汶川地震补偿标准是什么????-汶川大地震给老百姓多少补偿 _星空生活网
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汶川地震补偿标准是什么????
汶川地震补偿标准是什么????10分
汶川地震过后四川巴中地区的补偿标准？？？？
　　五.com/%BA%CD%D0%B3%D1%E3%C3%C5/blog/item/cf34ff940f87ae。　　三，经县人民政府研究，现就有关问题补充通知如下，县人民政府印发了《汶川县恢复重建征地拆迁补偿安置工作实施方案》，县级有关部门：　　为确保全县恢复重建征地拆迁大会战顺利推进，除按《汶川县恢复重建征地拆迁补偿安置工作实施方案》规定的标准执行外，只能按照住宅补偿标准予以补偿，不得认定为商铺。　　六、县人民政府已对《汶川县恢复重建征地拆迁补偿安置工作实施方案》及（汶府发〔2008〕49号）文件中未明确的建构筑物，请各乡镇人民政府结合地区实际，酌情补偿，可一次性再补助840元，但尚未兑付补充费用的，一律按《汶川县恢复重建征地拆迁补偿安置工作实施方案》和（汶府发〔2008〕49号）文件规定的标准执行.baidu。　　二、《汶川县恢复重建征地拆迁补偿安置工作实施方案》出台前土地已征用、附着物补偿标准进行了补充完善，请各乡镇人民政府认真执行，针对各乡镇在实施过程中出现的新情况和新问题。　　二〇〇九年三月二十七日参考资料：
08年地震房子塌后2010年建房还有补偿吗? ：
这在很大程度上取决于你的住房有没有房产证和红线图。还有就是你家的房子是原来的公房还是自建房,这些都是...
高频听力缺失,补偿上高频以后反而不舒服,还震耳朵是怎么回事? ：
这种情况是调试的问题,并不是高频缺失就一味地增加高频,这样反而因为高频补偿太多而造成啸叫和失真,给佩...
16款全新宝来左前轮减震异响,要求索赔,怎么补偿 ：
1、 发动机有异响 症状说明:发动机舱出现异响的可能性会比较多,大多数人也是凭声音来源判断出来是发动...
地震灾区政府临时征用灾民地基搭过度房有没补偿? ：
临时用的是需要补偿恢复耕种的费用及损失的。
物探公司到我镇勘探石油,与我镇政府签的震动震裂补偿协议,(我村也在勘探范围之内)1.这个协议是否属 ：
是政府信息。行政机关对有下列基本要求的政府信息应当主动公开,涉及公民,法人或者其他组织切身利益的。需...
在城市所买房子如果被人炸坏或因地震损毁,怎么对所住居民补偿,关于房贷呢? ：
可以采用政府补偿1/3,自己筹款1/3,社会捐款1/...谁炸坏的找谁赔 要是震没了 贷款不还了 房...
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江西师范大学
硕士学位论文
汶川地震救助的伦理思考
姓名：祝艳
申请学位级别：硕士
专业：伦理学
指导教师：吕滨
地震灾害摧毁了人们的家园，造成了巨大的人员伤亡和财产损失，是人们必
须正视的问题。本文从伦理的层面审视汶川地震灾害问题、从伦理的角度思考地
震灾害的救助问题。在实施灾害救助的过程中，若缺乏伦理原则和规范，将直接
影响灾害救助的效果。因此，从伦理学视角来探讨汶川地震灾害的相关问题，展
开多维度的思考，对我国今后的防灾抗灾工作将具有重要的现实意义。
本文从政府、个体和社会应付的责任出发，构建了灾害救助的伦理维度。随
后阐析了地震灾害与伦理的关系，探讨了汶川地震救助的伦理升华和汶川地震救
助中的伦理缺失，弘扬了抗震救灾中体现出来的中华民族传统美德、社会主义核
心价值、慈善救助等伦理精神，从救助群体和新闻报道两方面揭示了地震灾害救
助中的伦理缺失。通过对汶川地震的伦理思考，提出了地震灾害救助的公共伦理
原则和对策，认为突发性地震灾害救助的公共伦理原则有：一是以人为本原则：
二是团结互助原则；三是整体利益大于部分利益原则；四是知情原则。此外，提
出了一些灾害救助的伦理对策：建设灾害伦理文化，健全灾难救助伦理规范，提
高应对突防性灾害危机的道德意识。
关键词：汶川地震；灾难救助；伦理升华；伦理缺失；公共伦理原则
enormotlscasualtiesand
homes，causing
Earthquakedestroyedpeople’S
whichshouldbeaddressed．Inthis
levelofethical
losses．aretheissue
artethical
reviewfromtheWen．chuan
issues，from
earthquake
disasterrelief．Disasterassistanceinthe
earthquake
thelackofethical
norms，will
process，if
principles
implementation
ofdisaster
ofethicsto
theeffectivenessrelief．Therefore，fromperspective explore
Wen·chuan
outmulti·dimensional
issues，carried
earthquake—rrelated
thinking，the
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汶川地震应急处置与救援阶段评估报告
汶川地震应急处置与救援阶段评估报告前言公元 2008 年 5 月 l2 日 14 时 28 分，天摇地动，山河破碎，生命 陨灭。以四川汶川映秀为中心爆发的 8.0 级特大地震，不仅是新中国 成立以来我国发生的破坏性最严重、受灾区域最广、救灾难度最大的 一次自然灾害，也是人类地震史上影响范围最大、破坏力最强的地震 之一。在经历了举国一致、气壮山河的抗震救灾之后，胡锦涛同志在 全国抗震救灾表彰大会上指出： “在这场波澜壮阔的抗震救灾斗争中， 我们积累了应对突发事件、抗击特大自然灾害的宝贵经验，也从中收 获了许多极其宝贵的启示??自然灾害给人类带来磨难， 同时又促使 人类更加自觉地去认识和把握自然规律、增强抵御自然灾害的能力， 进而推动人类文明进步。一个善于从自然灾害中总结和汲取经验 教训的民族，必定是日益坚强和不可战胜的。 ” 8 万多个鲜活生命的代价，近万亿财富的瞬间灭失，应当换来我 国政府和人民对于巨灾应对管理的意识的增强、知识的丰富、制度的 完善和能力的提升。为了系统总结汶川地震应急处置的基本经验，完 善中国巨灾应对管理体系， 进一步提高防灾减灾能力和处置突发公共 事件能力，最大限度地减少自然灾害造成的危害，最大限度地保障人 民生命财产安全， 进一步加强各级党委政府和领导干部的应急管理能 力建设，我们借鉴国际做法和惯例，针对我国实际，组织开展了《汶川地震应急处置与救援阶段评估报告》的研究和撰写。我们力求以一 种对历史的负责，对逝者的尊重，对规律的敬畏，对未来的期许的态 度来对待这项光荣而艰巨的任务。 根据《中华人民共和国突发事件应对法》规定，突发事件应对包 括预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建 等活动，本评估报告以汶川地震应急处置与救援阶段为主要评估对 象，评估时段从 5 月 12 日地震发生时起，至 9 月 1 9 日颁发《汶川 地震灾后恢复重建总体规划》止。鉴于这次汶川特大地震震中在四川 汶川，极重灾区 10 个县（市）均在四川境内龙门山地震断裂带上， 本评估报告评估地域范围主要限于四川地震灾区。“5-12”波川特大地震发生的区域，山川秀美，文化厚重。震波 所及，天翻地覆。且范围之广，创伤之巨，难以想象；应对之复杂， 救援之艰难，超乎寻常。消息传来，举国共赴，各方驰援。抗击巨灾 于已降，救援生命于濒危。地震概况（一）震区的基本情况 1．震区范围广，行政区域多 汶川特大地震震中在四川汶川映秀，但地震断裂带一直延伸到 300 公里以外的青川。随后发生的余震，也广泛分布于从汶川到青川 的龙门山区。震区涉及 3 个省、12 个地级行政区域。地震造成严重 受灾县（市、区）共 51 个，其中极重灾区县（市、区）10 个，全部 在四川省；41 个重灾县（市、区）有 29 个在四川省。四川省分布于 震区的县（市、区）有 39 个。因此汶川特大地震震区范围较广，涉 及的行政区域较多。 2．自然条件复杂，自然资源丰富 第一，地貌类型多样、以山地为主，地势高差大。区域为我国第 一级阶梯向第二级阶梯的过渡地带，西部主要为高原边缘、中部为中 高山山地地貌、东部为山前平原和低山丘陵。山地分布最为广泛，地震的核心区龙门山区就是典型的山地。位于西部的四姑娘山海拔为 6250 米，为区域内最高点；东南部岷江流出龙门山处海拔则仅为 780 米，相对高差约 5000 米，而两地直线距离约 50 公里，在如此小的区 域内出现这样大的高差较为罕见。内于区域地势上升强烈，岩石总体 较为松散， 河流侵蚀明显， 使区域地表沟谷纵横， 地形坡度陡， “V” 多 形河谷。 第二，气候差异明昂、垂直气候显著。东部山地基带气候为亚热 带湿润季风气候，西部山地为干热河谷气候。内于区域山地较多而且 海拔高， 海拔高差大， 立体气候昂著， 各地气候差别也特别大， 气温、 降水、光照分布极不均衡。区域降水分布季节不均，夏秋季节降雨较 多，特别集中于 5―10 月降雨，易发生暴雨和洪涝灾害。 第三，河川纵横、水利工程密布。区域河流较多，主要有岷江、 沱江、涪江和嘉陵江等，均为长江支流。区域建设了较多的水库、塘 坝、水力发电站等水利工程，较为著名的有都江堰、紫坪铺、亭子口 水利权纽工程、武都引水工程、宝珠寺水电站等。据中国科学院成都 山地灾害与环境研究所统计，在 30 个重灾县中，2007 年底已建各类 水库、塘坝等蓄水工程 132563 座，总供水能力为 33．92 亿市方米。 第四，生物资源丰富、旅游资源富集。区域有高等植物达到 5000 多种。拥有国家一级保护植物和动物分别为 10 种和 14 种。汶川地震 区是大熊猫主要牺息地和大熊猫野生种群的分布区， 分布有全国大熊 猫种群的 70％。区域建设了较多的自然保护区，其中国家级自然保 护区数量达到 10 个，卧龙、九寨沟和黄龙寺被列入了世界人与生物圈保护网。区域蕴藏了丰富的生态和历史文化旅游资源。该区域有九 寨沟、黄龙寺、都江堰一青城山、大熊猫牺息地 4 处世界遗产，有国 家级风景名胜区 9 处。 还拥有 2 处国家 5A 景区、 个国家 4A 景区、 12 9 个国家地质公园、 个国家森林公园、 个国家重点文物保护单位、 l5 39 8 个中国优秀旅游城市。 拥有都江堰、 阆中两座国家级历史文化名城， 拥有绵阳、什邡等 9 座省级历史文化名城。因此该区域是我国旅游资 源最为富集的地区之一。 3．人口总数多，农村人口比重大，是我国羌族唯一聚居区 2007 年，区域户籍人口 1757.0 万，人口密度为 177.8 人/平方公 里。农业人口和非农业人口分别为 1345.3 万和 411.7 万，分别占总人 口的 76.6％和 23.4％，因此，农业人口占绝大多数。区域居民主要为 汉族， 除此之外， 还有大量的羌族和藏族， 是我国唯一的羌族聚居区， 我国羌族人口约 32 万，主要就集中在这里。 四川震区城市 11 座，绵阳市是区域唯一的大城市。此外，区域 还有 28 座县城。区域的工业城镇映秀和汉旺规模也较大，人口过万。 区域还广泛散布着大量小城镇和农村居民点和工矿点。 4．经济发展水平差异较大 四川震区 2007 年地区生产总值（GDP）达到 2166.06 亿元，占 全省的 20.62％。区域人均 GDP 为 12328 元，略低于全省 12893 元的 平均水平。 但内部发展差异明佩， 区域中的都江堰市、 彭州市、 什邡、 绵竹、广汉、德阳市旌阳区、绵阳市涪城区、江油市、广元市利州区、 汶川县、 理县、 九寨沟县、 石棉县、 宝兴县等 14 个县级区域人均 GDP高于四川省平均水平，什邡、绵竹等为四川经济 10 强县；而其余 25 个县级区域人均 GDP 则低于四川平均水平。2007 年，区域人均 GDP 最高的县级区域为绵阳市涪城区，达到 3.41 万元，最低的广元市朝 天区，为 0.56 万元，前者为后者的 6.09 倍。 5．历史悠久，文化厚重，藏羌文化特色明显 区域历史悠久，成都平原是我国长江流域的文明发源地之一。长 期以来，成都平原一直是我国西南地区重要的经济、文化中心。在漫 长的历史发展过程中，区域积淀了丰富的历史文化，保留了大量的历 史文物古迹。龙门山还是我国道教发源地，有道教圣地青城山。成都 平原和剑门蜀道也是我国三国文化的核心区， 在中国文化中具有巨大 的影响力。区域是我国重要的藏羌文化走廊，是我国唯一的羌文化保 护区，保留了大量的羌族特有的建筑、音乐、服饰、语言等文化，形 成了一些羌族特有的文化活动。 （二）震情和灾情的基本特点 1．震级大，震源浅，烈度高，破坏力强 龙门山地震带位于四川盆地与青藏高原东缘之问。 由于印度板块 与欧亚大陆板块碰撞及其向北推挤，造成了青藏高原的地壳向东挤 出，使得应力在龙门山推覆构造带上高度积累，以至于沿映秀一北川 断裂于 2008 年 5 月 12 日 14 时 28 分突然发生错动，产生强烈地震。 这是一次千年不遇的特大地震，震级大，震源浅，烈度高，地面 运动强烈，破坏力极强。震级达到里氏 8.0 级；震源仅为 14 公里； 震中位于北纬 31.0 度，东经 103.4 度，即四川汶川县映秀旋口地区；最大烈度达到 11 度。 地震释放的能量相当于 5600 颗广岛原子弹爆炸 所产生的能量。而 1976 年，唐山大地震的能量释放约为 400 颗广岛 原子弹的能量。 地震引起了地表位移与地裂，引起地表最大垂直位错量 6.4 米、 最大水平位错量 5.5 米，并触发了大面积的滑坡、崩塌、堰塞湖、泥 石流、地裂缝、地震陷坑和砂土液化，造成映秀、北川等城镇毁灭性 破坏，使房屋倒塌，滑坡掩埋村庄、堵塞道路。地震瞬间，地动山摇， 山河改貌。 地震影响范围极广。地震造成我国除新疆、黑龙江、吉林之外的 31 个省级行政区域有明显震感，其中以四川、甘肃、陕西三省震情 最为严重。大地震甚至波及到国外，泰国首都曼谷、越南首都河内、 菲律宾、日本等地均有震感。 地震造成的破坏范围极大。地震烈度 6 度以上区域面积合计达 440442 平方公里，其中：11 度区面积约 2419 平方公里，以四川省汶 川县映秀镇和北川县县城为两个中心呈长条状分布；10 度区、9 度 区、8 度区面积分别约为 3144 平方公里、7738 平方公里、27786 平 方公里；7 度区和 6 度面积分别为 84449 平方公里和 314906 平方公 里。而 1976 年发生的唐山大地震，烈度 11 度区、10 度区公里面积 分别约为 47 平方公里和 320 平方公里，远远小于汶川地震同烈度区 面积。 2．受灾面积广，大部分是农村地区 受灾总面积约 44.04 万平方千米，涉及四川、甘肃、陕西、重庆、云南、宁夏 6 个省（自治区、直辖市） 。其中四川省灾区面积 27 万平 方公里。四川灾区主要涉及阿坝、绵阳、德阳、成都、广元等 20 个 州市，140 个县（市、区） ，3765 个乡（镇） ，灾区人口 7067.15 万人、 2041．64 万户，其中受灾人口 4624 万人。 这次地震导致北川县城成为废墟，汶川映秀镇、绵竹汉旺镇等城 镇房屋建筑全部毁坏，都江堰市大部分房屋毁坏或破坏。四川全省有 1595 个社区居委会房屋倒塌、受损，占居委会数量的 30.20％。这地 震的极重灾区主要分布于龙门山的广大农村， 四川全省有 12939 个村 委会房屋倒塌、受损，占全省村委员会的 30.98％。 3．人员伤亡严重 地震导致大量的人员伤亡。四川、甘肃、陕西、重庆、贵州、 云南、湖南、湖北、河南等 9 个省（直辖市）均有人员在地震中遇难。 截至 2008 年 10 月， 12&汶川地震全部灾区 69227 人遇难、 “5? 374643 人受伤、17923 人失踪。截至 2008 年 7 月 15 日，四川地震灾区已确 认因灾遇难 68684 人、 遗体安葬 68669 人、 失踪 18238 人， 受伤 360358 人。截至 2008 年 8 月 20 日，灾后新增“三孤”人员 1438 人。四川 除攀枝花市和宜宾市之外的 19 个市州均有人员死亡， 尤其以阿坝州、 绵阳市、德阳市、成都市、广元市人员死亡和受伤特别严重，这 5 个 市州人员死亡均超过 4000 人，其中前三者超过万人。 4．经济损失严重 第一，直接经济损失巨大。地震造成的直接经济损失 8451 亿元， 占我国 2007 年 GDP 的 3.43％。其中：四川省直接经济损失 7717.7亿元，占总损失的 91.3％；甘肃占 5.8％；陕西占 2.9％。主要的损失包括产业损失、房屋损失和基础设施损失三个方面。其中，工业、农业和服务业直接经济损失占总损失的 18.077％；在财 产损失中，房屋的经济损失很大，民房和城市居民住房的损失占总损 失的 26.25％，城镇非住宅用房的损失占总损失的 20.81％；交通、城 建、水利和通信系统等基础设施系统的直接经济损失占到总损失的 19.43％。这三类损失加总占总直接经济损失的 84.56％。具体情况： 一是房屋倒塌和受损多。四川地震灾区城市居民住房倒塌 1933 万平方米， 严重破坏 6876.6 万平方米。 农村居民住房倒塌 160.6 万户， l5449 万平方米，严重受损房屋 187 万户，17980 万平方米。非居住 用房损坏也极为严重，其中工业厂房、农业用房、服务业用房分别受 损面积为 4731 万平方米、422.5 万平方米和 1697 万平方米；城镇基 础设施用房、社会公益事业用房、党政机关事业单位用房分别受损面 积为 645.9 万平方米、5114.8 万平方米和 2816.8 万平方米。各类房屋 倒塌和受损面积合计达到 57666 万平方米，约为 2007 年全省建筑企 业房屋建筑竣工面积（9630.6 万平方米）的 6 倍，其中农村倒塌和受 损房屋面积占全部的 58.0％。 二是基础设施毁坏严重。 地震及其引发的滑坡、 崩塌等次生灾害， 使四川省灾区交通基础设施损毁十分严重。 重灾区交通设施全部遭到 不同程度的破坏，几乎没有一条完好的交通线。全省损毁高速公路 299 公里；损毁干线公路 3026 公里；损毁农村公路 18800 公里。通 往汶川、茂县、北川、绵竹、青川、平武等重灾县以及 254 个乡镇公 路交通一度完全中断。成都铁路系统受损线路 2572 公里。 市政设施严重受损、重灾区大部分城市陷入瘫痪。城市供排水管道损毁 7006 公里， 城市燃气管道损毁 3275 公里， 市政道路损毁 3112 公里，城市桥梁损毁 1040 座，生活垃圾收集处理设施 2609 座。由于 城市市政设施的破坏，许多城市断水、断电、断气，城市居民生活完 全瘫痪。 电力与通信遭到重创，极重灾区多数区域通讯一度完全中断。国 家和四川电网 35 干伏及以上变电站一度停运 420 座，15 座全毁；10 千伏及以上输电线路停运 2733 条。内于输电线路受损，导致用户停 电。截至 2008 年 5 月 27 日 14 时，成都、德阳、绵阳、广元累计停 电用户 244.2 万户。 地震致使极重灾区 8 个县及 109 个乡镇通信中断。 三是农业受灾面积大。粮食作物受灾面积 214.5 万亩、损失 32.6 万吨；经济作物受灾面积 257.2 万亩。林木损毁面积 493 万亩，全省 森林覆荒率由 30.7％下降为 30.2％，下降了 0.5 个百分点。全省损失 畜禽 3383 万头（只） ，经济损失 699196 万元。全省因灾造成天然草 原植被破坏面积 197.16 万亩，退牧还草破坏面积 21.44 万亩，经济损 失 21677 万元。 农业生产没备和基础设施破坏也较为严重。 农机具损毁 86986 台 （套） 、提灌站损毁 13070 座、39.6 万千瓦，机耕道损毁 2.2 万千米， 大棚设施损毁面积 2441． 万平方米， 2 办公及生产用房损毁面积 90． 9 万平方米，沼气池损毁 52.4 万口。 四是工业受损企业多。四川全省 16280 户工矿企业受灾，厂房损 毁面积 4731 万平方米，其中，中央在川企业房屋损毁面积 l099.1 万 平方米，设备设施损毁 36 万台（套） ，产品和材料损失 261.0 亿元。主要受灾产业包括装备制造业、 磷矿开采及化工产业、 电子信息产业、 能源电力和采矿业。一些企业在原址难以恢复，需要异地重建，如东 方汽轮机厂。 五是服务业严重受损，其中旅游业最为严重。四川省商务系统有 51429 个网点和服务点受损，营业房损毁面积 1110.5 万平方米。粮食 系统仓库损坏 19712 个、罐容损坏 701.9 万吨，粮油损失 7 万吨。供 销系统房屋损毁面积 293.5 万平方米。邮政局（所）损毁面积 47.6 万 平方米。金融及银行业营业房和办公用房损毁面积 181.5 万平方米， 系统网络及设备损失 4.7 亿元。 地震对区域内的风景名胜区造成了巨大的破坏。景区受损 482 个，宾馆饭店损毁 3708 个，办公用房损毁面积 l3 万平方米，车辆损 毁 66 辆。直接损失 466 亿元，相当于 2007 年全省旅游收入的 40％。 六是社会事业广泛受损。全省受灾学校 12707 所，受损校舍面积 3765.5 万平方米，倒塌校舍面积 141.4 万平方米，经鉴定不能继续使 用校舍面积 1105 万平方米。 卫生服务机构受损 11386 个，占全省总数的 16％。房屋损毁面 积 708.6 万平方米，设备损毁 6.8 万台，药品损失 3.5 亿元。重灾区 部分县农村三级卫生服务网的房屋几乎伞部倒塌或成危房， 基本医疗 服务能力消失殆尽。 全省 3990 个文化市场、文化产业机构和设施受损，房屋受损面 积 55.8 万平方米。 各类民政事业单位受损 1598 个， 房屋受损面积 35． 2 万平方米，损毁没各损失 2．2 亿元。广播电视系统台站受损 1220 个，办公用房和机房损坏面积 50.5 万平方米，光缆线路损坏 6.7 万千米，专业没备损坏 17.8 万台（件、 套） 。 七是环境遭到破坏，生态功能下降。灾区泥石流堆积灾害迹地达 343 万亩，堆积量达 42.96 亿立方米。森林水源涵养功能降低 30.24 亿吨，水土流失潜在条件使将进入长江的泥沙达到 10.74 亿市方米； 森林碳汇储备能力每年损失 78.1 万吨，损失价值 2.5 亿元，森林 释放氧气能力降低 67.38 万吨，损失价值 2.7 亿元。 第二，间接经济损失大，难以估量。受地震影响，2008 年 5 月 四川经济运行主要指标明显回落，经济增长速度减缓。当月 GDP 同 比下降 4.5％（2007 年全年为 l4.2％） ，规模以上工业增长速度由 4 月 的 24.6％回落到 3.6％，全社会固定资产投资下降 7.1％，消费品零售 总额增长 11％，比 4 月份回落 10％。 经济发展的环境遭到破坏。 一方面基础设施大量损毁， 交通不畅， 信息不通，物流阻塞；另一方面投资环境的恶化使得 2008 年第二季 度四川全省全社会固定资产投资增速回落， 工业投资增速创近 5 年来 新低。 地震对四川工业生产的影响明显。2008 年 5 月，四川省规模以 上工业盈利水平大幅降低， 当月实现利润 20.6 亿元， 同比下降 69.4％。 地震还导致企业停产，投资项目停工，失业增加。2008 年上半年， 全省登记失业率为 4.8％，同比上升 0.5％，比 2008 年一季度上升 0.7％。地震给灾区市场服务体系造成严重破坏。地震使农产品批发市 场、农贸市场、物流配送中心、重要商品储备库等具有社会公益性的 流通基础设施受损十分严重， 对灾区的市场供应和居民生活造成了很 大影响。2007 年，四川旅游收入 l217.31 亿元，2008 年为 1091.52 亿 元，呈现负增长局面。国外游客进入大幅下滑， 在全国的排名从 2007 年第 11 位下降到 2008 年的第 24 位；同期创造的旅游外汇收入也从 5.12 亿美元下降到 2.15 亿美元，下滑 58.1％。 5．对灾区居民的生活及身心影响明显 地震及次生灾害集中爆发，迫使灾区居民大规模转移。地震发生 后，由于余震和崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖等次生灾害的威胁，为 保障灾区居民生命财产的安伞，各地震灾区总计有 1510.62 万灾区居 民被迫大规模转移。 地震使大量职工失去工作，零就业家庭增加，出现了大批失去土 地和农业收入来源的农村劳动者。据民政部统计，整个地震灾区接受 政府临时生活救助的闲难群众有 907 万人，其中“三无”人员（无生 产资料、无生活来源、无住房）891.33 万人， “三孤”人员（孤儿、 孤老、孤残）31.11 万人。由于身体受伤，肢体残疾，亲人亡故，部 分灾民表现出麻木、悲伤、焦虑、恐惧、愤怒等反应。 灾区教育系统蒙受巨大损失，校舍损毁和人员伤亡情况严重。 339.99 万学生读书面临困难。 四川 40 个县和甘肃 17 个县市区宣布延 期高考。其中，四川重灾区约有 9.6 万名高考考生。 6．次生、衍生灾害严重，加重了地震的灾难由于汶川特大地震主要发生在龙门山区， 引起的次生地质灾害极 多。汶川特大地震次生、衍生灾害主要有地质灾害（包括滑坡、泥石 流、岩石崩塌等） 、堰塞湖、火灾等。根据震后初步统计，四川震区 已发生地质灾害 9556 处，其中滑坡 5117 处、崩塌 3575 处、泥石流 358 处， 岷江干流河谷沿岸茂县至漩口段目视范围内约 70％的山体滑 坡，岷江支流杂谷脑河汶川至理县薜城段河谷沿岸约 30％的山体滑 坡。 据调查，汶川特大地震形成堰塞湖 104 处。最大堰塞湖是位于涪 江支流湔江河道、分布于北川县城曲山镇上游的唐家山堰塞湖。该湖 威胁着下游 130 万人的生命和财产受到威胁。 地震导致了个别化工厂泄露事件。同时，还产生了大量的地震废 墟。根据国家减灾委报告，全国因川地震出险水库 2473 座，其中四 川 1803 座，震损水库出险形式多种多样。在四川出险水库中，坝体 产生裂缝的水库占 66.3％，坝体出现渗漏的水库占 34.4％，大坝坝坡 滑塌的水库占 12.4％，起闭设备变形的水库占 8.1％，其他出险形式 的水库占 16.1％。 总之， 汶川特大地震引起的灾难巨大。 面对突如其来的特大灾害， 全国人民在党中央、国务院的领导下，团结一致，奋力抗震救灾。灾 区各级政府迅速组织救援、奋起自救，军队、专业救援、志愿者、外 国救援等各路救援大军迅速集结灾区，把抢救人的生命摆在第一位， 共从废墟中抢救生还者 83988 人，紧急转移受灾群众 1190 万人，救 治伤病员 400 万人次。紧接着，中央和各级政府把解决无房户过渡住房问题作为最紧迫的任务，集中力量、集中资源，在 2008 年 8 月初 之前，解决了 450 万户、1000 多万人的过渡住房问题。同时组织各 种力量夜以继日抢修抢通生命线，在较短时间内实现了道路、通信、 供水、供电的基本恢复，为抗震救灾和灾后恢复重建顺利推进创造了 条件。坚持专群结合、进村人户、不留死角、彻底防疫，确保了大灾 之后无大疫。成功处理堰塞湖，妥善处置震损水库，有效避免了新的 损失。及时组织农民抢收抢种，帮助工业企业恢复生产能力，及时恢 复商贸流通和旅游业。 在党中央的正确领导下，科学组织抗震救灾，经过全国人民的艰 苦努力，将地震的灾害降到了最小，完全控制了因地震诱发的新灾害 的发生。发生如此大的地震，但灾区没有发生饥荒，没有出现流民， 没有暴发疫情，没有引起社会动荡，堪称抗灾救灾史上的一大奇迹。特大地震考验了中国应对前所未有突发事件的体制机制， 丰富了 应对特大自然灾难的经验知识， 提升了实施艰巨复杂的应急处置和大 规模救援的行为能力。正确认识和科学总结抗震救灾的伟大实践，从 弥足珍贵的经历和过程中，肯定成功的经验，获得宋贵的启示。基本经验（一）快速反应，统一领导，应急体制运转有力 根据《突发事件应对法》《国家突发公共事件总体应急预案》的 、 有关规定，中国的应急体制是“在党中央、国务院的统一领导下，建 立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体 制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指 挥机构的作用” 。 特大地震突如其来， 对应急体制的首要考验就是能否快速启动应 急响应。震后 40 分钟，中共中央总书记、国家主席、中央军委主席 胡锦涛即作出重要指示， 并在两天内连续主持召开两次中共中央政治 局常委会研究部署抗震救灾。震后两个多小时，国务院总理温家宝即 赶往四川灾区，当晚即召开了国务院抗震救灾总指挥部会议，部署抗 震救灾工作。 接着， 温家宝率领总指挥部成员实地考察了若干重灾区， 5 天内连续召开了 6 次总指挥部会议。此后，胡锦涛等党和国家领导 人奔赴灾区一线，研究灾情、果断决策、指挥救援。震后第一时间，各受灾省、市、县，国务院相关部门，解放军总参谋部及灾区驻军， 都迅速启动相关应急预案，组成指挥机构，组织和派出救援力量。中 央高层快速反应，全国上下迅速响应，很快形成了全国性的抗震救灾 高潮。 应急体制的应对之策是否快速做出和高效实施， 是对应急体制的 又一严峻考验。在应对汶川特大地震中，我国应急体制呈现出以下运 行特点： 第一，重大事项高度集中决策。这一特点在应急初期更为突出。 因需要在全国范围内伙速调集应急资源（特别是军队） ，必然会更多 地依赖中央级主体的高度集中决策，甚至会倚重最高首长的相机决 断。另外，这种高度集中还表现在决策事项的紧迫性导致的决策程序 简略化，危机（事态）信息的模糊性导致的决策内容的原则性（大方 向明确下的不确定性） ，国务院总指挥部靠前指挥（特别是初期半个 月左右）而导致的中央与省在决策事项或内容上的极大相似性（或有 差别下的一体化） 。此后，随着事项的紧迫性降低和地方性因素增多， 一些事项的决策权被下放或分散，但仍须在总的决策原则指导下进 行，例如唐家山堰塞湖处置中的人员疏散决策、过渡性安置具体方式 的选择性决策等。 第二，高度统一的运转模式。国家抗震救灾总指挥部由中共中央 政治局常委、国务院总理温家宝担任总指挥。地方各级党委书记直接 任当地抗震救灾指挥部的指挥长。 各地驻军及武警部队首长进入抗震 救灾指挥部。各级抗震救灾指挥部一般下设由有关部门、军队、武警部队和地方党委、政府主要负责人参加的救援组、预报监测组、医疗 卫生组、生活安置组、基础设施组、生产恢复组、治安组、宣传组等 工作组。抗震救灾总指挥部统一指挥全国的抗震救灾工作。上述人员 构成，既有各个层级党委的主要成员，又有政府首长、政府主要部门 的负责人，还有当地驻军的首长。同时，按宪法“国务院统一领导全 国行政工作”规定，上下级政府是命令服从关系。这就从体制上保证 了上下纵向和左右横向在运转上的统一性， 使之能够最大限度地实现 整体联动，快速集合各方面资源，集中统一地展开各方面的应急和救 援工作。 第三，属地管理的实施机制。重大事项上指挥决策的统一性，并 不妨碍实施执行方面的自主性。内于地方政府熟悉地方情况， “分级 负责、属地管理”能确保当地整合各种力量，确保重大决策在当地贯 彻落实。在灾区，既有中央企业和派驻单位，又有常年驻扎当地的军 队、武警，还有被临时调集来的各种救援力量以及瞬问涌人的大批异 地灾民。按照属地管理原则，凡参与本地方抗震救灾活动，均需到当 地指挥部报到和受领具体任务， 包括被派到当地的军队救援力量和中 央及外省救援力量，都由当地进行统一调度。异地灾民也都需服从当 地安排。 途经或路过本地的救援力量， 当地指挥部有协助通过的义务。 第四， 决策和实施方式的灵活性。 震初的决策环境及条件特征是： 生命救援刻不容缓，震情趋势难以预测，灾区状况极度不确定，受灾 地区自身援救力量严重不足。 这就决定了这时总的决策主体和决策方 式是：以中央级高度集中为主，以紧急会商临机决断为主，以现场指挥为主。随着信息传输条件逐步恢复，灾区状况日越明朗，待决事项 紧迫性降低并开始呈现确定性、可预见性以及复杂化、多样化，广泛 社会动员所集聚的有利条件极大地拓宽了抗震救灾措施的有效空问， 这就使决策主体的层级性呈现， 地方或部门的实施性兼具特色性的决 策增多，决策内容的多样化呈现，兼顾生命抢救与秩序恢复的系统性 增强，决策方式的科学化民主化程序化增强。此后，人员安置逐步稳 定，灾区民众渴望治理重振，这时的决策既要顺应灾区社会的总体需 求，继续凝聚人心于救灾和重建的大局，义要有针对性地妥善处置各 类主体的利益诉求；既要更加注重把集中决策与分散决策统一起来， 义要更加注重实施中的民众参与和决策修正。 第五，充分发挥专家的作用。应急决策与科学决策虽有差距，但 在本次抗震救灾决策中，凡涉及需运用自然科学专业知识的事项，决 策机构大多尊重相关专家的判断， 有些决策其至就是直接来源于专家 组的会商意见。例如研判震情趋势、部署卫生防疫、处置堰塞湖、实 施心理干预等决策中，专家作为科学施救的智力支撑作用，得到充分 发挥。 突如其来前所未有的非常状态， 客观上需要集中一切人力物力用 于抗震救灾。 坚持共产党的统一领导， 强化人民政府的特别行政责任， 是中国应急体制的根本特点和重要体现。实践证明，高度统一的指挥 体制具有极高的权威性和极大的动员能力； 靠前指挥相机决策方式有 利于迅速掌握一线信息和决策需求； 分级负责属地管理有利于确保决 策的迅速落实；专家充分参与有利于提高决策的科学性和合理性。这种应急体制效率高、 反应伙、 保障强， 有助于形成全国性的总体动员、 整体联动，是中国应对特大突发事件的有效机制，是迅速扭转危机和 混乱局面从而形成“举全国之力”迎接挑战的优势所在。外国有学者 认为，地震之后，中国社会的方方面面表现出了巨大的、自觉的动员 能力，人们从中发现了中国社会的巨大凝聚力，看到了中国制度体系 的优越性。 （二）坚持以人为本，把抢救生命作为最高理念 1．把抢救生命作为应急处置和救援工作的首要任务 面对大面积的人员伤亡和异常严峻的救援环境， 党和政府提出争 分夺秒，不惜一切代价挺进灾区，尽一切努力抢救生命，只要有一线 希望，就要作出百倍努力。中央领导人关于部队“进村入户”的果断 决策， 关于北川管制前必须确保无生命迹象、 堰塞湖处置必须做到 “元 人员伤亡”的决定命令，都带头彰显了以人为本的价值理念。各级抗 震救灾指挥部不断增加调集专业消防、 工程、 医疗队的若干重大部署， 动员一切交通工具对灾区伤员实施建国以来最大规模的免费转移治 疗，对灾区遇难者亲属、 “三孤人员” 、困难群体实施国家特别救济， 中国政府对境外和国外专业救援队伍的迅速开放等， 都无不体现了以 人为本、 抢救生命、 救助贫弱的宗旨。 地处灾区深山的四川阿坝监狱， 司法干警忍受饥饿，冒着飞石辗转 10 天，确保近 2000 服刑人员数干 公里紧急大转移而无一伤亡，更是中国政府保障人权的生动写照。 2．力求最大限度地科学施救，采取多种抢救方式 汶川地震生命救援的困难是建国以来所罕见： 伤亡和失踪人数众多；伤情重而复杂，大多属严重的骨伤和挤压伤；重灾区面积约 13 万平方公里，大多分布于深山峡谷地区，交通中断后导致外来救援力 量和能迅速破拆、吊移建筑物件和排除土石废墟的大型机械严重受 阻；而余震险情的频繁发生，使救援环境更加险恶。如何提高抢救效 率面临严峻考验，需要讲究方法、科学施救。震后 4 天，政府赶制的 上百万份指导人们避险自救的知识手册、 挂图就发到了灾区基层军民 手里。除了灾民的自救互救外，在一个具体救援场所里，一般实行了 先近后远、先易后难、先轻后重、先专后普以及先救生的抢救策略。 在一个具体区域中， 一般实行了先人群集中的学校、 医院等公共场所， 后散居的民宅村落的力量配置。在具体施救方式和工具运用方面，从 大型起吊设备、 小型破拆工具、 碎石粉尘的防护、 输液补氧避光措施、 生命探测仪器、挤压骨折的临时处置，到十分简单的镐铲撬棍、肩打 手刨等等，都尽可能地充分予以运用。专业救援队在废墟救人中所采 用的．上挖法、下挖法、平掏法、支撑加网法、破拆起重法、深井救 人法、剥笋法、热胀冷缩法等多种救生方法，医疗救治队为提高救治 质量提出的“集中患者，集中专家，集中资源，集中救治”的“四集 中”的原则，大大丰富了中国震灾施救的专业经骑和基本范式。 值得指出的是，部队“进村入户”大面积的顽强搜寻，一些灾民 用自制的简易吊移装置施救，一些受困灾民与救援者的“绝不放弃” ， 有效地加大了救援实效，创造了一次次挑战“生命极限”的奇迹。 3．为遇难民众举行全国哀悼，彰显对生命价值的高度尊重 震后 7 口， 国务院决定 2008 年 5 月 19 口至 21 口为全国哀悼日。在处理遇难者遗体时，政府提出了“尊重遇难者尊严”的处置原则和 具体措施。为普通遇难者设立全国哀悼日，这是建国以来首创。这不 仅表达了全国各族人民对汶川大地震遇难同胞的深切哀悼， 激发了人 们万众一心众志成城的必胜信心，而且受到了各国民众、外国政府和 国际组织的广泛认同。 上述一切都表明，以人为本不仅是中国党和政府崭新的执政理 念，而且是中国应急体制及其运行之所以能取得昂著成效的内在灵 魂，是抗震救灾一切活动的最高价值追求。 （三）灾区民众自救互救与外部救援力量的有效配合 1．震初灾区“孤岛”民众的自救互救作用明显，意义重大 由于交通和通信被大面积长时段阻断， 四川重灾区约有三分之一 的城镇、乡村瞬问就成为了与外界无法联系的“孤岛” 。同时，地震 使大批灾民在当地无法继续生存，需要紧急转移到安全地带。此次四 川灾区转移总量约 1100 万人，是建国以来前所未有的。灾区民众特 别是“孤岛”的民众在经历了短暂的极度恐慌之后，迅速展开了自救 和互救。 在自救和互救过程中，共产党员、公安干警、村社干部、人民教 师、复转军人往往成为互救群体的组织者。他们所熟悉的公务知识和 相关技能，所宣传的不等不靠、自力更生理念，所采取的人员分工、 集中和分配生存物资、确定抢救对象及时序等应急措施，公而忘私身 先十卒的带头作用，不仅事实上确立了组织领导者的地位，而且大多 获得了民众的认同和配合。由此大大提高了自救互救的效能，成为许多“孤岛”民众的“主心骨” 。 事实表明，在震后第一时间、特别是“孤岛&状态下，民众的自 救互救意识和组织化程度，对于抢救生命、脱离险境十分关键和意义 重大。邻里之间的救援，在救援时间上最为迅速、在空问距离上最为 便捷、对居住环境最为熟悉，是这种方式最大的优势。邻里相守、有 难同当，是中华民族的传统文化。灾难一旦突然降临，邻里感情往往 会白发转化为主动施救的内在动力和道德义务。 即便受工具所限无法 施行深度救援，但内于对当地地形地貌和具体灾情的熟悉和了解，对 于配合外部救援力量有效施救也是至关重要的。据统计，灾区群众早 期自救互救脱险人员约占被抢救脱险总人数的 80％。 2．外部救援力量的及时到达和专业施救，规模空前，成效显著 据统计，直接进入灾区一线的解放军和武警部队有 l4.6 万人， 民 兵预备役部队 7.5 万人，地震、消防、矿山、危化等专业抢险救援队 约 l.5 万人，医疗卫生人员 5 万余人（截至 5 月 30 口） 。国家武装力 量具有令行禁止的高度组织化、大范围的立体机动和保障能力、不怕 牺牲攻坚克难的优良传统等突出优势，是抗震救灾的主力军和突击 队，主要承担废墟救人和帮助灾民脱离险境、运输投放物资和紧急转 移伤员、攻克道路障碍和现场废墟清障。而专业抢险救援队和医疗队 具有处置各类险情救治伤员的专业知识和工具， 主要在城镇和工矿企 业建筑物集中倒塌区施救， 是对因灾被埋和受伤人员实施深度抢救成 效最为显著的专业力量。他们在抢救被埋压人员、延缓死亡、防控疫 情等方面，发挥了不可替代的重大作用。实践表明，没有自力更生团结互助的先期自救互救，人员伤亡将 成倍增加；没有后期及时到达和专业施救的外部救援，自救互救的成 果难以巩网延续。灾区民众的自救互救是有效减灾的深厚基础，外部 救援力量的迅速施救是有效减灾的强有力保障。 他们的有力配合大大 提升了生命救援的效果。 （四）因地制宜，实施多模式过渡性安置 1．不同阶段的不同安置方式 近 1500 万（四川约 1100 万）的巨量灾民突然涌入相对安全的平 坝地区，如何做到确保其基本生存条件，给政府公共管理能力提出了 严峻挑战。灾民安置大体经历了应急安置和过渡安置两个阶段。前一 阶段主要采取的是在若干小城镇乡场、街道搭建篷布区（房） 、帐篷， 在大城市开放体育文化教育等大型场馆等临时办法。 由于缺乏规划和 配套条件， 再加上接受人群数量大 （绵阳九洲体育馆最多时曾达到 3． 8 万人） 、速度伙，在临时集中点来不及对灾民群进行登记和分类安置， 只得实行元区分无问隔的群聚式安置。这种方式易致人烦躁、易传播 疾病，灾民生活也十分不便。 随着震情趋稳和物资场地等条件逐步具备， 应急性的临时安置经 过一定时段后，转为相对稳定的过渡安置。这一阶段从总体上有个基 本特点，即无论是集中还是分散，都以户为基本单元，强调保障灾民 有“家”的私密性，尽快恢复其亲情之间心理上的安全感和稳定感。 过渡安置的主要方法是： （1）对原住房受损轻微稍作维修即可安居的 灾民，鼓励其返乡返家或投亲靠友； （2）原住房严重受损，但其生存环境和生产条件尚可恢复和持续的，就地就近搭建可分户居住的板 房、帐篷； （3）原街区、场镇及村落均无法生存或短期内难以恢复重 建的，就近或异地搭建可分户居住的连片板房区； （4）对彻底丧失生 存条件的少数农村居民实行跨县、跨市异地永久性安置。通过“百口 攻坚” ，四川灾区 445.4 万户家庭共 1000 余万灾民，全部住进了过渡 性安置房。 2．规范集中板房区建设，实施属地化为主的管理 对板房区建设，四川省政府及时出台《过渡安置规划导则》予以 规范，基本做到了“八建&、 “六通”“六防” 、 ，并按比例配建学校等 公共服务设施，灾民的生活条件大大改善，因而成为迁入永久性住房 之前相对稳定的过渡性住所。 四川灾区 100 户以上的集中安置区有 597 个，其中有的板房区， 曾分别安置上万人或数万人。连片的集中安置区类似一座小城镇，不 仅被规划得井然有序，而且水、电、路、厨房浴室、电话电视、商店 诊所等大多配套，有的还标注了街道名称。入住灾民一般根据属地管 理原则、适当兼顾原灾民建制被分区安排，以户为单位实行分配和入 住。住所虽属“临时过渡” ，但毕竟有了“家”的感觉。 由于灾民均属仓促离家，家庭财产大多毁于一旦，为确保灾民的 基本生存，国务院很快制定实施了由中央财政对困难灾民、 “三孤” 人员等救助政策。此外，社会各界捐助的生活用品源源不断分发给灾 民。事实证明，多模式安置的可选择性适应了灾民的自主性需求，很 快分流了灾民，缓解了集中安置压力；同时，补助政策和救助措施的“透明化”实施，给灾民提供了基本生存保障，稳定了民心。有外电 评论：中国破解了大规模紧急安置灾民的世界难题。 （五）实施最大限度的信息公开，充分发挥传媒的多重功能 特大地震使世界瞬问聚焦灾区， 政府信息公开和新闻传播面临前 所未有的巨大压力。虽然在《防震减灾法》《突发事件应对法》《政 、 、 府信息公开条例》等立法中，放宽了信息发布的主体和范围，但都设 置了按“有关规定批准”的程序。5 月 l2 日当天，新华社于震后 l6 分钟即向世界发出英文快讯，央视央广 30 分钟左右即向全国播报震 情，这在事实上突破了上述有关规定。当晚和次口，四川省新闻办和 国务院新闻办分别提出抗震救灾总体宣传方案， 各媒体迅速启动应急 预案，从而拉开了汶川地震信息公开的序幕。 1．汶川地震信息公开的基本方式和规模 首先，作为拥有强大信息资源的政府，是信息公开的义务主体， 而主动举行新闻发布会则是其基本方式。四川省政府新闻办仅 5 月 12 日当天即协调地震部门先后 7 次发布震情信息。从 5 月 13 日至 9 月 19 日，国务院新闻办共举行了 31 次新闻发布会；同期，四川省政 府共在川举行面对国境外记者的情况介绍会 l 场，面向中外记者的新 闻发布会 44 场，其中部分实行了卫视和网络的并机直播。同时，四 川在京举行了 5 场新闻发布会，均由央视、中国网现场直播。以上累 计为各媒体提供相关资料 5350 余份，38.8 万余字。有 1866 家／次媒 体、2898 名／次记者到会，其中境外媒体 262 家／次。被国内纸质 媒体刊载 2 万余篇（条） ，全国及各省知名门户网站刊载转载 820 多万篇（条） 。为克服震初传播设施严重受损的困难，一些灾区市、县 政府还利用政府网站、 广播车、 手机短信等方式传播震情和政府公告， 于第一时向社会告知了灾情真相。 其次，广播、电视、网络这类大众传媒，具有时效伙、可视性强、 覆荒面广、 生动鲜活、 可互动等优势， 成为信息公开的又一基本方式。 继央视、央广率先播发震情后，地处灾区一线的四川新闻界充分利用 地缘优势，迅速派出省、市级媒体记者 2 万余人／次奔赴灾区，坚持 “第一时间采访、第一现场报道” 。据统计，从 5 月 12 日至 8 月 13 日，四川电视台 7 个频道共播出 7430 小时，四川电台 5 个频率共播 出 6093 小时，省级主要网站点击率超过 8 亿次。成都电视台也打破 常规，于 5 月 12 日当晚实行 6 个频道 24 小时并机直播。从 5 月 12 日至 5 月 24 日，直播时数达 300 余小时，滚动字幕信息 5497 条。而 成都、德阳等地电台播音员冒着余震迅速开通的专题互动节目，则成 为震初灾区广大民众获取信息最快捷的唯一信息来源。阿坝州、什邡 市的政府网站迅速开通专题栏目， 成为当地灾区与外界沟通信息的重 要渠道，发挥了独特作用。 第三，作为传统纸质媒体的报刊，以权威性强、擅长深度报道、 可保存性等优势， 成为信息公开的又一基本方式。 月 12 日当晚， 5 《成 都商报》即刊发“号外” 月 13 日《四川日报》等报纸均以黑白版 ；5 刊印，开全国之先河。据粗略统计，从 2008 年 5 月 13 日至 9 月 20 日，国家级、四川及成都、绵阳、德阳的一些主要报纸版面上，涉及 抗震救灾的相关文稿刊发总量（篇）见表 2。2．汶川地震信息公开的基本特点 第一，政府权威信息主导，整体联动抢占先机。政府一改过去被 动应付的局面，于第一时间制定总体方案，以政府主动组织新闻发布 为主，充分发挥各种传媒优势，构建广播、电视、网络、报刊的整体 联动，以高密度长时段广覆盖的崭新方式，形成强大主流信息，主导 了国内外震灾报道方问。 第二，加强舆情研判分析，科学应对掌控全局。新闻主管部门共 向决策机关报送舆情分析 48 期，提高了抗震救灾工作和新闻报道的 预见性和针对性。把握舆情演变规律，灵活调整新闻发布日程，既有 分领域专题性“纵深式”报道，又有分灾区综合性“伞景式”介绍； 既做到一个阶段一个主题，又力求一场发布一个重点。第三，采编过硬技术创新。奔赴一线的媒体记者临危不惧、高度 敬业；在家值守的编辑迸发智慧、大胆创新。以央视新闻频道《抗震 救灾众志成城》直播节目为例，其栏目包括时政消息、现场报道、新 闻特写、电话连线、专家访谈、灾情综述等，节目中片花穿插、字幕 滚动、 三维图形等技术运用自如。 而平面媒体的版面设计、 色彩应用、 标题字号、图片搭配等也推陈出新，令人过目难忘。 第四，事实清楚事例鲜活。震情灾情突出“事实准确” 、信息科 学权威，人物事迹突出“鲜活感人&、展现人间大爱，既澄清了各种 疑虑和谣传，满足了公众的知情权，义提升了全国各民族万众一心共 克时艰的必胜信心。 3．汶川地震报道中的舆论引导及功能发挥 第一，对震情灾情提供理性分析，以科学去除迷惘，以事实澄清 传言。对于舆论热点，政府发言人不回避、不搪塞，力求用数据和事 实说话，事实不清的尽可能予以合理解释；媒体组织专家学者答疑解 惑；社会监督结果迅速见报上网。科学和权威的信息很快平息了不实 传言，稳定了人心。 第二，对抗震救灾的决策部署重点报道，对抗震救灾的感人事迹 大力宣扬。中央、四川等许多媒体，根据不同时段重点，有针对性地 发表社论或评论员文章，开设专题节目（栏目） 。这些专题栏目以人 为核心，以民生为重点，以新的视角和手法、新的思辨成果，突出宣 传了抗震救灾的艰巨性和复杂性， 突出宣传了灾区军民挑战极限的工 作和精神状态，突出宣传了各方面阶段性重大胜利。重点突出、主题鲜明的海量信息，极大地压缩了负面信息空问，不仅成为各类传媒高 扬的主旋律，强化了社会公众的关注度，而且极大地鼓舞了人们的信 心和斗志。据统计，四川各类媒体报道中宣扬先进人物 1613 人，其 中有 72 人成为国家表彰的抗震救灾英雄。 第三，依法保障媒体公正介人，强化引导式信息服务。首先，废 除审批制，实行登记制，到灾区采访须持证进入，以确保记者安全。 据统计，至 8 月 13 日，中央、省、市共发放灾区采访证 6000 余个。 至 12 月 15 日，为 37 个周家 177 家媒体登记发证 1500 余人次。孤身 辗转进入灾区的新加坡《联合早报》记者韩咏红于 5 月 19 日在网上 发帖： “国际媒体前往灾区报道通行无阻??信息透明使伞社会都能 投入到地震灾民的救助中。 ”其次，组织集中采访， “主动喂料” 。5 月 14、15 日，先后组织两批共 30 多家境外媒体记者奔赴灾区采访。 同时，广泛散发新闻资料，并利用网络、手机短信及时将主导性信息 问记者发送。制发灾区采访提示手册，不仅有相关法律法规、灾区风 俗习惯，还有紧急避险自救知识、灾区应备用品提示等。再次，积极 研判舆情，主动对接坦诚应对。灾区涉校问题一直是中外媒体关注的 焦点之一，四川与央视共策划 3 期《我们共同关注》特别节目，有效 引导了舆沦。 最后， 对极少数从事与记者身份不符的违法活动的记者， 坚持文明执法，及时告诫制止，直至劝其离开。 据统计分析，第一阶段中央级媒体涉灾报道，约 60％来源于四 川政府的信息发布和地方媒体报道； 境外媒体报道大多来源于中方主 动提供的信息，80％都是客观公正的。事实上，政府信息公开与媒体整体联动，在很大程度上成为社会整合的关键。 信息公开充分展现了抗震救灾的伟大民族精神， 赢得了世界人民 对中国的理解和尊重。 实践表明，尽管由于初期大面积的通信中断和信息秩序破坏，导 致了某些信息迟延和信息失真， 但政府快速扭转闲局的能力经受了考 验。恰当的信息公开策略很大程度上帮助政府提高了危机处置能力。 相比 1976 年唐山大地震新华社 3 天后才发条简讯、3 年后才公布死 亡数字、7 年后才允许外国记者到灾区采访的做法，国内外对这次汶 川地震的信息公开普遍予以肯定和赞许。 （六）全力维护灾区稳定，妥善化解矛盾纠纷 震后初期，极重灾区的社会生产生活几乎瘫痪，社会秩序遭到极 大破坏。随着生命大援救转入过渡性安置，非常态事务与常态化管理 的矛盾纠纷互相纠结逐步显露， 给政府应急管理能力继续提出了严峻 挑战。政府主动恢复秩序，推动社会向常态转化。 1．果断采取特别措施，尽快恢复政府功能 首先，对于公务员伤亡严重的北川、绵竹等极重灾区，迅速从外 地派遣干部充实基层，尽伙恢复政府各方面功能。同时，大力加强行 政效能建设，凡与救灾和重建有关的事项，实行“绿色通道、特事特 办” 。与过渡性安置点（区）建没相同步，民政、建设、公安、卫生、 财政、劳动、司法、计生等政府部门都到安置点（区）设立“窗口” 或室站，实行简化程序、贴近服务。其次，对重要的地震遗址和灾害 现场实施管制，实行保护性清理。四川省政府及时制发了《北川县城地震灾害现场及同类灾害现场清理保护的规定》 ，决定对北川城区、 绵竹汉旺镇、 汶川映秀镇实行管制， 严格限制人员进出， 对重要文物、 档案、银行等实施保护性的有序清理。对其他非管制灾害现场，政府 建设、卫生、环保部门加强了相应管理，从而有效防范了污染发生和 危房伤人。 2．制定操作程序，规范分配秩序，确保救灾款物和过渡性住所 分配的公平性 国务院部委及四川灾区地方政府围绕救助款物发放、 帐篷板房分 配、危房拆除维修加固实施办法及补贴等事项，及时制定公布了相关 规范性文件近百件， 并实行广泛的社会监督和严格的责任追究。 同时， 通过民主评议、协商、公示、社会监督等办法，缩小意见差异，力求 公平合理，使大规模的分配管理逐步走上正轨。例如集中安置区的板 房分配，一般都按照“三孤”人员、遇难者家庭、倒房户家庭、特困 家庭等排序选房，原则上以户为单位分配，并张榜公示。据统计，截 至 9 月，四川灾区各级纪检监察部门接受涉灾信访举报 467 件，其中 反映分配不公的 140 件，虚报冒领骗取救灾款物的 53 件，贪污救灾 款物的 13 件，挪用的 11 件。这些举报伞都被及时查处，相关责任人 受到追究。与此同时，审计署对灾区近 2 万个单位、住户的调查和审 计表明，除了初期一些地方短暂的混乱元序外，救灾款物和捐赠款物 的管理使用， “未发现重大违法违规问题” 。 3．促进自治化管理，再造和谐社区 四川灾区政府对上千人的各集中安置区，通过“冉造社区” ，将来自不同地方的灾民融入社区化管理。安置区管委会下设居民委员 会，居委会下设居民小组，实施自主化管理。许多集中安置区启动了 “四大工程”建设： “平安工程&，保证安置点安全、平稳； “宜居工 程” ，满足群众基本生活需求； “就业工程” ，积极组织安置点人群就 业或劳动力输出，力求达到每户至少有一人就业，有稳定收入； “和 谐工程&，畅通反映渠道，完善参与机制，开展文娱活动，开展心理 矫正，使党群、干群关系融洽，邻里关系和睦，重建心身的“和谐家 园” 。 4．及时恢复学校秩序，尽快恢复生产经营 学校复课是灾区秩序恢复和稳定的重要标志，截至 8 月 20 日， 灾区学校全部复课。同时大力整治市场秩序，打击囤积居奇、哄抬物 价、制造谣言等活动，对建材、水电气等基本物资实施价格控制。截 至 8 月 20 日， 受灾企业 93％恢复生产， 灾区商业网点 92％恢复营业， 因灾受阻道路不通的乡镇从 254 个减至 2 个。 5． 高度重视和妥善处理遇难、 伤残学生家长各种利益诉求等 “涉 校”问题 学校是这次地震的重灾区之一， 对于遇难、 致残学生的善后问题， 政府高度重视、积极回应，多次专题研究出台相关抚慰救助政策，实 行定期专报和专题会商制度。同时，组织人员实行“一对一”的联系 帮扶制度，深入细致地进行心理抚慰和思想开导，缓解其情绪压力， 及时解决其生活、治疗、再生育、就业、养老保障等闲难。目前，绝 大多数 “涉校” 人员能够理性面对灾难， 正在逐步重建正常的新生活。6．抽调警力充实基层，加强社区安全防范 首先，针对人员大量疏散避险而导致的灾区房屋及财物基本“不 设防”问题，政府及时从各地调集大批警力，分区部署加强巡逻，并 对银行商场仓库等重点防范。其次，针对集中安置区板房防火性差的 特点，消防部门在集中板房区大量设置配备消防和避雷器材，开设消 防培训班，普及消防基础知识，组织人员疏散、火场逃生、各类灭火 等项目演练，提高灾民的基本技能。同时，建市和完善了责任到区到 人的消防安全和预警制度，定期检查消防及供水设施，努力做到防患 于未然。再次，针对各类涉灾违法现象，四川省公、检、法机关制发 了《关于打击趁灾违法犯罪的联合通知》 。灾区许多地方加强社区综 合治理，建立治安隐患排查和信息定时报告制度，实行警民联合、分 区协防、整体联动，组建了治安巡逻队、治安防范宣传队、反扒队、 共产党员突击队等队伍，全力维护社会治安秩序。警方在集中安置点 设置网定报警点、治安执勤服务点和“流动警务室” 、板房派出所等 警务机构，进行 24 小时值守巡查。同时组织灾民进行自查白防，建 立邻里守望制度，加强群众的自我防范。 7．充分发挥司法调解、人民调解、律师公证等法律工作的作用 在四川灾区基层及集中安置点，共设市临时法律咨询点（站）31 25 个，提供法律服务。北川、绵竹等地的“帐篷法庭”及时受理案 件伙速办理。5 月 12 日至 12 月底，调解各类邻里纠纷 43500 件，及 时化解矛盾于基层，减少了群体性上访和“民告官”的行政复议和诉 讼。内于党和政府稳定灾区的各项政策周到及时， 重灾区基层政府和 社区民众的不懈努力，生活生产和市场秩序得以较伙恢复。据统计， 2008 年 5 月至 12 月，四川 6 个重灾市州行政复议、行政诉讼案件与 去年同期相比，出现大幅下降，有的市甚至不到 10 件。司法机关共 处置涉灾疑难案件 377 件，依法处置“两抢一盗”刑事案件 158 件， 223 人；侦办公职人员涉灾职务犯罪案件 4 件，6 人。与上年同期相 比，刑事案下降 4％，群体性事件下降 36.5％。没有发生重特大治安 案件，没有发生一起“火烧连营”的火灾事故，确保了灾区人民的生 命和财产安全。 “大灾之后无大疫、无流民；大灾之后有秩序、有希 望” ，这“两无两有” ，是对灾区社会状况的高度概括和生动写照。 （七）倡导社会参与和国际合作，形成风雨同舟共克时艰的强大 合力 1．全国各界对抗震救灾的大力响应和各种捐助 汶川之痛，震动中国；同胞之难，举国同悲。以中华慈善总会、 中国红十字会等为代表的全同性慈善和公益组织率先通过媒体， 发出 抗灾慈善捐助倡议。文艺界、体育界、科技界、宗教界、工商界纷纷 响应，广大民众踊跃捐款捐物、志愿献血。截至 2008 年 6 月 4 日 12 时，全国共接收国内外社会各界捐赠款物总计 436.81 亿元，实际到 账款物 389.76 亿元（其中捐款 329.77 亿元，物资折价 59.99 亿元） 。 上述捐赠大多迅速拨发各地灾区。 截至 2008 年底，社会捐赠总体情况见表 3：
2．全国对口支援机制的初步形成及早期成效 一方有难， 八方支援。 为了帮助灾区尽快渡过难关恢复重建， 2008 年 6 月 6 日，中共中央政治局常委会专门研究部署了对口支援工作。 按照“一省帮一重灾县”的原则，建市对口支援机制，组织有关省市 对口支援灾区。按照《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》 ，广东、 江苏、上海、山东、浙江、北京、辽宁、河南、河北、山西、福建、 湖南、湖北、安徽、天津、黑龙江、重庆、江西、吉林为支援方，四 川的北川县、汶川县、青川县、绵竹市、什邡市、都江堰市、平武县、 安县、江油市、彭州市、茂县、理县、黑水县、松潘县、小金县、汉 源县、崇州市、剑阁县共 18 个县（市） ，以及甘肃省、陕西省受灾严 重地区为受援方。对口支援方案规定了为期 3 年支援的重点范围，规 定各支援省市每年对口支援实物工作量不低于本省市上年地方财政 收人的 l％。 按照对口支援方案“优先解决灾区群众基本生活条件”的精神， 各支援省市派出精兵强将，为灾区赶制和搭建板房，修复学校、医院 等公共和基础设施，规划城乡发展美好未来，为取得第一阶段胜利提 供了重大支持。如此大规模的对口支援，是建周以来前所未有的制度 安排，是中国特色政治体制在统筹全国发展方面优越性的生动体现。 3．志愿者的广泛参与和重要作用 在四川灾区，在全国各地，到处都有抗震救灾志愿者的身影，到 处都有志愿组织在行动。奔赴灾区各种形式的志愿者服务队，广泛开展伤员转移和物资搬运、心理危机干预、灾区避难知识及卫生防疫普 及、震灾致残人十辅导与帮助、灾区支教志愿接力计划、灾区重建一 对一计划等项目，提供多种技术支持和人力帮助，协助政府部门做好 抢险救灾的互助自救 T 作。 尽管无法统计， 但这次公众参与的人数规 模、所承担的事务总量，都是新中国以来前所未有的。事实证明，广 泛的社会参与，不仅大大降低了政府应急管理的成本，而且训练了民 间社会与政府良性互动协调配合的能力。 4．境外救援力量和物资援助 汶川特大地震灾害的发生，引起了国际社会的广泛关注。国务院 在第一时间做出了接受国际社会援助的决定， 开创了新中国历史上第 一次大规模接受国际援助的先例。 据有关方面的情况通报和民政部的 不完全统计，截至 2008 年 6 月 4 日 12 时，有 94 个国家政府、16 个 国际组织、外国民间组织、个人及华侨，共向中国灾区提供现金援助 约 35.55 亿元人民币（含意向性未到账捐赠） ，到账捐款 10.13 亿元； 捐赠物资价值约 11.54 亿元人民币（含意向性未运达的物资） ，已运 抵四川和甘肃地震灾区物资 258 批次，价值约 3.88 亿元。共有来自 英国、日本、俄罗斯、意大利、法国、古巴、印度尼西亚、巴基斯坦 政府和德国红十字会派出的 9 支医疗队、223 名医疗技术人员（另加 我国港澳台地区共 12 支医疗队，600 余人）参与了四川和甘肃两省 地震灾区的伤员救治工作。共接治各类地震伤员 6400 多人，执行各 类手术 386 次（不含港澳台地区） 。同时，各医疗队还将携带的大量 医疗器械、物资和药品捐赠给了地震灾区。共有来自日本、俄罗斯、韩国和新加坡的 4 支紧急救援队、212 名救援队员（另加港台地区共 7 支救援队，300 余人）参与了灾区紧急救援工作。共抢救出 1 名幸 存者，挖出 52 具尸体（不含港台地区） 。 经过四川省外事办和成都双流周际机场口岸联检等部门的共同 努力，形成了严格、迅速、高效清关的无缝连接机制，确保了在最短 时间完成救援人员和援助物资的通关、交接、送往灾区。很多国家驻 华大使在物资交接时，除了表示对灾区的慰问，同时还对我方高效的 工作机制表示赞赏。 （八）严格遵守并适时制定专门法规和相关政策，为规范应急行 为提供法律保障 1． 《突发事件应对法》及相关制度规范的实施成效 根据中国《宪法》精神和立法者的安排，把社会生活分为常态、 应急状态、紧急状态、战争状态，予以分别立法。2007 年 8 月 30 日 制定的《突发事件应对法》 （2007 年 11 月 1 日实施） ，是社会进入应 急状态的基本法，它标志着我国的应急管理进入了法治轨道。与此同 时，以《国家突发公共事件总体应急预案》 （2006 年 1 月 8 日实施） 为龙头，25 件专项预案、80 件部委预案、31 个省市的总体预案，形 成了全国性的应急预案体系。 《突发事件应对法》把导致应急状态的突发事件分为自然灾害、 事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类，按事件生成机理、可 预见性、危害性等因素分为四个等级。该法对预防与应急准备、监测 与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等不同应对阶段的主要任务进行了原则规定，对相关主体规定了法定职责义务及责任。 作为应对单灾种的《防震减灾法》 （1998 年 3 月 1 日施行）《国 、 家自然灾害救助应急预案》 （2006）《破坏性地震应急条例》 、 （1995） 等法律法规，结合震灾特点，对政府应对行为做了更具体的规定。 应急性法律法规和各类预案， 是人类应对各类突发事件经验教训 的深刻总结，对于指导这次汶川抗震救灾工作，发挥了积极作用。从 总体上看， 政府在应急处置与救援安置阶段的各项重大决策和具体措 施，都符合法律法规和应急预案的原则及规定，行政管理权和应急处 置权得到充分行使，人民生命得到及时救助，财产损失大大减少，灾 区社会保持了基本稳定。许多专家指出：法律所释放的力量很多时候 虽然是无形的，但我们能感受到法律法规与人们协同作战的场面。 2．最高权力机关对最高行政机关救灾工作的审议和授权 特大地震发生后，全国人大常委会紧急行动，从人大工作自身特 点出发，加强监督和立法工作，全力支持抗震救灾和灾后恢复重建。 5 月 22 日，专门召开委员长会议听取国务院专题汇报。为支持 国务院集中精力抓好抗震救灾工作，决定推迟一些议程的审议，将听 取审议国务院关于抗震救灾和灾后恢复重建工作报告，以及 2008 年 中央预算调整方案列入 6 月份常委会会议议程。 为有充分时间把这次 抗震救灾、 过渡性安置和灾后恢复重建积累的有益经验吸收到相关法 律中，决定将原计划 6 月份会议审议的《防震减灾法》修订草案调整 到年底。 为确保抗震救灾和灾后恢复重建资金需要， 月份的常委会会议， 6审查批准了中央预算调整方案，同意建立灾后恢复重建基金；批准了 国务院为抗震救灾所采取的各项应急政策； 授权国务院及时总结有关 经验，为修改《突发事件应对法》《防震减灾法》做准备；授权国务 、 院尽快制定灾后恢复重建规划和具体实施方案， 多方位支持灾后重建 和生产自救。 3． 《汶川地震灾后恢复重建条例》的制度创新 法律和最高权力机关的授权， 使国务院为首的行政系统的行政行 为，既有了合法性依据，又有了有效性保障。为保障汶川地震灾后恢 复重建的总体质量，国务院于 2008 年 6 月 8 日制定了《汶川地震灾 后恢复重建条例》 。这是建国以来中央政府首次就发生在特定区域的 特定灾害专门出台的行政法规， 它不仅彰显了政府推动应急状态向正 常状态转变的制度化能力， 而且表明了政府在特殊时期对依法行政理 念的坚守，意义十分重大。 《汶川地震灾后恢复重建条例》不仅规定了科学重建的若干原 则， 而且对过渡性安置、 调查评估、 恢复重建规划、 恢复重建的实施、 资金筹集与政策扶持、监督管理、法律责任等，分别做了专章规定。 与《防震减灾法》相比，其中有相当多的规定带有首创性，其针对性 和可操作性大大增强。事后证明，2008 年 12 月 27 日修订的《防震 减灾法》 ，其条文从 48 条增加到 93 条，绝大部分来源于汶川抗震救 灾的成功经骑，来源于《汶川地震灾后恢复重建条例》 。 4．应急处置、过渡安置、社会重建等方面的政策创新 应对汶川特大地震，需要人们依据已有法律法规，结合实际依法创新具体政策，这同样是对政府应急创新能力的考验。在这次抗震救 灾中， 国务院及其部门、 四川省政府及其部门以及 6 个重灾市政府 （均 含抗震救灾指挥部） ，根据本地实际，围绕应急指挥中的部门协调、 救灾款物的公正发放、特闲人员及家庭的具体帮扶、城镇危房的排险 管理、过渡性住所的用地安排、集中安置区的公共管理与服务、地震 灾害的现场管理、灾后市场供应的组织与物价控制、城乡居民的住房 规划重建等阶段性、地域性明显的事项，在反复调研论证基础上制定 了 1800 余份政策性文件，其中四川省约 1600 件。同时，四川省政府 法制办依据实践，集中分析了现有涉灾法律法规，建议对 27 部法律、 法规、规章进行修改。这表明了政府在依法行政中尊重民意、尊重科 学的能力正口趋提高。对于我国各级政府和民众而言， 汶川特大地震是一场前所未 有的巨灾，全面检验了我国防灾减灾的制度和体系构建，以及各级领 导干部和民众的应对能力。 我们既看到了我国救灾体制已经建立以及 突出的组织动员能力， 看到了广大干部和民众焕发出的伟大的抗震救 灾精神，同时也发现了存在的不足和问题。对这些不足和问题进行梳 理和分析，总结并吸取应有的教训，可以使我们更好地建立和完善灾 害应急管理体系，制定实施有效的应对之策。主要教训（一）地方政府和民众的巨灾防范意识普遍较为淡薄 1．地方政府重防范社会型突发事件，轻防御巨灾型自然灾害 近年来随着改革开放带来的利益多元化， 社会矛盾纠纷所引发的 突发社会群体性事件和社会安全事件呈上升态势。对此，各级地方政 府均较重视，采取了各种措施进行防范。而对于自然灾害，虽然四川 地处灾害频发地区，但绝大部分有感地震、洪水、泥石流等都发生于 偏远山区其至无人区， 导致人们对发生自然灾害尤其是巨灾普遍心存 侥幸。从实际工作看，地方党政机关对于防范应对公共卫生事件和社 会安全事件明确规定了严格的行政问责，明显重于对自然灾害的防 范。各种制度措施和力量配置集中于应对社会型突发事件，而对于巨灾型自然灾害的防御比较麻木和懈怠。 2．管理者满足于应急预案的制定，疏忽于预案要点的掌握 据统计，截至 2006 年底，我国制定各级各类应急预案多达 130 万件。但据本项目组对四川部分重灾区市、县级政府及其部门官员的 访谈表明，当被问及本人对预案的了解程度时，大多数官员仅了解本 地、 本部门制定了有关应急预案， 也知道突发事件来临要 “启动预案” 、 要“成立指挥部&。但是，对应急预案的详细规范和处置要点大多生 疏和茫然。事实上， 《突发事件应对法》及各类预案所要求的“预防 为主方针”及相应预防预警措施，在许多官员头脑中相当缺失。 3．注重于抓地方经济发展，疏忽于各类安全防范准备 由于正确的政绩观和考核指标还没有完全建立和形成， 地方政府 和领导干部的主要力量几乎都集中于抓经济发展， 这种状况越往基层 越明品。 而对于公共安全乃至应急管理建设这些需要长期投入的政府 职能， 内于其投入大、 运作时间长、 不易管理， 如无灾变则效果难尿， 故而一般都较少投入、疏于过问，个男 0 地方其至放任自流。如四川
年 3 年中仅投入 8000 万元用于应急救援基地建设和应急 装备的更新，这对于一个应急管理任务繁重的大省来说不可谓正常。 而就在汶川地震发生不到一年的时间里，个别地方官员甚至认为：既 然专家都说特大地震几百年才遇到一次，震都震过了，何必再去花钱 呢！ 4．城乡民众对预防、避险、自救、互救等应急知识和技能的了 解掌握普遍匮乏一方面，内于国家没有法律和制度性的规范，我国城乡民众普遍 没有接受到系统性、经常性的应急知识教育和技能训练。另一方面， 地方政府对防灾减灾投人的宣传力度严重不足，在各类学校、城乡社 区、企事业单位缺乏相应的培训计划和训练，导致普通民众了解的应 急知识十分匮乏，掌握的自救、互救能力普遍缺乏或低下。比如，按 《四川省防震减灾条例》 （1996）有关规定实施的防震减灾科普教育 基地和示范学校建设，推行艰难。直到 2007 年，四川 6 个重灾市州 才有防震减灾科普示范学校 91 所，师生总数 11.7 万人，约占 6 个市 州学校及师生数的 2.5％和 16.8％。6 个市州的农房安全示范乡镇 66 个，村 60 个。全省全年开展的防震减灾科普宣传才 90 次，受众才 12 万余人。这次地震中，有仓促跳楼自伤的，有学生避险拥挤互伤 的， 有被救出不知如何处置的??这些都表明相关知识和技能的缺乏 只会加重灾难。 5．全社会抗御巨灾的风险机制和物资储备十分欠缺 2008 年初的冰冻雨雪灾害，已暴露出中国应对巨灾、分摊灾损 的制度机制十分薄弱。汶川特大地震带来的巨额损失，更给政府与社 会雪上加霜。在应急物资储备方面，由于政府及其有关部门没有依法 对本地危险源登记排查评估， 特别是分布于地震断裂带的地方政府缺 乏防范意识，必然导致相应的准备严重不足。例如，物资储备主要按 照过去发生过的自然灾害（四川主要是水、旱灾害）进行储备，有些 地方的储备物质主要是用于防洪的沙袋。 当然， 水灾比震灾更为频繁， 这可以理解，但这至少说明“单打一”式的储备与多方面应急需要不相适应。据反映，成都市民政部门储备的帐篷不足 2000 顶。专门应 对震灾所需的救援工具、器材，有关部门的储备则更是缺乏。 6．城镇普遍缺乏应急避难场所，规划、建设严重滞后，宣传告 知工作不到位 2008 年 2 月 27 日四川甘孜州曾发生 4.7 级地震，州府康定全城 基本无任何应急避难场所，居民躲避无序，局面十分紧张。而这次汶 川地震，普遍再现了这种状况，而且事态更加严重，暴露出我国城镇 存在严重缺乏应急避难场所，规划、建没和完善滞后的问题。虽然成 都市 2008 年 3 月已经规划和问社会公布了首批 24 个应急避难场所， 但由于广泛宣传告知工作力度不够，地震发生时，仅有少数居民记得 并前往避难，大多数居民都是就近自行寻找和建立躲灾避难场所。而 各灾区紧急开放体育馆、体育场、公同等地方作为避难场所，由于属 于临时开辟，配套设施不完善，加上认识、时间、规划和物资保障能 力等方面的原因，使得使用效率和进行管理上存在的具体问题比较 多。 （二）各级政府及其职能部门的应急预案存在较大缺陷 1．各级预案雷同，缺乏特色和演练，针对性和可操作性不强由 于对巨灾应急处置缺乏应有的重视， 缺乏对于本行政区域内危险源或 灾害源的分析和评估，从上到下的各级政府虽然制定了各类预案，但 大多是层层照抄，内容相差无几，模式化、雷同性、无地方或行业特 色的状况突出，甚至不同县市（不沦是地处地震重点监测区还是非重 点地区）的地震应急预案的内容也基本相同。从收集的资料看，四川6 个受灾市州、39 个重灾县中的 9 个县市制定了地震相关应急预案， 而这些应急预案的内容大体相同， 并没有针对当地具体情况作出特殊 规定。这样做的结果是，当突发事件发生时，这些预案无法真正“应 急” ，不能起到保证指导应急处置工作取得实践成效的作用。此外， 我们在调研中还发现一个值得深思的现象， 即许多政府官员一谈及预 案，大多指斥为“脱离实际、可操作性差” ，而这种缺乏针对性、可 操作性的预案，恰恰是由他们自己制定的。于是，这又反过来成为人 们忽视乃至轻视预案的理内。如此恶性循环，更谈不上演练了。四川 成都有地方官员持中肯评价：预案固然有脱离实际之处，但没有预案 则万万不行，它至少指示我们事件来临要自动到岗到位，马上组建应 急指挥部。四川雅安有地方官员更直指要害：预案不演练，等于一张 废纸！只有通过演练，才能发现问题，才有针对性。 2．各类预案的专业、行业性较强，综合协调性较差 自然灾害义可分为洪灾、旱灾、雪灾、台风海啸、泥石流、沙尘 暴、地震、火山爆发等，与此相对应的灾害管理义分属政府的不同职 能部门，这就必然导致各类灾害应急预案大多强调本行业管辖。这虽 然突出了专业性，有其合理性一面，但是，由于其他相关职能部门和 技术部门缺乏参与， 必然对于某一主管部门所制定的应急预案认同度 不够，有的甚至出现互相封锁信息、互不支持配合的局面。另外，各 类预案分级响应的标准不一，导致面对同一灾害，不同部门启动的应 急响应不一致。例如， “5?12”特大地震当天，国家减灾委（设于民 政部）与中国地震局于第一时间启动的响应级别就不一致。再加上我国特有的行政体制，作为地震局这样的弱势部门，要激活部门协调， 显然力不从心，最终只得依赖更高级别领导人的直接介入，方能有效 地协调各方和实施其预案。 3．各级各类预案对特大灾变估计不足，预见性较差 汶川地震是建国以来震级最高、影响范围最广、救援难度最大的 一次特大地震，确实超乎人们想象，相关预案难以预见可以理解。但 是， 作为四川西部山区市县的地震预案中， 对于地震发生后道路中断、 通信中断、电力中断的应急措施，普遍就是一句话： “有关部门应当 尽快修复。 ”而对于地处龙门山断裂带、历史上发生多次 7 级以上地 震的山区市县而言， 这些本是应废预见的紧急情况， 应在事前有估计、 有预案、有准备，但现实却并非如此，现实是绝大多数山区市县的相 关应急预案对特大灾变的估计并不充分，规范内容不够细致和到位， 应对措施不够得力。因此，当地震发生时，这些往往成为极重灾区的 山区市县，许多乡镇村都成为了“孤岛” ，延迟了抢救时效。 4．各级政府及其职能部门对预案所列措施缺乏督促检查，落实 性较差 按照各级地震应急预案的要求， 各级政府应当定期组织应急管理 部门、救援人员和志愿者进行有关业务知识及技能的培圳，并按照预 案要求，协调整合各种应急救援力量，根据各自的实际情况开展不同 形式和规模的地震应急演习。但是，上述应急预案的规定内于缺乏督 促检查措施，最终流于形式，使地震应急预案停留在书面上，未能真 正发挥出应有的作用。 据调查， 四川 6 个重灾市州、 个重灾县 39 （市、区）中，进行过综合性演习、落实了应急避难场所的为数极少。 5．各级政府缺乏必要的投入机制和问责机制，预案保障性较差 由于重视不够，再加之西部地区地方政府财力有限，实施应急预 案所必要的经费难以保障，在监测预警、应急演练、应急物资储备方 面的投入相当有限。在少数地方，财政拨款甚至仅够维持基本办公开 支和人员费用，何谈事业建设。同时，在《突发事件应对法》《防震 、 减灾法》及各类应急预案中，没有对贯彻实施不力的相关主体规定严 格的法律责任，实际工作中也少有听闻政府将此作为行政问责的案 例。法律法规的权威性长期被虚置，使得应急预案的实施得不到切实 保障，自然也就丧失了应有的强制约束力和执行力。 对应急预案制定和实施的情况，本项目组专门对灾区市州、部分 单位和县市的应急预案启动和运用效果进行了饲研，我们下面所分 析、梳理的问题都有不同程度的反映。对此，可详见表 4、表 5。
（三）灾区灾情监测、通信、电力保障系统脆弱 1．地震监测点、网配置不足，监测设备和方式落后，影响震情 获取效率 中国地震信息网虽于“九五”期间初步建成，形成了我国地震行 业计算机互联网络构架， 但是我国地震监测台网观测技术的落后状况 没有得到根本转变。 我国地震前兆台网到目前拥有 400 余个专业前兆 台站和近 500 个地方前兆台点，包括 20 多种测项（前兆观测所用的 技术手段，下同） ，总计达到 1400 多个，其中半数左右的地震台和近 三分之二的前兆台依然是模拟记录，观测项目设置单调，综合程度较 差，地震监测信息精度和结果的可靠性较低，严重制约了地震监测预报水平的提高。我国地震台点的布局是“东密西疏” ，而在本已稀疏 的四川省，又重点布设在甘孜、攀凉地区的鲜水河地震带、安宁河地 震带。历时 3 年完成的“四川数字强震动观测台网”建设，共建成 206 个同定强震动台，其中布设在此次汶川地震所在的龙门山地震带 地区仅有 60 余台。在这 206 个强震台中，震前未能正常运行的就有 40 个， “5?12”未能取得主震记录的有 33 个。虽然 133 个台点所收 的主震记录是目前我国获得数据质量和数量最好的一次，但有 70 多 个台点不能工作或没有获得主震记录，暴露出的问题值得认真反思。 据分析，主要原凶有：一是部分仪器进修或失灵；二是其工作原理不 能适应西部脆弱的电力、通信保障条件；三是安装调试错误和贮存不 足，还有就是操作失误。对此能否真正汲取教训令人怀疑。 我国强震观测与一些地震频发国相比显得滞后。 日本强震仪总数 已达 5000 台左右，美国仅在加州已布设强震加速度仪约 4000 台，伊 朗强震台站超过 1000 个。相形之下，我国目前强震观测仪器不足干 台。由于强震数据获取能力以及模拟震动试验能力太弱，有关抗震设 防规范及标准的制定修正等，不得不依赖国外的强震数据。这对制定 适应我国大中城市各项建设工程抗震设防要求和抗震设计规范， 势必 带来较大不利影响。 2．信息传输和电力保障体系脆弱，造成处置行动被动，影响救 援效率 汶川特大地震发生后，四川省黑水、汶川、理县、北川、青川等 7 个县的对外通信完全中断，瞬问成为中国地区上的信息孤岛。直至5 月 18 日 17 点 28 分，黑水县干线光缆在电信电力部门连续奋战之 下终于被艰难打通，7 个重灾县对外通信方才就此全部畅通。然而此 时距离地震发生已 147 个小时。虽然电信、电力部门竭尽了全力，却 依然无法掩盖“147 小时”对中国应急通信的沉重考问。 四川的应急通信系统完全依赖民用通信系统， 民用通信系统主要 由固定电话和移动通信两大部分构成，同定电话依赖光纤，移动通信 依赖发射无线讯号的基站，而通信基站必须保证 24 小时电力供应。 只要光纤中断、基站被毁、供电停止，立刻就会丧失通信能力，包括 地震监测数据、 灾情数据在内的各种信息均无法到达研判中心和指挥 中心，这就严重延缓了整体灾情的报告和统计分析，导致震初对灾情 的分布判断不明和决策指挥的极大闲难， 使得应急救援力量和物资不 能均衡有效地配置到最需要的地方，错失了宝贵的应急救援时间，极 大地影响了救援效率。 （四）应急指挥和协调机制不够完善 1．启动灾情查明机制明显滞后 由于电力和通信中断导致地震台站数据和灾区一线信息无法及 时上报。据报道称，当天下午军方有 4 架直升机升空查灾，但查灾范 围及结果如何、信息是否军地共享，均不清楚。如果在灾情发生的第 一时间，即刻出动飞机飞赴受灾地区大范围探明灾情，并布没无线通 信、卫星通信等设施，确保信息通畅，本是可以做得到的。内于错失 了利用地震发生后大约 4 个小时天气良好的机会探明灾区范围， 受灾 详情报告明显滞后， 使大量的紧急救援力量第一时间主要聚向汶川县城。而日本则明确规定，只要有感地震一发生，自卫队直升机在气象 条件允许情况下，半小时内即应升空飞赴灾区勘察灾情，无需向上级 报告批准。日本这种自动响应的类似做法值得参考。 2．应急指挥决策的明确性与灵活性均有不足 信息不明情况下的应急决策指挥，会出现倚重经验和权威的现 象，这既不可避免有时还不可或缺。但由于许多地方基层官员受年龄 阅历经验等多方面因素所限，平常又基本不进行演练，临阵指挥自然 难免应对失措。例如，应当有具体指向和时限要求的事项就必须突出 其明确性； 而情况不明、 条件不足的事项， 则应允许有必要的灵活性。 这种 “宽严皆误” 的决策在一些地方的救援力量调动、 次生灾害处置、 过渡性安置中时有表现。 3．决策实施过程中的修正机制滞后 相关决策一旦做出就应当市即付诸实施，但是否符合决策预期， 需要相应的信息反馈修正机制。在一些地方或某些工作过程中，这种 反馈修正机制尚不够完善，最为明显的就是一些灾区关于应急帐篷、 板房的建设决策。初期的信息搜集混乱和决策仓促固然可以谅解，但 必要的跟踪和分析却被忽略，应该进行的决策调整被遗忘或搁置，导 致一些板房区的过度建设形成浪费。 4．部门沟通、军地协调、区域协作的联动工作机制有待完善 在汶川地震的应急处置工作中，存在着指挥部层级过多、多头指 挥、救援力量协调不力的状况。这是由于我国的应急预案是以各个系 统或部门为体系制定的，突发事件出现时，各个系统或部门就分别启动自己的应急预案，分别成市相应的指挥部。但这些自成体系的指挥 系统如何有效地整合成为一体，展开有序协调联动，却缺乏十分明确 的制度规定。例如，震初四川省抗震救灾指挥部对成都地区的急救药 品实行严格管控，导致德阳、绵阳等灾区的药品采购面临极大闲难； 震初进入四川的其他军兵种、军区部队的力量配置显得不够均衡；救 援部队与灾区地方政府在灾情信息共享上不够畅通，指挥协调不够， 造成不必要的延误等等。 最为突出的就是关于灾情统计中的人员伤亡 和财产损失，内于救济渠道主要来自民政部门，而灾损评估义分属不 同部门， 自成体系的信息统计和报送渠道难以实现信息核查和信息共 享。国内外广泛关注的遇难学生确切数字，拖延至近一年后才公告即 是一例。另外，对口支援这一崭新的应急方式，内于缺乏相应经验， 在实践中开始显露出区域协作不够的苗头。巨灾理论告诉人们，某些 巨灾事实上构成了“灾害链” ，应当加强综合防控。 《国家综合减灾“十一五”规划》中提出，必须解决的首要薄弱 环节，就是“一些地方的减灾综合协调机制尚不健全，部门间信息共 享和协调联动机制、民间组织等社会力量参与减灾的机制还不够完 善” 。 （五）专业救援队伍不足，装备缺乏，科学施救能力薄弱 在“抢救生命第一”的应急处置和救援中，时间的宝贵凸显了专 业队伍和装备的作用。汶川地震后的生命救援，突出存在着专业救援 队伍不足，救援专业装备缺乏、设备工具落后的问题，主要表现在： 第一， 应对地震灾害的各类现场专业救灾队伍和人才严重不足； 第二，应对地震灾害的专门救援仪器设备、工具严重不足；第三，农村基层 公共卫生资源配置严重不足；第四，应对某类灾害的科学研究和工程 预防技术亟待提升；第五，救援器械工具的生产装备和储备调运能力 亟待加强；第六，适应多灾种救援的专兼型队伍亟待扩大。这些问题 的存在，降低了人员抢救的成功率。 （六）地方政府积极协调社会参与的能力不足 1．缺乏有效的政府救援功能与社会救助功能优势互补、良性互 动的长效措施和机制 面对汶川地震这样的巨灾， }