全国人大常委会的办事机构和工作机构
全国人大常委会要履行宪法和法律赋予的职责，有大量的经常性工作要做，需要一定的办事机构和工作机构及相应的工作人员承担。全国人大常委会的办事机构和工作机构包括：办公厅、法制工作委员会、预算工作委员会、香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会。
(一)办公厅
办公厅是全国人大常委会的综合办事机构，在全国人大常委会秘书长领导下工作，全国人大常委会副秘书长协助秘书长工作。办公厅下设秘书一局、秘书二局、研究室、联络局、外事局、新闻局、信访局、人事局、机关事务管理局、人民大会堂管理局等部门，主要承担全国人大会议、全国人大常委会会议、委员长会议的各项筹备和会务工作；受委员长会议的委托，拟定有关的议案草案和常委会工作的有关计划；承担全国人大及其常委会行使职权的调查研究工作；负责全国人大及其常委会有关报告、文件的起草和准备工作；组织办理全国人大代表提出的议案及建议、批评和意见；承担全国人大常委会同全国人大代表和省、自治区、直辖市的人大常委会的联络工作；承办全国人大及其常委会同外国议会、议会国际组织的交往联系工作；负责全国人大及其常委会的新闻发布和宣传工作；办理和接待全国人大代表和人民群众的来信来访；承担全国人大及其常委会的后勤保障和会议服务工作等。
办公厅还下设培训中心、信息中心、机关服务中心、会议中心、图书馆、中国人大杂志社、中国民主法制出版社等单位，承担全国人大常委会机关的相关工作。
(二)法制工作委员会
法制工作委员会是全国人大常委会的法制工作机构。其主要职责是：受委员长会议委托，拟订有关法律方面的议案草案；为全国人大和全国人大常委会审议法律草案服务，对提请全国人大和全国人大常委会审议的有关法律草案进行调查研究，征求意见，提供有关资料，提出修改建议；在法律草案交付表决前，负责法律用语的规范和文字方面的工作；对各省、自治区、直辖市人大常委会及中央和国家机关有关部门提出的有关法律方面问题的询问进行研究予以答复，并报常务委员会备案；对报全国人大常委会备案的行政法规和地方性法规是否违反宪法和法律进行研究，提出意见；研究处理并答复全国人大代表提出的有关法制工作的建议、批评和意见以及全国政协委员的有关提案；进行与人大工作有关的法学理论、法制史和比较法学的研究，开展法制宣传工作；负责汇编、译审法律文献的有关工作；办理全国人大常委会和委员长会议交办的其他事项。
(三)预算工作委员会
预算工作委员会是全国人大常委会的预算审查工作机构。其主要职责是：协助全国人大财政经济委员会承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作；受委员长会议委托，承担有关法律草案的起草工作；协助全国人大财政经济委员会承担有关法律草案审议方面的具体工作；承办委员长会议交付的国务院预算规定、办法、地方预算汇总及其他报送事项的备案；财政经济委员会需要协助办理的其他有关财政预算的具体事项。另外，经委员长会议专项同意，预算工作委员会可以要求政府有关部门和单位提供预算情况，并获取相关信息资料及说明；经委员长会议专项批准，可以对各部门、各预算单位、重大建设项目的预算资金使用和专项资金的使用进行调查。
(四)香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会
香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会是全国人大常委会下设的工作机构，其主要任务是，分别就香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法有关条文实施中的问题，召开委员会会议，进行研究，并向全国人大常委会提供意见。
此外，全国人大常委会还设有代表资格审查委员会。全国人大组织法规定，全国人大常委会设立代表资格审查委员会，由主任委员、副主任委员和委员组成，由委员长会议在常委会组成人员中提名，常委会会议通过。
代表资格审查委员会对代表资格进行审查，向全国人大常委会提出报告。常委会根据审查报告，确认代表的资格或者确定个别代表当选的无效，在每届全国人大一次会议前公布代表名单。补选的全国人大代表，代表资格审查委员会同样依照法定的程序进行资格审查。实践中，代表资格审查委员会对代表资格进行审查，主要是对选举是否符合法律规定进行审查，如当选代表有无选举权利、是否获得当选的法定票数、是否实行了差额选举、投票方式是否合法等。至于当选代表本身有无缺点和错误，不属于代表资格审查委员会的审查范围。如果代表确有错误和违法行为或者其他情况，不适宜当全国人大代表的，可以依照法律的规定终止代表资格、原选举单位予以罢免或者辞去代表职务。
　　来源： 中国人大网
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办事机构和工作机构没有本质区别
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办事机构和工作机构没有本质区别
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科学规范人大组织机构
充分发挥人大职能作用
来源：&&‖&&作者：赖群超
融水县人大常委会教科文卫工委主任&&‖&&发布时间：&&‖&&字体：
内容摘要：人大监督工作薄弱，除了受民主法制大环境因素的影响外，也受组织机构设置不尽合理问题的影响。地方人大组织机构设置不太合理的问题，已成为影响地方人大职权行使的一个亟待解决的问题。本文笔者简单介绍了人大组织机构设立及演变过程，并结合人大工作实际，分析了人大组织机构建设存在的缺乏统一规范和人员缺乏等问题，提出了通过立法统一规范人大组织机构设置、根据形势发展需要科学设置人大工作机构、增加人大机关人员编制、在乡(镇)设置人大常设机构等对策。
关键词：组织机构设置 & 科学规范 & 人大职能 人大的职权分为立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权。地方人大经过几十年的实践，如今立法工作已经初见成效，决定重大事项和进行人事任免工作也在逐步探索之中，但是人大的监督工作却滞后于其他各项工作。笔者通过调研认为，人大监督工作薄弱，除了受民主法制大环境因素的影响外，也受组织机构设置不尽合理问题的影响。地方人大组织机构设置不太合理的问题，已成为影响地方人大职权行使的一个亟待解决的问题。本文笔者结合人大工作实际，对当前人大组织机构存在问题及对策作一些探讨。 一、人大组织机构设立及演变过程1954年第一届全国人大一次会议通过的宪法规定，全国人大设立常委会，没有规定地方人大设立常委会。此后，地方实行议行合一的制度，即由政府（文革期间为革委会）代行本级人民代表大会常务委员会的职权。1978年十一届三中全会后，才逐步设立地方各级人大常委会作为人民代表大会的常设机构，在人民代表大会闭会期间依法行使各项职权，为人民代表大会会议、常委会会议、主任会议服务，为人大代表和人大常委会组成人员依法行使职权服务。 & &
&随着地方各级人大常委会的设立，为了保证各级人大及其常委会工作的正常运转，中共中央在1981年要求各地党委根据人大及其常委会开展工作的需要，本着精干节约、逐步充实的原则，及时解决人大及其常委会的办事机构、人员编制和经费问题。各级党委根据地方组织法和有关法律规定及实际需要，为各级人大及其常委会逐步设立了相应的机构。这一阶段的机构，各省之间差别很大，省、市、县的设置也不尽相同，即使同一行政级别或履行相同职能的机构的设置和名称也都千差万别。 1982年修改后的地方组织法第二十五条规定：“省级和设区的市级人民代表大会根据需要可以设立专门委员会”；第四十六条规定：“县级以上地方人大常委会根据工作需要，设立办事机构”。这一阶段机构设置的主要特点是人员较少、机构较少、机构名称各异、职责交叉。如“三农”方面的职能，属于经济方面的工作由财经委员会负责，属于农村建设方面的则由城乡建设委员会负责，职责难分清，易出现“空白”地带。 随着社会各界对民主法制建设日益重视，人大的地位逐步得到重视。人大工作的领域有了进一步拓展，原有的机构和人员已经不能适应渐趋繁重的工作需要。地方各级人大在前几年实践摸索的基础上，结合机构改革和实际工作需要，又进一步调整和充实了人大组织机构，形成了地方各级人大现行机构设置的基本框架。这一阶段机构设置的主要特点是机构增减较少。但也有个别例外，如江苏省普遍削减了行政编制，陕西省延安市在2002年的机构改革中，所属12个县均由“一室四委”削减成“一室二委”，人员也大幅度减少。这一阶段不少地方大胆探索，设立了与现有机构职能差别较大的机构，如海南省、江苏南通市成立监督委员会或督办室，专门行使信访处理、个案监督、决议决定督办等工作职能。经过几十年的探索和实践，地方人大的组织机构在原有的框架内不断得到加强和完善，各机构的职能也越来越体现专业化、职能化的特点，人员的配备也经历由少到多、由弱到强、逐步趋优的过程。总的来说，地方人大及其常委会组织机构设置的历史是个机构不断增加、职能不断拓展的过程。以融水县为例，县人大常委会工作机构从设立之初的办公室、财经科、法规科、民族科，增加到目前的“四委一室”（办公室、民族法制工委、财经工委、教科文卫工委、代表联络工委）。 & 二、当前人大组织机构建设存在的问题 & 人大及其常委会组织机构的设置是完善人大制度和充分发挥人大监督功能的重要途径。自各级人大常委会设立以来，各地都对规范设置常委会组织机构，发挥其作用进行了积极有效的探索，也取得了一定成效。但是，笔者认为当前人大组织机构建设仍存在如下缺陷和不足。(一)工作机构设置缺乏统一和规范。一是有关法规规定过于原则，导致机构设置不统一。众所周知，地方人大是国家权力机关，它最明显的特点就是工作机制运行上的程序性和规范化，而目前其工作机制运行的办事机构设置却不够规范化。2004年修改的地方组织法第三十条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制（政法）委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会。”而第五十三条却规定：“(县级人大)常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。地方组织法对地方人大的组织结构虽然作了一些规定，但过于原则，不便于操作，因此造成人大组织机构设置各地不统一。各地各级人大机构设置不规范，不仅给上下级人大互相联系、兄弟县市进行交流带来不便，也容易造成人大监督的“盲区”，影响了各级人大常委会职能作用的发挥。二是工作机构设置个数不统一。如各地县（区）级人大常委会内部工作机构设置差别较大，一般的县（区）设 3至4个，但也有如钦州市钦北区、灵山县和浦北县等县设5个的，他们分别将民族工委、城乡建设工委、农业与农村建设工委单独设置。三是工作机构名称不统一。当前我国地方各级人大及其常委会的工作机构名称可谓五花八门，同一工作性质的机构名称各不相同，就是同一省市称谓都不尽一致。以广西为例，虽然广西区党委曾下文规定各级人大常委会的机构设置，但是有的地方没有认真按文件精神执行，导致目前区内各地的机构设置还是不统一。如民族法制工作委员会，有的称内务司法工委（东兴市）、法制教科文卫工委（玉林市容县）、法制农村工委（玉林市兴业县），财政经济工作委员会有的称财经城建工委（桂林市临桂县）、财经农村华侨工委（玉林市容县）、财经教科文卫工委（来宾市金秀县）、财经环资工委（崇左市龙州县）、法制教科文卫民族工委（崇左市大新县）；教育科技文化卫生工作委员会有的称教科文卫法工委（桂林市灌阳县）、教科文卫民侨工委（防城港市上思县）、民族与教科文卫工委（百色市隆林县）、内务司法教科文卫工委（贺州市钟山县）、农科教文卫工委（河池市金城江区）。即使同一市辖县(区)的机构设置也不一致，如南宁市除武鸣、横县、宾阳3个县外，其余的9个县（区）都没有单设教科文卫工委。从广西区外来看，如怀化市设置的洪江区人大工委，可谓全国的创新。四是工作机构设置的规格不统一。如人大信访机构的设置，目前普遍存在着不规范和规格低的问题。少数地方将人大信访办公室设置为与人大各委办平级的独立部门，单独给予编制。多数地方则将其作为常委会办公室的一个内设机构。如百色市的西林县、河池市的东兰县等地将人大信访室列为与人大各委办平级的独立部门，单独给予编制。设立专委和工委因时因地而异，同一地方在不同时期也有差别。如山东省潍坊市人大在1988年换届时设立了专门委员会，但在1993年换届时又将专门委员会全部撤销，重新在人大常委会设立了工作委员会，现在又重新设立专委。五是工作机构名称与工作职能不对应。由于人大工作机购设置少，各委办负责联系的部门就比较多。各委办对口联系“一府两院”部门一般多达10多个，有的甚至多达20多个，如融水县教科文卫工委对应联系的部门就有16个。同时有的委室名称太具体，外延太窄，从字面上看，政府许多部门被排在外，影响了各国家机关办事机构与人大之间的联系，从而导致出现“监督盲区”。如“财政经济工作委员会”从字面看只负责联系财政和经济方面的工作，但是不少地方的财经工委工作比较庞杂，除了负责联系财政经济方面的工作外，还要负责联系城乡建设、环境保护、农村工作等诸多工作，从而出现了机构名称与工作职能不对应的现象。六是工作机构人员称谓不统一。目前人大领导各级称谓不统一，中央称为委员长，省(区)、市、县（区）级称为主任，乡(镇)级称为主席。导致人民群众对人大的领导称谓表述不正确的现象时有发生，见到县人大领导称主席，见到乡镇人大领导称主任，这一现象一方面反映了人民群众对人大工作不熟悉，另一方面也反映出地方各级人大人员名称上的不规范统一。（二）工作人员缺乏，影响了人大职能的发挥。一是县(区)级人大工作人员偏少。人员编制也是影响常委会工作机构建设的一个重要因素。各级人大常委会成立初期，广西区党委下发的桂发〔1988〕9号文件规定“各级人大常委会的人员定额，县和县级市一般为20-30名，人口在80万以上的县40名”。但县(区)级人大常委会的人员编制在几次机构改革中一再压缩，目前规模普遍为20人左右。如融水县1987年全县总人口有42.59万人、人大要监督的“一府两院”行政机构63个，现在全县总人口增至50.06万人、人大要监督的“一府两院”行政机构增至71个，而人大机关的人员编制却从当时的25个减少到现在的22个。现在的22个编制中其中行政编16人，占全县行政编制总数的1.01%。这些编制中，如果除去常委会主任和副主任、退位不退休人员及后勤人员12人外，按设置的工作机构（一办四委）来分，平均每个委室还分不到1人,整个人大机关没有一名秘书。要以占同级行政编制1％左右的人员去有效监督“一府两院”，显然力不从心。且根据上级编制配备的有关规定，每个工委还不配副主任，很多地方县(区)人大几乎都是“一人委”。各工委是一个正科级独立单位，只配备1人，不符合广西区党委下发的桂发〔2008〕16号《关于进一步加强和改进人大工作的决定》文件中关于“充实和加强人大各专门委员会、常委会各工作委员会的力量”的有关规定。各工委只有一人不便开展视察、调研活动，对一些问题开展调查一个人去也不合法。各工委人员既当领导，又当干事，即便是履行程序性监督都疲于应付，其实质性的监督见效更可想而知。工作处于勉强维持状态，会直接影响到职责的正常履行，弱化了对“一府两院”的监督力度。如柳州市10个县(区)中有关工委只有1人的县区，民族法制工委有6个，财经工委有5个，教科文卫工委有8个，代表联络工委有6个。此外，如果各工委不设副主任，那么各工委主任就难在人大机关中培养，只能从外单位调入，这样就会出现新调入人员对人大工作不熟悉，工作衔接不上的情况。人员编制偏少既与有关法律规定和机构改革政策不相吻合，与国家权力机关的地位和职权不相称，又会使常委会工作机构难以保证高质量的工作效能。另外，由于受编制等因素的限制，有的地方人大尤其是县（区）级人大的专门委员会或常委会的工作委员会（室），虽有成员多名，但驻会或日常工作的只有一两个人。由于各专门委员会的委员有三分之二以上是兼职，兼职人员其本职工作繁忙，如果履职意识再不强，就很少参加人大的活动，因而影响了专门委员会作用的发挥。当前，随着地方人大及其常委会对“一府两院”监督力度的不断加大，以及个案监督、错案责任追究等一些新的监督形式的出现，致使人大信访工作的地位和作用显得越来越重要。但是目前多数地方人大信访室没有单列编制，多数为人大办公室内设机构，由领导指定人员负责。机构规格低、人员少的现状使得信访工作陷入对外协调难、督办力度跟不上、疲于应付的境地，许多反映到人大的申诉和控告以及司法不公、执法不严的案件得不到及时查处和纠正，在一定程度上影响了国家权力机关的形象。 二是乡镇人大履职力量薄弱。在我国人大体系中，乡镇人大位于“金字塔”的塔基部分，是我国最基层的国家权力机关，在我国人大制度中占据十分重要的地位。但是，目前由于受机构设置不合理等因素的影响，乡镇人大的作用没有得到很好的发挥。地方组织法第十四条第一款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。”但以融水县为例，乡镇人大都只设有人大主席和一名人大专职副主席，没有人大专职干部，而且人大主席由乡镇党委副书记兼任。目前乡镇的人大主席、副主席分管一定的行政事务，平时除了做人大工作外，还要兼做其他工作，出现了“乡镇人大普遍围着党委转、跟着政府干，乡镇人大主席专职不专干”怪现象。导致很多乡镇人大工作主要是日常工作处理和联系代表等事宜，乡镇人大履职力量显得十分薄弱。目前，乡镇人大不是常设机构，人大工作只有主席和副主席在做，人员缺乏，不适应新形势下人大工作的需要。 & 三、对人大组织机构建设工作的建议随着改革的不断深化，政府机构不断进行改革，职能进一步转变，党和政府的工作重点也有所变化。而作为地方国家权力机关的县级人大常委会，如果不进行相应的机构改革和职能转变，就很难将职权履行到位。为此建议： (一)通过立法统一规范人大组织机构设置。地方人大作为地方国家权力机关，工作机制是根据宪法和法律的规定来运行的，所以程序性和规范化是人大工作的一个显著特点。据此，人大工作机构的设置也应该规范化。建议本着精简、统一、高效的原则，通过修改法律法规和立法，运用法律手段对地方人大机构设置加以规定，统一机构设置个数和名称，从根本上解决人大组织机构不统一的问题。从法律层面明确规定乡(镇)人民代表大会设立常务机关，并确定其名称、性质、职责等。具有地方立法权的地方人大及其常委会，也可以在国家对此立法之前，制订地方性法规规范地方人大及其常委会组织机构设置，为国家在这方面的立法提供实践经验。此外，还要通过立法统一人大领导称谓，避免出现各级人大领导称谓不一致的情况(二)根据形势发展需要科学设置人大工作机构。一是将信访办从目前为办公室的内设机构升级为与人大常委会各委办平级的独立部门，并且给信访办定编。人大信访工作是国家权力机关联系人民群众的桥梁与纽带，不仅是倾听民声、体察民情的窗口，而且是人大及其常委会行使监督权的重要线索来源和渠道。近年来，随着人民群众民主法制意识的不断提高，人民群众向权力机关的诉求逐年增加，各级人大受理的信访数量也在逐年上升，各级人大常委会的信访职能呈现出日渐凸显之势。如果人大常委会没有专门的信访机构，就无法应对日益增长的信访工作量，日常的信访工作仅仅处于应付“登记、转办”的程序状态，对于信访件的办理结果缺少有效的监督，不仅信访工作质量自然也难以保障，同时也影响了人大形象。人大信访办是人大重要而不可或缺的部门，要做好新形势下的人大信访工作，必须要有相应的机构、人员做好保证，与所承担的信访工作任务相适应。因此建议将信访办从目前为办公室的内设机构升级为与人大常委会各工委办平级的独立部门，并且给信访办定编。二是可设立对应政府、“两院”的行政监督委员会和司法监督委员会，分别负责对依法行政、公正司法情况进行监督。行政监督委员会主要职责是对同级政府及其部门贯彻实施法律法规情况和依法行政情况实施监督，并对需要列入人大及其常委会会议审议的工作报告提出计划和进行初审。司法监督委员会主要职责是对同级人民法院、人民检察院贯彻实施法律法规情况和公正司法情况实施监督，并对需要列入人大及其常委会会议审议的工作汇报提出计划和进行初审。 三是可设立人大工作督查室。人大及其常委会的许多决议、决定和审议意见以及人大代表议案、建议、批评和意见的办理等都需要督查督办，设立人大工作督查室很有必要。 & &四是可设立审计监督委员会。对国家机关经济活动的审计监督是人大的重要监督内容之一，但是人大对财政预算制定和执行的监督，就因为审计机构的空缺而无法行使到位。而我国现在的审计机关是同级政府的一个部门，监督政府及其他部门仍属“体内循环”，其履行职责主要还依赖于被监督主体的自觉和配合，无法真正发挥其职能作用。因此设立审计监督委员会很有必要。五是可设立选举任免监察委员会。人大对选举和任命人员的任前情况了解及履职情况的监督，因为监察工作机构的空缺而无法行使到位。因此，建议设立选举任免监察委员会，主要负责本级人大的换届选举和人大代表的补选、罢免以及对人大及其常委会选举、任命人员任前情况了解和对履职情况进行监督。 六是可在县级人大设立研究室。主要负责人大宣传及人大理论研究等工作。七是可设立咨询委员会。针对人大监督工作专业人员缺乏的问题，各地人大常委会可设立咨询委员会，聘请法律、财经等方面的专业人员担任兼职咨询委员。(三)增加人大机关人员编制，保障人大工作的有效开展。增加人大机关人员编制，是改善人大工作的重中之重。根据“县（区）人大机关人员编制在县（区）行政编制总量中调剂”的关于编制工作的规定，建议县（区）人大常委会党组积极向当地党委和编制部门建议在编制机构改革方案过程中，要从讲政治的高度对地方人大组织机构建设实行必要的倾斜，以充分体现出国家权力机关在社会政治生活中的重要地位。积极争取人大人员编制，创造条件为人大各委室多配备人员。也可为工作委员会多配一些兼职委员，或聘请一些行业方面的专家担任常委会的咨询员，充实人大工作的力量。（四）进行乡(镇)人大机构改革，在乡(镇)设置人大常设机构。乡镇人大机构的设置和职能的定位直接影响到乡镇人大的运行、职能发挥与人大制度本身的建构。由于乡镇人大的履职力量薄弱，建议从法律上明确规定在乡镇设置人大常设机构，根据乡镇的实际情况，配备7～11人作为主席团成员（除主席团主席副主席外，其他成员均可兼职）和工作人员，并规定人大主席和副主席都是人大专职人员，以便乡镇人大更好地履职。科学规范人大组织机构，是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求，是贯彻和落实监督法的现实需要，也是保障和促进人大工作发展的重要条件。时值建设社会主义法治国家及和谐社会的今天，只有将组织机构建设向制度化、法律化、规范化方向迈进，才能保障人大在民主法制建设中充分发挥人大应有的作用。}