PPP模式推广中应注意的六个方面
　　中国社会科学院财经战略研究院研究员 杨志勇
　　5月22日，国务院办公厅转发财政部、国家发展改革委、中国人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（下称“《意见》”）。这是改革创新公共服务供给机制的积极举措，有利于加快公共服务型政府的建设。
　　传统观点认为，公共服务就应该由政府提供，这种观点突出政府在公共服务提供中的责任。但是，政府提供并不意味着政府要在公共服务改善中唱独角戏。政府提供公共服务，可以引入社会合作机制。公共部门与私人部门在公共产品和公共服务中的合作，已经在许多国家取得成效。
　　在公共服务领域大力推广政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, PPP）模式，至少有四方面作用：第一，解决部分公共项目资金不足的问题；第二，在地方政府性债务问题的应对中可以发挥作用；第三，引入市场机制，让社会资本有机会进入公共服务领域，形成经济新增长点；第四，促进公共服务效率的提高。在公共服务领域推广PPP模式，能够促进国家治理体系和治理能力的现代化，打破公共服务领域的准入限制，激发市场主体的活力和创造力，最大限度地利用社会资本方的资金、技术、人才和管理经验，来提升公共服务的供给质量和效率。
　　《意见》提出：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与。如此广泛地推广PPP模式，是前所未有的。可以预计，社会资本将在这些领域的公共服务改善中发挥重要作用。
　　要将理念落实，就必须有明确的目标定位以及相应的制度保障和政策保障。推广PPP模式，只能在市场中进行，这就要求建立对应的市场。《意见》为此提出了在公共服务领域推广PPP模式的发展目标，“立足于加强和改善公共服务，形成有效促进政府和社会资本合作模式规范健康发展的制度体系，培育统一规范、公开透明、竞争有序、监管有力的政府和社会资本合作市场。”
　　公共产品和公共服务领域引入社会资本的做法国外早已有之，但规范的PPP模式在中国还是新生事物。
　　有效地推广PPP模式，只能建立在政府和社会资本平等合作的基础之上。成功的合作，应该做到在保证社会资本获得必要的利润回报的前提下，公共服务得到有效的提供。如果没有合理的回报，社会资本按照市场规律，是不会流入PPP项目的。社会资本首先要保证自身的安全，接着才是追求回报的最大化。在PPP模式的推广中，要打破旧观念，必须依靠法律。法律才可能予参与PPP的社会资本以必要的保护。在法治化框架内，政府与社会资本的平等合作问题完全可以得到解决。这样的框架下，政府和社会资本的运作都必须尊重市场规律。
　　PPP模式的推广需要解决好社会资本回报率难题。公共服务不应该给社会资本带来暴利，这应该是最基本的要求。因为暴利就意味着公共服务提供的成本有较大的压缩空间。但是，回报率的高低在很大程度上是一个市场问题。市场的不确定性决定了不同时期、不同地区、不同PPP项目完全可能有不同的回报率。人为统一规定社会资本回报率显然不切合实际，也会严重干扰市场在资源配置中决定性作用的发挥。社会资本回报率的问题只能通过公开透明的阳光决策机制的确立来解决。公开透明，可以让更多更充分的社会资本参与PPP项目的运作，可以让社会资本的回报率更接近市场回报率；可以让社会各方面对PPP项目的运作得到更加有效的监督，减少PPP推广中不可避免的政府直接介入市场所可能带来的腐败问题。
　　合理的风险分配机制有利于在相关各方之间形成激励约束机制。这是PPP项目在决策中就应该予以高度关注的问题。有市场，就有风险，风险分配与收益应该对称。政府与社会资本任何一方都不应该单方面承担所有风险。政府对PPP项目的管理应该是贯穿项目全生命周期的，项目的设计、建设、投资、融资、运营和维护等，政府的管理都应该到位。例如，PPP项目的可持续运转或与项目所能获得的财政补贴有关，或与项目所提供的服务收费标准有关。基于市场的不确定性，财政补贴标准、公共服务价格都可能要根据实际情况进行调整。这都应该有制度予以规范，而不是临时抱佛脚，以公共服务不能有效提供来倒逼收费标准的调整。
　　全生命周期管理意味着PPP模式的推广不是“一锤子买卖”。PPP项目的启动只是PPP模式推广的第一步。PPP项目所涉行业的多样性，所涉地区条件的差异性和时间的长期性，决定了PPP决策需要强有力的专业支持。政府在推广PPP模式中，应注意动员社会各种力量，以保证PPP决策的科学性。
　　PPP模式的推广，不可避免地需要政府投入资源。土地、资金、政策等等不一而足。财政资金或在项目启动时就要投入，或在项目运作中持续投入。这意味着，PPP模式的推广不能超越政府财力。超越财政能力的政府只会让PPP项目不可持续。在一定意义上，财政资金的投入是政府在PPP项目中的“抵押品”，是政府对公共服务项目的一种承诺。设定PPP项目财政投入资金占政府预算资金总规模的比例，可以保证政府行为的量力而行。
　　PPP模式对于地方政府去杠杆化也有特殊的意义。地方债问题的解决需要多方着力，PPP模式可以通过债权转股权的途径，降低地方政府的债务风险。但是，并不是所有项目都可以轻松引入PPP模式。PPP模式有特定的适用范围，债权转股权之后，社会股东对项目回报的要求，对项目运作的要求，都可能会与既有的模式有异。因此，在推广PPP模式中，应加以注意。
　　英国PPP模式：从应对财政压力起步
　　1979年撒切尔夫人担任首相之后，就开始推行经济改革，涉及众多原先由政府直接经营的自来水、电力、电信、污水处理、垃圾处理等公共事业。但是，不是所有公共事业都能轻而易举地推向市场，政府仍然在一些重要领域中发挥作用。1990年梅杰首相上台后，经济面临衰退，财政支出压力相当大。在这样的背景下，民间主动融资模式（PFI，PPP的一种）应运而生。
　　在PFI实施中，政府承担成本固定，项目完工成本增加的风险由私人承担，在很大程度上克服了项目建设成本超预算攀升的风险，也促进了公共产品和公共服务的提供。PFI虽然引入了私人投资者的参与，但政府仍然是服务提供的责任者。
　　但是，PPP的运行并不都是成功的。英法海峡隧道就是一例。这是一个涉及英国和法国的项目。项目的专业性强，技术含量高，投资大，持续时间长，风险高，合同结构复杂。在运作中，欧洲隧道公司提出破产保护申请并得到批准，后通过换股、债务重组成功。而后，欧洲隧道集团分别在伦敦和巴黎上市，替代欧洲隧道公司，负责英法海峡隧道的运营。
　　之所以经历破产保护申请等艰难历程，与项目的设计不无关系。根据项目的设计，项目公司承担了自身无法控制也无力承担的风险。因此，PPP合同的设计，只能根据实际情况，合理配置风险，并充分考虑各种实际情况（项目、行业、政策等），让合同能够真正得到实施。
　　英国财政部下有专门的负责PPP的机构——英国基础设施（IUK）。IUK设有顾问委员会，旨在加强政府和私人部门之间的联系。财政部每年都要公布PFI项目的汇总数据。这是英国政府公共支出透明度承诺的重要组成部分。英国在公布PFI数据时，注意不同年份的比较。这种信息披露方法便于公众从整体上把握英国PFI的整体情况。同时，总体数据的公布，有利于从国家层面上把握PPP的总体风险，从而促进PPP的有效管理。
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管清友：PPP模式的五大关键问题
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PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。PPP模式关键在于引入私人部门承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。
一、PPP模式在未来地方债扮演何种角色？ 43号文提供了新一届政府对地方债务治理的框架，其中明确将逐步剥离地方融资平台公司的政府融资职能，推广使用政府与社会资本合作模式。10月28日，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》，最大亮点就是要大力推广PPP模式，通过PPP模式将政府债务转为企业债务。在融资政策的基础上，财政部拟采取公司制PE形式设立中央财政PPP融资支持资金，为PPP项目开发、准备阶段和融资过程提供资金支持。 根据国务院研究发展中心的测算，到2020年，与城镇化相关的融资需求约为42万亿元。根据43号文和《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》的规定推演，未来地方政府性债务主要由一般政府债、专项政府债和PPP债构成。可见，应对未来几十年城镇化的资金缺口，PPP模式被委以了重任。 从43号文规定来看，对于新增政府债务，推广使用政府与社会资本合作模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。对于存量政府债务，在建工程确实没有其他建设资金来源的，应主要通过政府与社会资本合作模式和地方政府债券解决后续融资。 PPP模式具有较大的发展潜力。一方面，2013年中国PPP项目的累计总投资为1278亿，和同类型新兴市场比有较大的差距。另一方面，2013年新增的PPP投资额仅为7亿美元，而2013年城投债的发行量则高达9512亿元，若PPP模式成功替代城投主导的融资模式，其发展空间巨大。
资料图 二、何谓PPP模式？ PPP模式（Public-Private-Partnership，即&公共部门-私人企业-合作&的模式）指的是公共部门通过与私人部门建立伙伴关系，共同提供公共产品或服务，是20世纪90年代后出现的一种新的融资模式。 PPP模式的一个典型结构是公共部门与中标单位组成的特殊目的公司签订特许合同，由特殊目的公司负责融资、建设及经营。这种融资形式的实质是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施建设，以解决政府的财政困境。
资料图 三、PPP模式与BOT模式的区别？ 从广义上来说，PPP指的是企业参与提供传统上由政府独自提供的公共产品或服务的模式。从世界银行对PPP的分类来看，主要包括外包类、特许经营类和私有化类。因此，BOT本质上也可视为是PPP的一种。
资料图 BOT即建设&经营&转让，是指政府授予私营企业一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营某公用基础设施，在规定的特许期限内，私人企业可以向基础设施使用者收取费用，由此来获取投资回报。待特许期满，私人企业将该设施无偿或有偿转交给政府。 但从合作关系而言，BOT中政府与企业更多是垂直关系，即政府授权私企独立建造和经营设施，而不是与政府合作，PPP通过共同出资特殊目的公司更强调政府与私企利益共享和风险分担。 PPP的优点在于政府能够分担投资风险，能够降低融资难度，双方合作也能够协调不同利益主体的不同目标，形成社会利益最大化，但缺点在于增加了政府潜在的债务负担。BOT优点在于政府最大可能的避免了项目的投资损失，缺点是投资风险大，私营资本可能望而却步，且不同利益主体的利益不同，单方面利益最大化的纳什均衡并非全社会最优。
资料图 四、PPP模式有哪些优点和缺点？ PPP模式关键在于引入私人部门承担公共品与服务项目融资、建设、运营等的大部分工作，与政府直接提供公共品与服务相比，PPP有助于地方债务的治理。 PPP模式能缓解政府增量债务。私人部门承担项目融资大部分工作，以换取公共品与服务项目长期特许经营权，政府将部分债务转移至私人部门。 PPP模式能够消化政府存量债务。私人部门负责项目运营、维护，其比融资平台公司直接运营更有效率。政府部门虽需承担新建项目部分融资工作，杠杆增加，但因项目运营更有效率地运营所获得的正的净收益有助于消化存量债务。 PPP分散了部分风险。PPP在项目初期已实现风险分配，政府承担部分风险，减少了私人承担的风险，降低了项目融资难度，有助于项目融资成功。当项目发生亏损时，政府与私人部门共同承担损失。 实际上，从上世纪80年代开始，民间资本就已经开始参与了高速公路、电厂等基础设施的建设，缓解了基础设施建设资金短缺的困境。但由于PPP在实践过程中有许多不足，阻碍了PPP模式的推广。亓霞、柯永建和王守清在中国软科学上发表的《基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析》系统性总结了导致PPP项目失败的几个原因。 1、法律保障体系不健全。由于法律法规的修订、颁布等，导致原有项目合法性、合同有效性发生变化，给PPP项目的建设和运营带来不利影响，甚至直接导致项目失败和终止。我国缺少相关法律，对原先签订的PPP项目进行保护。如江苏某污水处理厂采取BOT模式融资建设，在合同签订后颁布了《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回收项目有关问题的通知》，外方投资者被迫与政府重新协商投资回报率。 2、审批、决策周期长。政府决策程序不规范、官僚作风等因素，造成PPP项目审批程序过于复杂，决策周期长，成本高。项目批准后，难以根据市场的变化对项目的性质和规模进行调整。在威立雅污水处理项目中，政府对市场价格的了解和PPP模式的认识有限，频繁转变对项目的态度导致合同经长时间谈判才签署。 3、政治影响因素大。PPP项目通常与群众生活相关，关系到公众利益。在项目运营过程中，可能会因各种因素导致价格变动，遭受公众的反对。如北京第十水厂由于成本上升需要涨价，但遭到来自公众的阻力，政府为维持安定也表示反对涨价。 4、政府信用风险高。地方政府为加快当地基础设施建设，有时会与合作方签订一些脱离实际的合同以吸引民间资本投资。项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害合作方的利益。在廉江中法供水项目中，政府与合作方签订的《合作经营廉江中法供水有限公司合同》中，政府承诺廉江自来水公司在水厂投产的第一年每日购水量不少于6万立方米，但当年该市自来水日消耗量仅为2万立方米，合同难以执行。 5、配套设施不完善。一些PPP项目，通常需要相应的配套基础设施才能运营，如污水处理厂需要配套的管线才能生产。在实际中，有些PPP项目配套设施不完善，使生产经营陷入困境。 6、项目收益无保障。一些PPP项目建成后，政府或其他投资人新建、改建其他项目，与该项目形成实质性竞争，损害其利益。在湾跨海大桥建设未满两年时，相隔仅五十公里左右的绍兴杭州湾大桥已准备开工，与杭州湾跨海大桥形成直接商业竞争。此外，政府对一些PPP项目承诺特定原因造成的亏损进行补贴，但补贴额度与方法无具体规定。 在这些缺点当中，政府信用风险是最主要的风险。主要源于某些地方政府官员为了提升政绩，在短期利益的驱使下，通过过高的固定投资回报率，过高的收费标准，过长的特许经营期以吸引民营资本，但最终又因公共机构缺乏承受能力，产生信用风险。
资料图 五、PPP模式应当如何改进？ 未来PPP债将在地方政府性债务模式扮演重要角色，如何趋利避害，以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂，涉及到多方利益，协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式，促进民间资本进入公共品与服务领域，需要建立一个行之有效的保障机制。 首先，制定法律、法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常前期投资额高，回报周期长，影响项目的因素多，收益不确定性大，私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益，PPP模式难以有效推广。通过立法等形式，对私人部门利益予以保障，方能吸引更多民间资本进入。 其次，完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强，而融资、经营等风险，与企业经营活动直接相关，根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险，建立合理公平的风险分担机制。 最后，协调好参与方利益。在PPP项目中，政府主要任务是监管，对私人部门的利润进行调节，代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时，制定好收益分配规则，均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时，政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续，反之，若私人部门从PPP项目中获得超额利润时，政府可根据合同控制其利润水平。 附录：国家体育场PPP项目案例 国家体育场工程总面积21公顷，建筑面积25.8万平方米，项目总投资额313900万元。2008年奥运会期间，国家体育场承担开幕式、闭幕式、田径比赛和足球比赛等重要赛事，奥运会后可举办特殊重大赛事、各类常规赛事以及文艺演出和商业展示会等非竞赛项目。因用途多样，有非常好的盈利预期，为采用PPP模式创造了条件。 中信集团出资65%，集团出资30%，美国金州公司出资5%，组成中国中信集团联合体。日，中国中信集团联合体分别与北京市人民政府、北京奥组委签署《特许权协议》、《国家体育场协议》协议，与北京国有资产经营管理有限公司签署《合作经营合同》共同组建项目公司&&国家体育馆有限责任公司，负责国家体育馆的融资、建设工作。项目竣工后，北京中信联合体体育场运营有限公司在30年特许经营期内负责国家体育场赛会运营、维护工作，待运营期满将国家体育场移交给北京国有资产经营管理有限公司。 北京市政府根据特许权协议的相关要求，提供了许多优惠政策和资金支持。项目用地土地一级开发费用仅为1040元/平方米，而相邻地段商业用地地价高达10000元/平方米，项目土地价格非常低廉。北京国有资产经营管理有限公司出资18.154亿元参与项目，且对该笔资金不要求回报。为方便体育场的建设和运营，北京市政府提供施工场地附近区域的必要配套基础设施，以及其他可为方便体育场建设和运营的帮助。 在奥运会测试赛和正式比赛期间，北京奥组委向北京中信联合体体育场运营有限公司支付场地费用，而专用于奥运会开闭幕式但赛后不再使用的特殊装置所有费用，由北京市政府承担。在特许经营期内，限制北京市市区北部区域新建体育馆或扩建已有体育馆，如确有需要新建体育馆，北京市将与北京中信联合体体育场运营有限公司协商，并按特许权协议对其进行补偿。
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政府与社会资本合作需注意的几个问题
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原标题：政府与社会资本合作需注意的几个问题
　　【对策建议】
　　目前我国各地正在公共产品领域推广政府与社会资本合作（以下简称PPP）模式。从目前的实践看，以下几个问题应引起高度重视。
　　一是PPP适用范围。从实践情况看，目前推行PPP的过程中，出现了“政府热、社会资本冷”的现象。这种现象的出现与PPP合作的适用范围定位不清有关。社会产品分为私人产品和公共产品，私人产品具有排他性和竞争性，由市场提供最有效率；公共产品具有非排他性和非竞争性，市场不能提供或提供不足，只能由政府提供。但政府提供公共产品不等于政府直接生产全部公共产品，其中纯公共产品只能由政府直接生产和提供，准公共产品的生产可引入市场机制，由社会资本生产，其供给效率大大优于政府直接生产。因为，纯公共产品没有收益，如采取PPP合作模式，政府对社会资本不仅要补偿公共产品的生产成本，而且还要给予一定的利润补助，政府付出的总成本大于政府直接生产成本。而准公共产品，由于有一定的使用者付费收入，采取PPP合作模式，政府仅给予一定的补贴，社会资本就可以获得社会平均利润，而且社会资本生产准公共产品，还能大大降低生产和运营成本。因此，PPP合作模式适用范围应当是准公共产品领域，也就是使用者付费的公共产品领域。在纯公共产品领域，不应推行PPP模式，否则，将降低社会资源配置效率。
　　二是公共产品定价和政府补贴。追求利润最大化是社会资本的根本属性，但市场竞争却使社会利润平均化。社会资本是否有积极性参与PPP项目，关键是能否获得社会平均利润。PPP项目是准公共产品项目，具有一定排他性和竞争性，社会资本能够通过使用者付费实现部分收益，但仅凭使用者付费，无法获得社会平均利润，这就需要政府给予一定的补贴，否则社会资本就没有参与PPP项目的积极性。PPP项目收费定价和政府补贴应坚持以下原则：一是要确保社会效益尽可能最大化；二是保障社会资本获得社会平均利润，但不得获取超额利润。如果政府对项目收费定价过低和政府补贴过少，在社会效益增大的同时社会资本将出现投资损失；如果定价过高和政府补贴过多，在社会资本获得超额利润的同时社会效益将受到损失。无论哪种情况发生，都违背了PPP项目合作的初衷，必然导致项目合作失败。因此，如何按以上原则确定PPP项目收费定价和政府补贴，需要政府与社会资本反复协商谈判，达成共识，并在相关合同和协议中予以明确。另外，PPP项目合同运营周期多在20年以上，在这一过程中，有许多影响项目收益的因素可能发生较大变化。因此，在PPP项目合作的相关合同和协议中，也应明确对社会资本收益“可调整”的条款，建立动态可调整的收费定价和政府补贴机制，以实现PPP项目的社会效益与社会资本收益的平衡。
　　三是财政承受能力问题。财政承受能力是指在PPP项目生命周期内，政府财力是否能够承担PPP项目所涉及的各项财政支出责任，主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。科学评估财政承受能力，有利于政府控制支出和债务规模，避免PPP长期支出责任超出财政承受能力；有利于社会资本分析判断PPP项目的财务可行性，提高社会资本尤其是民营资本和外资参与的积极性；有助于金融机构了解PPP项目的财务可行性，增强其参与PPP项目融资的可能性和积极性。因此，各级政府应根据自身的财力状况、必须保障的基本支出、存量债务规模，科学评估财政对PPP项目的可承受力，合理安排PPP项目规模，将财政支出责任编入中期财政规划，在分年度预算中统筹安排，确保PPP项目各项财政支出及或有债务处于财政可承受能力的范围内。
　　四是风险分担。首先要发挥禀赋优势。由于PPP项目的参与者掌握的资源不同，应对各种风险的能力明显不同。参与方对哪种风险控制力最强，就应发挥其优势控制哪种风险。其次是风险和收益要匹配。高风险要有高收益，低风险要有低收益，以体现公平。最后要量力而行。承担的风险要和参与方的能力相适应，要有上限。如果投资者承担了其无法承担的风险，就会缺乏控制能力。
　　五是诚信和法制化。在PPP问题上，目前政府比较热，社会资本比较谨慎。一些社会资本担心政策变动导致协议不履约，比如有个别地方政府为加快基础设施建设，与社会资本签订一些脱离实际的合同以吸引投资，项目建成后，政府难以履行合同义务，直接危害社会资本的利益。再加上PPP项目合作期限长，增加了风险系数，投资回报难以预测。这些都影响了社会资本的积极性。在PPP模式下，政府与社会资本合作应建立在平等诚信的基础上。社会资本不能以牺牲公共产品质量为代价，进行恶性价格竞争。政府也不能利用管理者的优势，获取强势谈判地位，更不能人为挤压社会资本的合理收益。这就需要法律规范双方的权利和责任，既保证项目的顺利进行，还能维护公私双方的利益。我国目前采用部委发“通知”制定“政策”的方式来规范PPP项目建设和运营，其法律效力较低。PPP模式的特殊性，要求对项目公司、招投标、政府补贴和税收优惠等，做出特别的法律规定。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，大多适用于某个行业，缺乏全局性和系统性。有的法规过多重视自身管理的需要，导致部门法规之间存在冲突，难以有效衔接，迫切需要通过立法，保证PPP项目的各方利益不受损害。因此，法制建设是一项基础性工作，也需要给予足够的重视。
　　（作者单位：西北大学新闻传播学院）
(责编：黄瑾、杨丽娜)
习近平强调干部家风建设 做好社会表率
　　古语有云“欲治其国者，先齐其家”。习近平总书记在12月12日召开的第一届全国文明家庭表彰大会上指出:“家风好，就能家道兴盛、和顺美满；家风差，难免殃及子孙、贻害社会”。他谈到，“广大家庭都要弘扬优良家风，以千千万万家庭的好家风支撑起全社会的好风气”，“各级领导干部要带头抓好家风，做家风建设的表率”。
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