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隆回县食品药品工商质量监督管理局赴邵阳县考察学习
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主办单位：邵阳市人民政府 承办单位：邵阳市人民政府电子政务管理办公室沅陵县食品药品工商质量监督管理局举办业务知识培训
　　红网沅陵县分站2月23日讯（分站记者 李青松）2月21日，沅陵县食品药品工商质量监督管理局在局机关四楼会议室举办全局干部职工业务知识培训学习班，该局干部职工120余人参加学习培训。
　　为了组织开展好此次培训，该局党组高度重视，多次研究专门安排部署。此次培训邀请市工商局、市质监局、市食药局相关领导及业务骨干授课，分别就工商、质监、食药业务知识和相关法律法规知识进行了系统培训学习，培训中结合目前市场监管工作实际，进行了深入浅出地讲解，课堂学习讨论精彩纷呈。通过此次培训，明确了市场监管“干什么”和“怎么干”的问题，为进一步做好市场监管工作打下了良好的基础。
　　此次培训为期3天，从2月21日开始，2月23日结束。
( 11:11:30) ( 10:24:08) ( 10:21:33) ( 09:30:53)食品药品工商质量监督管理局 - 东安县人民政府
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攸县食品药品工商质量监督管理局：为食品生产环节监管...
市食药监局党组书记局长李余粮来攸调研指导工作
市工商局党组书记局长吉振兴来攸调研指导工作
联星食品药品工商质量监督管理所开展&qu...
政府信息公开平台谈市场监督管理部门贯彻执行《食品药品投诉举报管理办法》的若干问题
谈市场监督管理部门贯彻执行
《食品药品投诉举报管理办法》的若干问题
国家食品药品监督管理总局令第21号《食品药品投诉举报管理办法》，即将于2016年3月1日开始施行。这是食品安全监管体制调整后，第一部关于食品药品投诉举报处理的专项部门规章。
随着食品安全监管体制的调整，各地对工商、质监和食药监机构也进行了整合。有的将工商和食药监机构进行整合，组成市场监督管理局，也有的将质监机构也整合进来，形成“三合一”市场监督管理局。由于食品安全监管体制调整前，工商、质监和食药监分别承担相应的食品安全监管职责，按照各自部门规定的程序处理食品安全方面的投诉举报，且差异较大。整合后的市场监督管理局，基层处理投诉举报的绝大多数工作人员仍然为原工商的执法人员，执法实务中发现他们很容易受原先工作程序的影响，程序上“张冠李戴”也非个案。这就需要认真学习《食品药品投诉举报管理办法》，厘清与工商投诉举报处理程序的差异，做好食品药品方面投诉举报处理工作，保障依法行政。
笔者长期从事工商法制工作，试图通过自己的学习，结合工商投诉举报处理工作实践，来谈谈贯彻执行《食品药品投诉举报管理办法》的一些问题，希望就此对执法人员有所帮助。如存在不当或者错误，敬请批评指正。
一、食品药品投诉举报的性质
谈这个问题，主要是解决工商部门所指的消费者投诉举报与《食品药品投诉举报管理办法》所指的投诉举报的差别问题。
众所周知，工商部门处理消费者投诉举报，分别按照不同的程序处理。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》（工商总局令第62号）第二条规定“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，与经营者发生消费者权益争议，向工商行政管理部门投诉的，依照本办法执行。”第四条规定“工商行政管理部门在其职权范围内受理的消费者投诉属于民事争议的，实行调解制度。”第三十三条规定“工商行政管理部门在处理消费者投诉中，发现经营者有违法行为的，或者消费者举报经营者违法行为的，依照《工商行政管理机关行政处罚程序规定》另案处理。”很显然，工商部门对因消费者权益发生争议的投诉，按照专项的民事调解处理程序办理，而对消费者投诉中涉及指向经营者违法（也即“消费者举报”）或者在消费者投诉处理中发现经营者违法的，则应当按照行政处罚程序办理。工商部门是严格区分消费者投诉与举报的。换句话说，工商部门对消费者的“投诉”与“举报”是按不同程序办理。
根据《食品药品投诉举报管理办法》第二条“食品药品投诉举报是指公民、法人或者其他组织向各级食品药品监督管理部门反映生产者、经营者等主体在食品（含食品添加剂）生产、经营环节中有关食品安全方面，药品、医疗器械、化妆品研制、生产、经营、使用等环节中有关产品质量安全方面存在的涉嫌违法行为”的规定，“食品药品投诉举报”不区分是消费者投诉举报，还是其他主体的投诉举报。一般理解，所谓“投诉”是与自己权益有关的行为；而“举报”则与自己权益没有直接关联的行为。食品药品的“投诉举报”指向的都是被投诉举报人涉嫌违法的行为，投诉与举报进行细分无实质意义，故“投诉举报”实质是作为一个同义反复性质的词汇看待，并不将“投诉”与“举报”予以拆分，而是统一按一件事一个程序处理。
“食品药品投诉举报”不仅不区分是消费者还是其他主体，甚至也不区分被投诉举报的行为是经营行为还是非经营行为，非经营行为的违法使用都可以成为被投诉举报的对象。故“食品药品投诉举报”类似于《工商行政管理行政处罚程序规定》第十六条、第十七条和第十九条等所指的投诉人、申诉人、举报人的投诉、申诉和举报。因而“食品药品投诉举报”的性质，不含消费者权益争议的投诉，严格意义上属于行政处罚或者更大的行政监管范围，履行的是行政监管职责，并不包含民事争议行政处理职责。
二、食品药品投诉举报机构的职责
虽然工商部门对消费者投诉举报按照不同程序分别办理，但基本是由一个部门承担，不予拆分。因而按照《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第七条第一款“县（市）、区工商行政管理部门负责处理本辖区内的消费者投诉。”以及工商总局12315工作程序的规定，消费者投诉与举报由县级工商部门一并办理。省、自治区、直辖市工商行政管理部门或者市（地、州）工商行政管理部门及其设立的12315消费者投诉举报中心，原则上不承担具体的消费者投诉举报的处理，只承担“应当对收到的消费者投诉进行记录，并及时将投诉分送有管辖权的工商行政管理部门处理，同时告知消费者分送情况。告知记录应当留存备查”（《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第八条第一款）的职责。这就是工商县级以上（不含县级）机构对消费者投诉举报件的“分送”体制。
根据《食品药品投诉举报管理办法》第六条和第七条的以及相关条款规定，食药监机构从总局到县级局都设立对投诉举报处理的专门机构：受同级食品药品监督管理部门领导的食品药品投诉举报机构或者相应管理机构。食品药品投诉举报机构职责范围远大于12315消费者投诉举报中心的职责。这两个机构职责的主要差异在于：
按照《食品药品投诉举报管理办法》第十二条的规定，食品药品投诉举报机构不能像<span STYLE="CoLor: #315消费者投诉举报中心那样只需登记、分送、告知，再加上跟踪、督促即可。无论省、市级，还是县级食品药品投诉举报机构都应当对直接收到的投诉举报作出实质性的处理决定，也就是说投诉举报机构需要对自己收到的投诉举报予以实质审查，才能实现受理、转办、移送的不同处理。是按照“谁收到谁受理、谁转办、谁移送”的原则办理。这与12315消费者投诉举报中心“分送”体制不同，“分送”不作实质性的对消费者投诉受理与否的审查决定，也不对相应的消费者举报是否立案调查作出审查决定，审查决定职责由被分送的县级承办部门履行。
食品药品投诉举报机构还承担对上级转办的投诉举报的处理工作。对上级转办件，下级应该无需再作出是否受理的决定。但对转办件作出“移送”决定前应当上报转办的上级机构，理由是上级转办件已经上级受理，下级不得作出否定上级决定的行为。12315消费者投诉举报中心也需要对上级分送的消费者投诉举报的处理结果进行反馈，但一般这种反馈属于给上级知晓性质的备案。工商的上级分送是对消费者投诉举报“原封不动”的转交，并不作实质处理。因而没有食品药品投诉举报机构处理那么严格。
地方食品药品投诉举报机构，除《食品药品投诉举报管理办法》第七条规定的五项职责外，还有第十四条对下级管辖冲突的指定管辖职责；第二十一条的“及时跟踪了解转办的投诉举报办理情况”的职责以及督促、督办的职权（职责）；第二十三条的向承办部门“提出改进工作的建议”的职责；第二十七条的“定期汇总、分析本行政区域的投诉举报和涉及投诉举报管理的咨询、意见和建议等信息”并上报的职责以及提出监管措施和建议的职责等。
另外，按照《食品药品投诉举报管理办法》第九条“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求”的规定，不排除食品药品投诉举报机构承担“及时解决和回应公众诉求”的职责。作为专司投诉举报处理工作的投诉举报机构，同级食品药品监督管理部门将该职责交由其承担也是顺理成章的事。
三、食品药品投诉举报的受理审查
&《食品药品投诉举报管理办法》第十条第二款规定“对直接收到的食品药品投诉举报，食品药品监督管理部门应当自收到之日起5日内转交同级食品药品投诉举报机构；无同级食品药品投诉举报机构的，应当自收到之日起5日内转交负责投诉举报管理工作的部门。”这是内部转交的程序规定，期限为5
个工作日（根据该办法第三十八条规定，下同），但如果是投诉举报机构直接收到，也即投诉举报人直接向投诉举报机构递送（邮寄等）的，则没有这个期限规定，而是按照第十五条“食品药品投诉举报机构或者管理部门收到投诉举报后应当统一编码，并于收到之日起5日内作出是否受理的决定。”规定办理。
投诉举报机构收到投诉举报件的首要职责，不是转办、移送，而是根据第二条的受理条件进行审查，符合的，作出受理决定；经审查属于第十二条第二款不予受理情形的，作出不予受理决定。作出不予受理决定的，投诉举报机构应当按照第十五条规定，自决定作出之日起15个工作日内“以适当方式”告知“不予受理的决定和理由”。
何为“以适当方式”，应该是指能够将告知信息送达于投诉举报人的合适方式，包括短信、电子邮件、传真、电话、微信等等。投诉举报人提出明确反馈方式要求的，应当尽可能按照投诉举报人要求的方式告知，除非其要求严重不合理。这也是行政机关便民原则的体现。但因投诉举报人自身原因无法联系的除外。总之，告知的方式要以投诉举报人便利知晓为原则。
对于决定受理的，《食品药品投诉举报管理办法》未规定应当告知投诉举报人。第十五条第三款规定“未按前款规定告知的，投诉举报自食品药品投诉举报机构或者管理部门收到之日起第5日即为受理。”也即受理采取默认方式。这种从《行政复议法》（第十七条第二款“除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”）抄来的默认方式，实践证明弊病很大。第一，收到的日期问题容易引起争议，由申请人（投诉举报人）举证显然是增加了其义务；第二，行政复议机构还是自己受理自己承办，而投诉举报则有不同部门受理与承办，一旦承办部门未在法定期限内反馈，其不履职责任将归责于投诉举报机构，并不由承办部门承担；第三，按照反馈期限一般为60个工作日的规定，再加上收到之日起第5个工作日为受理之日，反馈期限一般可以长达65个工作日。且不说一个投诉举报需要65个工作日（法定期限）才能得到行政部门的信息反馈，不符合高效便民原则，即使从依法行政的角度也是不妥的。按照《行政复议法实施条例》第十六条和《最高人民法院关于执行&&/SPAN&中华人民共和国行政诉讼法&若干问题的解释》第三十九条的相关规定，行政机关收到申请（包括投诉举报等）之日起超过60日的，即可提起行政诉讼和申请行政复议。故很容易造成不必要的行政诉讼和行政复议。正因为此，国务院法制办在制定行政复议格式文书时特意包括了行政复议申请受理文书，与不予受理文书并行。故在实务中，建议参照不予受理告知期限的规定，告知予以受理的决定，以保障投诉举报人的权利，避免自身陷入被动。
在受理审查中，对不符合第十一条“投诉举报人应当提供客观真实的投诉举报材料及证据，说明事情的基本经过，提供被投诉举报对象的名称、地址、涉嫌违法的具体行为等详细信息。”要求的，投诉举报机构不得以此为由不予受理，但可以要求投诉举报人补充，或者要求其在一定期限内补正。不补充或者逾期不补正的，不影响投诉举报的依法处理。属于不予受理情形，但投诉举报人能够补正达到受理要求的，也可以由投诉举报人补正。
　此外，还要注意“投诉举报中同时含有应当受理和不应当受理的内容，能够作区分处理的，对不应当受理的内容不予受理。”（第十二条第三款）
四、食品药品投诉举报的转办和移送
按照《食品药品投诉举报管理办法》第十六条的规定，食品药品投诉举报实行分级制度，分为重要投诉举报和一般投诉举报，并规定了五类重要投诉举报的情形。重要投诉举报以外的为一般投诉举报。
“各级食品药品投诉举报机构受理一般投诉举报后，应当依据属地管理原则和监管职责划分，自受理之日起3日内转交有关部门办理。”（第十七条第一款）投诉举报机构只承担受理与否的审查决定职责，但自身不办理投诉举报的具体调查处理工作。所谓“转交有关部门办理”，根据“依据属地管理原则和监管职责划分”上文规定，结合投诉举报机构“对上级转办的食品药品投诉举报进行转办、移送、跟踪、督促、审核、上报等”职责，应当包括将受理的投诉举报转交下级办理或者本级机关内部相关业务部门办理。转交的期限为3个工作日。
根据“各级食品药品投诉举报机构受理重要投诉举报后，应当2日内转交同级食品药品监督管理部门提出处理意见。”（第十七条第二款）的规定，对于重要的投诉举报，投诉举报机构受理后，无权自行决定转交下级或者本级机关内部业务部门办理，必须报“同级食品药品监督管理部门”决定。实际操作中，投诉举报机构可以提出相应处理建议，报本级机关负责人审批；必要时应当经本级机关负责人集体讨论决定。
此外，按照“对涉及食品药品监督管理部门内部多部门监管职责的投诉举报，食品药品投诉举报机构应当提出拟办意见，上报同级食品药品监督管理部门。同级食品药品监督管理部门应当及时明确办理意见，组织协调投诉举报的办理。”（第十八条第二款）的规定，投诉举报机构对此也不宜自己决定交由内部哪个部门办理，而应当报本级机关负责人决定。
所谓移送，应当是指对投诉举报不属于本机关管辖情形的处理。不属于本机关管辖分两类：一类是属于食品药品监督管理部门职责范围，但按照地域管辖或者职级管辖规定，自己没有管辖权的；另一类是不属于食品药品监督管理部门职责范围，按照职权管辖规定，属于其他部门管辖的。但《食品药品投诉举报管理办法》并未规定移送的具体程序，对此应当按照《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条第一款“对不属于本部门职责的，应当移交有权处理的部门并书面通知咨询、投诉、举报人。”和《食品药品行政处罚程序规定》（国家食药监总局令第3号）第十三条第一款“食品药品监督管理部门发现案件不属于本部门管辖的，应当及时移送有管辖权的食品药品监督管理部门或者相关行政管理部门处理。”的规定办理。
实务中，对于前一类，应当移送有管辖权食品药品监督管理部门处理；对于后一类，也应当移送有管辖权的其他部门处理，但属于市场监督管理部门职责范围内的，应当按照相应的法定程序处理，而不能采取移送的方式处理。予以移送的，应当作出不予受理的决定并告知投诉举报人。
五、食品药品投诉举报管辖
《食品药品投诉举报管理办法》第十三条第一款规定“投诉举报人应当向有管辖权的食品药品投诉举报机构进行投诉举报。属于县级食品药品监督管理部门职责的，投诉举报人应当向涉嫌违法主体所在地或者涉嫌违法行为发生地县级食品药品投诉举报机构进行投诉举报。”但该办法未对县级食品药品监督管理部门职责范围作出明确规定。如此，按照一般法律法规职责规定的“县级以上”表述，这就不排除向省、自治区、直辖市或者市（地、州）食品药品投诉机构投诉举报的可能。按照行政机关便民原则，也不宜要求投诉举报人只能向县级投诉举报机构投诉举报。再者按照第十三条第二款“对食品药品投诉举报实行统一受理的省、自治区、直辖市，投诉举报人可以向省、自治区、直辖市食品药品投诉举报机构提出投诉举报。”的规定，更是趋向于建立一个地区统一受理机制。
因而笔者认为，县级以上（不含县级）的投诉举报机构不得借口“属于县级食品药品监督管理部门职责的，投诉举报人应当向涉嫌违法主体所在地或者涉嫌违法行为发生地县级食品药品投诉举报机构进行投诉举报”的规定，作出不予受理决定并告知向县级投诉举报机构投诉举报，除非法律法规明确规定属于县级部门管辖。否则很可能构成行政不作为行为。
此外，食品药品投诉举报处理不受《网络交易管理办法》（工商总局令第60号）的约束。故对通过第三方交易平台进行网络交易涉嫌食品药品违法行为的投诉举报，第三方交易平台所在地食品药品投诉举报机构，并不一定具有管辖权。平台内经营者所在地不在本地的，应当按照《食品药品投诉举报管理办法》第十二条第二款第（二）项规定，作出不予受理决定并告知投诉举报人，并按移送的程序办理。
同一投诉举报依法由不同食品药品监督管理部门管辖，发生管辖冲突的，应当按照《食品药品投诉举报管理办法》第十四条的规定办理。
六、食品药品投诉举报的承办
按照《食品药品投诉举报管理办法》第三十七条第二款的解释，投诉举报承办部门“是指具体负责投诉举报调查、作出最终处理决定的食品药品监督管理部门。”故此，食品药投诉机构直接收到的投诉举报受理后，交由本级内部相关业务部门处理的，承办部门为本级机关；交由下级处理的，承办部门为下级机关。
虽然食品药品投诉举报的处理是一个独立程序体系，投诉举报处理也不等于行政处罚案件查处，《食品药品行政处罚程序规定》（国家食药监总局令第3号）并不规定投诉举报的处理程序，但绝大多数情况下仍然与行政处罚案件查处关联。因而《食品药品行政处罚程序规定》原则上适用于对食品药品投诉举报的核实调查等处理。换言之，对食品药品投诉举报一旦受理，一般情况下应同时适用这两个程序规范，否则无论是《食品药品投诉举报管理办法》，还是《食品药品行政处罚程序规定》都无法单独完成对食品药品投诉举报的处理工作。投诉举报的调查核实或者处理中采取行政强制措施的，应当遵守《食品药品行政处罚程序规定》的程序；法律法规或者规章对检测、检验、鉴定、评估、论证等程序有规定的，也应当遵循。
根据《食品药品行政处罚程序规定》第七条第四款“省、自治区、直辖市食品药品监督管理部门可以依据法律法规和规章，结合本地区实际，规定本行政区域内级别管辖的具体分工。”的规定，省级食品药品监督管理部门对此作出分工规定，且食品药品投诉举报涉及行政处罚案件查办的，应当按照规定执行。
回过来说，也不能一律循着行政处罚案件查处的思路处理食品药品投诉举报，很多事项的处理会超出行政处罚案件查处范围，如药物不良反应或者食品安全事故等，就需要依法采取相应措施进行处理。
七、食品药品投诉举报的调解
食品药品投诉举报，必然有部分属于消费者权益争议的投诉，但《食品药品投诉举报管理办法》不对此进行区分，也未规定相应的行政调解处理程序。那么对于食品药品投诉中涉及消费者权益争议，投诉的消费者明确提出要求予以消费纠纷调解的，受理的食品药品监督管理部门以及履行该部门职责的市场监督管理部门，依法是否存在对消费者权益争议的行政调解职责呢？
《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条将“向有关行政部门投诉”作为消费者和经营者发生消费者权益争议的解决途径之一。第四十六条规定“消费者向有关行政部门投诉的，该部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知消费者。”食品药品安全与消费者密切相关，作为政府主管食品药品安全监督管理主要职能机构的食品药品监督管理部门，自然属于“有关行政部门“之一。
《中华人民共和国消费者权益保护法》虽然未规定行政部门处理消费者投诉的方式，但不论用什么方式，行政部门处理消费者投诉既然作为解决争议的途径，其主要目的显然是化解争议，支持消费者的合理诉求，保障消费者的合法权益。对侵犯消费者权益行为的查处，包括对生产经营不符合食品安全标准的食品行为实施行政处罚，虽然客观上也起到了保护消费者权益的作用，但针对的并非是消费者权益争议。消费者权益争议，并不因为案件被查处而自然解决。解决争议的办法，不是强制性裁决（仲裁裁决和司法裁判），就是调解（司法调解、仲裁调解、行政调解或者其他调解）或者自行和解，别无他途。故对消费者权益争议的投诉实行行政调解制度，不是工商行政管理部门的“专利”。《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第十六条规定“不属于工商行政管理部门职责范围的”不予受理，已经受理的终止受理。这是对非其职责范围内的消费者投诉处理的排斥规定。因而不仅工商行政管理部门应当承担对消费者权益争议的行政调解职责，其他“有关行政部门”同样也应当承担与自己法定监管职责相对应的行政调解职责。物价部门如此，质监部门如此，食品药品监督管理部门自然也应当如此。
再者，食品安全监管体制调整前，工商、质监作为食品流通和食品生产环节的监管部门，一直对相应的消费者权益争议的投诉实行行政调解制度。如果因为食品安全监管体制调整后，反而对食品生产经营领域内的消费者权益争议停止实施行政调解，势必给消费者带来不利后果，也是社会公众难以接受的“倒退”行为。考虑到《食品药品投诉举报管理办法》对消费者投诉未规定相应调解处理程序，因而建议参考《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》规定的调解程序办理。其一，工商的调解程序相对成熟，是《消费者权益保护法》的配套规章；其二，行政调解本来大同小异，而基层处理投诉的，又绝大多数为原工商行政管理执法人员，自然熟知这个程序。但受理程序以及处理期限事项，应当适用《食品药品投诉举报管理办法》，只是在承办食品药品投诉举报工作中，增加一个行政调解事项。但参考不是“按照”和“参照”，《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》对食药监部门没有约束力，不能成为它执法的依据。因而对食品药品的消费者投诉实施行政调解，不得引用参考的工商程序依据的名称，不得直接使用工商总局制定的相关文书，建议直接引用《消费者权益保护法》的相关条款规定。
总之，对于原非从事食品药品监督管理工作的执法人员，包括长期从事工商行政管理工作的执法人员，不能按照原有的方法和思路，想当然地去处理食品药品投诉举报。原非从事食品药品监督管理工作的执法人员，需要改变思路和工作方法，转变观念，尽快适应食品药品投诉举报的处理要求以及相应的处理方法。同时需要注意的是，食品药品监管体系与工商行政管理体系不同，食品药品监管执法力量和资源配置的重心在市级以上，而工商的执法力量重心主要是在县级。故笔者建议综合履行工商和食药监等职责的市场监督管理局，充分发挥原从事食品药品监督管理工作人员积极性，对他们应予以适当集中，做到机构整合，专业队伍不散，并让他们带好头，做好传帮带工作，帮助基层尽快提高处置能力。同时，对大部分重要食品药品投诉举报应当由县级以上部门承办，而不是“重心下移”一律交由力量薄弱的基层所承办，否则也会形成另一种形式的渎职行为。
2016年2月24日于杭州
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