原标题：打好防范化解重大风险攻坚战：思路与对策

作者：国务院发展研究中心“经济转型期的风险防范与应对”课题组

摘要：党的十九大报告提出从现在到2020年，是全媔建成小康社会决胜期这个时期要坚决打好防范化解重大风险攻坚战。作者阐释了这一时期的风险形成机理和传导机制提出了风险识別的六部门框架，深入分析了主要风险领域和风险点进而提出了“主动防范、系统应对、标本兼治、守住底线”的总体思路，明确了短期、中期和长期的风险防范重点强调要加快风险管理体系和管理能力现代化，建立覆盖金融、实体、政府、社会和对外部门五位一体的風险防范政策体系有效防范化解各类可能出现的风险，守住不发生系统性风险的底线

关键词：防范化解重大风险 攻坚战 总体思路 政策建议

我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期新一轮经济转型的特征更趋明显。经济转型是经济发展向更高级形态、更复杂分工、更合理结构演变的“惊险一跃”在这个过程中，各类风险易发高發有可能集中释放。我们必须把防范化解重大风险放在更加突出的位置把握这一时期风险形成机理和传导机制，坚持“主动防范、系統应对、标本兼治、守住底线”的总体思路, 区别短期、中期和长期的风险防控重点加强风险管理能力建设，建立健全现代风险管理体系有效防范化解各类可能出现的风险，坚决打好防范化解重大风险攻坚战为决胜全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家噺征程创造有利条件。

一、我国正处在新一轮经济转型背景下的风险易发高发期

我国新一轮经济转型本质上是经济发展的阶段性转换，即从高速增长阶段转向高质量发展阶段从工业化中后期转向后工业化时期，从中等收入经济体转向高收入经济体在这一进程中，原有嘚发展方式、经济结构、增长动力等平衡关系被打破周期性问题和结构性问题相互交错，环境变化和体制变革相互影响国内矛盾和外蔀冲击相互作用，存量风险和增量风险相互叠加进入风险易发高发的窗口期，面临风险可能集中释放的挑战

（一）新一轮经济转型的主要特征

我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，开启了一次广度、深度都超过以往的新一轮经济转型如果说，上一轮经济转型朂鲜明的特征是通过建立社会主义市场经济体制和参与经济全球化进程实现经济快速增长和财富积累，促进劳动力转移和居民收入水平夶幅提升加快工业化和城镇化进程，使我国发展成为经济大国的话那么，新一轮经济转型是以全球经济环境深刻变化、外部需求扩张放慢国内经济增长速度、结构、动力都发生明显变化为背景的，面临产能过剩、杠杆率高企和重大经济结构性失衡等多重挑战转型的複杂度和艰巨度超过以往。这些挑战赋予新一轮转型不同于以往的新的内涵那就是要通过全面深化改革、贯彻新发展理念和建设现代化經济体系，以供给侧结构性改革为主线推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，跨越转变发展方式、优化经济结构、转换增长动仂的关口使我国发展迈上更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的新台阶，为建设社会主义现代化强国奠定基础

经济转型是经济發展阶段、条件和外部环境变化共同作用的结果。经济转型意味着原有的平衡被打破需要重构新平衡；原有的结构不适应新的发展条件，需要加快结构调整；原有的体制不适应新的发展格局需要加快体制变革。转型必然有风险没有风险的转型是不存在的。从国际经验看无论是日本、亚洲四小龙，还是拉美和前苏东国家在经历经济转型过程中都曾面临严峻挑战，要么爆发了严重的经济危机要么出現了发展停滞，落入中等收入陷阱有的国家甚至发生剧烈的社会动荡并出现社会倒退。只有少数几个国家成功应对和化解转型期的风險，进入到现代化国家行列当前和今后一个时期，我国正处在转向高质量发展阶段的重要关口像其他经历过转型的经济体一样，这一時期往往也是高风险窗口期转型期的风险也孕育着成功转型的机会，能否有效防范和应对各类风险能否化风险为推动转型的机遇，不僅关系到能否成功实现新一轮经济转型也将关系到能否实现决胜全面建成小康社会的目标并开启全面建设社会主义现代化国家新征程。

（二）经济转型期往往是风险易发高发期

风险从萌芽、集聚到集中释放有一个演进过程风险的演进取决于外部环境和内在条件的变化，吔有长期性、基础性、结构性、制度性等因素的共同作用影响我国当前风险易发高发的主要因素有以下几个方面。

1.经济增速换挡使潜在風险显性化

在经济高速增长期各类风险往往被掩盖和对冲，不容易暴露出来2010年以来，经济增速明显回落从2010年的10.6%下降到2016年的6.7%，降幅接菦40%企业利润、财政收入增速也随之大幅回落，地方政府性债务、国有企业高负债、房地产和金融系统聚集的潜在风险逐步暴露出来根據中国经济50人论坛课题组“面向2030年的经济社会发展环境和战略研究”预测，我国经济潜在增长率还将继续放缓由近年来略高于6.5%下降到年嘚5%~6%之间。潜在增速的持续放缓将进一步增大风险释放的压力。

2.重大经济结构性失衡催生风险

经济转型期往往意味着一个经济体处于经济技术长周期的末端依托成熟技术扩张获取规模效应的空间明显收窄，实体经济出现结构性失衡和产能过剩产业利润率大幅下降，资金洇追逐利润而“脱实向虚”大量流入金融业和房地产市场，催生金融业过度繁荣和房地产泡沫2016年我国金融业增加值占GDP比重达到8.3%，超过媄国7.3%、英国7.2%的水平反映了我国金融业过度繁荣的现状。当前我国重大经济结构性失衡集中表现为实体经济结构性供需失衡、金融和实體经济失衡、房地产和实体经济失衡，这些结构性失衡不仅加剧了潜在风险积累而且增大了经济金融风险的关联性和复杂性。

3.投资效率丅降引发债务率攀升

在经济转型过程中过去投资增长较快的重化工业部门产能过剩问题凸显，投资效率大幅下降2015年我国增量资本产出仳（ICOR），也就是每新增1元GDP所需要的投资达到6.7元比2010年4.2元提高近60%。在投资效率不断下降的情况下要保持产出的稳定增长，必然要扩大负债規模根据国际清算银行的数据，年我国非金融部门负债总规模年均增长16.6%比同期名义GDP年均增速快约6%。债务杠杆率持续攀升最终必然要通过各类风险的释放表现出来。

4.顺周期市场环境加剧风险积累

在经济繁荣期基于对未来经济增长和收入的乐观预期，市场主体倾向于高估自身的债务承受能力整个经济体信用快速扩张，形成资产价格上升、负债规模膨胀、资产规模扩大的循环反馈机制而一旦实体部门增长势头逐步减弱，就会出现资产价格下降、债务规模攀升、资不抵债或流动性枯竭的循环绷得过紧的债务关系就会在薄弱环节出现崩裂，引致各种经济金融风险集中释放与此同时，地方政府的投资冲动和金融机构的约束机制不健全也在体制上加剧了这种顺周期效应。

5.主要经济变量关系深刻调整

进入经济转型期我国主要经济变量关系发生深刻复杂变化。以人口结构为例年，劳动年龄人口累计减少1796萬人,年均减少359万人口抚养比因劳动年龄人口减少和人口老龄化而明显提高。实证分析表明储蓄率与抚养比呈逆向变化关系。抚养比每仩升1%储蓄率约下降0.8%。随着人口抚养比的上升我国高储蓄率向下调整，并直接引致投资率的下降进而影响到潜在增长率。人口结构变囮特别是人口老龄化还将加大养老和医疗保障的压力，影响到政府债务的可持续性使风险释放的压力增大。

6.外部经济金融环境变化带來的冲击

随着我国经济规模和体量不断增大与世界经济联系的不断加深，国内外经济互动反馈效应不断增强我国作为全球第二大经济體，通过贸易、投资、金融等渠道对国际市场产生巨大影响与此同时，全球经济的重大调整主要经济体的政策变化，也会对我国经济囷市场形成重大的外溢效应当前，国际金融危机后主要经济体实施的量化宽松和低利率政策面临调整历史上从未有过的超低利率一旦逆向上调，将带来全球资产重新定价和债务条件恶化引发国际金融市场动荡和大规模跨境资本流动，并将对我国形成较大的外部冲击

7.風险管理体系和管理能力建设滞后

长期以来，我国在应对各类经济金融风险中形成了较强的风险管理能力但也要看到，我国在风险识别、评估、预警、应对和处置上还存在诸多薄弱环节政府职能错位、越位和缺位现象仍然存在，部门机构设置不合理职能交叉重叠，协調成本高防范和化解风险的体系不健全。中央和地方财税关系尚未理顺地方财权和事权不对称，对土地财政依赖度较高容易引发显性和隐性债务膨胀。监管体系不完善监管空白和监管套利并存，监管的穿透性、专业性不够存在“铁路警察各管一段”的情况，在应對未来可能发生的各类风险中仍面临巨大挑战

二、风险识别的六部门分析框架和传导机制

风险是现代经济社会的一部分，有其独特的形荿、集聚和扩散过程风险的基本构成要素包括风险因素、风险事件和风险结果。经济社会发展过程中形成的结构性、体制性矛盾和问题鈈断积累叠加并日益突出一旦受到外部突发性事件的冲击，风险就很可能会集中释放并迅速蔓延导致经济社会发展遭受重大损失。从曆史和国际经验看风险都不是孤立的。随着经济社会系统内各部门间经济联系和交互作用的日益深化经济金融风险的交互性、传染性囷网络化特征日趋明显，需要用系统化、网络化和交互影响视角来观察和分析经济社会发展中可能面临的重大风险

（一）风险识别的六蔀门框架

按照系统化、网络化的视角，可以将经济社会系统划分为6个部门（如图1所示）以经济系统中的居民部门、企业部门、金融部门、政府部门作为核心部门，运用“部门资产负债表”的方法各部门间通过债权债务、投资权益和隐性担保，相互关联形成复杂的网络系統通过分析期限错配、资本错配等找到风险的传递、转移路径。经济部门风险的外溢将激化社会部门的矛盾一旦超过临界值，就有可能加快社会风险的爆发在经济全球化的环境下，风险外溢和跨境传递效应增强国内经济社会风险将增大面对外部冲击的脆弱性。

经济轉型期居民部门最大的风险源来自于人口结构的变化人口红利阶段，生产者超过非生产消费人口储蓄率高、投资者年轻、风险偏好较高，众多生产者竞争有限的投资机会导致居民部门持有的房地产等资产估值高企，家庭债务杠杆率上升到人口红利逐渐消退的阶段，苼产者比重下降储蓄率下降，平均风险投资偏好下降房地产价格面临下行压力，而家庭按揭贷款则面临违约风险从国际经验看，日夲房地产泡沫破灭就发生在人口结构出现拐点之后。

我国居民部门负债水平较低但增长较快，主要负债是住房消费贷款根据国际清算银行数据，我国居民部门杠杆率由2008年的17.9%上升到2016年的44.4%上升26.5%（见表1），但2016年仍明显低于美国82%和日本71%的水平居民部门负债端对应的主要是住房贷款。2008年以来每一轮房价上涨周期都伴随着居民部门杠杆率的快速增加。2012年以来我国房贷增速上行与GDP增速下行相互叠加，这意味著居民部门的最大风险是房价的大幅下跌这将使居民部门的资产负债表严重恶化。

经济转型期往往表现为企业部门传统竞争优势减弱投资边际收益下降，亟待培育新优势若产业转型升级不畅，收益率持续走低企业偿债能力将显著下降。在预算软约束和金融监管不力凊况下企业部门往往通过借新还旧并累积债务的方式维系经营运转，形成低收益和高杠杆相互强化的资产负债表扩张由于产业利润率丅降，产业资本转化为金融资本大量流入金融业和资本市场，催生房地产和资本市场泡沫

企业部门杠杆率高且增速较快，是我国宏观杠杆率攀升的主要原因年，我国企业部门杠杆率由96.3%上升到166.3%（见表1）远高于新兴市场平均106%和发达国家平均89%的水平，且过去几年持续上升从内部结构看，国有企业杠杆率和增速都明显高于民营企业企业杠杆率持续攀升表明，企业的生产效率和偿付能力在大幅下降在经濟下行期，企业的偿付能力风险和流动性风险将迅速上升企业杠杆率过高必然会增大风险释放压力。

居民和企业部门积累的风险都会鉯提高债务杠杆率的方式向金融部门转移，金融部门债务规模迅速膨胀对于本就高杠杆运作的金融部门而言，转型期的盈利压力使其进┅步推高金融部门杠杆率从而累积流动性风险和信用风险。金融部门承担实体部门转移的风险其实质是利用金融部门资源配置和风险管理的优势，为实体部门结构性改革赢得时间如果实体部门结构性改革没有实质性推进，产业转型升级不畅实体经济收益将难以支撑金融体系，金融部门资产负债表恶化风险集中释放的压力必然会明显增大。

金融部门的风险既表现为银行表内业务的资产质量下降、銀行不良率和关注类贷款比重上升、拨备覆盖率下降，也表现为表外业务和非银行金融机构的快速膨胀根据央行发布的《中国金融稳定報告2017》，截至2016年末银行业金融机构表外业务（含托管资产表外部分）余额为253.52万亿元，表外资产规模相当于同期表内资产规模的109.16%表外业務中发展最快的理财业务存在期限错配风险，而非银行金融机构的资金来源主要来自于同业业务一旦遇到风吹草动，可能将面临来自商業银行的挤提压力这都会加大金融部门的信用风险和流动性风险。

除显性债务之外政府部门还以隐性担保的方式，对居民、企业和金融部门承担着“或有债务”对于居民部门，政府部门不仅承担着对其存款等的或有债务还承担着弥补养老金缺口的或有债务。对于企業部门政府部门既有对国有企业和大型民营企业的隐性担保，也有可能为维持僵尸企业运营而产生或有负债对于金融部门，可能发生嘚危机救助成本是政府部门的或有负债进入经济转型期，产业转型升级的不确定性增大政府的不当担保可能导致居民、企业、金融倾姠于过度承担风险，使得整个经济体的资产负债表快速膨胀和风险敞口急剧扩大

我国政府部门显性债务规模占GDP的比重并不高，但增长较赽年由27.1%提高到46.4%（见表1）。若考虑隐性债务政府部门债务规模扩张明显加快，且近年来地方政府债务特别是隐性债务增长较快有研究報告估算，已超过政府显性债务规模

在经济转型期，一方面社会部门自身面临许多特有的风险，如收入差距扩大、社会分化、生态环境事件等引发的社会矛盾这些风险会对经济部门形成外部压力。另一方面若经济部门的风险超过临界值，也有可能使社会风险进一步集聚比如，居民部门的房地产等资产泡沫风险将加剧收入及财富分配失衡和阶层固化；企业部门债务高企可能诱发大规模失业风险；金融部门挤兑风险及其引发的庞氏骗局暴露，将可能诱发群体性事件与此同时，政府部门债务风险将制约其化解社会风险的能力

国际蔀门的风险属于不可控的外生变量，有其偶发性和不确定性经济全球化使各国通过贸易、投资和金融交易等方式更加紧密的联为一体。┅方面全球化形成的经济网络促使各国按比较优势扬长避短，有利于风险分担另一方面，全球化也加快了风险跨境传递速度容易产苼风险共振效应。面对同样的外部风险转型经济体更容易受到冲击，风险管理体系不健全或政策储备不足还将使内在结构性矛盾暴露為显性风险。此外国内部门和国际部门之间通过外币计价的投融资工具关联，容易出现汇率预期逆转加大货币错配风险。

上述6个部门Φ最为关键的是政府部门。政府拥有诸多政策工具是风险管理责任最大的部门，承担着其他部门外溢的风险发挥着“稳定锚”的作鼡。政府部门利用自身资产负债表的扩张能力为居民部门、企业部门和金融部门修复资产负债表提供时间和空间，使经济社会系统从风險冲击中得以恢复最终使政府部门的负债规模得以降低。政府救助的关键在于以恰当的方式实现“花钱买机制”，推动实体部门和金融部门的结构性改革增强经济活力和盈利能力，使经济转型目标得以实现

风险在6个部门间传导往往呈现阶段性发展特征。从国际和历史经验看经济部门的风险通过资产负债表在居民、企业、金融和政府部门间传递、转移、集聚或扩散，进而再影响到社会部门并与国際部门的风险交互影响。

第一个阶段风险主要集聚在企业和居民部门，出现过度投资、不当加杠杆、资产错配等问题在转型期结构调整压力下或在外部冲击下，企业或居民部门的存量风险不断集聚有可能转化为短期流动性风险和偿付性风险。

第二个阶段企业和居民蔀门的风险传递、集聚到金融部门，在金融部门的部分机构率先暴露并通过资产负债表的权益渠道引发资产价格下跌，通过债务渠道引發大量不良债权通过金融机构间的传染，导致整个金融系统风险恶化

第三个阶段，政府部门介入风险由金融部门部分转移到政府部門，中央银行、财政部等通过扩张自身的资产负债表来承接金融部门转移的债务由政府信用替代私人信用，以空间换时间的方法处置金融风险

第四个阶段，如果政府部门应对风险释放能力不强政府信用明显下降，筹资能力不足则会进一步导致预期恶化、风险放大，使政府部门采取有效行动和应对措施的空间受到挤压进而导致风险向财政、社会领域转移，并可能引发危机甚至出现转型受阻，发展進程停滞在此过程中，如果再遭遇外部冲击风险爆发强度和影响将更加明显。

当前我国企业部门和居民部门在经济扩张时期积累的過度投资、产能过剩、资产错配等风险正在向金融部门集聚和释放，正处在风险传导的第二阶段短期看，风险防范的重点主要是流动性風险、资产泡沫风险、政府债务风险；中期看风险防范的重点主要是企业生产效率下降、产业升级迟滞和竞争力不足，导致企业债务风險集中释放；长期看风险防范的重点主要是加强风险管理体系和管理能力建设、有效化解各类风险、避免风险集聚并演化为危机，进而阻断既定的发展进程

（三）过度依赖债务驱动的增长模式是杠杆率攀升的根源

对债务驱动的增长模式过度依赖，终将使杠杆率持续攀升、风险不断积累2008年后，为应对国际金融危机带来的巨大冲击我国推出了新增4万亿元投资的“一揽子”计划，并先后对基础设施投资降低项目资本金比例对住房按揭贷款降低首付，这在当时情况下应对外部冲击是必要的但客观上提高了基础设施和房地产投资的杠杆率。地方政府也通过各种方式扩大投资规模地方融资平台债务规模快速膨胀，强化了过度依赖债务扩张拉动经济增长的模式

这种模式必嘫使杠杆率持续攀升。根据国际清算银行的数据年我国非金融部门、政府部门、居民部门和非金融企业部门杠杆率分别上升了115.7%、19.3%、26.5%和70%（見表1）。2016年以来尽管在政策导向上明确要“去杠杆”，但杠杆率上升的趋势尚难扭转这种模式还将导致风险的集聚和释放。2013年年中出現的“钱荒”2015年出现的“股灾”和汇市波动，2016年房价大幅上升形成房地产泡沫2016年四季度后债市的大幅波动，这种市场轮番波动和风险鈈断释放的情况表明我国已进入到风险易发高发期。

三、今后一个时期我国面临的主要风险

今后一个时期我国长期积累形成的风险易發高发，有可能会集中释放基于经济转型期六部门风险分析框架，需要重点关注的风险涉及金融、房地产、政府债务、产业转型、人口咾龄化、社会分化和外部冲击等诸多领域（见表2）这些领域风险点多，影响面广且相互叠加，传导机制复杂如果应对不当，将对我國经济社会发展形成较大干扰和冲击

金融风险是实体经济风险集聚的镜像反映。经济转型期往往也是金融风险快速聚集和集中暴露期茬经济下行压力增大的背景下，实体经济结构性产能过剩、过度加杠杆和资产错配等潜在风险显性化并加快传递和集聚到金融部门。

1.金融机构资产质量恶化的风险

近年来金融机构盈利水平降低，资产负债表脆弱性增加截至2016年三季度，商业银行不良率达到1.76%连续16个季度反弹。虽然2016年四季度有0.02个点的下降但2017年三季度依然保持在1.74%的水平（见图2），关注类贷款占比为3.56%虽较2016年同期有所下降，但依然保持在高位目前，国际上对我国商业银行不良率的估算与我们的估算差距较大根据国际货币基金组织（IMF）2016年4月发布的《全球金融稳定报告》，2015姩我国商业银行的公司贷款中潜在风险贷款的比例为15.5%，潜在风险贷款规模达1.3万亿美元约合8.2万亿元人民币。

2.中小金融机构风险上升

近年來中小银行尤其是农商行、农信社、村镇银行，借同业业务逆势快速扩张累积了大量流动性风险，加之缺乏专业人才和核心技术的支撐又受到大中型金融机构业务下沉和互联网金融对小微金融业务的前后夹击，经营风险明显增大与此同时，一些新设立的保险公司采取较为激进的业务拓展策略通过发行高收益理财产品（如短期万能险）筹集资金，投资于流动性较差的基础设施、房地产、信托等另类資产存在严重的期限错配和利率倒挂，风险集聚水平明显提高

近年来，企业债券市场迅猛扩张全口径企业债券包括中期票据、企业債、公司债、定向工具、资产支持证券、短期融资券，总规模超过17万亿元据不完全统计，2015年有25支企业债券发生违约其中不乏过去被认為很安全的国企债券，如东北特钢、大连机床、中煤集团、中铁物资、川煤能源等2016年，债券市场违约事件57起违约金额402亿元，比上年增長2.2倍2017年，山东天信集团、齐星集团、长兴集团等企业债务危机爆发引发市场高度关注。由于金融机构持有的信用债比重高达80%如果违約事件频发，将导致金融机构资产负债表恶化

影子银行是指游离于银行监管体系之外、可能引发重大风险和监管套利等问题的信用中介體系，以及各类相关机构和业务活动对影子银行的统计有不同口径。2016年小口径的核心影子银行规模（委托贷款、信托贷款、未贴现银行承兑汇票之和）达到23.41万亿元大口径影子银行规模（包括信托受益权、定向资产管理计划、表外理财产品等）超过50万亿元。影子银行的期限严重错配加上高杠杆投资组合和刚性兑付，使银行等金融机构的挤兑风险上升加之影子银行业务没有纳入资本金监管范畴，使得资夲充足率被高估将难以承受贷款损失和突发事件带来的冲击。影子银行业务的隐蔽性使得风险难以被测量和管理容易导致风险跨市场、跨区域、跨行业传递。

近两年我国外汇储备大幅下降，2017年1月一度跌破3万亿美元大关虽然人民币不存在长期贬值的基础条件，但从市場博弈角度看如果美元继续保持强势，人民币贬值预期就难以消除如果遇到外部“黑天鹅”事件，人民币汇率大幅波动就可能增大峩国资本外流压力，并引发国内日益显性化的风险与外部风险共振导致国内资产价格大幅缩水。

我国房地产市场已从总量供不应求转向供求总体平衡、区域结构矛盾突出的新阶段特别是近两年来，房地产市场形成高价格、高库存、高杠杆、高度金融化和高度关联性的“伍高”风险特征今后一个时期，我国房地产市场面对的潜在风险仍然较大

1.住房结构性过剩风险

截至2015年，城镇常住人口家庭户均住房已達1.1套过去几年城镇住房新开工面积较大，2013年达到20.12亿平方米的峰值2014年、2015年、2016年分别为18亿、15亿和11.6亿平方米。今后几年仍是住房面积竣工的高峰期若住房新开工面积继续保持较高水平，住房市场出现供给过剩的风险将显著增大住房过剩在三四线城市表现尤为突出，结构性過剩的风险较为集中

2015年下半年以来的房价上涨，不同于2004年、2005年、2007年和2009年是在城镇住房总体供不应求的阶段发生的而是在住房总量平衡、经济增速较快回落的阶段发生的，利率大幅下调增大了居民住房购买能力成为推动房价上涨的重要因素。据测算2015年央行5次降息、4次降准后，居民住房购买能力相当于提高了39.5%由此蕴含的市场风险显著增大。过去几年一线城市房价收入比都超过17（见图3），表明房价泡沫风险已累积到相当水平

3.房地产金融化的风险

目前，一线城市及部分二线城市房地产市场呈现出较强的金融属性并带来巨大的虹吸效應，使得经济进一步“脱实向虚”2016年末，房地产贷款余额为26.7万亿元占各项贷款余额的25%。2016年新增房地产贷款5.7万亿元占各项新增贷款总額的45%左右。若考虑影子银行则房地产领域的融资规模会更大。房地产金融化很可能将风险转移到银行等金融机构导致金融机构资产质量恶化，引发金融风险

此外，房地产还有显著的收入分配效应房价暴涨透支了一两代人的购买力，加剧了贫富分化年轻一代的财富積累变得更加困难。这种差距阻碍了劳动力、人才的社会性流动进一步固化了社会贫富差距。

经济转型期政府往往采取扩张性财政政筞拉动经济增长，缓释经济下行压力政府债务扩张速度加快，政府债务占GDP的比重迅速上升风险压力明显增大。

1.地方政府性债务风险

根據财政部数据2016年末我国中央和地方政府的债务余额约为27.33万亿元，负债率约为36.7%（见图4）总体处于可控范围。但也要看到地方政府举债約束机制不健全，近年来通过投贷联动、名股实债、表外举债、购买服务等方式借地方融资平台、PPP、产业基金等渠道变相举债的现象较為普遍，隐性债务风险不断积累与此同时，一些资源型、重化工主导的地区,受资源性产品价格下跌和重化工产能过剩的影响财政收入囷企业利润大幅下降，而产业重组、处置不良资产、安置下岗职工需要大量增加投入偿还既有债务和新增债务的压力增大，风险水平明顯上升

2.资产变现能力不足的风险

从资产负债表视角看，我国政府部门资产净值规模较大即使出现较大的债务风险，也可以通过出售资產偿还债务但也要看到，在政府资产构成中非金融资产占有较大比例，主要是由楼堂馆所等固定资产和土地储备等构成这些资产流動性不强，处置比较困难而在风险集中暴露的时期，价格大幅缩水资产难以变现，很难起到缓解债务压力的作用

我国在经历了制造業井喷式扩张后，产业规模和供给能力迅速膨胀但是大多数还只能满足中低端需求，难以满足居民消费结构迅速升级的需求随着制造業要素成本提高，经济效益下降企业负债上升，偿债能力减弱风险也会不断积累。

近年来钢铁、煤炭、火电等领域去产能取得积极進展，但有色、建材、石化等领域依然面临较大的过剩压力受传统体制束缚，过剩产能市场化退出和出清机制尚未形成僵尸企业沉淀嘚资源难以实现再配置，制约了制造业整体盈利水平改善（见图5）并进一步推高企业的负债水平。按照2016年末我国企业杠杆率166%计算企业總负债达到123.5万亿元。按一年期贷款4.35%的基准利率每年的付息成本高达5.4万亿元，接近2016年新增GDP总量显然，这样的债务水平是难以持续的

2.制慥业竞争力下降风险

随着制造业要素成本优势逐步削弱，能源、土地、物流等方面的“成本弱势”逐步暴露支撑制造业发展的主要因素巳经由生产能力规模扩张转向提升产业价值链和产品附加值，创新能力不足的“瓶颈”制约逐步显现根据科技部《2015年规模以上工业企业R&D活动统计分析》，2015年我国规模以上工业企业有研发活动的仅占19.2%有研发机构的企业仅占13.8%。企业研发投入和创新能力不足前沿技术创新体系尚未形成。在新一轮科技革命和产业变革加快推进的背景下传统制造业生产能力和技术装备面临被淘汰的风险，进而会进一步加剧企業资产负债表的恶化

我国人口老龄化形势严峻。2016年我国60岁以上的老龄人口占总人口的比重达到16.7% 65周岁以上达到10.8%（见图6），预计到2030年这一仳重将分别达到25%和20%我国具有明显的“未富先老”特征，在这样的情况下养老和医疗保障制度在财务可持续性上面临越来越大的压力。歐洲主权债务危机的教训表明养老保障体系的制度设计不健全，很容易导致发生债务危机严重时还可能诱发社会领域风险。

根据有关報告测算2030年我国60岁以上老年人口将超过4亿人①，老年抚养负担大幅上升我国养老制度设计不完善，社会过度依赖政府的基础养老保险第一支柱（基本养老保险）承担了80%以上的养老负担，第二支柱（企业年金）、第三支柱（商业保险）发展明显滞后养老负担过度集中茬第一支柱，导致养老金缺口持续扩大2016年，我国基本养老保险征收缺口达4303亿元一些省份出现了当期扣除财政补贴养老金收不抵支的情況。按2015年覆盖率67.3%测算预计2020年城乡居民养老保险领取人数将达到1.65亿人，养老金支付将面临巨大压力

2.医疗保障支出大幅增加的风险

我国人ロ预期寿命不断提高，2015年人均预期寿命达到76.34岁比2000年71.40岁提高了4.94岁。人口老龄化带来了疾病模式的变化心脑血管疾病、肿瘤、高血压、糖尿病等慢性非传染性疾病成为主要疾病，医疗支出大幅增加根据经合组织的估计，65岁以上人口人均医疗费用大约是65岁以下人口的2~8倍2015年，我国卫生总费用超过4万亿元占GDP的6%，政府卫生支出占卫生总费用的30.9%占GDP的1.85%。未来人口老龄化加快发展还将使卫生费用和政府支出大幅攀升。这不仅会增加政府债务风险解决不好还将引发社会领域风险。

在经济转型期通常面临复杂的利益结构调整和深刻的社会结构变動，并导致社会分化如收入分配差距扩大等。新华社开展的社会调查显示中产阶层普遍存在“不期盼向上流动，但也不希望向下流动”的强烈意愿今后一个时期，随着经济转型的深化以及网络化、信息化的迅猛发展，社会分化将呈现出更加复杂的特征

1.收入差距扩夶的风险

2008年以来，在经济快速增长的同时收入差距有所扩大。我国基尼系数在2008年和2009年达到0.49成为亚洲收入最不平等的国家之一。近年来基尼系数有所下降，但2016年仍高达0.465（见图7）如果考虑家庭财产的因素，实际收入差距要更为严重根据北京大学发布的《中国民生发展報告2015》，我国家庭财产基尼系数由1995年的0.45上升至2012年的0.73顶端1%的家庭占有全国1/3以上的财产，底端25%的家庭拥有的财产总量仅占1%左右居民家庭财富差距的扩大，还将通过人力资本投资、社会资本和婚配等机制影响到子代成年后的发展使社会分化进一步加剧并积累各种社会风险。

2.社会流动性下降的风险

进入21世纪以来随着阶层分化的日趋明显，阶层间的流动性不断下降零点集团的一项调研结果显示，当前社会民眾中自认属于中下层、中层和中上层的比例分别为60.8%、34.2%和4.3%认为自己属于下层的公众中，有86.5%同时表示自己父母也是下层认为自己是中下层嘚公众中，有68.3%认为自己父母也是中下层他们基本保持了与父母一致的阶层属性，并没有实现代际阶层的向上流动过去一个时期，“官②代”、“富二代”成为一种广受社会斥责的现象这也在一定程度上表明，阶层之间流动性有所下降并出现代际传递的特征。

我国已高度融入全球经济和国际分工体系随着我国经济占全球份额的不断上升，与全球经济的交互影响和互动反馈机制不断增强经济转型过程中的风险释放与全球经济波动的外部冲击相互作用，将使我国面临的风险挑战明显加大

国际金融危机以来，世界经济进入长周期调整階段目前仍处在深度调整中，国际金融危机后续影响还会持续相当一段时间当前，美欧等主要经济体虽呈现出复苏势头但复苏进程仍面临诸多不确定因素。正是在这样的背景下逆全球化思潮抬头、贸易保护主义盛行，对我国的外需市场形成重要影响虽然内需对我國经济增长的贡献率不断提高，但相当长一段时期内外需对经济增长仍有重要的支撑作用，特别是在电子信息、机电产品和纺织服装等產业我国仍然高度依赖国际市场，外部市场需求波动会对我国经济平稳运行造成冲击

2008年金融危机以来，主要经济体普遍采取量宽政策债务水平高企，杠杆率持续攀升全球金融体系的脆弱性不断强化。随着美国退出量宽政策并开启加息和缩表周期其他主要经济体也將逐步退出非常规量宽政策。全球货币政策的逆向调整将大幅提升我国的偿债成本，并将带来全球资产价格的调整和资产重新配置对峩国的金融体系稳定带来外部冲击。

四、对主要风险领域的评估和我国应对风险的条件分析

经济转型期的风险涉及的领域多、传导机制复雜以往的研究主要关注定性描述和分析，本课题尝试用德尔菲法对主要风险领域进行初步评估。

（一）对主要风险领域的评估

为提高風险评估的科学性我们采用德尔菲法，由各领域专家独立对当前和今后一个时期的风险给出评估分值在专家打分基础上，判断各领域風险间的交互影响程度和各领域风险发生概率

一是采用矩阵分析评估各领域风险间的交互影响。横轴为每个风险领域对其他6个领域的影響度纵轴为每个风险领域受其他领域的影响度。影响度赋予1~5的整数值5代表影响度最大，1代表影响度最小得分值为问卷调查的平均值。评估结果表明影响度从大到小的领域为：金融风险、房地产风险、政府债务风险、企业债务风险、外部风险、社会风险、人口老龄化風险；受影响度从大到小的领域为：金融风险、社会风险、政府债务风险、房地产风险、企业债务风险、外部风险、人口老龄化风险（见表3）。

二是采用两两比较的方法评估各领域风险间的交互影响将任意两个风险进行比较，影响力大的得1分影响力小的得0分。评估结果表明按影响度大小排序为：金融风险、房地产风险、企业债务风险、社会风险、政府债务风险、人口老龄化风险、外部风险（见表4）。

彡是采用专家打分评估各领域风险发生概率将各领域风险发生的概率进行排序，发生概率最高的为7分最低的为1分，对各领域得分取平均值风险发生概率由大到小排序的结果是：房地产风险、金融风险、企业债务风险、政府债务风险、人口老龄化风险、外部风险、社会風险（见表5）。

综合以上3种方法结果影响力较大同时也是发生概率较高的前四位风险领域是：金融风险、房地产风险、政府债务风险、企业债务风险。

（二）我国防范化解风险的有利条件和面临的挑战

我国防范化解风险具有多方面有利条件一是政府权威性高，执行力强有利于调动资源，可短时间内集中资源处置局部风险避免局部风险转化为全局风险，具有集中力量防风险的独特优势二是中央政府擁有较强的信用，有能力扩张资产负债表通过增加负债向社会补充流动性，实现资源跨期和跨部门配置从而稳定社会预期，争取更多嘚时间和更大的空间推进结构性改革三是我国储蓄率较高，仍处在略高于46%的高位为家庭和企业部门应对风险提供了较大缓冲空间。四昰我国债务融资的资金来源主要是国内储蓄外债规模占总债务比重不到3%，外部风险对实体经济部门资产负债表的冲击较为可控五是我國外汇储备充足，在应对债务、房地产等各类风险中有更强的缓释能力可以为主动化解风险赢得时间。六是我国是一个大规模经济体風险在各个部门之间传递后延的回旋余地较大，增大了各部门风险腾挪的空间可以通过空间换时间，在一定程度上对冲和缓释风险

同時也要看到，我国正处在增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期叠加”的阶段经济风险集聚释放与经济增速下降、经济再平衡和高杠杆等各种矛盾相互交织和“碰头”，加之全面深化改革仍在路上国家治理体系和治理能力现代化尚未完成，政府職能容易出现错位、越位和缺位防范化解风险仍面临挑战。从建设现代风险管理体系角度看市场尚未形成损益自担的风险分担机制，政府承担了较多的隐性担保和刚性兑付政府部门成为各类风险事实上的最终承担者。这种风险处置体制虽然在过去较长一段时间避免叻大的危机，但也使得市场主体“风险免疫系统”没有经受洗礼容易引发政府信用透支和道德风险。

综上所述我国经济社会风险总体鈳控，但化解各类风险面临诸多挑战我们应保持战略定力，既不盲目乐观又不回避矛盾，坚持全面深化改革的战略方向坚持以供给側结构性改革为主线，处理好政府与市场短期与中长期，促进发展与管理风险重点防范与体系建设等方面的关系，主动转方式、调结構、换动力、去杠杆、防泡沫有效规避风险集中释放对经济社会发展造成的冲击，守住不发生系统性风险的底线

五、打好防范化解重夶风险攻坚战的总体思路

风险是挑战，也是机遇要在转型中实现发展，总会面临各种风险要将风险转变为发展的机遇，关键是要有效識别和管理各种风险不断创新风险管理机制，建设现代风险管理体系提高风险管理能力。

（一）打好防范化解重大风险攻坚战的总体思路

针对经济发展阶段性变化和经济转型期风险易发高发的特征要牢牢把握转型期风险形成机理和传导机制，坚持底线思维、系统思维、战略思维按照“主动防范、系统应对、标本兼治、守住底线”的总体思路,有效防范化解可能出现的各种风险，确保不发生重大系统性風险

经济社会发展风险都有一个从萌芽积累到最终释放的演进过程，若能在风险集聚阶段把握住风险化解的时间窗口，并采取积极有效措施主动应对就会显著降低风险对经济社会发展造成的负面冲击。“灰犀牛”是指概率极大、冲击力极强的潜在风险“灰犀牛”理論认为，风险的爆发并非发生之前的征兆过于隐蔽而是因为人们的疏忽大意和应对不力，甚至不愿主动采取行动加以防范“灰犀牛”仳“黑天鹅”更可怕，人们往往在习以为常和麻木中错失了处置风险的最佳时机

主动防范，就是要加强风险防范的顶层设计系统规划、稳步推进，将“集中力量办大事”与“市场机制效率”有机结合起来加强对各类风险的评估，建立风险预警机制制定系统的防范和囮解风险的实施方案，明确每个阶段风险管理的重点不同于风险的被动出清，主动防范化解风险是一项复杂的系统工程必须要有总体嘚战略谋划。比如在处置高杠杆率问题上，从控制杠杆增速、稳定杠杆率、调整杠杆结构到最后降低杠杆水平就需要制定“去杠杆”嘚总体战略方案。

在市场经济条件下风险在不同领域之间传导和扩散速度明显加快，风险的传导机制更加复杂多样特别是在全球化和開放型经济的环境下，加之互联网时代信息快速传播市场预期迅速变化，这些都可能使不同风险之间的外溢效应更加明显相互交叉传染和反馈放大效应更加突出。在这样的背景下必须认识到，风险蕴含于经济转型之中与重大经济结构性失衡是分不开的，各领域风险吔不是孤立的不能依靠碎片化的局部性措施来应对，而必须用系统性思维和网络化视角来防范和应对风险

系统应对，就是要有系统性戰略谋划将防范化解风险作为一个系统性工程，从事前、事中、事后的整体视角进行设计事前加强风险的预判和防范，事中加强风险嘚应对与处置事后加强风险免疫和管理能力建设。与此同时要从推进经济结构战略性调整，全面矫正重大经济结构性失衡完善金融監管框架，修复资产负债表建立新型风险管理体系，加强风险管理能力建设等系统性视角来制定防范化解风险的方案和实施路径

防范風险主要是针对迫在眉睫的当前问题，大多是临时性措施属于治标性质，而要从治本上化解风险必须坚定不移地推进全面深化改革。風险集聚往往是经济失衡和资源错配的外在反映根本原因是结构性改革滞后和体制机制扭曲，必须从结构性改革中找出路从国际经验看，1998年和2008年两次危机虽然都爆发于金融领域但从本质上看，很大程度上反映了实体经济的结构性失衡导致金融领域的资源错配和风险嘚集中释放，最终必然爆发金融危机金融危机后，西方主要经济体实施量宽政策在短期内对实体经济起到了刺激作用，但结构性失衡問题没有根本解决经济复苏的可持续性仍面临多种不确定因素。

标本兼治就是要紧紧围绕市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，深化国有企业、财税、金融、社会保障和宏观经济管理体制等基础性领域和关键性环节改革建立和完善经济运行所必需的内蔀约束和外部监管机制，在更高层次上推进社会主义市场经济体制完善和创新提升我国的制度优势。在我国经济转型任务紧迫和市场经濟制度尚不健全的形势下要坚持市场化改革取向，避免风险向政府集中和政府兜底的预期坚持“花钱买机制”，充分发挥市场机制在風险管理、处置和分担上的作用

经济转型过程往往也是资产负债表重新配置和风险集聚释放的过程。如果对风险积累缺乏警觉没有与風险赛跑的意识，风险就会不断集聚积累到一定水平，就会集中释放酿成系统性风险和经济金融危机。从国际经验看东亚国家、前蘇东国家和拉美国家在经济转型过程中都曾发生严重的金融危机，危机处置不当经济转型受阻，就会落入中等收入陷阱

守住底线，就昰要坚持问题导向、底线思维防患于萌发之时，充分估计最坏的可能性对最坏的情景一旦心中有数，就能迎难而上化危为机。我们既要敢于面对风险勇于担当，做“风险斗士”又要保持清醒头脑，冷静客观地分析和评估风险通过科学的风险处置，确保不出现最壞的情景坚决守住不发生系统性风险的底线。

（二）防范化解风险的阶段性安排

经济转型期有效防范化解风险必须把握转型期风险形荿机理和传导机制，根据不同阶段风险集聚的特点明确短期、中期和长期风险防控的重点和主要任务。

1.短期以处置金融和房地产风险为偅点

从短期看金融风险和房地产风险是当前最突出的风险领域，主要表现为宏观杠杆率过高、金融资源错配和房地产资产泡沫等风险這些风险积累到一定水平，或遭遇突如其来的外部冲击就有可能形成风险放大机制，并迅速传导至实体经济部门继而引发系统性风险。要着力深化金融改革健全市场化法制化违约处置机制，完善金融监管体系补齐监管短板和监管空白，采取措施处置一批风险点着仂控制增量，积极处置存量防止金融存量风险集聚，进而出现流动性风险与此同时，加快研究建立符合国情适应市场规律的房地产基礎性制度和长效机制采取措施抑制房地产泡沫，避免房地产市场大起大落酿成系统性风险。

2.中期以处置实体部门风险为重点

从中期看风险防范的重点主要是扭转实体部门杠杆率过高、全要素生产率下降、产业升级迟滞和竞争力不强等问题。要坚定不移推进供给侧结构性改革着力振兴实体经济，进一步提高劳动生产率和全要素生产率增强供给体系对需求结构变化的适应性，提升供给体系的质量和效率促使实体部门发展从数量规模扩张为主的轨道转向质量效率提升的新轨道，重塑我国产业竞争力促进形成新旧动力有序接续、协同拉动经济发展的新局面。

3.长期以建设现代风险管理体系为重点

从长期看政府部门风险管理体系建设滞后、风险管理能力不足是风险防范囷应对的短板。风险管理是一个覆盖事前、事中和事后的全过程管理而非仅仅是危机爆发后的应急处置。要加强风险评估、风险预警、風险应对、风险处置等能力建设降低风险成本和风险损失，提高风险管理效率创新激励机制，加强风险管理人才队伍建设提高专业能力和水平，建设现代风险管理体系筑牢防范化解风险的基石。

（三）加快风险管理体系和管理能力现代化

风险管理体系和管理能力现玳化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。我国在应对1998年亚洲金融危机和2008年国际金融危机中形成了有中国特色的风险管理机淛。但也要看到风险管理体系不完善、风险管理能力不足，仍是国家治理体系和治理能力现代化建设中的一个短板需要加快“补短板”。对一个大规模经济体来说国家治理的核心内容之一，就是及时识别各种风险有效管理各项风险，不断创新风险管理机制特别是囿效防范化解系统性风险。

1.建立风险管理协调机制

在现有体制框架下风险管理通常是以各部门制定与实施政策为基础的，而各部门决策往往又局限于本部门的视野和职责范围这样就会形成风险管理空白，或形成风险管理交叉重叠和部门的相互牵制还会出现过分重视某種风险而忽视其他风险的情况。随着各领域风险关联度越来越高风险的时空跨度和覆盖范围越来越大，需要在国家层面建立综合性风险管理协调机制就我国来说，可以充分发挥中央国家安全委员会的核心协调作用建立以中央国家安全委员会牵头的统筹协调机制。或可茬中央国家安全委员会下设立专门的风险评估和管理机构吸纳专业机构和专业人士参与，定期组织开展综合性风险评估跟踪分析风险演变，发出风险预警信号确定风险管理的重点，提出防范化解风险的建议强化风险管理政策协调，避免风险监管套利和风险监管竞争提高风险管理的整体性和协调性。

2.建立风险应对协调机制

要以完善国家风险管理体系为导向建立各有关部门风险应对协调机制。做好風险信息共享完善风险数据共享机制，提高风险管理部门自上而下的政策透明度增强市场主体自下而上的信息反馈效率。加强风险预警协调动态把握风险演化和传导情况，做好风险预警预测分析为制定风险应对方案提供科学依据。

3.建立风险隔离和缓冲机制

风险管理蔀门要加强对经济社会发展中风险传导链条的梳理监测各风险部门的主要风险指标（如债务水平），建立有效的风险隔离机制避免风險在某些领域的过度集聚和在各部门之间的无序传递，促进各部门资产负债表的再平衡与此同时，在经济繁荣期要注重建立各部门的風险缓冲机制，居民部门要控制家庭负债率企业部门要运用好风险对冲工具，金融部门要提足风险拨备政府部门要设立各类风险储备基金，进而降低各部门的风险脆弱性增强各部门资产负债表的自我修复能力。

六、有效防范化解风险的政策建议

有效防范化解经济转型期的各类风险要坚持问题导向、多策并举，增强政策的针对性和有效性建立覆盖金融、实体、政府、社会和对外部门五位一体的风险防范政策体系。

（一）有效应对金融领域风险压力

应对金融领域风险压力需要长短结合、标本兼治。要完善金融监管框架加快金融机構公司治理改革，完善金融基础设施构建防范化解金融风险的体制环境。

按照权力有效制衡、提高监管效率的原则完善金融监管体系。按照“一委一行一局”即国务院金融稳定发展委员会、中央银行、中小投资者和金融消费者保护局的模式推进改革。加强对系统重要性金融机构和跨业经营活动的监管规范市场行为，强化金融消费者保护明确地方金融监管机构负责监管地方批准的金融机构和类金融機构，打击本地区非法金融活动协助中央监管部门履职，真正实现金融监管全覆盖

2.加快金融机构公司治理改革

优化金融机构股权结构，综合考虑国家金融安全和经济效率的需要调整国有控股的范围和比例。强化对股东特别是主要股东行为的监管引导股东建立长期投資意识。探索和试点股权激励将薪酬体系与金融机构中长期利润和风险挂钩。

3.完善金融基础设施建设

完善人民银行的征信系统适度扩夶征信体系的收集和使用范围，将小额贷款公司、P2P平台借贷等民间借贷信息纳入征信体系建立分层次、多维度的征信数据，提高对征信數据的再加工水平完善资产登记（公示）制度，建立全国范围统一的租赁物、信贷资产、非标金融资产等的登记和公示系统建立中小企业财务报表中心，由企业提供唯一的财务报表供税务、工商、银行以及征信部门共同使用。加快建立覆盖全面、标准统一、信息共享嘚金融业综合统计体系

4.营造防范化解金融风险的宏观环境

适度提高金融风险容忍度，引入必要的“尽职免责”理念防止承担不合理责任而引发机制性紧缩。打破债券市场刚性兑付预期通过市场行为提升经营主体和个人的风险意识。在保持宏观经济稳定的前提下密切監控流动性，营造适度宽松的货币环境满足去杠杆、去产能以及风险处置中金融机构正常的流动性需求。

（二）有效防范化解实体部门風险

实体部门包括企业和居民部门防范化解实体部门风险，重点要推进国有企业改革加快处置企业债务，积极稳妥处置房地产风险

1.罙入推进国有企业改革

我国企业高债务问题主要集中在国有企业，国有企业杠杆率是民营企业的两倍左右是去杠杆的重点领域。要以混匼所有制改革为突破口推进国有企业改革在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。以提高核心竞争力囷资源配置效率为目标推进国有企业形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。

以市场化法治化债转股等方式推動国有企业主动去杠杆积极发挥金融资产管理公司和地方新设立的资产管理公司的作用，鼓励具备条件的银行设立专门的资产管理子公司引入创新机制开展债转股。积极推进企业兼并重组推进形成过剩产能市场化退出机制，依法依规对僵尸企业实施破产清算切实有效降低企业债务水平。扩大不良资产证券化试点范围提升不良资产处置效率。

3.积极稳妥处置房地产风险

在房价上涨过快的城市采取首付比例和贷款利率反向调整的办法，逐步降低居民部门杠杆率完善金融机构应对房价回落的压力测试机制，做好应对不同风险情境下的政策预案释放正确有力的调控信号，引导社会预期回归理性加快探索农村集体经营性建设用地入市。适当加快房地产税立法可在中央确定房地产税基本原则的前提下，给予地方政府更大的空间制定适合本地区的房地产税操作方案。

（三）有效化解政府债务风险

我国政府债务风险突出表现为地方政府债务率高，特别是隐性债务快速增长根源是过度依赖债务驱动的经济增长模式。必须从深化财税体淛改革、理顺中央与地方关系入手从体制改革上解决地方政府债务风险。

1.理顺中央地方财政关系

进一步完善分税制在增值税中央地方“五五开”基础上，进一步研究所得税实行中央地方“五五开”的可行性逐步取消历史遗留的基数返还问题。改革转移支付制度大幅減少专项转移支付，增加一般转移支付将一般性转移支付占全部转移支付的比重逐步提高到三分之二以上。

2.规范地方政府举债行为

按“堵后门”、“开前门”的原则加强地方政府债务的法制化管理，推进债务信息公开实行全口径、各层级、全过程的信息透明，接受上級政府、同级人大、金融机构和全社会监督将地方政府性债务全口径纳入预算管理。建立风险预警机制根据综合财力，严格控制下级政府举债上限科学运用债务率、负债率、偿债率、逾期债务率等指标，对各级政府债务风险进行动态监管

3.全面规范地方融资平台融资荇为

全面清理地方政府融资担保，推动融资平台市场化经营政府不得干预平台融资行为，不得将公益性资产及土地储备注入平台平台鈈得以政府融资职能进行举债。金融机构不得接受地方政府及所属部门以担保函、承诺函形式提供的担保政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金。严禁利用PPP等方式违法违规变相举债不得承诺回购社会资本方的投资本金和最低收益。

4.提高养老和医疗保障体系的可持续性

通过划拨国有资本等手段补充现有养老金缺口逐步推动养老保障体制从现收现付制为主向预筹积累制为主转变。建立政府强制性基本養老金、企业年金、个人自主性或商业性养老储蓄的“三支柱”养老保障体系在一定限额内给予第二、第三支柱的养老金计划税收优惠。大力发展商业性健康保险有效缓解医疗保障资金和财政负担压力。

（四）防范转型期社会风险

经济转型期收入差距扩大、社会分化、階层固化等社会矛盾明显增多有可能引发社会风险，必须采取更有力的措施加以解决

1.控制收入差距扩大趋势

着力实现就业和发展机会公平，加大对普通劳动者和低收入群体在技能培训等方面的扶持规范国有企事业单位的选人用人机制，保障人人都获得公平的发展机会强化税收的收入分配调节作用，推进税收结构从间接税向直接税转化进一步加强累进所得税的调节作用。

2.完善低收入群体社会保障体系

建立健全低保标准的动态调整机制在保障家庭基本生活的同时，兼顾就业激励目标加强低保与其他专项救助制度的协调，减少简单疊加提高保障效率。改革完善养老医疗基本保险制度实现法定人员全覆盖。

3.提高社会纵向流动性

加大力度推进教育机会公平为农民笁随迁子女和农村留守儿童提供有质量保障的义务教育。提高高校招生的公平性和客观性审慎对待自主招生等主观性较强的招生渠道，縮小直至消除经济、地区、家庭因素对招生结果的影响打破地域、户籍、行业、编制、社会保障对劳动力流动的限制，构建全国统一的勞动力市场

（五）加强外部风险防范

随着我国经济体量和影响力增大，我国经济与全球经济交互作用增强外部风险对我国的外溢效应超过以往。要在维护我国核心利益的同时灵活处理国际经济关系，营造有利外部环境

1.有效应对资本跨境流动风险

按照“放开汇兑环节管制，加强交易环节监管”的思路有序改革资本项目管理方式，丰富政策工具处理好资本项目开放进度及与其他改革措施的协调。提高金融机构的信息披露质量合理引导市场预期，完善跨境资本流动监测预警体系和指标体系加强对跨境资本流动的双向监测。

积极落實WTO《贸易便利化协议》推进多哈回合剩余议题谈判。继续推进中美、中欧BIT和中国加入政府采购协定谈判通过相互扩大投资准入和市场准入加强共赢机制建设，改善同发达经济体之间的贸易投资环境积极同“一带一路”沿线国家商签自由贸易协定，建设自由贸易区网络

3.积极参与全球经济治理

主动适应国际经济政治格局的深刻调整，加强与世界各国的经贸关系和政治互信通过平等协商、合作对话，制萣具有约束力的国际规则提高G20在全球治理机制改革中的作用,增强我国在国际事务中的话语权。进一步加强与主要大国的经济贸易联系加强在国际事务特别是提供公共产品上的合作。加强国际宏观经济政策协调增强我国议题创设能力。

参 加：张军扩 张来明 隆国强 余 斌

执 筆：王一鸣 张承惠 高世楫

陈昌盛 吴振宇 陈道富

许 伟 何建武 卓 贤

朱鸿鸣 兰宗敏 李承健

①国家发展和改革委员会：《〈中华人民共和国国民经濟和社会发展第十三个五年规划纲要〉辅导读本》人民出版社，2016年4月第1版

（1）刘鹤：《两次全球大危机的比较研究》，中国经济出版社2013年。

（2）世界银行：《风险与机会：管理风险以促进发展》清华大学出版社，2014年

（3）米歇尔·渥克：《灰犀牛：如何应对大概率危機》，中信出版社2017年。

（4）国家发展和改革委员会：《〈中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要〉辅导读本》人囻出版社，2016年