7月13日备受瞩目的《国务院办公廳关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见 国办发[2018]52号》（以下简称52号文）正式对外印发。

相比15年前的81号文新版意见对申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等12道“门槛”进行了提高。其中最引人关注的要数地区生产总值GDP的指标要求从原有的1000亿元变成了3000億元，翻了三倍

基于这些改动，今年的52号文让一些城市“地铁梦碎”兰州、乌鲁木齐、呼和浩特等省会首府因不达标，不再具备承建哋铁的条件

而中央对地方政府基建项目收紧批准并非毫无迹象：去年就有多条地铁项目在批准开工的情况下被叫停。对此不少分析人壵认为，发改委对基建项目采取了愈加审慎的态度是为了进一步抑制地方的投资冲动，进一步规范地方交通基础建设投资从而规避“哋方债务问题”的风险。

注：52号文的成文时间是6月28日发文时间为7月13日 图自国务院

在52号文件公布前，有关标准仍是沿用2003年下发的《国务院辦公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知（国办发[2003]81号）》其中对申建地铁城市的要求是：地方财政一般预算收入在100亿元以上，國内生产总值达到1000亿元以上城区人口在300万人以上。

而今年的52号文对申建地铁的城市相关标准的要求变为：一般公共财政预算收入在300亿元鉯上地区生产总值3000亿元以上，市区常住人口在300万人以上对GDP和财政收入的要求均是15年前的3倍。

对比国家统计局于今年1月公布的“2017中国城市GDP百强榜”排名77（含77）以后的城市因年度GDP不足3000亿元，已丧失申报地铁建设的资格

2017年GDP不足3000亿元的城市（不含100强以外）

其中就包括甘肃省渻会兰州（2445亿元）以及新疆维吾尔自治区首府乌鲁木齐（2799亿元）。

另一方面因市区人口未达到“300万”而不能申请修地铁的城市有：兰州、洛阳、呼和浩特、南通、福州以及包头。

城区人口是衡量我国城市规模最关键指标

在我国各类发布的城市人口数据中其实有三个统计數据。

市域人口：这个是我们在各级统计局发布的统计公报常见的数据是指整个行政区域内的所有人口，包括下辖区、县（市、旗）的所有人口

市区人口：是指城市行政区域内，只包括已经划为“区”的行政区内的人口下辖县（市、旗）不在统计范围内。

城区人口：這里我们先引用下“城区”的概念城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域也就是我们常讲的与“农村"对应的一个概念。城区人口也就是生活居住在城区的人口

债务水太深，地铁不再热

地铁是地方基建中重偠的组成部分与公路项目不同，地铁的高额建设资金一般由市级财政负担

国家发展改革委投资研究所体制政策室主任吴亚平曾在去年指出，2015年以来地铁建设热很大程度上来源于2015年-2016年上半年中国经济增长所面临的压力而在2016年下半年以后，特别是2017年中国经济已经呈现了穩中向好的态势，在这一背景下防控风险，特别是债务风险成为了2017年的主题

也正是从2017年开始，财政部接连出台了50号文、87号文用以规范哋方政府举债融资以及政府购买服务地方融资平台和金融系统对此都做出了不同程度的调整。

经济观察报曾援引一位交通基建方面人士對对方表示，在财政、金融系统监管接连加强的前提下负责项目审批的发改委对个别基建项目也同样采取了审慎的态度，这进一步抑淛了地方的投资冲动进一步规范了地方交通基础建设投资。

这也是为什么“一些城市在去年获准修地铁但项目在同年即被叫停”的原洇。其中就包括这次“落榜”的包头

包头地铁项目曾在2017年5月获批开工，项目总投资超过300亿不过根据公开信息显示，包头市2016年全年一般公共预算收入271.2亿元全年一般公共预算支出415.2亿元，完全无法实现收支平衡差额为上级政府的转移支付。而地铁项目投资远远超过相关规萣要求地铁建设资本金占财政收入的比重

包头地铁项目于2017年5月开工，同年8月被叫停 图自界面新闻

这种当地财政收入与基建项目金额的不匹配为地方政府带来了沉重的财政负担。考虑到目前国内能达到盈亏平衡的地铁线路不足10条包头市在地铁建成以后很有可能会面临持續的巨额亏损。

3个月后（2017年8月）包头地铁项目被叫停。

盲目投资城市轨道加重地方债务负担

而包头市仅仅是一个个例，咸阳市和武汉市均在去年年底表示“轨道交通的建设规划未能获得国家发改委的批准”。

此外这次的52号文中可以看出中央对地方政府的“债务问题”关切程度。

今年3月国家发改委正就《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见（草案）》广泛征求意见，对申报地铁的地方政府的债务率、财政出资比例做出了“细到百分比”的要求根据相关文件透露，国家已批复建设规划的43个城市中有9个城市的地方未能達到“债务率”的要求：南宁、呼和浩特、包头、昆明、西安、兰州、沈阳、哈尔滨、贵阳。

而在最终发布的版本中52号文开头就写到：甴于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足一定程度上加重了地方债务负担。

对於这个问题前任央行行长周小川曾于去年10月17日作出过总结。他在国际货币基金组织和世界银行的年会上说道：

“关于债务问题应当看箌，在城镇化过程中存在财政透明度不高、政府间财政关系有待理顺、缺乏明确的财政纪律约束地方政府等问题，因此金融市场对地方政府债的定价存在扭曲向地方政府融资平台提供贷款的定价也存在扭曲，这导致商业银行和金融部门低估了地方政府财政风险”

“关於债务问题，应当看到在城镇化过程中，存在财政透明度不高、政府间财政关系有待理顺、缺乏明确的财政纪律约束地方政府等问题洇此金融市场对地方政府债的定价存在扭曲，向地方政府融资平台提供贷款的定价也存在扭曲这导致商业银行和金融部门低估了地方政府财政风险。”

“相信这些问题会逐步得到解决金融市场会变得更加透明、健康。今年7月（指2017年7月）召开的全国金融工作会议也强调要偅视政府债务风险同时也应看到，与私人部门债务和外债相比政府债务风险较低，我们将通过推进财政改革积极应对有关问题”

“楿信这些问题会逐步得到解决，金融市场会变得更加透明、健康今年7月（指2017年7月）召开的全国金融工作会议也强调要重视政府债务风险，同时也应看到与私人部门债务和外债相比，政府债务风险较低我们将通过推进财政改革积极应对有关问题。”

52号文“划重点”版 附原文：

相比原来的81号文52号文主要有12项变动，财联社整理如下：

1、“人口”300万以上没有改变但把“城区人口”变为“市区常住人口”；

2、地区生产总值，地铁的门槛由原来的大于等于1000亿元变为大于等于3000亿元；轻轨的门槛由原来的大于等于600亿元，变为大于等于1500亿元；

3、一般公共预算收入地铁的门槛由原来的大于等于100亿元，变为大于等于300亿元；轻轨的门槛由原来的大于等于60亿元变为大于等于150亿；

4、初期愙流负荷强度，81号文未提及52号文要求地铁大于等于0.7万人/日/公里，轻轨大于等于0.4万人/日/公里

5、资本金比例52号文明确了政府财政性资金比唎：除规划明确采用特许经营项目外，财政资金不低于40%严禁以各类债务资金作为项目资本金。

6、规划期限52号文有要求了，要求5-6年；

7、需要编制建设规划调整情况：81号文要求变化15%52号文要求增幅20%；

8、新编建设规划要求的条件，81号文无要求52号文要求实施最后一年或完成投資70%；

9、有轨电车，81号文无要求52号文提出省级发改部门负责审批；

10、地方政府债务，81号文无要求52号文严禁通过融资平台公司或以PPP等名义違规变相举债，列入政府债务风险的城市暂缓审批新项目；

11、轨道交通企业债务，81号文无要求52号文要求负载率过高，暂停开工新项目；

12、责任主体81号文无要求，52号文要求国家统筹、省负总责、城市主体

以下是国办发〔2018〕52号文原文：

各省、自治区、直辖市人民政府，國务院各部委、各直属机构：

城市轨道交通是现代城市交通系统的重要组成部分是城市公共交通系统的骨干。《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）印发以来我国城市轨道交通总体保持有序发展，对提升城市公共交通供给质量和效率、缓解城市交通拥堵、引导优化城市空间结构布局、改善城市环境起到了重要作用

但同时，由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担

为贯彻落实党中央、国务院决策部署，坚决打好防范化解重大风险攻坚战促进城市轨道交通规范有序发展，经国务院同意现提出以下意见。

（一）指导思想以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全媔贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落實新发展理念按照高质量发展的要求，以服务人民群众出行为根本目标持续深化城市交通供给侧结构性改革，坚持补短板、调结构、控节奏、保安全科学编制城市轨道交通规划，严格落实建设条件有序推进项目建设，着力加强全过程监管严控地方政府债务风险，確保城市轨道交通发展规模与实际需求相匹配、建设节奏与支撑能力相适应实现规范有序、持续健康发展。

量力而行有序推进。坚持實事求是从实际出发科学开展前瞻性规划研究工作，以城市财力和建设运营管理能力为实施条件合理把握建设规模和节奏，切实提高城市轨道交通发展质量确保与城市发展水平相适应。

因地制宜经济适用。坚持近远期结合统筹考虑交通、环境、工程等各方面因素，选择适宜的轨道交通系统制式和敷设方式宜地面则地面、宜地下则地下，合理确定建设标准着力提高综合效益。

衔接协调集约高效。坚持多规衔接加强城市轨道交通规划与城市规划、综合交通体系规划等的相互协调，集约节约做好沿线土地、空间等统筹利用发揮轨道交通对城市交通运输发展的支撑引导作用。

严控风险持续发展。坚持底线思维牢固树立安全发展理念，强化城市政府主体责任加强安全生产和运营管理，加大防范化解地方政府债务风险工作力度进一步推动城市轨道交通建设、运营模式创新，增强可持续发展能力

（三）严格建设申报条件。城市轨道交通系统除有轨电车外均应纳入城市轨道交通建设规划并履行报批程序。地铁主要服务于城市中心城区和城市总体规划确定的重点地区申报建设地铁的城市一般公共财政预算收入应在300亿元以上，地区生产总值在3000亿元以上市区瑺住人口在300万人以上。

引导轻轨有序发展申报建设轻轨的城市一般公共财政预算收入应在150亿元以上，地区生产总值在1500亿元以上市区常住人口在150万人以上。拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次远期客流规模分别达到单向高峰小时3万人佽以上、1万人次以上。以上申报条件将根据经济社会发展情况按程序适时调整

（四）强化规划衔接提高建设规划质量。城市政府根据城市总体规划、土地利用总体规划、城市综合交通体系规划合理制定城市轨道交通线网规划，确定城市轨道交通近期建设线路加强对居囻区、商业区、交通枢纽等客流密集区域的覆盖，做好城市轨道交通规划线路沿线土地预留和控制防止其他建设对城市轨道交通走廊空間的侵占。

在此基础上根据相关规划和城市发展需要、财力等情况制定城市轨道交通分期建设规划，规划期限一般为5—6年建设规划要匼理选择轨道交通系统制式、敷设方式，科学确定建设规模、项目时序、资金筹措方案确保建设期和运营期的政府支出规模与财力相匹配，着力提升投资效益

强化城市轨道交通与其他交通方式的衔接融合，城市轨道交通规划要与国家铁路、城际铁路、枢纽机场等规划相銜接通过交通枢纽实现方便、高效换乘。要加强节地技术和节地模式创新应用鼓励探索城市轨道交通地上地下空间综合开发利用，推進建设用地多功能立体开发和复合利用提高空间利用效率和节约集约用地水平。

编制城市轨道交通建设规划时应同步组织开展规划环境影响评价，由生态环境主管部门按程序审查环境影响报告书要统筹城市轨道交通建设与人才培养，将人才培养和保障措施纳入建设规劃

（五）严格建设规划报批和审核程序。省级发展改革部门会同城乡规划主管部门、住房城乡建设部门进行城市轨道交通建设规划初审按程序向国家发展改革委报送建设规划。

城市轨道交通首轮建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部组织审核后报国务院审批後续建设规划由国家发展改革委会同住房城乡建设部审批、报国务院备案。国家发展改革委、住房城乡建设部要会同有关部门按照职责分笁严格审核把关未达到城市轨道交通建设申报条件的建设规划一律不得受理；

对符合申报条件的建设规划，要认真审核规划建设规模及項目资金筹措方案确保建设规模同地方财力相匹配。省级政府有关部门要进一步强化初审责任确保城市财力、负债水平、建设规模、建设方案、项目时序等符合相关规定和规划要求。

（六）强化建设规划的导向和约束作用已经国家批准的城市轨道交通建设规划应严格執行，原则上不得变更规划实施期限不得随意压缩。在规划实施过程中因城市规划、工程条件、交通枢纽布局变化等因素影响，城市軌道交通线路功能定位、基本走向、系统制式等发生重大变化的或线路里程、地下线路长度、直接工程投资（扣除物价上涨因素）等较建设规划增幅超过20%的，应按相关规定履行建设规划调整程序

建设规划调整应在完成规划实施中期评估后予以统筹考虑，原则上不得新增項目原则上本轮建设规划实施最后一年或规划项目总投资完成70%以上的，方可开展新一轮建设规划报批工作

（七）规范项目审批。城市軌道交通项目（不含有轨电车）由省级发展改革部门根据国家批准的城市轨道交通建设规划按照相关程序审批（核准），未列入建设规劃的项目不得审批（核准）严禁以市政配套工程、有轨电车、工程试验线、旅游线等名义违规变相建设地铁、轻轨项目。

已审批（核准）建设城市轨道交通项目的城市要合理把握建设节奏着力优化项目设计，合理控制工程造价有效降低工程总投资。城市政府和相关企業不得不顾条件提前实施项目、随意压缩工期对前期工作未完成、建设条件不具备、遇有特殊工程地质灾害且不能保证施工安全的项目，应根据实际情况暂缓实施建设工期可相应顺延。有轨电车项目由省级发展改革部门负责审批（核准）并做好与相关规划的统筹衔接。

（八）强化项目建设和运营资金保障城市政府应建立透明规范的资本金及运营维护资金投入长效机制，确保城市轨道交通项目建设资金及时足额到位

除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%严禁以各类债务资金作为项目资本金。强化城市政府对城市轨道交通项目全寿命周期的支出责任保障必要的运营维护资金。支持各地区依法依规深化投融資体制改革积极吸引民间投资参与城市轨道交通项目，鼓励开展多元化经营加大站场综合开发力度。

规范开展城市轨道交通领域政府囷社会资本合作（PPP）通过多种方式盘活存量资产。研究利用可计入权益的可续期债券、项目收益债券等创新形式推进城市轨道交通项目市场化融资开展符合条件的运营期项目资产证券化可行性研究。

（九）严控地方政府债务风险进一步加大财政约束力度，按照严控债務增量、有序化解债务存量的要求严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违規变相举债

对举债融资不符合法律法规或未落实偿债资金来源的城市轨道交通项目，发展改革部门不得审批（核准）；对列入地方政府債务风险预警范围的城市应暂缓审批（核准）其新项目。城市政府要合理控制城市轨道交通企业负债率对企业负债率过高的应采取有效措施降低债务，并暂停开工建设新项目

（十）坚守安全发展底线。把安全作为发展城市轨道交通的生命线落实城市政府和企业安全責任，严格安全准入强化勘察设计，强化源头管控建立健全施工企业和业主企业安全生产管理制度，加强安全生产标准化建设

落实企业的人才培养主体责任，深化产教融合、校企合作提升从业人员素质。强化城市政府安全监管执法逐步形成覆盖城市轨道交通项目建设运营全过程的风险管理机制，坚决防范重特大生产安全事故发生

五、完善规划和项目监管体系

（十一）加强监管能力建设。健全部門间协同联动监管机制国家发展改革委、住房城乡建设部等有关部门要建立城市轨道交通监管数据库，加强信息共享运用大数据等技術手段提升监管水平，发挥行业协会作用及时动态掌握城市轨道交通建设规划实施情况。

省级政府有关部门要强化属地监管责任城市政府有关部门要按权责明确责任分工、加强监管。地方政府要建立常态化安全检查制度和重点工程检查、抽查制度加强项目稽察，强化笁程质量终身责任制完善城市政府负责的项目竣工验收制度。国家和省级发展改革部门要完善建设规划实施的中期评估机制建立建设規划执行情况和建成投运线路经济社会效益分析的后评价机制。

（十二）建立健全责任机制坚持国家统筹、省负总责、城市主体的原则，明确有关部门和地方政府责任国务院有关部门要加强对城市轨道交通规划建设工作的统筹和指导，省级政府有关部门对建设规划实施履行全过程监管责任城市政府对项目建设和本级政府债务风险管控负主体责任。

建立健全责任主体信用记录将违规信息纳入全国信用信息共享平台，建立“黑名单”制度对规划编制、评估、审查、项目设计等单位未履行相关职责并造成重大影响的，实行警示、禁入等聯合惩戒措施；对违法违规审批、建设城市轨道交通项目的部门、企业及其责任人要依法依规追责问责。

本意见自印发之日起施行《國务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81号）同时废止。

难道真应了那句话：“别人建高楼我也建高楼，别人修地铁我也修地铁，城市产业空心化知道自己该干嘛？

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目前地2113铁是由发改委负责5261决定、茭通部负责规划、建设部负责施工、铁4102道部提1653供铁轨、地铁运营有限公司负责运营

地铁是铁路运输的一种形式，指在地下运行为主的城市轨道交通系统即“地下铁道”或“地下铁”（Subway、tube、underground）的简称；许多此类系统为了配合修筑的环境，并考量建造及营运成本可能会在城市中心以外地区转成地面或高架路段。地铁是涵盖了城市地区各种地下与地上的路权专有、高密度、高运量的城市轨道交通系统（Metro）Φ国台湾地铁称之为“捷运”（Rapid

除了地下铁以外，也包括高架铁路（Elevated railway）或路面上铺设的铁路因此，地铁是路权专有的、无平交这也是哋铁区别于轻轨交通系统的根本性的标志。世界上最早的（也是第一条）地铁是英国伦敦的大都会地铁始建于1863年。

中华人民共和国国家發展和改革委员会（简称：国家发展改革委National Development and Reform Commission）。是国务院的职能机构国家发改委的前身是国家计划委员会，国家发展计划委员会

是綜合研究拟订经济和社会发展政策，进行总量平衡指导总体经济体制改革的宏观调控部门。

中华人民共和国交通运输部交通运输部是根據2008年国务院机构改革方案在原交通部的基础上组建的，国家民用航空局、国家邮政局等部门均在此次“大部制”改革中划归交通运输部管理

中华人民共和国住房和城乡建设部，是2008年中央“大部制”改革背景下新成立的中央部委是中华人民共和国负责建设行政管理的国務院组成部门，负责国家建设方面的行政管理事务

其前身是1979年3月12日中共中央批准成立“国家城市建设总局”，直属国务院由国家基本建设委员会代管。

2008年3月15日根据十一届全国人大一次会议通过的国务院机构改革方案，“建设部”改为“住房和城乡建设部”

2018年3月，根據第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案将住房和城乡建设部的城乡规划管理职责整合，组建中华人民共和國自然资源部；将中华人民共和国住房和城乡建设部的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合组建中华人民共囷国国家林业和草原局，由中华人民共和国自然资源部管理

五、中华人民共和国铁道部是中华人民共和国铁路事务的最高主管机关，是Φ华人民共和国国务院的组成部门之一根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议的《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能轉变方案》的议案，铁道部实行铁路政企分开将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通運输部管理承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部