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安徽省人民政府关于做好被征地农民就业和社会保障工作的指导意见
皖政[2005]63号
颁布时间：&&发文单位：安徽省人民政府
各市、县人民政府，省政府各部门、各直属机构，中央驻皖单位：
　　为切实做好被征地农民就业和社会保障工作，维护被征地农民的合法权益，根据《》（国发[2004]28号）精神，现就做好被征地农民就业和社会保障工作提出以下意见。
　　一、充分认识做好被征地农民就业和社会保障工作的重要性和紧迫性
　　随着工业化和城镇化进程的快速推进，被征地农民的数量不断增多。妥善解决被征地农民的生产生活问题，已经成为我省经济社会发展中的一项突出任务。
　　建立和完善被征地农民的就业机制和社会保障制度，为被征地农民提供稳定的生活来源和可靠的基本生活保障，解决他们的长远生计问题，是落实“三个代表”重要思想的具体体现，也是实现全面建设小康社会目标的客观要求，对于保护被征地农民的合法权益，维护社会政治稳定，改善投资环境，促进我省经济和社会全面、持续、快速、协调发展有着重大而深远的意义。各级政府要把大力推进被征地农民就业，加快建立被征地农民社会保障制度，作为一项重要任务，摆上重要位置，切实抓紧抓好。
　　二、做好被征地农民就业和社会保障工作应当遵循的原则
　　（一）合理确定就业和社会保障工作对象。被征地农民就业和社会保障工作对象原则上为城市（含建制镇）规划区内，经国务院或省人民政府依法批准征地后，失去全部或大部分农用地的农业人口。
　　城市（含建制镇）规划区外，经依法批准的土地征收或征用后，不具备基本生产生活条件或人均耕地面积不足03亩、在农村集体经济组织范围内自愿调剂后不再占有农用地且当地人民政府无法给予异地移民安置的农业人口，也应列入就业和社会保障工作对象。
　　被征地农民就业和社会保障工作对象确定的具体标准和划定年限，由各市、县人民政府根据当地的实际情况确定。
　　被征地农民就业和社会保障工作具体对象确定的程序为，由被征地农民个人申请，村集体经济组织成员、村民委员会或村民小组讨论，乡镇人民政府或街道办事处研究公示后，经劳动保障部门和国土资源管理部门审核，报市、县人民政府确定。
　　（二）突出工作重点。各地要把促进劳动年龄段内的被征地农民就业，解决被征地农民的养老问题和解决贫困的被征地农民基本生活问题作为工作的重点，同时也要做好被征地农民的医疗、子女就学等方面的工作。要采取有效措施，确保被征地农民的生活水平不因土地被征收、征用而降低，确保被征地农民的长远生计有保障。
　　（三）科学测算，统筹兼顾，因地制宜，稳步推进。各地要在充分调查研究，详细占有资料，弄清征收土地和被征地农民的基本情况、基本要求的基础上，统筹考虑改革、发展、稳定三者关系，统筹考虑当地社会经济发展的近、中、远期利益的平衡关系，统筹考虑被征地农民就业和社会保障制度与其他城镇人员就业和社会保障制度的衔接，统筹考虑不同被征地年限、城市规划区内外、不同原因被征地农民的利益保障，经过科学测算，制定出符合本地实际、切实可行的解决被征地农民就业和社会保障的具体措施，明确操作程序和工作步骤，严格工作要求，实行分类指导，稳步有序推进。
　　三、积极做好被征地农民的户口转换工作
　　鼓励被征地农民向城镇转移。被征地农民办理农转非户口，市、县（区）公安机关要本着就近、属地办理的原则，及时为其办理手续，办理机关不得收取任何费用。
　　已经由农业户口转为非农业户口的人员在就业、社会保障、就学、居住等方面，与当地城镇居民享受同等权利，任何单位和个人不得歧视。
　　四、采取多种形式，促进被征地农民就业
　　各级政府应当将被征地农民纳入城镇就业体系。积极开发公益性岗位，安置被征地农民就业。有条件的地方，可以从国家征收的建设用地中留出一定比例的土地作为安置用地，吸纳被征地农民就业。用地单位要把适合被征地农民就业的工作岗位，优先安排给被征地农民。鼓励被征地农民自谋职业和自主创业。
　　要积极为未就业的被征地农民纳入再就业服务体系，提供免费的职业培训、就业政策咨询、用工信息、职业指导和职业介绍等服务；有计划、有步骤地组织他们参加引导性就业培训和职业技能培训，提高他们的就业技能和就业竞争能力；积极向他们提供就业援助和创业指导。
　　五、认真做好被征地农民社会保障工作
　　（一）对已转为非农业户口的被征地农民，符合参加企业职工基本养老保险、城镇职工基本医疗保险和失业保险条件的，要将他们纳入这些保险的保障范围；生活困难，符合城镇居民最低生活保障条件的，要将他们纳入城镇居民最低生活保障范围。对仍保留农业户口的被征地农民，当地已建立农村社会养老保险、农村合作医疗制度以及试行农村最低生活保障制度的，要将他们纳入相应的保障范围；符合农村特困救助和农村最低生活保障条件的，要采取农村特困救助和农村最低生活保障等方式，解决他们的基本生活问题。
　　（二）逐步建立被征地农民养老保险制度。用3年左右的时间在全省逐步建立被征地农民养老保险制度。被征地时年满16周岁且未参加城镇基本养老保险的被征地农民可以自愿参加被征地农民养老保险。被征地农民养老保险资金由当地政府、村（组）集体和个人共同出资筹集。政府出资部分从土地出让收入等国有土地有偿使用收入中列支，村（组）集体出资部分从土地补偿费、集体经济组织经营收入、村（组）集体其他收益中列支。政府出资和集体出资用于基础养老保险金的发放，其待遇享受标准原则上不低于每人每月80元。个人缴费部分用于补充养老保险金的发放。各地可以采取利益引导的方式鼓励农民缴费，充实养老保障资金，提高养老保障水平。领取养老保险金的年龄原则上为男年满60周岁、女年满55周岁。
　　财政部门、国土资源部门应当协同配合，负责将被征地农民养老保险资金及时足额转入当地财政部门开设的社保基金专户，并抄送同级劳动和社会保障部门。个人缴费的资金和政府、集体的出资实行分账管理，政府、集体出资部分原则上实行市、县统筹。保障对象死亡的，其个人缴费资金的本息余额可依法继承。
　　被征地农民参加城镇企业职工基本养老保险，达到符合享受城镇企业职工基本养老保险条件的，可选择享受城镇企业职工基本养老保险，其被征地农民养老保险个人缴费部分，一次性退给参保人，被征地农民养老保险随之取消。
　　六、加强对被征地农民就业和社会保障工作的领导
　　各级政府要高度重视被征地农民就业和社会保障工作，切实加强领导，政府主要负责同志要亲自挂帅。劳动和社会保障部门是这项工作的主管部门，要切实负起牵头职责，财政、国土资源、农业、民政、公安等部门要各司其职，密切配合，共同做好被征地农民就业和社会保障工作。要加强对被征地农民就业和社会保障工作的宣传和监督检查，依法保障被征地农民的合法权益。
　　各市、县要按照本意见，结合实际，制定被征地农民就业和社会保障具体实施办法，积极稳妥地推进被征地农民就业和社会保障工作。凡到2008年仍不能实行被征地农民养老保险制度的地方，当地人民政府应向省人民政府专题说明原因。
安徽省人民政府二○○五年六月十二日
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来源：中国法院网
作者：余文唐
　　当前，我国农村集体土地普遍实行承包经营制，包括家庭经营承包制和其他方式承包制，后者更有本集体经济组织成员承包和非本集体经济组织成员承包之别。在承包地被国家征收时，如何平衡土地所有权人、集体经济组织成员和承包人之间的利益补偿，尤其在土地补偿费受偿主体的问题上，理论界的看法五花八门、未达共识。而在司法实践上，也尚未理顺旧规与新法的关系，往往根据《土地管理法实施条例》（简称《条例》）等《物权法》出台之前的规定，否认承包人对土地补偿费的受偿主体资格，导致《物权法》的相关规定形同虚设，使得承包人在承包地被征收的合法权益难以得到充分的保障。本文从旧规缺憾、新法真意和适用规则等三个方面，对承包人的土地补偿费受偿权进行法律上的辨析论证。
　　一、旧规缺憾：忽视承包人用益物权的法律救济
　　承包人土地补偿费受偿权之所以难以得到司法的支持，其首要的原因在于《条例》第29条和最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（简称《解释》）第24条的规定。前者明确规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”后者则与其一脉相承，规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。”从这两个规定可以清楚地看出，土地补偿费的受偿主体是“一体化”的，即只能是土地所有权人；土地承包人不具有土地补偿费的受偿主体资格。基此土地所有权人在土地补偿费的分配上享有绝对的决定权，即所谓“分部分”、“怎么分”、“分给谁”均有其决定。诚然，在本集体经济组织内部分配土地补偿费时，作为本集体经济组织成员的承包人可以分得一定份额的土地补偿费，但这并非基于承包事实以承包人身份所分得。而且，这种分配通常是成员人人有份、平均分配的。如此一来，承包地被征收时不论是哪种承包的承包人，其承包投资和预期收益都得打水漂了。
　　承包人承包集体土地，目的主要在于获得承包收益。为提高承包效益，承包人必然要进行多方面的投资。这种投资大体包括三个部分：一是地上物和青苗之类的投资，即在承包地上建筑必要的建筑物、种上作物及果树等；二是改良土地质量和改变土地用途的投资，比如将盐碱地改造成可耕地、将荒山改变为果园；三是对土地外部环境的投资，有如修筑道路、挖掘渠道等改造承包地周围环境。这些投资必然产生效益，其效益不仅体现在地上物和青苗上，也体现在土地用途、作物年产值等土地的价值增值方面。而这些效益与征地补偿费的高低是有着密切关联的。《土地管理法》第47条规定，征收土地应当按照被征收土地的原用途给予补偿，而且土地补偿费的数额与征收前三年平均年产值相挂钩。需要指出的是，这里的“原用途”应该指征收时的土地用途而不能是承包前的土地用途。可见，承包人的投资效益与征地补偿费的高低有着密切关联。承包地被征收，不仅导致集体土地所有权的丧失或转移，也必然造成承包经营权的丧失、承包人承包投资和预期收益的损失。而承包人的这些损失，不是仅仅安置补助费、地上物和青苗补偿费所能弥补得了的。
　　司法实践中，为弥补承包人的损失，有的法院根据最高法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》（简称《试行》）第12条关于“承包方因承包经营的土地被依法征用或者被依法批准使用后，要求发包方按照有关法律、法规的规定给予补偿或者要求发包方对其为改良土地的实际投入给予适当补偿的，人民法院应当予以支持”的规定，支持承包人对于投资损失的请求，但同时又驳回其对土地补偿费的受偿请求。且不论这一规定在之后出台的《解释》中没有被保留，究竟是弃而不留还是存而备用。更为实际的问题是，投资的目的在于求得回报，而这种回报绝非是投资成本的回收，当然还有投资利润的追求。适用《试行》第12条规定或许可以弥补承包人投资成本的损失，但其预期收益或称投资利润的损失仍难以含含在其内因而也就得不到支持。何况，这笔款项仍然需要从土地补偿费中支出，导致司法裁判的自相矛盾。与其如此，不如直接承认土地所有权人和承包人均为土地补偿费的受偿主体。这样不仅可以避免在土地补偿费数额协商上由土地所有权人一手包办，还能够尽可能减少土地补偿费被截留、挪用的违法现象发生。
　　二、新法真意：赋予承包人土地补偿费的受偿权
　　有鉴于《条例》等旧规定的种种缺陷，《物权法》加强了对承包地被征收的承包人利益的保护。《物权法》第132条规定：“承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。”对于这一规定，权威的解读认为该规定已经赋予了承包人土地补偿费的受偿权。比如，全国人大常委会法制工作委员会的释义书中指出：“土地补偿费是给予土地所有人和用益物权人（承包人）的投入及造成损失的补偿，应当归土地所有人和用益物权人所有。”《中国审判法律应用支持系统》法律条文释义库中对《物权法》第132条的释义也作同样的表述。可见，权威解读是持土地补偿费受偿主体包括土地所有权人和土地承包人的“二元论”观点的。既然如此，为什么司法实践中还是以只有土地所有权人才是其受偿主体的“一体说”为主流做法呢？究其原因，首先在于“二元论”的权威观点往往只是结论性的，未能从解释学上对《物权法》相关规定进行深入解读。甚至持“二元论”观点的部分论者认为《物权法》第132条规定仅具有宣示作用，目前的法律实际上并未将土地承包经营权作为独立的征收对象，真正纳入征收补偿范围。
　　对于《物权法》第132条，“一体说”却有一个看似有力的论证，这就是以《条例》规定来解释《物权法》规定。即：既然《条例》规定土地补偿费归土地所有权人所有，那么《物权法》规定的“相应补偿”只能是指安置补偿、地上物和青苗补偿，而不包括土地补偿费的补偿。这一解读貌似是在运用解释学上的体系解释方法来解释《物权法》的规定，因此这一解释就很容易被许多法官所接受而在司法实践中流行。然而，这样对《物权法》第132条所进行的解释，其实是个似是而非的解释，是对体系解释方法的误用，进而导致对《物权法》规定的误读。法律解释诸方法的运用是有一定顺位的，而文义解释处于第一位阶。只有在文义解释不能得出恰当的结论时，才有必要接着以包括体系解释在内的其他解释方法对被解释的法律规定继续解释。而“一体说”的此类解释却无视《物权法》规定本身的含义，抛开文义解释来进行体系解释。而且，以《物权法》出台之前且与《物权法》相冲突（抵触）的《条例》规定，反过来解释《物权法》的规定，使得《物权法》在承包人对土地补偿费的受偿主体地位上的立法进步和积极意义化作灰烬而荡然无存！
　　可以说，“一体说”的上述解释不论在方法上还是结论上都是不当的，因而也是不可取的。那么，究竟应该如何运用解释学来挖掘《物权法》第132条的真意呢？依笔者之见，必须紧紧抓住该法条对承包人可以获得相应补偿所规定的法律依据，而后根据这一法律依据进行体系解释，界定“相应补偿”的含义。与《农村土地承包法》第16条第2项仅泛泛规定承包人有权“依法”取得相应补偿明显不同，《物权法》第132条明确规定了承包人获得相应补偿的法律根据，这就是“本法第四十二条第二款”。而《物权法》第42条第2款清楚地规定征地补偿范围包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。既然是依照该规定获得相应补偿，当然就要按照该规定的补偿项目来补偿。因此，“相应补偿”四字在这里应指土地补偿费的相应“份额”补偿，而不应指补偿“项目”上的取舍。可见，《物权法》已经明确地确认了承包人的土地补偿费的受偿主体地位，据此承包人享有土地补偿费的受偿权。至于受偿的份额问题，则可根据承包类型以及其他具体情形来确定，并不关涉承包人的受偿权，也不妨碍司法机关根据承包情况来裁判。
　　三、适用规则：上位法应当优先于下位法而适用
　　在法律适用学上，上位法与下位法之间存在着两个看似相互对立的适用规则，即“下位法优于上位法”与“上位法优于下位法”，也即所谓的“适用优先”与“效力优先”。然而，两者的适用前提却大不一样，前者适用于上下位法和谐一致的情形，后者则适用于上下位法冲突抵触的场合。换句话说，上下位法和谐一致时，按照“下位法优于上位法”规则适用下位法；上下位法冲突抵触的，按照“上位法优于下位法”规则适用上位法。这是因为，法律适用不但要求被适用的法律规范合法有效，而且要求适用最贴近吻合现实情形的法律规范。一方面，下位法作为上位法的实施性规定，是对上位法的具体化，与现实情形更加贴近吻合。同时，在上下位法和谐一致时，上下位法均为有效。因而，适用下位法符合前述法律适用的两个要求。另一方面，法律体系存在着自宪法开始从上而下高低有序的效力等级，也即法律的效力位阶。上位法的效力高于下位法的效力，下位法的效力源于上位法的赋予。如果下位法与上位法冲突抵触，法律的位阶效力会自动发挥作用，下位法的效力就要被上位法所否认而不得适用。这正是“上位法优于下位法”规则的法理所在。
　　就《物权法》与《条例》而言，前者是全国人大通过的基本法律，后者则是国务院制定的行政法规。在法律效力序列中，前者的效力位阶高于后者，是上位法；后者也就成为效力位阶低于前者的下位法。这绝不仅仅是单纯法理上的分析推断，而是有着《立法法》的规定为依据的。《立法法》第79条第1款规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”，这一规定不仅仅是立法监督上的准则，也是司法适用上的规则之一。在《条例》与《物权法》规定和谐一致的情形下，按照“下位法优于上位法”规则，适用《条例》的规定。但是，如果两者冲突抵触，就须按照“上位法优于下位法”的规则，适用《物权法》的规定。如前所述，在承包人是否享有土地补偿费的受偿权这一问题上，《条例》第26条持“一体说”，规定只有土地所有权人享有土地补偿费的受偿权，从而否定了承包人对土地补偿费的受偿主体资格；而《物权法》第132条则采用“二元论”，确认了承包人对土地补偿费的受偿主体地位，赋予其受偿权。显然，两者相互冲突抵触。因此，《条例》第26条的效力已被《物权法》第132条所否认，司法上应当适用《物权法》第132条。
　　以上是从《条例》第26与《物权法》132条规定的内容上，判断两者相互冲突抵触。我们还可以根据最高法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》予以进一步说明。该纪要在第2条第1项“下位法不符合上位法的判断和适用”中指出上下位法冲突抵触的常见情形，其中包括“下位法缩小上位法规定的权利主体范围”和“下位法限制或者剥夺上位法规定的权利”。《物权法》第132条规定承包地被征用的，承包人有权依照《物权法》第42条第2款规定获得包括土地补偿费在内的相应补偿。这一规定包含两项内容，一是在权利主体上，土地补偿费的受偿主体包括土地所有权人和承包人；在权利范围上，承包人有权获得相应补偿的项目包括土地补偿费。而作为下位法的《条例》第26条规定土地补偿费只属土地所有权人所有。这就存在与《物权法》第132条规定冲突抵触的两种情形：一方面，《条例》规定缩小了《物权法》规定的土地补偿费受偿的权利主体范围；另一方面，《条例》规定剥夺了《物权法》规定的承包人对土地补偿费可以受偿的权利。既然如此，司法上应当适用《物权法》而不应再适用《条例》规定则是毋庸置疑的。
　　（作者单位：福建省莆田市中级人民法院）
责任编辑：牟菲菲
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