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【期刊名称】
基本公共服务权利的性质和内容
【英文标题】 The Nature and Content of the Right to Enjoy Fundamental Public Services
【作者】 ，
【作者单位】 ，
【分类】 【中文关键词】 基本公共服务权利；性质；内容
【英文关键词】 rights to enjoy fundame content.
【文章编码】 （6-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 【期号】 5
【页码】 76
【摘要】 基本公共服务以维护人性尊严和实现社会分配正义为价值目标，享有基本公共服务是公民的一项基本权利，公民获得基本公共服务应该被法定化。基本公共服务权利具有宪法和国际人权条约上的法律依据，但是其规范内容有待立法作进一步具体化。就现阶段中国而言，基本公共服务权利主要包括保障工作权、提供社会保障服务、提供免费义务教育和提供公共卫生和基本医疗服务这四个方面。
【英文摘要】 Fundamental public services are provided by many states to observe human dignity and pursue the distributive justice. Every citizen shall have the right to enjoy fundamental public services, and this right should be legalized as a fundamental human right in modern society. Although this kind of right is recognized by many constitutions and international human rights treaties, its normative content needs to be more specific. At the present time, the contents of the right to enjoy fundamental public services include preserving right to work, providing fundamental social security, providing compulsory primary education which is available free to all, providing fundamental health care and healthy environments.
【全文】【】 &&&& 　　
　　如何从法治角度看待服务型政府的构建，是一个重要命题。2013年中共十八届三中全会通过的《》（下称“《决定》”）强调：“建设法治政府和服务型政府”。[1]这表明，政府应该通过法治化的方式提供公共服务行为。提供公共服务应被确立为政府的义务，与之相对应，享受政府提供的公共服务应被确认为公民的权利。当然，公民享受公共服务的数量与质量，与国家可提供的资源，也即是政府履行公共服务义务的能力息息相关。因此，政府公共服务的法治化应是逐步实现。目前而言，构建法治政府和服务型政府，尤其需要借助法律途径建立普遍、平等的基本公共服务体制，使公民享有基本公共服务的诉求得到法律保障与实现。
　　一、基本公共服务：从生存照顾到国家义务的演变
　　（一）基本公共服务：概念与特征
　　目前，公法学者、经济学者和公共管理学者都从各自角度来界定并研究公共服务，以至于学界对公共服务的内涵及其外延至今仍未有统一的认识[2]。最早明确提出公共服务概念的是20世纪初期的法国公法学者狄骥。“自此以后，将公法的功能定位为保障政府提供公共服务就成为法国公法的基本立场”，{1}并深刻影响公法知识体系的建构。在20世纪中叶，随着“公共产品”概念的提出，学界开始运用公共产品这一核心概念从公共经济学、公共管理学等不同的角度来界定公共服务。从经济学的角度来看，公共服务“主要是指由公法授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责”。{2}从行政管理学的角度来看，“公共服务是指筹集和调动社会资源，通过提供公共产品这一基本方式来满足社会公共需要的过程”。{3}我们认为，公共服务从其产生之时起就显现出对人性尊严的深度关切，它在很大程度上属于人权的范畴。因此，不妨在狄骥的基础上，将公共服务界定为政府为了满足社会成员的基本需求、促进个人获得自由发展而提供产品与服务的行为与过程。
　　至于公共服务的内容，如同其定义一样，仍旧存在诸多争议。其中，《》对公共服务的界定值得借鉴，因为它代表着省级地方政府对于其所提供的公共服务范围之确认[3]。理论和实践均表明，公共服务既包括基本公共服务，也包括非基本公共服务[4]。有观点认为，基本公共服务是指“在一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都公平、平等、普遍享有的公共服务。它以基本人权为保障目的，以均等化为主要特征，以公共资源为主要支撑”。{4}也有观点认为，基本公共服务是指，“建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件”。{5}12
　　基本公共服务普遍被认为是为了回应人类最基本的需求，是个人走向全面发展所不可缺少的基本条件。因此，我们认为，基本公共服务是指国家秉持公平与正义理念，运用公共资源提供产品或服务，满足社会成员的基本生存和健康需要并逐步提升其生活质量，使之过上有尊严的生活的过程。基本公共服务不能涵括公共服务的所有内容，只有那些体现基础性、广泛性、迫切性和可行性特征的公共服务才能视为是基本公共服务{5}13。这种意义上的基本公共服务，类似于某些学者提出的为促进社会公正与和谐而提供的社会性基本公共服务，包括但不限于提供社会保障、免费初等教育、医疗保健、就业服务等内容。
　　（二）基本公共服务：渊源与背景
　　一般认为，现代公共服务思想渊源于福斯多夫在20世纪30年代提出的“服务行政”与“生存照顾”理念。福斯多夫提出这种理念是有其时代背景的。19世纪以来的工业国家中，社会生产和生活方式急剧转变，人们可自由掌控的赖以生存的社会资源越来越少，个人生存负责的制度前提已不复存在，人们强烈依赖公共机构的生存照顾{6}47。随着社会贫富不均所产生的社会问题日趋严重，资本主义国家逐渐开始在不危及整个制度的前提下采取一系列措施来保障贫困劳动者或因工业化带来的不能继续过着自我照顾的生活的弱势群体过上最基本的生活。与此同时，保障贫困人群过上满足最低水准的生活，也成为国家权力合法性的重要基础。任何国家为了维护执政基础和社会稳定，就必须为人们提供生存照顾，只有这样国家才可免于倾覆之命运。在这种背景下，西方许多国家从20世纪初开始通过制定立法和完善相关制度向公民提供社会保障、医疗服务、免费初等教育等基本公共服务。
　　公共服务理念的出现，表明现代国家已从自由法治国向社会法治国的转变。自由法治国追求的是个人负责和自我决定的自由精神与市场经济；社会法治国在自由法治国的基础上融入了社会性的思想，奉行的是在尊重个人自由的基础上的国家干预与全民福利，强调自由的行使必须顾及公共利益。在这种转变过程中，国家不再是单纯的秩序维护者，而是通过包括经济调控在内的各种手段，为公民提供生存照顾的服务，并保障人民能够维持合乎人性尊严的基本生活。而在社会法治国中，人们对基本公共服务也产生了全新的认识和评价，发现了它在人权体系中的底线伦理的地位和作为保障生存、乃至实现更高人权目标的工具性权利和价值。
　　（三）基本公共服务：法律义务的确立
　　目前，将满足公民基本生存和发展的基本公共服务需求纳入法律层面加以保护并使之规范化，已成为世界大多数国家的通行做法。在法律规范层面上，基本公共服务主要是以经济、社会权利条款的形式出现在许多国家的宪法和普通法律之中。最早明文规定社会权利的是1793年颁布的法国宪法。该宪法第21条规定，每个社会都有给予其人民工作的义务以及当人民陷入不能工作时，社会也有给予人民生活补助的义务。在以个人主义和自由主义为核心的自由法治国家理念盛行的18世纪，这是唯一肯定工作权及生存权的宪法条款，俄国十月革命胜利后，1918年宪法首次专门规定了劳动权、受教育权等经济、社会权利。在西欧宪法中，使公民经济、社会权利正式获得基本权利地位的是1919年德国魏玛宪法。德国魏玛宪法在第二篇第二章（共同生活）及第五章（经济生活）中规定了许多由政府提供基本公共服务以保障人民经济、社会权利的条款。比如国民小学教育免费（第145条）、资助中下收人者能就读中等以上学校（第146条）、国家经济制度应保障每个人都能获得维持生存的生活（151条）；保障劳工的权利（第157条、159条）、社会保险制度（第161条）、最低限度的工作条件（第162条）、获得工作及失业救济权利（第13条），等等。受魏玛宪法的影响，二战之后许多国家的宪法多少带有社会法治国家的色彩，详细规定了公民的经济、社会和文化权利，规定国家有义务提供基本公共服务，以维持公民能够获得合乎人类尊严的生活。受此影响，德国基本法、意大利宪法及日本宪法都不同程度地规定了政府提供基本公共服务的义务以及公民享受基本公共服务的权利[5]。荷兰学者范得文评论道：“社会基本权利的存在是为了人类真正自由及人类尊严。国家不再只是保障及维护过去（18世纪及19世纪时的）追求个人主义式的自由，而应是促使每个人可以拥有真正的自由，能在社会中发展其人格。”{7}
　　我国《》也明确规定了政府提供基本公共服务的义务。《》总纲部分除了第1、 2、 3条是规定国体、政体和民主集中制等基本政治制度外，第4条至第29条都不同程度地涉及国家提供公共服务的规定，尤其是在第8、11、13、14、16、17、18、19、21、26条规定了国家在发展经济、社会权利方面的职责[6]。同时，《》在“公民基本权利义务”一章中列举了公民的劳动权、休息权、社会保障权、物质帮助请求权、受教育权、文化权利、男女平等保护以及婚姻、家庭、母亲和儿童受国家保护等基本权利。这表明个人获得基本公共服务已经被承认为宪法上的公民基本权利。
　　基本公共服务也以经济、社会和文化权利的形式出现在国际人权文件中。《》承认每个人享有工作权、休息权、提供包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务在内的最低生活水准权、社会保障权、受教育权和文化权利等[7]。《经济、社会和文化权利国际公约》将《》中所强调的经济、社会和文化权利法律化、具体化，在6条至第条中逐条规定人人享有工作权（享有工作机会权利、获得公正和良好工作条件权利、工会权）、社会保障权、保护家庭、母亲和儿童、适当生活水准、健康权、受教育权、文化权利。截至目前，已有160个国家批准或加入了该公约，我国已于2001年3月批准该公约。因此，包括我国在内的世界上绝大部分国家都承担了向其管辖范围内的个人提供最低限度的基本公共服务义务。
　　二、基本公共服务权利：社会权利的另一种表述
　　基本公共服务不但成为人们维持生存的需求，而且还是保障个人尊严和基本自由所不可或缺的权利。“现代人民要求国家的服务提供已经不像以往―例如人民请求国家给予救济金会觉得羞耻。人民请求国家及生存照顾机构的服务，已毫不涉及自尊心之损害”。{6}59尊重和保障人的尊严，满足每个人最低限度生活需要，就必然推导出公民对于基本公共服务的权利诉求及国家满足此诉求的义务。基本公共服务权利更准确的说应是“获取基本公共服务的权利”，它实质上就是将社会成员对基本公共服务的需求纳入法律权利乃至宪法基本权利层面并加以尊重、保障和实现的产物。确立基本公共服务权利这一基本概念，对于切实保障公民享受国家提供的基本公共服务尤为必要。公共服务如果只是停留在行政理念的层面，必然是不稳定与不持久的。这种背景下的公共服务，更多的是依赖统治者的执政理念，多少带有恩惠或施舍的人治色彩。相反，确立基本公共服务权利，则可以为公民享受基本公共服务提供最具强制力、可预见性的保护，这也是构建服务型政府和法治政府的必然要求。
　　基本公共服务权利与人权或社会权利之间的内在联系体现在以下两个方面。首先，维护个人尊严与实现社会公平正义是基本公共服务权利的基本内核。一方面，基本公共服务权利基于对个人尊严的关怀以及对个人内在需求的积极回应。获得社会救济、基本医疗和免费教育等基本公共服务是一个人的基本权利，它就像生命、自由和财产等传统自由权一样，源自人的固有尊严，应该得到国家的尊重和保障。另一方面，基本公共服务权利旨在促进并实现公平正义。这要求，国家不仅要保障每个人平等的自由权，而且还要积极发挥职能，通过社会再分配手段，在机会均等的原则下保证对处于不利的人们的经济、社会权利予以补偿，以实现最少受惠者的最大利益。基本公共服务与维护社会正义之间的逻辑联系在于，“如果仅仅依靠公民的自由权不能实现社会公平正义和满足社会的普遍性公共需求，那么政府的任务就不能限于维护秩序和保护自由权的行使，而是有必要提供社会福利和公共服务”。{8}基本公共服务的这种道德理性最终成为世界多数国家的共识，并以经济、社会和文化权利的形式被写人宪法和国际人权条约，成为个人所应当享有的基本人权。其次，公民与国家关系是基本公共服务权利存在的社会前提。政府产生于公民授权，政府有义务保障公民过上维护个人尊严的基本生活条件。这种国家和公民的关系模式，最终被宪法所确认，成为公民基本权利规范的主要内容。
　　基本公共服务权利具有如下基本特征：第一，根本性。基本公共服务权利应该是公民的一项基本权利。基本公共服务权利具有深刻的道德正当性，它是维护人性尊严所必须的，因而对于公民而言具有根本性。第二，普遍性。基本公共服务权利主体应该是平等意义上的权利主体，即所有公民，如每个人都有权享受社会保障与文化权利。不过，某些基本公共服务权利只能由那些符合特定资格的公民所主张并享有，如因诸多原因而导致生活陷入困难需要社会救助的公民；同时，我们还须承认存在潜在的基本公共服务权利主体，即那些目前生活虽然不需要国家给付、但将来随时可能处于基本生活水准之下的公民，他们随时可能提出特定的基本公共服务请求。第
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【注释】 &&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&&
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{14}陈云良，何聪聪．医疗服务市场失范的经济法规制[J]．中南大学学报（社科版）,2012,（3）.
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──摘自《人民网》
点评：对于中国来说，过去的五年是不平静的五年。2008年的汶川地震的抗震救灾至今仍感动着我们。我们在感动“一切为了救人”的理念和可歌可泣的事迹时，也感受着党和政府对灾区民众财产权、受教育权、健康权等的温暖保障。同时，我们也感受到公民的知情权、参与权和监督权等广泛权利越来越多地受到国家的保障和尊重。
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如何尊重和保障人权,保证人民享有广泛的权利和自由?
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