央广网南京3月23日消息（江苏台记者刘康亮）据中国之声《新闻晚高峰》报道，开展农村土地确权登记颁证，是全面深化农村改革、赋予农民财产权利的一项重大决策，对广大农民朋友来说是件好事。然而在江苏，一些农民领到新颁发的土地承包经营权证后却高兴不起来，原因是他们承包的农田早已被当地政府流转建成了工业园区，地貌发生了巨大变化，无法复耕。他们按照证上确定的位置，根本找不到自己的承包地。这究竟是怎么回事呢？

　　南京市江宁区汤山街道作厂社区村民高运芳告诉记者，2004年初，汤山镇政府以村委会的名义，流转了部分集体土地用于建设汤山高新技术产业园，其中，就包括他的承包地，每亩1年700元。十几年过去了，当他拿着新颁发的农村土地承包经营权证来到园区时已经找不到当初的农田。这里不是盖了房子，就是建了水泥马路。“8亩5分5的地，现在只看到房子。光发个证给我有什么用？地块没有，田也没有。”

　　这种情况在当地不是孤例，记者从汤山高新技术产业园、汤山国土资源所了解到，目前，园区内仍有部分土地没有办理农用地转建设用地的审批手续。

　　记者：严格按照法律来讲，必须先征地完了以后你才能建，才能搞三通。

　　工作人员：要搞肯定是一揽子先搞，然后逐步地征地，没有那么搞法的。

　　记者：这样做，某种程度上来讲它就是违法！

　　工作人员：那全国都违法，哪家工业园不是这样搞啊？

　　对此，汤山国土资源所一位负责人似乎有点无奈，“感觉到虽然不对，但是有时也很无奈。前面国土的人查处的、执行（法）的情况，不好讲，有可能大气候都在那边。”

　　记者注意到，近年来，尽管国家一直明令禁止，但一些地方仍以租用农民集体土地的方式，“以租代征”擅自将农用地用于非农建设，这类违法用地行为屡禁不止。农用地进行非农建设改变了地貌，农民的承包地确权后如何确认准确的位置呢？

　　南京市农业委员会官网上公布的资料显示，随着城市化、工业化进程的推进，开发区、工业集中区以及新城区周边地区存在占用一定数量的农民承包地的行为，对占用农用地采取逐年支付租金方式的进行非农建设的，可以只登记面积和位置，不登记地界范围。

　　汤山街道作厂社区居委会负责确权登记的工作人员介绍，比如他们村有30户人家，这30户人家排个顺序，每个人划一块，这样相对位置就出来了。它只呈现出在纸上的位置，跟实际地块不符。耕种是不存在了，等于每年租金继续付给农户。

　　一位来自基层国土部门的相关人士提醒，在违法用地行为没有处置的情况下，进行确权登记颁证，可能会引发新的社会矛盾和纠纷，最终损害农民的利益。“比如，以后承包经营权证可以抵押贷款或者其他东西，办抵押贷款的部门或者银行要去看现地，但是现地不存在，跟事实不符，就没有贷款的权利。”

　　公开资料显示，安徽、吉林等省份明确规定，以兴办“乡镇企业”、“乡村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用或租用农民集体土地进行非农业建设的；“以租代征”形式使用农民集体土地进行非农业建设的：不予登记发证或暂缓确权登记。但目前，江苏省还没有出台如此明确、细致的规定。

　　针对上述问题，江苏省农委农村合作经济经营管理站工作人员表示，将会同有关部门研究处理，“省里没有作统一的细化标准，表明在何种情况下必须要暂不确权。我们请示领导能不能跟其它部门沟通协调，制定统一的规定或者总体的解决办法。”

开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，是党中央、国务院为进一步深化农村改革、维护农民土地权益做出的一项重大决策，涉及面广，政策性强。为全面准确地贯彻党的十八届三中、四中全会和中央、省、市有关部署要求，既依法依规又合情合理做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作，我们汇集各地试点工作中的有效做法，在大量调查研究和反复征求意见的基础上，提出农村土地承包经营权确权登记中有关问题处理的指导意见，供各地借鉴参考。对工作推进过程中出现的一些个性问题和矛盾，务请各地依照相关法律法规，从本地实际情况出发，充分尊重民意，加强请示研究，广泛协商讨论，妥善处理有关问题。

一、村组因生产和公益事业建设征占用农户承包地的土地确权问题

1、对因开挖生产河、渠沟、筑建圩堤、道路等村组公益事业占用的承包地，如果已经通过集体调田或通过物资、资金补贴等方式进行补偿的，予以核减承包面积后按实确权登记；没有给予调田和补偿的，集体组织应在预留的机动地或通过依法开垦和土地整理等方式增加的土地以及承包方依法自愿交回的土地中给予调整，没有土地可以调整的，原则上不调减农户承包地的登记面积，在到户调查表和到户清册备注栏内注明情况。涉及农户较多、占用的土地较少，农户同意调减承包面积的，在签署承诺书后，核减承包面积，按实确权登记。

2、农民集中居住区、道路等建设用地已办理征地手续，且对农户承包地按照征地安置补偿标准进行了安置补偿的，或占用的农户承包地，已参照被征地农民安置补偿标准进行了安置补偿的，对所涉及被征、占用的承包地块不予登记；因征、占用土地导致农村土地承包经营权全部丧失的，应依法收回或注销农村土地承包经营权证。建设用地已办理征地手续，但对原农户承包地采取逐年发放租金方式补偿的，农户提出登记申请的，不予登记；对占用的土地采取逐年支付租金的，可以只登记面积，不登记“四至”，并在备注栏注明原由，以确认土地承包收益权。

3、因实施村镇建设规划调整农户宅基地，经依法批准使用本集体经济组织农户承包地，集体经济组织已在依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地和承包方依法、自愿交回的土地中给予调整的，或者通过承包户之间互换承包地的，按调整或互换后情况登记。

4、兴办乡镇企业经依法批准使用本集体经济组织农户承包地的，已按照国家征用农村集体土地的安置补偿标准给予被占地承包户补偿的，或经双方协商一致，承包户将应得的补偿费作为股份入股的，该地块不作登记。

5、对因国家、省、市建设道路等被用作取土占用，没有办理征地手续，且无法复垦的承包地，在到户调查表和到户清册备注栏内注明取土占用面积及用途，农户同意按实登记的，予以登记，农户不同意的，暂不登记；如果已经通过集体调田或通过物资、资金补贴等方式进行补偿的，予以核减承包面积后按实确权登记。

二、集中居住农户原宅基地复垦的确权问题

6、对已搬迁到集中居住点农户的原宅基地进行复垦的土地，归村集体组织所有。

 7、对农户的承包地规划用于建集中居住点但暂未使用的，仍按原承包面积登记确权到户，在到户清册备注栏注明规划用于建集中居住点的用地面积。

8、对农户原宅基地面积中含有承包地的，承包地部分按原承包面积登记确权给原农户。

三、农户承包土地面积与实际面积不相符的确权问题

9、农村土地二轮承包时，由于耕地类别、土质、远近等原因，对承包土地实行按折率计算承包田，造成承包面积小于实际种植面积的，各地要把握好政策，尊重历史、尊重农民意愿，不能简单处理。对农户二轮承包土地原四至范围内的实测面积，应据实确权登记给原承包农户，不得强行收回；对极个别农户承包地面积明显多于其他农户的，要分清情况，妥善处理。

10、对农户自行平整土地造成实际经营面积大于承包面积的，原则上仍按原农村土地二轮承包面积确权登记，新增面积可经村民（代表）会议讨论后，维持耕种现状，不作登记。对以村民小组为单位统一平整土地新增加的面积，已经划分到户的，经村民（代表）会议讨论同意，可按实确权登记；没有划分到户的，经村民（代表）会议讨论同意，可按程序发包给缺田农户，登记给新承包户，也可以作为集体机动地，暂不确权登记。但在同一集体经济组织内，必须采取统一方式进行确权登记。

11、农村土地二轮承包时因田亩不足，导致极少数农户承包地达不到所在集体经济组织人均分地的标准，农户无异议，且目前仍无地可调的，仍按原承包面积确权登记。因发包、承包程序不规范，造成个别农户家庭承包的土地明显高于组内人均面积、群众有异议的，暂不登记。

12、因农村土地二轮承包清册登记有误，造成登记面积与承包面积不相符的，在不改变原二轮承包政策和不改变原承包土地总面积的前提下，经调查核实，按实际承包面积予以确权登记。

13、农村土地二轮承包后，因村组把农户承包地隔田成方等原因，造成农户之间发生承包田空间位置互换、承包地块与实际种植地块不符的，如果农户同意按现实情况登记的，可按实际耕种情况确权登记；也可以通过民主议事程序按原农村土地二轮承包方案确定四至，予以确权登记。

14、农户经批准在自己承包的土地上新建房屋，其原宅基地已经复垦归农户自行耕种的，农户同意变更或要求重新签订承包合同的，应予以合同变更或重新签订，并办理证书变更登记手续；对农户不愿意合同变更或不重新签订承包合同的，在核实登记时，应在原承包地块信息备注栏加以注明。

15、二轮承包后，村（组）对土地进行了调整，按现有承包关系确权登记矛盾较大的，经村民会议三分之二以上成员同意，由村委会提出申请，经镇人民政府同意，报县（市、区）委农办审核，县（市、区）人民政府批准报市备案后，可适当进行小调整，并按调整后的土地确权登记。

四、二轮承包原始资料缺失的承包地确权问题

16、承包户遗失原二轮承包证书或证书破损严重无法使用的，按原二轮承包登记清册记载内容，予以确权登记发证。二轮承包土地登记清册漏落，农户有经营权证的，按证书记载内容予以登记确权；农户没有经营权证的，以土地丈量簿、二轮承包会议记录等二轮承包时的基础资料为依据，核实无误无矛盾后，按程序予以确权登记。

17、原未颁发经营权证，现有土地承包档案资料无法核实农户承包地块四至的，则按二轮承包时的政策规定，经村民代表或村民会议讨论同意，采取科学简便的方式测量查实，实测结果经村组公示确认后，作为确认、变更、解除土地承包合同以及确认、变更、注销土地承包经营权的依据。也可按最接近二轮承包时的原始资料为依据，核实无误无矛盾后，按程序予以确权登记。

五、承包农户流转、互换、转让承包地的确权问题

18、对以转包、出租、入股等方式流转承包地的，按原承包农户确权登记颁证。对原有的承包地块界限已经被打乱无法明确原承包地块四至的，要按照实际面积和相对位置确定权属界限，可以将流转项目地块的“四至”作为四至，以流转合同确定的面积为承包面积，在备注栏内注明：“四至为整个地块四至”。

19、对农户以互换的方式调整承包地的，调田双方有书面协议（合同）的，按照协议据实确权登记颁证；未有书面协议的，由双方达成书面协议并向村集体备案签订调田合同后，再依据合同确权登记颁证；互换有争议的，按原二轮承包面积和四至予以确权登记或者待争议解决后再确权登记颁证。农村土地二轮承包时，在册土地调换不在册的土地，按二轮承包清册记载内容予以确权登记，在到户清册备注栏注明情况。非同一村民小组内农户之间互换承包地的，仍按二轮承包时面积和四至予以确权登记。

20、对农户以转让方式流转承包地的，未经原承包方书面申请和发包方书面认可的，仍按原承包农户确权登记颁证；经原承包方书面申请和发包方书面认可的，按照流转协议（合同）据实确权登记颁证。

六、集体经济组织成员没有承包地的确权问题

21、农村土地二轮承包时，户口外迁不在册或按当时政策不符合分田条件的农户或人员，现要求分田的，暂不处理。二轮承包时，对农户因无能力种田，村组照顾未分田的，现要求分田的，暂不处理。

七、新增人员承包地的确权问题

22、农村土地二轮承包后，未经村民代表会议讨论，村组干部私自划给新增人员的承包地，群众意见较大的，暂不确权登记。经村民代表会议讨论同意的，予以确权登记。新增人员在承包期内依法获得的承包地（机动地、开垦地等），可按规定予以确权登记。

八、外出务工农户弃耕承包地的确权问题

23、外出务工农户弃耕的承包地，只要在土地二轮承包中获得了承包权，该承包地原则上应确权登记给原承包农户。承包户弃耕的承包地已由村（组）发包给其他农户的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给原承包农户，将土地确权给原承包农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作或依规进行流转；如果是长期合同，可以修订合同，将土地确权登记给原承包农户。原承包土地由其他农户代种的，原承包户要求返还的，代种的农户应将土地交还给原承包户确权登记，对该土地的投入，双方协商后承包户可给予代种户适当地力补偿。

九、在城镇落户的家庭承包地的确权问题

24、《农村土地承包法》规定“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。”农村土地二轮承包以后，农村居民转入城镇户口后，原有土地承包经营权保持不变。农户家庭虽然已迁入城镇落户居住，但应当保留其土地承包经营权，应当按照承包方的意愿进行确权登记颁证。如果该农户的承包地已被村组重新发包给其他农户的，该农户仍有承包意愿的，村组应通过协商、调田等办法给原承包农户确地并予确权。

十、承包农户要求分户、变更户主或共有人的确权问题

25、承包农户因子女结婚要求分户的，由分户双方出具书面申请，并提供分户后承包面积分割的协议，按程序予以分户确权登记。

26、承包农户因离婚要求分户的，由离婚双方当事人提供分户申请、离婚判决书或协议书、承包土地书面分割协议，按程序分别予以确权登记。

27、承包农户申请变更户主姓名的，原则上不予变更；原户主死亡的，核清承包户共有人情况，在到户调查表和到户清册备注栏内注明情况，可以按程序变更户主姓名。登记的户主须为具有民事行为能力的土地承包经营权共有人。

28、承包土地共有人界定问题，承包方土地承包经营权共有人原则上为第二轮土地承包时取得承包地的人员，婚嫁和出生等新增人口经发包方和共有人同意，作为共有人备注。原承包经营权共有人已不在该户或去世的，应在到户调查表、到户清册和土地承包经营权证书备注栏中详细说明。

十一、承包农户闭户或死亡人员承包地的确权问题

29、农户家庭闭户，且不涉及婚嫁妇女土地承包权益的，原承包经营权证原则上应注销；闭户家庭原承包的土地发包方已发包给本组符合二轮承包政策且无田户的集体经济组织成员的，公示无异议的，按登记的要求、程序确权给现承包农户；闭户家庭原承包的土地发包方未发包给本组集体经济组织成员的，而是通过发包经营或代种等形式由其他农户耕种的，现耕种农户要求登记的，不予登记。

30、死亡人员有继承人，且与继承人未分户的，仍按二轮承包面积确权登记，死亡人员有继承人但与继承人已分户的，承包地由继承人亲属或他人种植的，集体组织无异议的，可维持种植现状，暂不确权登记。死亡人员有承包田且与继承人分户，但其继承人二轮承包时未参加分田的，现土地由继承人代种的，可维持种植现状，也可经民主程序讨论是否按实确权登记。死亡人员有承包田，但其继承人全家迁入设区的市或转为国家企事业单位公职人员或婚嫁后在居住地已取得承包田的，其承包地原则上收归集体。死亡人员无继承人，属孤寡户，土地由他人种植的，不予确权登记，可收归集体。

十二、非农家庭户的承包经营权确权问题

31、土地二轮承包时，非农家庭户就地农转非人员照顾取得的土地承包经营权，且符合土地二轮承包政策，当事人要求登记的，原则上予以登记。本组农户将承包地转让给非农家庭户承包经营，虽经发包方同意，并签订了家庭承包经营合同，当事人要求登记的，原则上不予登记。

十三、集体供养“五保户”的承包地如何确权登记颁证？

32、集体供养的“五保户”的承包地应尊重“五保户” 的意愿，确定是否进行确权登记颁证。集体不得强行收回“五保户”的承包地作为集体机动地。

十四、村组集体小农场、机动地的确权问题

33、农村土地二轮承包时，已经承包到户的村组小农场、机动地，按原二轮承包时政策确权登记给土地承包农户。农村土地二轮承包时，未承包到户的村组集体经营的小农场、机动地，集体经济组织成员没有异议的，可维持现状；如大多数集体经济组织成员要求调整的，原则上应按二轮承包政策经民主程序讨论确定。

十五、农户跨村、跨组承包土地确权问题

34、农户在本组已分得承包地，同时又跨村、跨组承包的土地，不得作为家庭承包土地登记。符合其他方式及发包程序的，可依法纳入其他方式登记，个别农户在本组未取得承包地，而跨村、跨组承包土地的，其承包的土地暂缓登记。

十六、其他情况的土地确权问题

35、农村土地二轮承包已发土地承包经营权证书，但至今土地调整未到位或部分调整未到位的，按原证书登记。

36、农村土地二轮承包时规划的中心村用地，如现在仍属规划建设用地，则保留现状，不作分户登记处理。

37、二轮承包时，少数村组干部和分田代表等人员留给自己的未签订家庭承包合同的地块，不予登记为该户的家庭承包地，应作为集体机动地处理。

38、三峡移民经营的土地，按当时合同协议办理。有书面转让合同，按合同协议内容登记。无书面转让合同协议，完善合同协议后进行登记。

39、对少数地形地貌变化大、界址无法明确的地方，可以因地制宜实行确权确股不确地，但必须经过多数农民同意，实施方案要经过村民协商一致，县、镇审核，报省、市备案。确股确权登记的程序和办法，应参照确地确权要求进行。

40、土地承包经营权存有争议和纠纷未处理落实的，暂缓登记。可对无争议和纠纷地块先行登记。当事人坚持要求登记的，可按争议纠纷发生前状况登记，并同时在双方到户调查表和到户清册备注栏内注明争议纠纷情况。