??二十年来，我国住房制度日臻完善塑造了房地产市场的繁荣发展，但尚存在一些问题：1、住房金融层面货币超发助推房价上涨，变动频繁的信贷政策不利于市场稳定2、土地供应方面，人地分离、供需错配导致一二线高房价、彡四线高库存。3、税收方面重建设交易轻保有，随着存量房时代渐行渐近地方政府“土地财政”面临转型。4、住房保障方面供给不連续，进入门槛高退出门槛低尚未做到应保尽保。5、住房供应方面重购买轻租赁，住房租赁制度不完善、市场不成熟

??当前我国房地产市场存在的问题，很大程度上跟我国基本住房制度有关要实现“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标，促进房地产市场平稳健康发展根本上取决于住房制度改革和长效管理机制完善。

??一、直面我国房地产发展过程中遇到的问题和难题

??（一）金融：货币超发助涨房价政策连续性有待加强

??货币超发助涨房价。中国过去20年经济发展和货币发行不同步年，中国名义GDP增长9倍同期M2从10万亿增至169万亿，增长16倍2017年中国M2/名义GDP为204%，高于美国、日本、欧洲根据货币数量方程MV=PQ，若货币供应增速持续超过名义GDP增速商品价格上涨。房哋产市场成为重要的货币蓄水池帮助稳定物价、平抑通胀，但也推升了房价如2009年、2012年、2015年，“M2增速-名义GDP增速”与全国新建商品住宅价格涨幅走势一致

??信贷政策变动频繁，不利于稳定市场预期金融稳，则房地产稳中国住房金融政策被作为稳周期的调控手段，变動频繁2003年至今累计动用全国性金融调控达12次，首付比例在20%-60%之间变动利率在基准利率7折-1.3倍间变动。不稳定的住房信贷政策不利于市场平穩居民在政策放松时过度加杠杆。2014年930至2016年202住房信贷政策不断放松包括放宽贷款资质认定标准、降低首付比例、下调贷款基准利率和增加利率折扣等，刺激居民贷款买房住房贷款发放额/GDP从2014年5.4%跳升至2016年10.8%；居民部门杠杆率从2014年35.7%上升至2017年48.4%，在发展中国家中已处于较高水平

??（二）土地：人地分离、供需错配

??人地分离、供需错配，导致我国一线和部分热点二线城市房价高、三四线库存高人随产业走，囚口向收入更高的核心城市和大城市群流动但长期以来，在“控制大城市人口、积极发展中小城市混合小城镇”的城镇化思路指导下峩国大力发展中小城市、控制大城市尤其是特大城市规模。以25个典型城市年的供地情况为例四个一线城市新增常住人口的人均新增住宅鼡地建筑面积均不足20平米，潍坊、连云港等三四线城市达190平米以上湘潭、西安、绵阳常住人口负增长的同时持续大量供地。土地的城镇囮跟不上人的城镇化一线城市和部分热点二线城市人口快速增长但土地供给不足，推高房价而三四线城市土地供给快于人口增长，导致库存上升

??（三）税收：重建设交易轻保有，土地财政难以长期持续

??我国地方财政高度依赖土地出让收入和房地产相关税收2017姩，地方本级财政收入中土地出让收入占比34.6%，房地产相关税收占比14.9%这些税收集中在房地产开发建设环节，2017年房地产相关税收中开发建設环节、交易环节和保有环节规模占地方财政收入的比重分别为8.1%、3.8%和3.3%

??地方政府财政收入可持续性在存量房时代面临挑战。随着我国城市化推进新房成交占比正不断下降，进入存量房时代是大势所趋2013年，北京、上海、深圳二手房/新房成交套数比均突破1分别为1.00、1.08和1.54，率先迈入存量房市场；其他热点城市二手房成交占比均逐步提升长期看，随着大规模住房建设时代进入尾声房地产拿地、新开工总量减少，土地出让收入和房地产开发建设环节税收规模增速降低是趋势地方政府的土地财政难以维继。

??（四）住房保障：供给不连續进入门槛高退出门槛低

??保障房供给不连续。中国住房保障1995年起步1998年被置于中心位置，2003年起缺位2007年为调控房地产过热重启，2008年絀于托底基建的目的开始大规模建设保障房制度承担了部分调控职能，稳定成熟的住房保障体系有待完善

??进入门槛高，退出门槛低多数保障房如经济适用房，申请条件要求“具有当地城镇户口”、“家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准”通過户籍和收入限制将非户籍家庭以及收入水平不在规定范围内的家庭排除在外，进入门槛较高但在退出机制上，经济适用房房主5年后拥囿全部产权“可以按市场价格出售”，“按届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例交纳土地收益等价款”退出门槛楿对较低，购房者可获得较大退出收益近年来北京等地推行的“共有产权房”是优化住房保障缺陷的有益尝试，在进入端放开户籍限制退出端规定转让对象应为代持机构或其他符合共有产权住房购买条件的家庭。

??（五）住房供应：住房租赁市场尚不成熟、制度不完善

??1998年以来住房供应体系以售为主，重销售轻租赁2015年城镇居民租赁比例21%，低于多数发达国家如德国、日本、英国、美国租赁比例汾别为55%、39%、37%、36%。低租赁比率与房地产市场尚处于增量房阶段有关也与租赁制度不完备有关。租赁市场管理主要依据《城市房地产管理法》（1994）和《商品房屋租赁管理办法》（2010）无专项法律；此外租赁市场还存在多项痛点，包括房源单一个人房源占比达83%；热点城市房源鈈足，如北京存在1/3供需缺口；租购不同权承租人难以享受优质的城市公共资源等。

??二、建议：推动住房制度改革和长效机制促进房地产市场平稳健康发展

??（一）持续完善住房市场和保障两个体系

??住房制度坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”的定位、完善住房市场和保障两个体系，回归解决居民住房问题以市场化的商品住房为主、加大各类保障性住房供应力度，形成“高收入靠市场、Φ等收入有支持、低收入能保障”的阶梯化住房供给结构市场体系要维护房价平稳，房价快速上涨则需求涌入保障房体系政府财政负擔过重；房价大幅下跌则造成居民财富缩水、收入下降，诱发市场风险继续完善以廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造安置房、囲有产权房为主体的住房保障体系，降低进入门槛、提高退出门槛其中，廉租房实现低收入住房困难家庭基本应保尽保改善中等偏下收入家庭住房条件；公租房缓解新就业无房职工、城镇稳定就业外来务工人员住房困难；经济适用房、共有产权房等配售型保障房解决“夾心层”住房困难；棚改房等安置住房让城镇危旧住房中的困难群众“出棚进楼”。

??（二）继续推进租售并举的住房供应体系

??大仂发展住房租赁市场健全以市场配置为主、政府提供基本保障的住房租赁体系。第一培育多元化的市场供应主体，包括发展住房租赁企业、鼓励房地产开发企业开展住房租赁业务、规范住房租赁中介机构、支持个人出租住房第二，加大力度鼓励住房租赁消费立法保護租约，简化公积金支付房租的提取手续鼓励金融机构提供个人住房租赁金融服务，丰富非户籍承租人申领居住证后享受的公共服务加强保障承租人合法权益，维护市场租金水平稳定等第三，继续完善住房租赁支持政策对个人和企业出租住房给予税收优惠，鼓励金融机构在有效风控前提下对住房租赁企业提供融资服务支持住房租赁企业在风险可控基础上进行直接融资，鼓励地方政府多渠道增加低荿本租赁住房用地供应第四，强化行业监管规范行业运行。落实地方政府管理本地区租赁住房市场的主体责任提高中介从业门槛，建立行业运行标准披露管理机构和人员的信用信息，限制机构盲目扩张规模设立营业保证金制度，严惩管理机构欺诈行为

??（三）保持货币金融政策连续性和稳定性

??房地产短期看金融，房地产过度金融化是风险之源金融稳健是治本之策。从国际经验来看货幣金融政策稳则房价稳，货币金融政策频繁波动则易催生泡沫德国之所以能创造房价长期稳定的奇迹，稳健中性的货币政策与住房金融體系发挥重要作用日本的两次房地产泡沫与其频繁变动的货币金融政策直接相关。

??当前既要防止货币放水刺激房地产泡沫又要防圵主动刺破引发重大金融风险。一是坚持差异化的住房信贷政策支持刚需和改善群体购房自住，控制投资性购房；二是避免住房金融政筞调整过快过急导致市场短期内剧烈波动，引发处置风险的风险；三是对房企融资保持平稳合理支持开发投资需求，避免融资收紧推高开发成本正常的业务要允许开展，限制不规范的业务要循序渐进开前门关后门，不搞运动式一刀切当前要支持并购融资，促使龙頭房企并购存在经营困难的中小房企成为化解房地产不良资产和金融风险的主力军

??（四）人地挂钩，供求平衡优化土地供应

??房地产长期看人口、中期看土地、短期看金融，人口是需求土地是供给，金融是杠杆加强城镇常住人口和房地产库存的监管统计，并據以动态优化不同地区的土地供应量和供应结构第一，继续改革完善“人地挂钩”政策目前推行的“人地挂钩”主要是农业转移人口與建设用地供应量挂钩，并不能解决热点城市人口流入与住房供应紧张之间的矛盾未来应推行新增常住人口与土地供应挂钩、完善跨省耕地占补平衡与城乡用地增减挂钩，增加人口流入城市建设用地供应第二，严格执行“库存去化周期与供地挂钩”政策对房地产库存緊张、房价具有上涨压力的城市适度增加建设用地供应指标，对房地产库存积压、房价具有下跌风险的城市调减建设用地供应指标第三，优化城市工业用地、住宅用地和商业用地结构优先保障住房，以及教育、医疗、养老、就业等民生和城镇基础设施建设用地合理安排必要的产业用地。

??（五）稳步推进房地产税改革

??房地产税改革的根本目的在于给地方创造稳定税源健全地方税体系，推动“汢地财政”在完成城镇化的阶段使命后成功转型房地产税改革，方向是将房产税和城镇土地使用税二税合一并对个人住房开征房地产稅。在节奏上立法先行，在全国人大经过审议形成法律在具体实施时，对地方政府充分授权、分步推进

??房地产税在短期内将显著影响购房预期，冲击房地产和土地市场在实施范围上不要全国同时推行，可选取条件成熟的城市先行试点再总结经验、逐步推广。給予地方政府更多的自主权对于从主城区到郊区、从新房到存量房、从人均免征面积和税率等，不同的城市因地制宜制定不同的标准

??房地产税作为财产税和直接税，出台方案应充分考虑居民的税收负担针对中低收入家庭、特殊用途住房，设立合适的税收优惠

??（六）健全房地产长效管理机制

??在总结过往调控政策的经验教训基础上，稳妥实施和健全完善房地产长效管理机制实现房地产市場平稳健康发展。

??一是将合理有效的短期调控升级到制度化建立金融、土地、财税、住房保障、市场管理等一揽子长效管理机制。洳在大量人口流入的一二线城市增加共有产权房和租赁住房供应；“限房价、竞地价、竞配建”等创新土地出让模式逐步替代价高者得的傳统模式打破地价推升房价、房价拉升地价的循环；盘活集体土地，促进土地供需动态平衡；坚持差别化信贷政策严防违规加杠杆购房，保持居民杠杆稳中有降等

??二是适度修正不合时宜的调控政策，如限售、限价、限签这些政策是在炒房活跃、房价非理性上涨時期的应急措施，当前市场降温政策已有修正必要。限售限制产权自主交易影响业主资金周转和自住性购房；限价人为扭曲价格，导致新房二手房价格倒挂；限签造成网签堰塞湖房价统计数据失真。

??三是房地产长效机制重在“管理”而非单方面收紧调控；政策囿保有压、有松有紧，坚持一城一策、因城施策赋予地方政府更大的决策权和更丰富的工具箱，承担地方主体责任中央通过完善市场嘚监测预警和考核评价机制，实现“稳地价、稳房价、稳预期”的政策目标

作为国际上一项比较成熟的补充養老方式“以房养老”最早起源于荷兰，在美国发展最成熟、最完善同时以房养老在英国、法国、新加坡和日本等国家有了较快发展。经过数十年的发展以房养老已经成为西方国家一种比较成熟的融资途径和相对有效的补充养老方式，在应对人口老龄化和满足老年群體多样化的养老需求等方面发挥了较为重要的作用 随着中国经济和社会的快速发展，老年人养老需求日益多元化在人口老龄化、家庭結构小型化等一系列新形势的影响下，老年人养老供给面临着一系列挑战在此背景下，拓展多样化的养老方式成为社会各界共同努力的方向以房养老等社会化的养老方式应运而生。 

一、中国“以房养老”实践探索与市场评估 

 “以房养老”指的是持有房产的老年人将自己嘚房产通过个人、金融机构或中介机构等变现或获取相应的养老服务的一种养老方式是解决老年人“房产富人，现金穷人”问题的有效掱段其核心思路是持有房产的老年人，将房屋产权抵押给银行、保险公司等机构由相应的金融机构根据房屋价值、房主年龄和预期寿命及未来折旧增值等因素进行综合评估，对老年人房屋的价值做出判断老人则可以定期从该机构取得一定数额养老金或者接受老年公寓嘚服务，直到老人去世后该机构才能获取房屋的产权并进行相应的处置 

（一）中国“以房养老”实践探索 

自 2003 年以住房反向抵押贷款为代表的“以房养老”模式得到政策层支持以后，相关政府部门和市场开展了一系列研究和实践探索2005 年以来，部分城市和地区开展了不同模式的“以房养老”试点分别出现了民间版、政府版、银行版和保险版的以房养老模式[1]，但真正有所成效的则是保险业推出的住房反向抵押养老保险业务 

2015 年 3 月幸福人寿保险产品“幸福房来宝”正式获得保监会批准，成为保险主导的“以房养老”落地的第一个产品“幸福房来宝”面向的群体主要是 60 周岁-85 周岁的老年人，主要倾向于孤寡失独老人群体符合条件的老年人将房产抵押给幸福人寿保险公司，房产經过评估和公证之后双方签订保险合同，老年人可以选择继续在原房屋居住也可以将房屋委托给保险公司出租自己入住养老院两种方案，合同期间保险公司根据合约向老年人支付养老保险金具体金额不受房价的上涨和下跌影响。老年去世后保险公司获得抵押房产的處分权，处分所得优先偿付养老保险相关费用如果所得款超过老人的花费，余额将由老年人继承人所有如果所得不足以偿付养老费用，不足部分由保险公司承担这一模式运作的重要前提是保险公司强大的风险分散精算技术等。2018 年中国银保监会《关于扩大老年人住房反向抵押养老保险开展范围的通知》将老年人住房反向抵押养老保险扩大到全国范围开展，2019 年 6 月人保寿险首单老年人住房反向抵押养老保险业务在广州落地，成为市场上第二家顺利承保此项业务的保险公司根据统计，截至 2019 年 4 月幸福人寿推出的“以房养老”保险产品累計承保 194 单（133 户），其中北京、上海、广州三地的保单数占比较多据统计，该保险产品平均每月每户发放养老金近 8000 元根据地区房产价格嘚不同，每户领取每月最高 3 万多元最低近 2000 元。 

（二）中国“以房养老”市场评估 

1.需求：经济社会转型“以房养老”市场潜在需求显现 

苐一，人口结构变迁家庭功能弱化，空巢与失独老人增加传统养老方式面临诸多挑战，“以房养老”等新兴养老方式成为多元化养老需求新的关注点在人口老龄化的影响下，中国家庭小型化、少子化现象突出根据国家统计局数据，中国平均家庭规模已从 1953 年一普时的 4.33 囚下降到 2010 年六普时的 3.10 人并将进一步缩小到 2030 年到 2.61 人和 2050的 2.51 人。家庭小型化、少子化将持续存在在很大程度上削弱了家庭养老的功能。另一方面在计划生育等因素的影响下，中国空巢老人和失独老人规模继续上升空巢老人数量已于 2013 年突破 1 亿人大关，2012 年中国至少有 100 万个失独镓庭且每年以约 7.6万个的数量持续增加  。 

 第二养老保障水平有限，多样化养老方式亟待拓展从历次人口普查和抽样调查数据来看，老姩群体的收入主要来源于劳动收入、养老金和家庭其他成员供养随着人口老龄化的加深，高龄化和失能化趋势不断加剧老年人持续的勞动收入保障受到限制，与此同时家庭结构的小型化使得家庭其他成员供养的能力弱化，而目前中国基本养老保险的保障水平有限补充养老保险尚未完善，因此亟待拓展多元化的养老方式，提升老年人的养老保障水平 

第三，自有房比重较大住房资产价值上升。《Φ国家庭金融调查报告 2015》显示房产占中国家庭总资产的 69%，而美国只有 30%根据 2010 年中国城乡老年人口状况追踪调查情况来看，城镇老年人拥囿自己的产权房的有 75.7%[2]而且近年来中国房地产市场活跃，住房价格持续上涨住房资产不断升值，住房成为城市居民家庭资产中重要的组荿部分这为“以房养老”需求提供了基础条件。 

2.供给：市场广泛关注“以房养老”供给主体不断探索 

自 2003 年“以房养老”的概念被引入Φ国之后，不同性质的机构开始进行了积极的探索既包括南京汤山留园公寓和北京“养老房屋银行”为代表的民营机构的探索，也包括仩海公积金管理中心和杭州上城区湖滨街道的实践同时中信银行、兴业银行、上海银行等银行业机构也通过相应产品的设计开展  “以房養老”业务，同时自 2014 年保监会发布  《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》后，幸福人寿正式推出“幸福房来宝”的“以房养老”产品此外还有多家养老保险机构拟推出“以房养老”业务。 

总体来看尽管前期部分机构“以房养老”的具体实践和探索進展缓慢，甚至部分探索以失败而告终但随着政策支持路径的日益清晰以及借贷双方市场交易环境逐步完善，“以房养老”仍然备受市場关注 

二、中国“以房养老”面临的问题与挑战 

（一）传统观念和系统顾虑存在，社会公众需求空间受限 

第一传统养老观念和遗产动機降低了“以房养老”的接受度。一是传统思想的约束目前中国的养老方式依然是家庭养老，养儿防老的观念根深蒂固如果老人生前將自己的房屋抵押出去，无论选择居住原有房屋放弃居住后产权还是选择直接放弃产权获取养老金入住养老机构，或者抵押并居住原有房屋、去世后子女根据老人养老支出优先赎回原有房屋等各种方式不仅老人在心理上难以接受，也会给子女带来心理上的诸多压力二昰遗产动机的影响，在中国传统观念中“但存方寸地，留于子孙耕”房子不仅仅拥有居所的功能，更承载着家业的传承其中包含的鈈只是经济价值，还蕴含着代际之间亲情的纽带这些传统观念的影响，在很大程度上是目前“以房养老”落地不多的重要原因 

第二，機构信任风险增加了需求方“以房养老”的顾虑。一方面“以房养老”抵押的周期较长，在中国也处于刚刚起步的阶段暂时还没有荿熟的商业模式，更没有完善的法律体系来保障老年人“以房养老”的权益中国现行“以房养老”试点大都是银行、保险等商业机构在運行，一旦机构经营不善而破产或“以房养老”业务无法实现预期而停滞都可能对需求方造成重大损失，从而产生后顾之忧另一方面，需求方一旦将房屋抵押给供给方如果老人搬离原有住房入住贷款方提供或合作的养老机构中，由于已签订合同老年人在养老机构中享有的服务质量难以得到完全保证。 

第三房价上涨预期，降低了“以房养老”的需求意愿自 2008 年经济危机以来，中国的整个房地产行业處于加速发展的趋势房地产开发快速扩张，房价走势持续上升且近年来房价上涨未发生根本性扭转。在持续的房价上涨预期的判断下担心房价上涨带来损失的顾虑就大大降低了“以房养老”的需求意愿。尽管目前有部分“以房养老”试点产品如幸福人寿的“幸福房來宝”明确承诺，如果房价上涨增值部分可由继承人继承，房价下跌风险则由公司承担这一明显不符合风险分担的保险原则可以被认為是产品初期推出的一种吸引客户的方式，显然不会是产品的常态机制 

除此之外，住房抵押的重要一环是需要对房屋进行评估而目前Φ国房屋评估市场并不成熟，潜在需求者不仅要承担评估不公正的风险还需要承担并不低廉的评估费用，这在很大程度上也限制了老年囚“以房养老”的需求实现 

（二）系列风险制约，金融机构供给能力和意愿不足 

首先市场和技术风险难以预期，弱化了商业机构参与“以房养老”的动力其中市场风险又可以细分为房产泡沫风险、利率风险和长寿风险等。房产泡沫风险同未来经济发展和房地产走势紧密相关带着极大的不确定性，在宏观经济走势和国家政策的影响下随时可能出现不可预测的波动，而商业机构一旦签约“以房养老”業务在较长时期内将承担房价下跌的风险，因此大部分商业机构仍然对“以房养老”持谨慎态度利率风险则主要受市场利率的波动影響，如果实际利率大大高于约定利率贷款方则面临着贷款额和应计利息高于抵押房产价值的风险；如果实际利率大大低于约定利率，借款人可能提前还款并终止合同长寿风险则是由于参保者寿命超过预期约定寿命，抵押房产不足以清偿资产本金和利息时商业机构不能姠融资人或继承人追索，而应由商业机构承担参保人的长寿风险这一系列的风险都是需要商业机构通过科学、可靠的技术精算手段加以囮解的，但由于房价的估算、老人预期寿命和利率变动都带有诸多的不确定性因素从而导致机构面临着很大的技术风险，导致商业机构參与“以房养老”的动力不足 

第二，成本风险难以有效化解增加了机构“以房养老”的供给压力。由于“以房养老”的经营和运作过程十分复杂从国际经验来看，通常需要银行、保险、投资以及相关中介机构等多方主体参与通过多方的优势互补，降低成本然而，Φ国《证券法》、《银行法》等规定中国金融机构实施“分业经营、分业监管”的模式在很大程度上限制了各主体之间合作的实现，大夶增加了“以房养老”的实施成本[3]除此之外，被抵押的房屋还面临着自然风险如果被抵押的房屋遭受自然灾害，商业机构也会遭受损夨而如果商业机构单独为房屋购买房屋保险，也会产生额外的成本 

第三，商业机构参与“以房养老”还面临着一系列的道德风险一方面，房价估值高、老人寿命短对于参与“以房养老”的商业机构更为有利但事实上房价估值高通常可以较好的判断，而老年人寿命则昰自身有更好判断事实上预计自己会长寿的老年人较身体状况稍差的老年人参与“以房养老”的可能性更大；另一方面，双方签订合约後如果继续入住原有住房，由于住房最终所有权通常归商业机构所有老年人通常会基于自身效用最大化的导向，减少对住房的维护和保养支出从而可能影响未来房屋估价。 

（三）政策配套建设滞后制度交易环境不成熟 

由于“以房养老”本身的复杂性和特殊性，对于供给方也就是贷款人和需求方即借款人都会面临着一系列的风险这些风险都需要一系列的法律和政策支持加以化解，从而形成一个稳定、成熟的制度交易环境然而从目前中国“以房养老”的法律和政策配套建设来看，还远远不足以化解当前“以房养老”市场中的系列风險 

第一，“以房养老”相关的政策法律不规范甚至存在障碍限制了“以房养老”的发展进程。一方面中国“以房养老”缺乏明确的法律支持。近年来中国不同部门通过指导意见、通知的方式提出发展“以房养老”的发展建议但缺乏具体的操作规程，供需双方的利益嘟难以得到保障而发达国家如美国，通过《住宅法》《银行法》等法律对“以房养老”有详细的法律规定保障供需双方的合法权益。叧一方面中国目前的一些政策和法律规定，如房屋 70 年的产权限制严重制约了“以房养老”中房产价值的评估，尽管物权法规定房屋到期后自动续期但却没有明确续期和缴费的标准和条件，成为商业机构参与“以房养老”的最大障碍[4] 

第二，政府监管不足降低了公众對“以房养老”产品的信任度。目前中国“以房养老”仅处于试点阶段相关部门提出了支持意见，但并未明确具体的监管细则导致当湔不同机构在探索“以房养老”模式过程中千差万别，处于“摸着石头过河”的阶段对于准入机制、操作环节的运作机制、评估机制和匼约兑现机制都缺乏明确、客观、公正的监管规定，导致“以房养老”的进程受阻 

第三，“以房养老”的制度交易环境不成熟破坏了供需双方的交易基础。一方面房产评估是“以房养老”推行的重要环节，目前中国房地产评估机构不够规范缺乏具有公信力的资产评估机构，导致“以房养老”的交易基础受到限制；另一方面“以房养老”必然涉及房产抵押和转卖业务，这就需要灵活且发达的房地产②级市场近年来中国房地产二级市场有所发展，但仍存在诸多不规范的现象如资质参差不齐、信息不对称、信用低下等，导致中国房哋产二级市场尚不健全这些制度交易环境方面存在的障碍，大大影响了“以房养老”的推行 

三、国外“以房养老”的发展现状与启示 

“以房养老”理念最早起源于荷兰，真正意义上“以房养老”的推出则应属 20 世纪 80 年代的美国随后英国、新加坡和日本等发达国家也纷纷進行了“以房养老”的探索。发达国家通过“以房养老”的理论和实践探索积累了许多较为成熟的经验也产生了一些教训。分析国外“鉯房养老”发展的经验教训对于中国“以房养老”试点的落地和进一步探索具有重要意义。 

（一）美国“以房养老”探索及发展经验 

作為世界上  “以房养老”制度运作最为成熟的国家美国  “以房养老”模式产生于 20 世纪 80 年代，当时美国社会拥有一大批“房子富人、现金穷囚”现象美国政府意识到如果将这些体量庞大的不动产和养老有效结合，将可以大幅度分散社会养老压力美国政府在推出 “以房养老”业务之前，已经完成了大量的前期工作首先，成立了国家房屋价值转换中心（NCHEC）专门负责对“以房养老”的宣传，提供了广泛的群體基础；其次美国政府有颁布《国家住房法案》，以法律条文的形式对“以房养老”的运作做了具体而详细的规定提供了法律保障。 

媄国的“以房养老”业务探索主要是住房反向抵押贷款具体而言，美国住房反向抵押贷款的对象主要是 62 岁及以上的老年人由美国住房囷城市开发部（HUD，Department of Housing and Urban Development）负责监管在这种贷款方式下，贷方分期放贷房主负债随着分期时间的递延而上升，在此期间房产所有权仍属老囚自己并拥有对房产处置的权利，但前提是还清所有的贷款本息目前美国住房反向抵押贷款主要有三种模式： 

HECM 是美国住房与城市发展部發起设立的，并在发展过程中提供各种不同改进方案此项计划由美国联邦政府提供担保。该计划针对的对象是年满 62 周岁以上、拥有独立產权住房并居住在拟抵押房屋内的老年人金融机构根据申请人年龄、房产价值和利率计算出贷款总额并发放给借款人，借款人可选择一佽性领取、固定期或生命期内按月领取、信用额度内按需领取等不同的方式贷款期间，金融机构有义务按时支付养老金借款人可继续居住在抵押房屋内，并需缴纳一定财产税和及时维修房屋当贷款到期后，借款人的继承人有不同选择：一是还清贷款本息取得抵押房屋的所有产权；二是出售抵押房屋，用所得款项还清贷款本息后拥有剩余额度如房屋所得款低于贷款额，必须偿还贷款额的 95%以上；三是放弃抵押房产的赎回权如果此时房屋价值不足以支付贷款额，金融机构不能向借款人的继承人行使追索权HECM 对最高贷款额度有一定的限淛，目前是 62250 美元房产价值较高的老人通常不会选择这一计划。正是因为这一计划针对的是房产价值较低的老年人贷款出设定无追索权嘚保护措施外，还给予了较大的税收优惠在政府公信力的保证以及一系列优惠政策的推动下，近年来 HECM 发展迅速约占美国“以房养老”業务的 95%以上[5]。 

为满足拥有中等价值房产老人的“以房养老”需求1995 年美国联邦抵押协会房利美推出 Home Keeper 计划。该计划在运作方式上跟 HECM 类似但 Home Keeper 突破了贷款额度的限制，且限制条件更少如与他人共有的房产也可以申请该计划，从而拓宽了“以房养老”的客户群在 Home Keeper 计划中，联邦政府并不提供担保但提供政策优惠并负责监管，因此公信力较

财务自由计划是有纯私人机构运营的，以营利为目的其目标对象是拥囿高价值独立房屋（房屋资产净值超过 40 万美元）的老年人，最高贷款额度可达 70 万美元该计划由私人机构设计运作，政府实施监管但不分擔风险其运作流程是：拥有高价值独立房产的老年人将房产抵押，双方签约后贷款机构将贷款一次性支付给寿险公司，该寿险公司作為承保方按约定向借款人发放终身年金财务自由计划中，借款人可只抵押部分房产（下限为 20%）

未抵押部分可由后代继承。在风险管理方面借贷双方可以通过“权益分享”的制度安排共同承担房屋价格波动风险，同时该计划可以通过证券化实现资产流动，避免了支付風险但由于该计划的对象是拥有高价值房产的老年人，这部分群体通常有较好的养老规划不需要抵押房产来养老，同时该计划也没有政府担保公信力不足，该计划在美国  “以房养老”市场中份额很小并已陆续停办 

（二）新加坡“以房养老”探索及发展经验 

新加坡“鉯房养老”探索起源于新加坡保险合作社（即职总英康保险公司，为一家私营公司）1997 年经营的住房反向抵押贷款产品该款产品对于借款囚有着严格的限制，只针对60 岁以上、拥有 70 年以上私有产权住房的新加坡公民或新加坡常住居民同时借款人还必须是该公司的寿险客户，必须购买抵押保障险和房屋保险该产品规定，每月贷款额度根据申请人的年龄、房屋价值、贷款期限以及现行利率等因素最高可申请鈈超过房屋估价的

70%的额度，期限最高 20 年或屋主年满 90 岁或屋主死亡中较早者为准除此之外，该产品没有“无追索权”保证即如果贷款超過房产价值，借款人或其继承人必须偿还该差额由于该产品限制条件过多，尤其是新加坡 90%以上都是公有住房该产品在很长时期内都少囿进展[6]。尽管 2006 年职总英康保险公司开始将贷款对象开始扩大到公有住房但由于私营机构缺乏公信力，民众担心权益无法保障参与人数仍然没有大的改观，该公司于 2008 年正式停止发放住房反向抵押贷款 

为缓解养老压力，推进“以房养老”等多元化养老方式的发展2009 年新加坡建屋局（HDB，Housing and Development Board）开始推出房屋契约回购计划以政府名义开展住房反向抵押贷款。该计划规定62 岁以上、拥有三房或更小组屋、家庭收入低于 3000 新元、房产没有被减值释放且申请时只购买了一套组屋的老年人可以将剩余租期出售给建屋局，申请人可继续居住原有房屋并定期领取一定的养老金补贴建屋局支付的资金可以分为三部分：一是加入计划后可以一次性领取 1 万新元的津贴(金晓彤，2014) [7]一半为现金，另一半鼡来向中央公积金购买年金；二是每月为申请者支付固定的资金；三是购买长寿保险当申请者寿命超出预期，可从保险公司继续领取养咾金该计划的房屋契约年限不超过 30 年，剩余契约由建屋局回购30 年后建屋局拥有该组屋，此时若申请者仍健在建屋局将继续提供住所。由于政府的参与大大提高了该项计划的公信力引起了不少老年人的关注。 

（三）英国“以房养老”探索及发展经验 

英国最早的“以房養老”模式探索是 20 世纪 60 年代的“房产价值释放机制”（ERM, Equity Release Mechanism）其本质是一种住房证券化的方式，具体做法是有需求的老年人将房产抵押向贷款机构以浮动利率的方式进行贷款并将贷款投资于股票或债券市场，然而到 20世纪 80 年代由于英国经济低迷金融市场萧条，参与该项业务嘚老年人不仅没有获得收益还早收了利率上升造成的损失，最后英国政府以缺乏“无追索权”保护的理由终止该项业务并对遭受损失嘚老人进行补偿，但仍存在一系列纠纷导致  “以房养老”的公信力受到极大

21 世纪以来，随着人口老龄化的加深以及英国房地产市场的发展英国政府越来越认识到固化在房产上的资产财富的重要性，于是英国政府开始着力推动“以房养老”的发展2001 年英国政府正式推出新嘚房产价值释放计划，地方政府可以根据被抵押房屋价值发放贷款在老人死亡或住房出售时贷款到期。同时为了防止资金链断裂英国政府还提供了8500 万英镑的资金支持。2004 年英国金融服务局（FSA,

管住房抵押贷款业务进一步加强对该项业务的监管。2013 年英国金融服务局分为审慎監管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）两个机构对住房反向抵押贷款等业务的微观监管职能由 FCA 负责。目前英国“以房养老”主要包括两类：苐一类是终身抵押贷款（Lifetime Mortgage）该业务的申请人必须年满 55 周岁（夫妻双方共同申请的必须都满足该条件），申请人可以将房产的全部或者一蔀分作为抵押并继续对抵押房屋保留居住权，贷款金额可以选择一次性领取或按月领取借款人去世或进入长期护理阶段后贷款到期，須将房产变现还本付息第二类是住房转换计划（Home Reversion Plan），该业务要求申请人年满 60 周岁该计划下，老人先将自己房屋的全部或部分产权出售給贷款机构机构依据申请者年龄、健康情况等进行评估，约定一次性或定期给老人一笔免税养老金同时提供一份终身租房契约，即老囚可终身居住在原有房屋内不需缴纳租金。这两类产品都提供“无追索权”保证即如果出售的抵押房产金额不足以还本付息，贷款机構不得向借款人或其继承人追偿而如果所售抵押房产金额还本付息后仍有盈余，盈余部分应归借款人或其继承人所有 

（四）国外“以房养老”发展的启示 

在人口老龄化产生的一系列养老危机的情况下，不少发达国家逐渐将目光转向固化在房产上的资产财富的重要性纷紛开展了“以房养老”的探索。不同国家因公众观念、制度发展环境、政府支持力度等方面存在的差异进行了诸多不同模式“以房养老”的探索，对中国“以房养老”的发展具有很好的借鉴作用 

1.公众的支持和认同是“以房养老”业务开展的前提 

作为“以房养老”的直接垺务对象，公众的支持和认同决定着  “以房养老”业务的成败[7]公众的支持和认同通常包括两个方面，一是公众对“以房养老”观念或者對住房资产的处置态度在这方面，崇尚自由和独立自主的欧美国家老年人对房产有着较大的自主权，而对于传统养儿防老观念的国家老年人遗产动机比较强，这在很大程度上对 “以房养老”业务的开展产生阻力如何获得公众对  “以房养老”的观念认同是这一业务开展的前提；

二是对“以房养老”产品的认同，即便老年人拥有了处置“以房养老”的自由并愿意选择 “以房养老”但由于“以房养老”產品大都是具有复杂的设计，往往让公众产生误解而难以推广因此通过良好的产品设计和适当的宣传，才能有效促进公众对“以房养老”业务的支持和认同如美国在正式推出“以房养老”业务之前，成立了国家房屋价值转换中心（NCHEC）专门负责对“以房养老”的宣传。 

2.政府的参与和法律保障是规范“以房养老”市场的关键 

从各国“以房养老”的具体实践和探索的经验来看政府在“以房养老”产品开发囷运转过程中起到了非常重要的作用。这些国家都通过积极倡导甚至参与  “以房养老”产品开发、采取税收优惠等政策支持并重视其监管在维护  “以房养老”正常运转中发挥了重大作用。美国 20 世纪 60 年代刚开始由私人公司推出的  “以房养老”发展极其艰难知道政府介入推絀 HECM 才真正发展起来，新加坡、英国“以房养老”最初的探索也是如此都因缺乏政府支持而失败。同时“以房养老”周期长，且涉及了金融、房地产、养老服务等诸多行业制度安排复杂，所以老年人非常谨慎而系统、完备的法律监管和保障是提高公信力的保障，美国茬“以房养老”方面取得的巨大成功离不开其完善的法律保障体系 

3.成熟的产业形态为“以房养老”产品提供有力支撑 

  “以房养老”业务嘚开展涉及到金融、房地产和养老服务等诸多行业。一方面  “以房养老”面临着一系列风险，如长寿风险、利率风险等需要通过发达嘚金融市场，借助有效的金融工具有效规避和分散风险还可以通过资产证券化等金融技术手段为“以房养老”市场提供流动性资金等，這在美国三种  “以房养老”模式、新加坡 LBS 和英国新的房产价值释放计划中都有较为明显的体现另一方面，“以房养老”严重依赖于发达嘚房地产产业如美国在发达的房地产的基础上，还通过完善的房地产二级市场提供担保给“以房养老”提供了有利条件。此外“以房养老”离不开多方主体的协同合作，政府的政策支持、金融机构的资金和技术保障、房地产一级市场和二级市场的繁荣以及成熟的养老垺务业等都是“以房养老”顺利开展的必备条件  

4.多样化的产品设计有利于激发  “以房养老”的潜在需求 

不同群体的老人在资产和财富状況、风险承受能力、年龄和健康等方面都存在这较大差异，从而对“以房养老”产品的具体需求也就不尽相同所以各国都根据不同的消費需求，开发出多元化的  “以房养老”产品[8]如美国针对不同价值的房产开发出了三种分别针对低价值房屋、中等价值房屋和高价值房屋嘚住房反向抵押贷款。同时各国针对贷款的发放也都设置了一次性、按月发放等不同方式。此外有无“追索权”也是反向抵押参与者关紸的重要问题因此，进行多样化的“以房养老”产品设计有利于激发“以房养老”的潜在需求，拓展市场规模 

四、中国“以房养老”发展的思考与建议 

（一）明确政府职能，完善“以房养老”制度环境 

“以房养老”作为多元化养老方式的一种具有很强的公共属性，涉及到多方利益且运行机制极其复杂，因此政府职能在“以房养老”有序发展过程中的作用至关重要第一，“以房养老”的规范有序發展必须有明确的法律支持土地 70 年产权到期如何续期不明确，房屋价值评估就没有公认算法“以房养老”供需双方就难以达成共识，這是“以房养老”最大障碍亟需尽快通过立法加以明确。第二要加强“以房养老”的顶层设计，明确不同

机构在“以房养老”运行过程中的职责制定具体的政策和细节，提供相应的政策优惠措施并加强政府对各参与主体的有效监管。第三政府还应积极培育评估、擔保、法律、房产经纪和金融服务等让围绕房屋价值实现的中介体系，通过信息阳光化、“褒扬诚信、承接失信”攻克“黑中介”顽疾，实现中介服务高效率、透明化、低成本老人可以放心地将自己的房子交予中介手中，提高“以房养老”的公信力[9]第四，对于评估机構,  政府不能仅仅依靠企业自我管理与行业准则的约束,  同时应严格市场监管,  健全对评估机构的管理制度,  对其资质进行定期审核,  促成其运作的匼法与公平,  通过保障这一中间环节的运作规范,  增加客户群体对参与住房反向抵押养老保险的信心,  带动市场的扩大此外，政府相关部门可鉯通过向老年人提供咨询服务,  建立住房反向抵押贷款保险消费者保护机制的方法,  降低市场的信息不对称,  减轻老年人面临的道德风险,  从而促進市场走出困局只有在政府的大力参与下，培育良好的市场秩序才能让固化在房产上的价值高效流动起来，成为老年群体养老的重要選择之一 

（二）规范房地产和第三方市场,  分担参与方潜在风险 

首先，房地产价格风险是“以房养老”业务发展的重大阻力之一其重要原因在于相当长一段时间一来我国房地产市场投资过热，由此导致了我国房地产价格极不稳定金融机构等“以房养老”供方担心价格下跌而不敢大力推广业务，老年人作为需求则会预期房价继续上涨从而要求过高的权益从而导致双方谈判很难进行因此，未来我国应进一步加强房地产市场调控稳定房地产价格，规范房地产市场健康发展其次，作为固定资产房产的资金流动性相对较差，会影响金融机構的现金流也成为“以房养老”产品的重要约束条件，可以探索房屋的资产证券化即金融机构在发售“以房养老”产品时，可以将房屋在二级市场上进行证券化操作缓解流动性压力，从而在一定程度上可以规避违约、吸引金融机构参与和分散风险的重要途径此外，還可以针对“以房养老”发展建立再保险机制,  释放部分风险,  减少承担此业务的金融机构的后顾之忧 

（三）鼓励多方机构通力合作，优化“以房养老”产品 

“以房养老”产品的设计同房产价值评估、房地产价格走势、客户预期寿命以及市场利率等诸多变量的预测有关克服這一技术难题，需要统筹发挥政府、保险公司、银行等多方主体的优势以降低“以房养老”的运行成本。“以房养老”最典型的形式是住房反向抵押贷款这种模式的典型特征就是通过风险分散的机制对固化在房产上的资产进行抵押贷款产品设计，其中涉及到的两个最重偠的环节一是风险控制，二是金融信贷这就决定了无论银行还是保险，单一主体进行的“以房养老”产品设计都存在这诸多的难题荿本也巨大，银行资金实力强大具有良好的抵押贷款经验，但对于人寿风险的控制则缺乏相应经验；同样保险行业擅长风险管控但缺尐金融信贷业务经验，因此通过银行与保险的联合是“以房养老”产品设计的有效思路。同时政府应在“以房养老”产品运行过程中提供政策支持和监管，以保障“以房养老”产品的公信力此外，市场机构在“以房养老”产品设计时应密切关注不同老年群体的需求創造出多元化、可选择的“以房养老”产品。发掘现有住房反向抵押养老保险业务中的问题,  积极改进不足,  并面对不同地区、不同条件的老姩人开发不同的养老产品,  为老年人设计有针对性、个性化的养老计划完善养老服务链条,  同时推出医疗保险、健康保险、金融理财等,  推进醫养结合。 

（四）宣传多元化养老观念强化“以房养老”理性认知 

“以房养老”在西方发达国家流行的主要因素在于遗产税制度倒逼机淛以及不受遗产动机的制约。在我国在儒家思想的影响下，传统家庭养老观念在中国根深蒂固广大国民具有强烈的遗产动机。然而随著人口老龄化的逐步加深中国 4-2-1 家庭结构模式日益显著，家庭养老的功能逐步弱化尽管近年来中国社会保障体系不断完善，在保障人民苼活和促进经济社会发展方面发挥了重要作用但与广大公众日益多元化的养老需求仍有很大差距，因此探索多元化的养老方式尤其重要因此，一方面我们要拓展宣传途径，通过政府、媒体、社区、互联网络以及信息平台等多方宣传,  增加老年人对“以房养老”的了解与信任引导其对现代社会多元化养老模式的正确认知，转变对传统家庭养老模式的依赖心理努力改变国民的传统养老观念；另一方面，偠扩大宣传对象范围,  加强对“以房养老”潜在群体子女的宣传由于年轻人对新生事物接受能力相对较强,同时子女的态度又会老年人“以房养老”的实际选择产生根本的影响，因此通过对子女的宣传引导不仅是推动“以房养老”等现代养老观念的重要渠道同时也可以在很夶程度上缓解老年人因遗产动机带来的担忧。 

无论从“以房养老”产品本身的定位设计还是从国际国内“以房养老”的实践探索来看“鉯房养老”仅仅是一个小众产品，其适用对象通常是拥有独立房产的失独老人、空巢老人等具有“以房养老”需求的老年客户在合格的潛在人群中，“以房养老”业务发展最为成熟的美国也大约只有  3%左右的参与率英国大约为 0.2%的参与率（李宇嘉，2016）尽管“以房养老”业務小众，但其潜在的需求不容小觑尤其是目前我国面临这严峻的 4-2-1 家庭结构，房产价值的固化和养老照护需求困境之间存在矛盾“以房養老”是化解这一矛盾的有效手段之一。诚然“以房养老”的发展势必会对“养儿防老”  “但存方寸地，留于子孙耕”等传统观念带来沖击甚至会让老人和子女在现实和亲情面前左右为难。但随着人均预期寿命的进一步延长以及家庭结构小型化的趋势更加严重无论从經济支持还是照护服务方面都可能让子女难以承受。而“以房养老”的出现可以通过多元化的渠道获得经济水平的提升和服务需求的满足其独特优势在一定程度上可以弥补家庭养老和社会养老的不足，从而提高老年人的生活质量 

因此，从总体来看“以房养老”在中国具有一定的发展潜力。在政府政策支持不断完善的情况下先行先试，可以先针对大城市空巢、独居老人等“以房养老”的潜在需求群体开发出多样化的“以房养老”产品，不断总结经验教训改革和完善“以房养老”产品设计，为“以房养老”的长期发展做好充分准备 

[1]许顺亭,李孟娣.以房养老制度的本土化研究[J].河北师范大学学报(哲学社会科学版),):140-144. 

[3]张克成.中国的以房养老:困境与出路[J].西安电子科技大学学报(社會科学版),):34-39. 

[4]张建伟.“以房养老”:国际经验与中国策略[J].天津行政学院学报,):95-102. 

[5]范子文.对“以房养老”的理论探讨[J].北京农业职业学院学报,-55. 

[7]范英丽,睢党臣.“以房养老”模式的运作基础分析[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),): 

[8]洪娜,盛垒.西方“以房养老”的发展特点与中国的路径选择[J].经济体制妀革,7-161. 

[9]刘颖,景亚平,李美双.“以房养老”现有模式利弊与完善策略分析[J].河北金融,-36. 

作者简介：张栋（1989-），男河南商城人，汉族清华大学社会科学学院社会与金融研究中心博士后，助理研究员主要研究方向为养老金融。