三权分离支撑农村土地制度改革深化|土地制度改革|三权分立|农村_新浪财经_新浪网
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三权分离支撑农村土地制度改革深化
　　农村土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”制度安排，需要适应时代变迁要求，而“三权分离”为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系创造了条件。
　　本报记者 黄俊溢
　　衔接十八届三中全会精神，2014年中央一号文件提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。与之配套，“三权分离”（承包地所有权、承包权、经营权）也出现在一号文件中――“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”。
　　农业部农村经济体制与经营管理司司长、清华大学中国农村研究院学术委员会委员张红宇近日在 “清华三农讲坛”上发表题为“工业化城镇化背景下农地制度变迁”的演讲时表示，农村土地集体所有、家庭承包经营的“两权分离”制度安排，需要适应时代变迁要求，而“三权分离”为构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系创造了条件。
　　新时期要求提高土地资源配置效率
　　“回顾新中国成立以来的农地制度安排可见，农地使用制度安排对农业生产绩效有明显影响。”张红宇表示，新中国成立以来经历了以私有私营为特征的土地改革时期、以公有公营为特征的农业合作化后和人民公社时期、以公有私营为特征的改革开放时期。
　　张红宇认为，撇开农地所有权安排，农地经营采取以家庭为单位的方式是保障农民利益和农业生产绩效的最佳选择方案，“两权分离”下的农地家庭经营的方式，符合农业产业特征、符合世界农业发展一般规律、符合我国国情，有长期存在的基础。
　　在国民经济转型和全球经济一体化的背景下，时代对创新农村土地经营方式、实现农业可持续发展提出了四个新的要求：四化同步要求补上农业现代化短板；工业化要求确保13亿人的吃饭问题；城镇化要求维护好农民利益；全球农业一体化要求提升农业竞争力。
　　“四化同步，农业是短腿；全面小康，农村是短板。”张红宇认为，在全球农业一体化的背景下，我国农业存在诸多问题。我国农业现代化既落后于美国、澳大利亚等农业资源禀赋丰裕国家，也落后于荷兰、以色列、日本等农业资源短缺国家，同时滞后于我国工业化、城镇化、信息化发展。2013年农业的劳动生产效率分别为第二产业的1／5，第三产业的1／4。同时，工业化造成耕地、水资源不断“非农化”，使确保粮食安全任务更加艰巨。此外，劳动力大量转移使农业兼业化经营成为常态。而随着城乡居民收入水平提高，食物结构不断优化，人们对的刚性需求不断增长，农产品特别是粮食的供需平衡难度越来越大。
　　张红宇认为，在经济社会的转型过程中，在全球农业一体化背景下，保障农产品有效供给、确保国家粮食安全、提升我国农业竞争力，必须以提高农业的劳动生产率、土地产出率和资源利用率为导向，深化农村土地制度改革，发育生成新的农业生产经营主体，完善农业经营体制机制。
　　“三权分离”为解决土地制度创新提供支撑
　　“在工业化、城镇化大发展、大推进背景下，承包经营权的分离有了必要和可能。”在张红宇看来，经营权独立发挥作用，意义在于其行使主体范围远远大于承包权主体。这对于在更大范围内优化配置耕地资源，提高农业生产绩效具有重大意义，是通过土地制度创新培育实现多元经营的基本前提与必然选择。张红宇表示，承包权和经营权分离的目的：一是确保进城农民不失去承包土地的财产权利，但割断了与承包土地的经营关系。二是确保农民通过承包权获得稳定财产性收益，土地资源通过经营权的流动能更好地进行配置。三是确保国家商品农产品供给和国家粮食安全。四是促成多元新型农业经营主体成长 。
　　同时，张红宇表示，“三权分离”既是理论问题，也为解决土地制度创新重大问题提供了支撑。但是，需要注意以下几点：
　　首先，“三权分离”要以土地相关权利的清晰界定为条件，开展土地承包经营权确权登记颁证是 “三权分离”的基础和前提。开展承包地确权登记颁证，有利于稳定农村土地承包关系，是促进土地承包经营权流转、发展适度规模经营的重要基础性工作，是强化农村土地承包经营权物权保护的重要措施。
　　其次，“三权分离”的价值和意义在于更加明确了“长久不变”的制度内涵，亦即“长久不变”的核心是承包权而非经营权，是土地承包关系长久不变而不是土地经营关系长久不变。
　　第三，构建“三权分离”的农地制度，有望为破解农地抵押困局创造最为关键的制度基础。以承包权长期稳定来保障承包农户财产权和提供基本生活保障，以经营权设定抵押来破解现代农业发展的融资难题，求得经济效率与社会公平的结合。
　　第四，要解决好进城农民土地退与留的问题。农民是否退出土地要按照自愿原则和国家相关法律规定，通过给予补偿方式促进农民脱离土地、转移进城，推进工业化、城镇化的发展，真正实现转移人口的城镇化。对进城农民要提供就业、住房、子女教育和社会保障等制度安排。
　　张红宇表示，以“三权分离、家庭承包、多元经营”为基本特征的新型农村土地制度框架，兼顾了城镇化、工业化与保护土地资源和农民土地财产权益的需要，兼顾了农地制度创新中的效率与公平两大命题，兼顾了未来发展的必要性和现实条件的可行性，是具备充分可能的一种制度安排。一些主张已得到一定范围实践经验支撑，但也遗留了不少问题需要继续研究和探索，随着实践进展，这一制度创新将得到更多检验和充实。
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中国农地“三权分立”制度背景：土地是农民的保险手段，不是致富工具
中国农地“三权分立”制度背景：土地是农民的保险手段，不是致富工具
德国哥廷根大学教授 于晓华
最近17位专家上书中央建言“土改”。据说全文有1.3万字，我没有找到建议书的全文，只能从媒体的报道中窥一斑；其核心要点大概是“要彻底改革规划和土地用途管制制度，启动集体土地入市、征地制度改革、城乡统一的建设用地市场建设等改革。”因为只有农地是集体所有的，所以建议书说白了就是（1）希望弱化规划权，让位市场选择；（2）希望放松对农地的管制，让资本进入农地市场。然后实行土地自由流转，兼并和转换用途。
让农地使用权放开流动，让资本进入农业，这样的声音一致存在。随着经济增速的下滑，资本市场的不景气，这样的声音越来越强。这些人提出的理由主要有：（1）防止抛荒，提高生产率，（2）减少征地阻力，（3）提高征地价格，减少房地产开发的冲动（4）让农民的使用权变现等。资本进入农地，世界各国的经验表明，其最终目的都是期待农地转非农用地的溢价。
其实，资本市场已经开始布局，很多大的资本公司已经开始投资农业，比如恒大开始涉足畜牧业。我不喜欢阴谋论，但其背后有没有对可能的土地制度改革预期，土地用途转换的超额利润的觊觎。
世界所有的发达国家（包括，国,日本和德国等）都有非常严格的土地用途规划制度；严格限制土地用途的转用。即所谓的“规划权”高于“所有权”的说法。严格的土地的规划制度，也是保障土地所有权的一个重要手段。想象一下，如果没有严格的土地规划制度，在居民区里面建一个化工厂，其后果会对所有的土地所有者的权益造成重大损失。
本来农地和非农地就不是一个市场，这基本在所有国家都成立。我就不明白怎样才能按17位专家所言，建立一个城乡统一的土地市场？ 如果农地可以很容易转变为非农用途，除了对中国粮食安全造成重大影响外，对非农和农业用地市场的冲击都是巨大的。
中国的农地问题数千年历史以来一直是社会经济的焦点。土地制度不仅仅是一个经济问题，更是一个政治问题，和政权的基础紧密联系在一起。
在中国共产党18届三中全会之后，中央对农地制度提出的改革方向明确为“鼓励集体土地所有权、承包权和经营权分离，稳定承包权、搞活经营权。规范土地承包经营权流转。”我觉得这样的制度设计是适合中国农地制度的最优设计。
很多人不能理解，为什么中国要把一个土地的制度设计的这么复杂？从所有权要衍生出承包权和经营权。我认为这是有中国的现实所决定，是一个历史的必然选择。
这样的土地制度，除了保证农业生产，确保中国的粮食安全之外，更重要的是保障了整个社会的政治稳定。
中国是一个人多地少的国家，这是决定中国现有农地制度的根本原因。据最新统计，耕地总面积为20.03亿亩，中国总人口为13.7亿，农村户籍人口约为8亿。农村人均耕地仅为2.5亩。在东部沿海地区，农村人均耕地不足1亩。这么小的人均耕地，从经济学的角度来说，仅能糊口，根本不足致富；所以，土地不可能成为农民的致富手段。
从商业的角度来说，把土地“种上”房子，其收益肯定会大于种庄稼。这也是上面的那些论点的背景经济驱动因素。
但是，中国农村居民还没有建立良好的社会保障和养老保险制度。在中国农村地区实施平均分配土地，起到了农村居民的社会保障和养老保险的作用。在城市经济不景气，大量农民工失业时，可以起到一个社会缓冲作用。这才是问题的关键。如果动了土地制度，让农民彻底失去土地，这个经济缓冲力量没有了，在城市发生经济危机，数亿的没有土地，又没有社会保障的农民工，会首当其冲失去工作，他们能干什么？学习1949年前的历史，就知道了答案。
2013年中国的城市化率已经达到了53.7%；也就是53.7%的人口居住在城镇。但是拥有城镇户口的人不足35%.。大概有20%的城市人口是没有城镇户口的农民工，总数约2.7亿。这么大的人群发生危机，没有土地，没有工作，又没有社会保障，后果就实社会动乱。如果他们有一块土地在手，至少不会因为饥饿导致社会动乱。
所以，现有的土地制度里面强调了“稳定承包权”；其目的就是让农民强制拥有承包权，而不与土地隔离。在发生经济危机时，这些农民还能拿回土地，维护社会的稳定。
的确，中国改革开放35年，没有发生大的经济危机；但是市场经济必然会产生经济危机。居安思危对一个国家的长期稳定发展是必要的。
从历史的角度来分析，现在的共产党政权就是依靠土地革命和土地改革，吸引了大量农民的支持而成功获取的。从1927年到1937年的土地革命，共产党在根据地打土豪分田地，满足了农民的土地需求，城市资产阶级为代表的蒋介石数百万的军队也不能消灭共产党的军队。
在1949年新中国成立后，共产党把没收到的地主的土地分配给无地少地的农民，为共产党稳固政权，以及后来的工业化打下了坚实的基础。
1978年，改革开放也是从农村土地改革，实行分田到户，家庭联产承包责任制开始的。
即使35年过去了，时空变幻，土地仍然和政权的基础紧密联系在一起。
现有的土地制度是一个历史的选择。虽然在经济上可能不是最优的一个设计，但这是为了保障粮食安全和维护社会稳定衍生出来最适合中国的制度。
要实施农地的资本化或者农地自由流动，不是不可以；但必须要为农民建立和城市居民一样的社会保障体系。按照现在地方政府财政实力下降，欠有大量债务，和各地养老保险的紧张状况来看，短时间还很难实现！如果没有为农民建立良好的社会保障体系，农地资本化就应该免谈.
同时，必须指出的是，按照最新的一些研究，农村居民的非农业收入占总收入的比重已经超过60%，确实农业收入已经不占农民收入的主要地位。维持现有的土地制度，也不是为了把农民禁锢在土地上，而是土地给农民一个保险。在没有社会保障的背景下，在宏观经济不景气的时候，农民有一个最低的生活保障。这才不会导致社会大乱。如果没有给农民良好的社会保障体系，就贸然实行农地资本化，就等于给现有政权稳定埋下一颗不定时炸弹！
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