双方在和解协议上签字盖章后，对双方具有约束力。
二是调解。首先，争议双方不能达成和解协议或者一方对调解协议反悔的，应当以书面形式，向相应的人民政府或土地主管部门申请调解。县级以上国土资源行政主管部门负责宅基地权属争议案件的调查和调解工作。个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，也可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。其次，书面审查。人民政府或土地主管部门收到申请以后，在7个工作日内进行书面审查。再次，调查处理。人民政府或者土地主管部门经审查，对受理的宅基地权属争议案件，应当审查双方当事人提供证据材料，经调查属实的，以自愿、合情、合法的形式进行调解，调解达成协议的，应当及时制作调解书。调解未达成协议的，政府或宅基地主管理部门应当及时提出调查处理意见。因未达成调解意见，所以法律关系一直处于不稳定状态，为了恢复正常的法律关系，政府或宅基地主管理部门应当及时处理。所以，《土地权属争议调查处理办法》第30条规定，受理争议案件的机关应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经政府或宅基地主管理部门的主要负责人批准，可以适当延长。
三是行政裁决。人民政府或土地主管部门对宅基地权属争议案件受理后，未达成调节协议的，提出调查处理意见，在5个工作日内应当报上级或同级人民政府作出处理决定，即行政裁决。对此行政裁决，当事人既不申请行政复议，也不提起行政诉讼，即发生法律效力。研究表明，通过人民政府或土地主管部门下达处理决定解决宅基地权属争议案件数占总数量的47.4%，基本接近半数。所以，政府作出的具体行政行为，即下达的有关处理决定，是解决宅基地权属争议的主要形式。
四是行政复议或行政诉讼。根据《行政复议法》、《行政诉讼法》和有关土地管理法规的规定，宅基地权属争议当事人对于下列两种情况可以申请行政复议或提起行政诉讼：第一，有关人民政府对上述调查处理意见作出的处理决定；第二，对于宅基地权属争议当事人的申请，有关的人民政府作出的不予受理决定。
对于以上两种情况，当事人可以先申请行政复议，对复议结果不服的，可以提起行政诉讼；也可以不经复议，直接向人民法院提起行政诉讼。
宅基地非权属争议纠纷处理程序。对于宅基地非权属争议纠纷的处理，如宅基地侵权、宅基地违法或其他宅基地纠纷，不牵涉宅基地确权问题的，争议双方可以直接向人民法院起诉；也可以按照宅基地权属争议处理程序一样，先行协商。对协商无法达成一致意见的，可以申请调解、行政裁决。对于处理不服的，可以申请行政复议或向人民法院起诉。
笔者认为，在处理这类矛盾时，应当重点把握宅基地权属争议和宅基地非权属争议的区别，两者区别的关键点是宅基地权属确权，在确权之前主要是权属争议，在此之后的侵权、违约等行为为非权属争议。但由于宅基地纠纷具有复杂性，有的跨越历史幅度大，矛盾积累时间长，具体复杂问题要结合具体的政策和法律，进一步研究解决。
(作者就职于河南省驻马店市黄淮学院)
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宅基地纠纷解决办法有哪些
　　纠纷解决办法有哪些？宅基地买卖纠纷双方首先可以协商解决问题，协商不成，到当地乡镇政府等受理机关提出处理申请，若乡镇不受理，双方可直接到县政府或国土局申请等等。法律快车为您详细介绍。
　　宅基地买卖纠纷在民事纠纷中比较常见。宅基地买卖纠纷该如何解决？
　　1、农户之间发生宅基地权属争议，当事人双方应尊重历史，相互谦让，协商解决问题。
　　双方协商成功，最好签订协议。双方达成的协议，不得违反有关法律、法规，不得损害国家、集体的利益和其他村民的合法权益。
　　2、协商不成的，当事人任何一方或双方可到当地乡（镇）政府或管理所等受理机关提出处理申请。
　　申请处理时，应以书面形式写明：申请人、对方当事人的名称、地址；申请处理的事项、具体要求和理由，并附争议地块示意图；有关证据及其来源，的姓名、工作单位或地址。受理机关接到处理申请后，应在15日内决定是否受理。决定受理的，应当在10日内将副本发送对方当事人。对方当事人应在接到申请书副本之日起30日内提交答辩文书和有关证据；逾期不提交答辩文书的，不影响作出处理决定。受理机关决定不受理的，应当在决定后10日内书面通知申请人，并说明理由。
　　3、如果乡镇不受理，当事人双方可直接向县政府或国土局申请，若符合受理条件，可指定受理或直接受理。受理机关对受理的宅基地权属争议，可先行；调解无效的，应当作出处理决定。
　　4、当事人对处理决定不服的，可在收到处理决定通知之日起15日内向上一级处理机关申请复议，也可以在接到处理决定后30日内，直接向人民法院。
　　上一级处理机关接到复议申请后，应在3个月内作出复议决定。当事人对复议决定不服的，可在接到复议决定通知之日起15日内向人民法院起诉。在宅基地权属争议处理，任何一方不得改变宅基地现状和破坏其房屋。
　　实践中，因而发生的纠纷在民事纠纷中比较常见。对宅基地使用权纠纷应按下列原则妥善处理：
　　宅基地使用权纠纷处理原则一
　　依法保护国家、集体的宅基地。我国土地分别属于国家和集体所有。根据《土地管理法》的规定，土地改革前的旧契约不能作为土地权属的依据。处理宅基地（土地）纠纷，应切实保护国家和集体的土地所有权。属于国家或集体所有的宅基地，集体组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让。
　　宅基地使用权纠纷处理原则二
　　依法保护公民、合法取得的宅基地使用权。根据《土地管理法》的规定，使用国有土地的单位或者个人，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。土地使用权受法律保护，任何单位或者个人不得侵犯。农村居民建住房，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，由乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准。未经批准的，不予保护。法人、公民合法继承的宅基地使用权除经统一规划或个别调整外，长期不变。另外，宅基地使用权包括合法取得和合法使用两个方面。对非法扩大、抢占宅基地甚至耕地的行为应依法宣布其无效，并可给予法律制裁。在使用宅基地过程中，妨碍公共利益，侵害他人房屋、通行、排水、通风、采光等相邻权的，应依法承担。
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关于加强农村宅基地管理的通知
生成日期：
发布机构：
作者：系统管理员
发布部门：贵州省国土资源厅
贵州省国土资源厅文件
黔国土资发[2005]40号
关于加强农村宅基地管理的通知
为贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[号），进一步加强农村宅基地管理，正确引导农村村民住宅建设合理、节约使用土地，切实保护耕地，现将进一步完善农村宅基地管理的有关问题通知如下：一、严格实施规划，从严控制村镇建设用地规模（一）抓紧完善乡（镇）土地利用总体规划。各地要结合土地利用总体规划修编工作，抓紧编制完善乡（镇）土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量、合理布局、集约用地、保护耕地的总原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局、范围和用地规模。各地农村宅基地总规模原则上不再扩大。规划农村居民点选址应尽量少占或不占耕地，禁止占用良田好土。经批准的乡（镇）土地利用总体规划，应当予以公告。国土资源管理部门要积极配合有关部门，在已确定的村镇建设用地范围内，做好村镇建设规划。（二）从严控制村镇建设用地。各地要抓好试点，逐步推开，引导农村村民住宅建设按规划、有计划地逐步向小城镇和规划的农村居民点集中。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当集中兴建农民住宅小区，防止在城市建设中形成新的“城中村”。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村。在规划撤并的农村居民点范围内，除危房改造外，停止审批新建、重建、改建住宅。农村村民住宅建设应符合土地利用总体规划、村镇规划。但是，山区因受地形和农业生产条件限制，可在规划村镇建设用地区外分散建设住宅。分散建设住宅应尽量利用未利用地，少占耕地，禁止占用基本农田。（三）加强农村宅基地用地计划管理。农村宅基地占用农用地纳入年度计划。从2005年起，各州（市、地）下达县（市、区、特区）用于城乡建设占用农用地的年度计划指标中，可单独计列农村宅基地占用农用地的计划指标。农村宅基地占用农用地的计划指标逐步实行和农村建设用地整理新增加的耕地面积挂钩。县级国土资源管理部门对新增耕地面积和质量检查、核定后，应在总的年度计划指标中优先分配等量的农用地转用指标用于农村村民住宅建设。州（市、地）国土资源管理部门要负责对同级人民政府（行政公署）批准的农村宅基地农用地转用指标供地情况进行监督检查，杜绝超指标批地。各县（市、区、特区）每年应将经批准的农村宅基地农用地转为建设用地计划指标执行情况纳入建设用地报备案，一并逐级上报省国土资源厅备案。二、改革和完善宅基地审批制度，规范审批程序（四）改革和完善农村宅基地审批管理办法。为适应农村村民住宅建设的特点，保证其用地依法、及时取得，维护其合法权益，农村村民住宅建设涉及农用地转用的，由县级人民政府根据上级下达的农村宅基地占用农用地计划指标和农村村民住宅建设的实际需要，每年年初一次性向有权一级政府（行政公署）申请办理农用地转用审批手续。其中，自治州人民政府或地区行政公署所在地的市的乡（镇）和市辖区的乡（镇），以及县（市、区、特区）人民政府所在地的镇的农用地转用直接报省人民政府批准，同时抄报所在州（市、地）人民政府、行政公署国土资源管理部门备案。其他乡（镇）的农用地转用由州、市人民政府或地区行政公署批准，并报省国土资源厅备案。农村村民申请在经依法批准农用地转用范围内建房的，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准。农村村民申请利用村内空闲地、老宅基地和未利用土地的，由村、乡（镇）逐级审核，批量报县级人民政府批准后，由乡（镇）逐宗落实到户。（五）落实占补平衡制度。农村村民建住宅涉及占用耕地的，应履行占补平衡法定义务，占补平衡由县级国土资源管理部门负责组织或督促乡（镇）组织村集体经济组织、村民组实施。（六）严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过《贵州省土地管理条例》规定的标准。市、县国土资源部门应结合本地实际，拟定统一的农村宅基地申请条件。拟定的申请条件应进行公示，征求农村集体经济组织、农民和有关部门的意见，报同级人民政府批准实施。不符合申请条件的不得批准宅基地。申请条件应明确规定农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后，再申请宅基地的，不予批准。（七）规范农村宅基地申请报批程序。农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公告。公告期满无异议的，经乡（镇）审核后，报县级人民政府审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。各地要规范审批行为，健全公开办事制度,提供优质服务。县级国土资源部门和乡（镇）国土资源管理所要将宅基地申请条件、申报审批程序、审批工作时限、审批权限等相关规定和年度用地计划向社会公告。（八）健全宅基地管理制度。在宅基地审批过程中，乡（镇）国土资源管理所要做到“三到场”。即：受理宅基地申请后，要到实地审查申请人是否符合条件、拟用地是否符合规划等；宅基地经依法批准后，要到实地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到实地检查是否按照批准的面积和要求使用土地。各地一律不得在宅基地审批中向农民收取新增建设用地土地有偿使用费。（九）加强农村宅基地登记发证工作。资源管理部门要按照土地登记的有关规定，加快农村宅基地土地登记发证工作，做到宅基地土地登记发证到户，内容规范清楚，切实维护农民的合法权益。要加强农村宅基地的变更登记工作，变更一宗，登记一宗，充分发挥地籍档案资料在宅基地监督管理上的作用，切实保障“一户一宅”法律制度的落实。要依法、及时调处宅基地权属争议，维护社会稳定。三、积极推进农村建设用地整理，促进土地集约利用（十）积极推进农村建设用地整理。县（市、区、特区）和乡（镇）要根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。（十一）加大盘活存量建设用地力度。各地要因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。制定消化利用的规划、计划和政策措施，加大盘活存量建设用地的力度。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地以及荒坡地、废弃地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。利用村内空闲地、老宅基地建住宅的，也必须符合规划。对“一户多宅”和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地。凡新建住宅后应退出旧宅基地的，要采取签订合同等措施，确保按期拆除旧房，交出旧宅基地。（十二）加大对农村建设用地整理的投入。迁村并点、旧村改造涉及腾宅还田的，对该农民新宅基地占用的耕地，占补平衡可实行计划补充。迁村并点、腾宅还田新增耕地面积和质量在县级国土资源局检查、核实，报经州、市、地国土资源局确认后，可作为新增耕地指标用于占补平衡；农村宅基地占用耕地的，县级国土资源管理部门应按照土地开发整理复垦规划，组织或督促乡（镇）组织村集体经济组织或村民小组进行补充。县（市、区、特区）应从用于农业土地开发的土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费中拿出部分资金，用于增加耕地面积的农村建设用地整理，确保耕地面积不减少。四、加强法制宣传教育，严格执法（十三）加强土地法制和国策的宣传教育。各级国土资源管理部门要深入持久地开展宣传教育活动，广泛宣传土地国策国情和法规政策，提高干部群众遵守土地法律和珍惜土地的意识，增强依法管地用地、集约用地和保护耕地的自觉性。（十四）严格日常监管制度。各地要进一步健全和完善动态巡查制度，切实加强农村村民住宅建设用地的日常监管，及时发现和制止各类土地违法行为。要重点加强城乡结合部地区农村宅基地的监督管理。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。要强化乡（镇）国土资源管理机构和职能，充分发挥乡（镇）国土资源管理所在宅基地管理中的作用。积极探索防范土地违法行为的有效措施，充分发挥社会公众的监督作用。对严重违法行为，要公开曝光，用典型案例教育群众。请各地结合当地实际，提出贯彻措施，于2005年5月底以前将落实情况报告省国土资源厅。
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