浅谈行政事业单位内部控制制度
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潍坊市审计局& 王伟
近年来，随着一系列行政事业单位的改革措施不断出台以及行政事业单位规模的不断扩大，行政事业单位内部日益复杂化。在目前我国传统会计内部控制业务的提升和扩展阶段，加强行政事业单位的内部控制，既是适应新时期新形势要求的必然选择，也是完善行政事业单位的财务管理工作的必然需求，可以更好的规范行政事业单位的会计核算，促使行政事业单位财务工作健康发展。笔者就行政事业单位内部控制谈几点粗浅的看法：
一、内部控制的基本概念
内部控制是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生、发展和完善起来的。它是一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。
行政事业单位内部控制是政府部门管理制度的组成部分。它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施等，是行政事业单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。
二、加强行政事业单位内部控制的意义
（一）节约行政管理成本。从历年统计数据计算结果看，我国行政管理费不仅规模大而且增速快，其增速超过全国财政支出和GDP，基本维持在20%，最高曾达24.8%。我们国家行政管理成本实在太高了，大约占到财政收入的四分之一。外部监管力量有限，很难作到时时刻刻和全面的监督，关键还是要自己建立一套科学合理的控制制度，制定刚性标准，节约不必要的开支。
（二） 保证国有资产的安全完整。国家掌握着巨大的资源，行政事业单位对国有资产承担着管理和使用的职责，其任何损失和浪费都是国有资产的流失，最终由国家负担。一定要有一套严密的制约机制，这个制约机制要保证国有资产产权交易必须严格按照公平、公开的原则，杜绝人情交易和暗箱操作,让交易在阳光下进行，杜绝低价、违规处置，防止国有资产流失。
（三）提高行政运行效率。法定的或授予的公共权力的行政事业单位，其根本目标是社会效益最大化，行政事业单位所作的工作是整个社会活动十分重要的一个环节，有的时候这一环节没完成，其他许多环节都无法进行，行政事业单位的效率低，在一定程度上降低了整个社会的效率，建立完善的内部控制体系，使重要环节建立监督机制，简化办事程序，是加强行政事业单位职能运行能力和效率的重要措施。
（四）完善内部控制制度是反腐败的重要举措。当一个行政人员贪污公款或非法收受财务时，我们肯定想到这个人政治修养党性有问题，不过再批评其政治修养党性的时候，我们同样要反思，是不是我们的制度存在漏洞。完整的制度好可以使坏人无法任意横行，不好的制度可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。完善的内部控制体系，可以大大减少行政体制上的漏洞，降低了贪污受贿的机率，从一个侧面也保护了领导干部。
行政事业单位虽然不是营利单位，但其建设有效的内部控制具有重要的现实意义：不仅可以规范单位的管理，促进各项工作的顺利开展，保护各类资产的安全性和完整性，也可以有效地堵住漏洞，防止各种舞弊和腐败的发生。加强行政事业单位内部控制，建立健全内部控制体系，是行政事业单位不断发展和保持职能正常高效运行的需求，必须加强内部审计工作的监督力度，使之规范化和制度化，才能有效促进事业单位控制目标的实现。
三、当前行政事业单位内部控制存在的主要问题
我们在平时审计过程中发现目前各行政事业单位内部控制比较薄弱，影响了财务信息的真实性及财政资金的安全，亟待改进与完善。
（一）费用支出缺乏有效控制。行政事业单位对于行政经费的支出，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等，普遍缺乏严格的控制标准；即使制定了内部经费开支标准，但仍较多采用实报实销制。
（二）固定资产控制薄弱。实行政府集中采购制度以后，行政事业单位固定资产的购置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相关的内部控制，重购轻管现象比较普遍。如未按规定建立起定期财产盘点制度，购置的固定资产未能及时登记入账，未登记固定资产明细账和实物卡片，责任不明确等，导致资产账实不符及资产流失。
（三）财务管理弱化。财务部门的工作限于记账、算账、报账，与业务控制脱节，对单位重要事项的决策、实施过程和结果均不了解，未能对业务部门实施必要的财务控制和监督。票据管理不到位。未建立定期或不定期抽查制度，出现延期上缴收入，挪用公款问题；对使用后票据未能及时办理交验、核销，容易导致收入不入账、私设“小金库”等问题。
（四）岗位设置不够合理。由于多种原因，一些单位岗位安排不尽合理，存在一人多岗、不相容岗位兼职现象。记账人员、保管人员、经济业务决策人员及经办人员没有很好的分离制约，存在出纳兼复核、采购兼保管等现象，出现管理漏洞。
（五）预算控制比较薄弱。首先是预算编制比较粗糙，部门预算的编制一般根据当年财政状况、上年收支、预算单位自身的特点和业务进行核定，没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。其次是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。
四、行政事业单位内部控制薄弱的主要原因
（一）内部控制意识相对薄弱。内控意识是内控环境中的关键内容，良好的内控意识是确保内控制度得以健全和有效实施的基础性保证。有的单位缺乏内部控制理念，内控意识淡薄，许多行政事业单位领导缺乏对内部控制知识的基本了解。认为内控制度是财务部门的事，有财政部门、会计核算中心把关。单位的会计人员扮演“付款员”的角色，尚未建立起健全有效的内控制度。有的单位只注重制度的制定，忽略了其执行情况和执行效果，导致内控制度的制定走过场，内部控制仅仅为“印在纸上，挂在墙上”应付财政检查及审计部门审计的装饰品，未能发挥其应有的作用。
（二）内部控制制度不健全。很多行政事业单位内部控制制度不全面，没有覆盖到单位经济业务发生的各个岗位及业务环节，个别单位会计、出纳、资产管理等职务由一个人担任，有的单位即使岗位分开设置，但在实际工作上并没有严格执行，导致少数单位出纳挪用贪污公款长期未被发现。单位固定资产长期处于无专人管理状态，管账不管物、管物不管账的现象严重，损坏和丢失现象时有发生。
（三）监督约束弱化。目前很多行政事业单位无内审机构或形同虚设，对会计工作和经济活动不能起到监督作用，内部控制失效。同时财政管理部门重资金分配，轻资金使用的监督，忽视预算单位的财务管理。
（四）管理人员业务素质不能适应内部控制工作的需要。管理人员竞争意识差，缺乏创新精神，业务素质难以满足实施内部控制和监督的要求。
（五）外部监督对单位内部控制健全性和有效性的监督检查有待加强。目前作为行政事业单位主要外部监督力量的财政、审计部门，大多偏重于对单位财政资金的运用是否合法、合规进行监督，较少对被审计单位是否建立有效的内部控制制度以及有效执行加以实质性检查。缺少有效的外部监督，使行政事业单位内部控制制度体系完善失去外部推动力和约束机制。
四、加强行政事业单位内部控制的建议
（一）增强内部控制意识。要充分认识到内部控制在保护资产的安全与完整、防范欺诈和舞弊行为、实现单位目标管理的重要性，真正树立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“责任主体”意识，重视内部会计控制制度建设，创造良好的内部控制环境，积极采取有效措施，实现内部控制的目标。
（二）建立健全单位内部会计控制体系。通过建立和完善内部会计控制制度，加强对薄弱环节和重要岗位的控制，细化责任，做到制度管人，责任到人，形成一个在内部控制方式、技术、手段等方面相对完整、有章可循的内部会计控制体系。首先进行分工控制，对单位内各部门定岗定职，明确分工，坚持不相容职务的有效分离，互相牵制、相互监督、相互制约，形成有效的制衡机制；其次实行业务流程控制，建立严格的审批制度及报销程序。对每一笔经济业务所产生的票据，必须进行严格的把关，规范单位财务审批程序和制度。三要加强资金和财产安全控制，定期对各项财产物资进行盘点，并将盘点结果与会计记录进行核对，出现不一致时应分析原因、查明责任、完善管理制度。
（三）强化内部审计的监督作用。充分发挥内部审计“一审、二帮、三促”的作用。由于内审部门对本单位财务内部控制情况比较了解，应建立定期的内控制度评价制度，及时发现内控制度的缺陷和薄弱环节，针对这些问题对症下药，制定改进措施，帮助有关控制部门逐步加强和完善内部会计控制，使内部会计控制起到应有的作用。
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论事业单位内部财务控制体系建设
【摘要】分析事业单位内部财务控制体系建设存在的主要问题和原因,找出建立并完善事业单位内部财务控制体系的设计原则、基本内容和采取的措施，并进行探讨。
【关键词】事业单位;内部财务控制;设计原则;对策建议;
一、事业单位内部财务控制体系中存在的问题和原因
目前,随着我国财政体制改革的不断深化,事业单位财务管理的理念相应发生了变化,逐步建立起了以市场经济理论为指导、以财经法规为依据、以理财为重点、以有利于自身发展为目的的财务管理新机制。但是,从近年的工作实践中发现,事业单位财务管理内部控制工作存在诸多问题,如: 财务制度不健全,会计核算不实;收入不透明和支出不合理,即该收的收不上来,该支的支不出去,或随意扩大开支范围,把不应开支的费用也在帐上列支;经费的收支没有预算或有预算也不能很好地执行;财务管理制度松弛,经费报销不按审批程序办事;收入不作帐,设立“帐外帐”,巧立名目发放各种补贴;现金管理制度不严格等等。
上述表现与有关规定、制度不相符,造成事业单位收入流失,成本加大状况助长了小团体的趋利意识,导致一些事业单位内部分配不公,相互攀比,人心涣散,为腐败的滋生提供温床,使单位办事业的宗旨受到严重损害。其问题存在的原因主要是计划经济条件下所形成的管理模式的影响。长期以来,事业单位的预算收入单一,经费靠供给,由此而形成的“等、靠、要”的思想。事业单位走向市场以后,要求单位领导抓创收,发展文化产业,增强自我造血机能,这就必然会带来收入来源的多样化,随之而来的,要求事业单位的收入管理与支出管理相结合;预算管理与资金管理相结合;要求建立起一整套新的“统、分”结合的管理模式。加强财务内部控制,而实际情况是控制制度的建立与完善需要一个过程,在这个过程中财务管理某些环节失控,也难以避免。一些事业单位领导对财务管理工作不重视,加之财会人员业务水平较低,财务管理基础薄弱,不能发挥监控作用,这是财务管理失控的一个重要原因。
二、事业单位内部财务控制体系的设计原则
事业单位财务内部控制是指:在事业单位内部建立起有效的财务管理控制机制,对事业单位的计划实施、开支标准以及各项财务管理制度的执行情况进行监督和检查,及时纠正存在的问题。其控制原则是:
①相互牵制原则。即一项完整的资金活动,在横向和纵向上必须分配给具有互相制约作用的两个或两个以上的职位分别完成,以相互牵制和监督。
②协调配合原则。指在财政资金的使用过程中,各部门或人员必须相互配合,各岗位与环节都应协调同步,各项手续紧密衔接,避免扯皮、脱节、减少矛盾和内耗。
③成本效益原则。应力争以最小的控制成本取得最大的控制效果。
三、事业单位内部财务控制体系的基本内容
①建立控制系统,规范动作程序。即根据事业单位的工作范围、工作性质和任务特点,建立起一整套的事业单位财务管理内部控制系统。从组织和制度上对事业单位的财务实行内部控制。同时还要规范事业单位财务会计的运作程序、科学合理地设计业务流程,明确各个岗位和控制点监督控制的主要内容等。
②完善控制制度,明确控制标准。要在事业单位内部建立起完善的控制制度,包括岗位责任制度、业务流程制度、收入审核制度、支出审批制度、凭证查验制度、现金管理制度、票据管理制度、会计核算制度、考核奖励制度、内部稽核制度和内部审计制度等等。同时还要明确控制标准,因为没有标准也就无所谓控制。要根据事业单位的性质和工作特点建立起行之有效的控制标准,如成本查用率、支出降低率等。有条件的单位还应建立起适合本单位的指标控制制度,把自上而下的指标分解与自下而上的目标保证有机地结合起来,促进事业单位工作与经营活动良好运行。
③完善控制机制,提高控制效果。事业单位财务内部控制的触角要深入到单位的各个环节和各个方面,控制要不留死角。责权划分要明确具体,操作方便;控制不能控死,放开不能搞乱。加强事业单位财务内部控制的目的在于:认真执行国家有关政策法规、制度,促进事业单位健康发展。
④讲求控制方法,加强风险防范。事业单位财务内部控制要讲求科学的控制方法,要综合运用组织规划控制、授权批准控制、会计复核控制、全面预算控制以及内部报告和内部审计控制方法。要区别业务的性质和工作的特点,合理地界定和动用不同的方法,或几种方法灵活组合,合理搭配,以求获得最佳的控制效果。除此之外,还要加强风险防范控制,即根据关键任务的着重环节,明确风险控制点,对控制点的活动加强预测并建立起一套预警、评估、报告、应急和防范的规章制度,只有这样,才能收到实效,避免大的损失和失误。
四、完善事业单位内部财务控制体系的若干建议
①进一步加大宣传培训力度,提高内控意识,建立良好的内部控制环境。单位负责人在内部控制体系中居主导地位。按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定,单位负责人作为单位财务与会计工作的第
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