流通环节食品抽检及后续处理中存在的问题与对策
流通环节食品抽检及后续处理中存在的问题与对策
常山县工商局 徐炳善
《中华人民共和国食品安全法》赋予了工商行政管理部门食品流通环节的监管职能，同时规定：县级以上工商行政管理部门应当对食品进行定期或者不定期的抽样检验。目前，抽样检验是工商部门对食品安全进行监督检查的一种主要方式。
　　一、食品抽样检验工作现状
　　工商部门的抽检包括快速检测(定性检测)和抽样检验(定量检测)两种。快速检测只起到初步筛查作用，其结果不能作为执法依据，因此本文所述的抽检是指严格意义上的抽样检验。
　　《食品安全法》、《浙江省实施食品安全法办法》对食品检验机构及食品抽检工作作出了较为宏观的规定，《食品安全法实施条例》对复检作出了原则性的规定。国家工商总局《流通环节食品安全监督管理办法》、《食品抽样检验工作制度》又进一步对抽样检验具体实施方法作出了较为详尽的规定。
　　《食品安全法》施行已近三周年，笔者所在的常山县局在实际的抽检工作中总结出了一套较为完整的食品抽检工作经验，以保证抽检工作的规范性、合理性、权威性，
主要程序是：
　　1、选择符合法定资质的食品检验机构与工商执法人员共同进行现场抽样检验，现场制作抽样检验工作记录，包括填写流通环节食品抽样检验工作单及现场笔录，将抽样全过程进行如实记录;
　　2、现场检查被抽检食品的进货查验情况，要求经营者提供进货凭证并说明货源、库存、销售量等情况;
　　3、把检验用样品和备份用样品现场封存，并将备份用样品封存在被检单位，同时购买样品，支付相关费用;
　　4、及时将抽样检验结果送达被抽样检验人，经检验结果不合格的，责令其立即停止销售、召回、销毁不符合食品安全标准的食品，并立案查处。
　　上述做法从检验机构的选取到现场抽样，从检验结果送达到行政处罚，看似完备，却给人戛然而止的感觉。令人深省的是，工商部门的抽检工作到底对食品安全监管作用能起到多大?
　　二、食品抽检及后续处理中存在的问题
　　(一)抽检对象选择不均。我局开展食品抽检工作选择抽检对象的方法是：工商所摸底初步确定对象、县局从中随机选择。众所周知，《食品安全法》规定对经营不合格食品或经营标签不合格的食品等食品违法行为的行政处罚起罚点是2000元。然而，对于地处农村的小食杂店或小型超市而言，食品销量小，进货量也较少，一旦因某一食品被抽检不合格而受到行政处罚，2000元以上的罚款对他们来说并不算小数目。因此，工商所在抽检对象的选择上往往“偏爱”规模相对较大的经营者，一方面是他们经营规模大具有代表性，另一方面则是考虑到他们对行政处罚的承受能力。这就造成了抽检不全面的问题，对部分规模较大的经营者而言甚至是不公平的。
　　(二)案件定性疑惑。《食品安全法》第二十八条规定了十一种禁止生产经营的食品，抽检案件最为常见的是第(二)项：“致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品。”对于普通的执法人员而言，分辨种类繁多的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质等有害物质难度极大。比如，笔者在案件查办过程中遇到某食品二氧化硫超标的案例。作为常见的漂白剂和防腐剂，二氧化硫为我们所熟知。根据一般认识，将二氧化硫列为“其他危害人体健康的物质”并不难，但是能否找到法律依据呢?
GB 《食品添加剂使用标准》中二氧化硫作为食品添加剂有漂白剂、防腐剂、抗氧化剂的功能。GB
《常用危险化学品的分类及标志》则将二氧化硫分类为A2.3有毒气体，但是该标准已被GB
《化学品分类和危险性公示 通则》代替，而新标准GB
中并没有关于二氧化硫的分类及属性的阐述。因此，二氧化硫的分类及归属其实无据可查，只能确定是一种食品添加剂，其危害性只能根据一般认识判断。作为食品添加剂，只要食品中二氧化硫残留量符合GB
要求，即可正常生产经营并投放市场。笔者认为，食品添加剂二氧化硫在食品安全标准范围内使用可谓“食品添加剂”，一旦超标使用，便很可能危害人体健康，“升格”为《食品安全法》第二十八条第(二)项“危害人体健康的物质”。
　　在查办食品抽检案件时更发现了诸如“透光率”、“比旋光度”、“氯化物(以Cl计)”、“硫酸盐(以SO4计)”等检测项目，“庆幸”的是，上述项目都符合标准，如若不符合，是按《食品安全法》第二十八条定性?还是按《产品质量法》相关条款定性?诸多无法印证的因素给案件定性带来不小的难度。
　　检验结果出来之后，由检验机构将检验结果通知生产厂家，工商部门在收到检验结果5个工作日内，将抽样检验结果通知被抽样检验人。但是，只把检验结果送达给生产厂家和被抽样检验人就达到了监管要求了吗?答案显然是否定的。市场上还是有大量的该批次不合格食品在流通，甚至还会有大量不合格食品继续从生产厂商流向市场。
　　工商部门处罚经营者，只是对其个体，却忽略了全局，包括上游的供应商、经销商和源头的生产厂商等。因此，消费者还是会从其他渠道购买到不符合法定要求的食品。然而，工商部门也有无奈之处。对于本地的涉嫌经营不合格食品的经营户，基层工商部门还可以通过巡查走访监督并责令下架不合格食品，但对外地的经营户甚至是远在外省的生产厂家则无能为力了。
　　三、加强食品抽检的相应对策
　　(一)形成统一的抽检对象产生办法。《食品安全法》的立法初衷是保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。笔者相信，立法者之所以将食品安全违法行为的行政处罚起罚点设置为2000元，即欲让食品安全违法成为一条人人畏惧的“高压线”。而保证工商部门抽检的全面性、普遍性，让这条“高压线”遍布全城，亟需一套完备的抽检对象产生办法。需要把握的原则是要在有所侧重的前提下保证全面覆盖，要在一段相对时间内，保证抽检对象平均覆盖到辖区的每一个角落。笔者认为，应由基层工商所推荐进销货量大、食品品类多的大型、较大型食品经营者名单，再由上级县局及以上部门直接从该名单中和名单以外分别选取均等数量的抽检对象，以求在总体上达到既有侧重兼顾平均的效果。
　　(二)尽快出台细则明确危害人体健康的物质分类标准。首先要明确的是《食品安全法》第二十八条第(二)项规定的“致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质”的具体科目。GB
《食品添加剂使用标准》就详细规定了食品添加剂的使用原则、允许使用的食品添加剂品种、使用范围及最大使用量或残留量等内容，这就为食品经营者如何规范使用食品添加剂提供了参考，也为执法者如何区分食品添加剂种类及使用量提供了参照。
　　另外，《食品安全法》第二十八条第(十一)项“其他不符合食品安全标准或者要求”具体如何适用也亟需得到明确。《食品安全法》中该条款没有对应的罚则，而国家工商总局《流通环节食品安全监督管理办法》第九条第(十三)项“禁止生产经营其他不符合食品安全标准或者要求的食品”又有与之对应的第五十三条罚则。遇到此类无法确定的不合格食品时，执法者就会纠结是“食品安全问题”还是“质量问题”，是适用《流通环节食品安全监督管理办法》还是《产品质量法》。
　　(三)建立统一的抽检信息网络发布平台。国家工商总局《食品抽样检验工作制度》规定，“县级及其以上地方工商行政管理机关应当按照有关规定，准确、及时、客观的公布食品安全抽样检验信息。”却没有规定信息公布的媒介、范围等具体的发布途径及方法。作为基层的县级工商行政管理机关，抽检信息的发布既有不作为的忧虑，又有乱作为的担心。因此，县级工商行政管理机关往往淡化抽检信息发布这一环节。这就使得食品抽样检验工作效力仅仅局限于被抽检单位，而非达到规范生产厂家生产经营、引导消费者放心消费的预期。
　　因此，笔者认为应尽快建立工商行政管理机关专门的食品抽检信息网络发布平台，形成生产厂商自觉安全生产、消费者监督的社会监管效应。为何一定要以网络为平台?只有网络才能满足当前食品抽检结果信息种类多、更新速度快的特点。考虑到建立网络平台的成本，笔者认为应由省局筹建，各市局对县局上报的抽检信息进行综合分析后根据实际情况及时发布、更新抽检信息，并及时进行消费提示、警示，开展消费引导。
　　(四)多头联动，源头治理。当前，工商行政管理部门的食品抽检工作终点是对经营不合格食品的当事人给予行政处罚。而此种做法对食品安全全局而言可谓冰山一角。笔者认为，行政处罚绝不是食品抽检工作的终点，而理应成为食品抽检工作的起点。食品抽检工作的关键是后续处理，否则可能沦为“治标不治本”。如何做好食品抽检后续处理工作?一是及时、权威发布抽检结果信息，二则是点面结合，加强对生产源头厂商的监管，对不符合法定要求的食品追踪索源，防止继续流通，做到“全局监管”。当然，这对县级工商部门来说并非易事，因为市场化的今天，出现在本地的一件商品可能来自全国各地，对辖区以外甚至是外省的经销商、生产厂商，本地的工商部门只能望尘莫及。然而，《食品安全法》给出了解决办法——质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。对于外地经销商，各地工商部门应及时监督当地食品经营者对同一批次食品下架退市;对于生产厂商，工商部门应与质量监督部门加强沟通，确定协作机制：工商部门将抽检结果抄告质监部门，质监部门则根据抽检结果对不合格食品生产厂家的库存进行检查并再次进行抽检，重点监督其生产经营活动。
　　食品生产经营的产业链条之长决定了食品安全大计仅依靠一个部门的“单打独斗”远远不够，《食品安全法》也因此制定了多部门分段监管机制。以笔者所在的基层工商所打击经营病死猪肉违法行为为例，根据县政府相关文件精神，一旦发现案源，立即由经贸部门牵头，工商、公安、卫生、农经等多部门联合组成执法组赶赴现场，控制现场、物品称重、抽样、现场记录等工作分工明确。多年来，形成了一支由多部门组成的高效打击经营病死猪肉违法行为的队伍。
　　食品抽检、行政处罚、信息发布、后续处理，其实每一个环节都涵盖于食品安全法律体系中，只是监管者往往“捡了芝麻，丢了西瓜”。一部再完美的法律，如果没有贯彻与落实，不过是一纸空文。工商行政管理机关在流通领域的抽检只是食品安全监管工作的起点，各职能部门的后续处理工作才是“重头戏”，才能敲山震虎，才能使陷入食品安全曝光疲劳的消费者重拾消费信心，才能重树政府执法部门的公信力。
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【来源】日常山县工商局政务网
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