当前位置： >>
宁夏回族自治区关于加快新能源装备制造业发展的意见
“十一五”期间健全广东省社会保障体系的重点与难点问题研究
社会保险覆盖面的扩大和参保率的提高
（一）必要性和紧迫性
建立社会保险制度的目的就是保障广大人民的基本生活。“广大人民”不仅包括城镇职工，也包括城镇其他劳动者；不仅包括城镇居民，也包括乡村居民；不仅包括有能力缴纳社会保险费的居民，也应包括目前暂无能力缴纳社会保险费的居民。因此，这种“广大人民”的具体化实际上就是社会保险覆盖面的最大化。从这个意义上讲，社会保险面的覆盖程度也就反映了我们党对人民根本利益的代表程度。同时，社会保险覆盖面的大小，集中反映了一个国家或地区社会保障的总体状况，是社会保障的核心问题。现阶段，扩大社会保险覆盖面显得尤其必要，并具有时间上的紧迫性。
扩大社会保险覆盖面是发展社会主义市场经济的客观要求。党的十四届三中全会提出要建立社会主义市场经济，为多种经济成分的共同发展提供了更为广阔的空间。党的十六大强调了充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用以及建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系。2004年第四次修宪明确将“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”写入宪法。社会保障制度在我国被提到前所未有的高度。与此同时，随着市场经济的发展，城镇各类型的企业中都融进了大量的农村劳动力，他们已基本不再靠土地生活，而成为靠薪金生活的劳动者，但他们中的绝大多数都没有参加社会保险。这至少带来三个方面的问题：一是直接影响了非公有制经济的发展。因为没有社会保险，非公有制企业难以吸引和留住人才，不利于企业的长远健康发展。二是给社会稳定带来隐患。这么多靠薪金生活的劳动者缺乏社会保险，发展下去将产生严重后果。三是没有广覆盖的社会保险作保障，劳动力的自由流动受到制约。
扩大社会保险覆盖面、提高参保率是解决当前社会保险基金不足的当务之急。这一点对养老保险尤其重要。目前，由于养老保险统筹账户收不抵支，引发的个人账户“空账”运行将危及养老保险制度改革“统账结合”的基础。且随着人口老龄化程度的加重，养老保险基金的收支形势将越来越严峻。非公有制企业职工队伍年轻，退休人员少，将其尽可能多地纳入社会统筹范围，既可解决目前养老保险基金的不足，又可解决这些企业从业人员将来的后顾之忧。
（二）广东省社会保险覆盖面和参保率的现状与问题
目前，广东省社会保险覆盖面已经基本包括了城镇所有用人单位，包括企业（国有企业、集体企业、外商投资企业、私营企业等）、机关和事业单位、社会团体及其职工。截止到2003年底，全省参加养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数分别为1145.75万人、877万人、954.09万人、1120万人、330.76万人（详细情况见表9）。五大险种的参保人数均居全国首位。虽然，从绝对数上看，广东省的社会保险工作处于全国领先的地位，但是，如果以第二产业和第三产业的所有从业人数为应参保人数，所计算得到的参保率偏低（详细情况见表10）。而且，随着城市化进程的加快和国有企业改革的深入，出现了大量农民工和灵活就业人员，这部分人的社会保险工作应当引起政府部门的重视。因此，“十一五”期间广东省扩大社会保险覆盖面依然任重而道远。
广东省扩大社会保险覆盖面、提高参保率所面临的障碍主要包括：一是制度本身设计不尽合理。以现行养老保险制度为例，缴费门槛过高，使低收入人群难以承受，从而采取“躲避”的态度。这在客观上加大了扩面的难度。我省目前进
表9
广东省历年年末参加各险种的人数（单位：万人）
年份 养老保险 医疗保险 失业保险 工伤保险 生育保险
80.3 420.9 767.27 217.11
124.1 440.7 798.32 210.32
0.3 748.5 960.66 231.57
544.8 819.5 990.09 250.07
717.7 890.2 .67
说明：参保人数包括参保的从业人数和离退休人数；年数据来源于《中国劳动统计年鉴》；2003年数据来源于广东省政府工作报告。
广东省历年各险种从业人员参保率（%）
年份 养老保险 医疗保险 失业保险 工伤保险 生育保险
3.5 18.9 34.4 9.7
4.9 19.8 35.9 9.5
12.9 31.2 40.1 9.7
18.6 33.2 40.1 10.1
23.4 34.8 41.0 10.1
26.2 34.3 40.3 11.9
说明：参保率计算公式为：参保从业人数/应参保从业人数。由于03年没有详细数据的参保离退休人数，养老保险和医疗保险参保离退休人数根据历史资料估计，参保从业人数用参保总人数减去估计的参保离退休人数代替。
城务工的农民流动性很大，他们有的会在多个城市间流动，有的可能在城市工作几年后继续回乡务农或做其他工作，如果对他们采用与其他职工相同的政策，显然不合适。一方面影响了他们的投保积极性，另一方面为雇主不为其投保提供了口实。二是一些地方领导对于社会保险的认识不到位，扩面工作执行力度不强。有的地方领导片面认为社会保险会加重企业的负担，影响个体私营经济的发展，对个体私营经济组织少报漏报人数来减少缴费的行为睁一只眼闭一只眼，或者迟迟不肯将个体私营经济组织纳入社会保险范围。有的地方领导认为要求外资企业参加社会保险会影响投资环境，为了尽可能吸引外资，对保护中方职工的合法权益重视不够。
（三）扩大社会保险覆盖面、提高参保率的对策
在附件1中，我们对广东省“十一五”末期各社会保险项目的参保率进行了预测。
按照这种预测结果，正常情况下，“十一五”末期，广东省各社会保险项目的参保率应达到如表11的水平，是一个比较艰巨的任务。
表11
预计各项目参保率变化情况
养老保险 医疗保险 失业保险 工伤保险 生育保险
.2% 34.3% 40.3% 11.9%
% 45% 53% 35%
增幅 21% 38.8% 10.7% 12.7% 23.1%
“十一五”期间广东省扩大社会保险覆盖面、提高参保率的重点是非公有制企业从业人员、农民工和灵活就业人员。具体对策如下：
1、从实际出发，调整和完善有关政策，用多元化制度安排减少扩面阻力。由于广东省城乡及地区之间差距大，社会阶层处于急剧变化之中，不同地区和不同收入阶层的人群在社会保障方面还未能享有法定的平等权利。在这种大背景下，想通过一元化的制度来进行扩面，无疑会遇到多重阻力。因此，在“十一五”期间，广东省可以调整和完善现有政策，通过多元化制度安排来达到扩面目的。当然，就单个社会保险险种而言，如果具备建立一元化制度的条件或者经过创造条件能够实现制度的一元化，毫无疑问应当选择一元化。就广东省目前条件来看，失业保险、工伤和生育保险可以选择一元化制度安排。养老保险则需要考虑多元化制度安排。例如，对于灵活就业人员，可以考虑让其在其户籍所在地参加基本养老保险，以个人为参保主体履行缴纳基本养老保险费义务，缴费基数可以参照所在城市最低工资标准，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，满足规定条件后（比如缴费年限超过15年），可以享受与城镇职工一样的基础养老金待遇。这样可以激发他们的参保积极性，减少扩面的阻力，也真正体现了社会保险的再分配作用。
医疗保险的扩面难度比养老保险要小。目前主要问题是困难企业和弱势群体缴不起费。这部分人的医疗费用不能从医疗保险基金中支付，要通过其他渠道解决。肇庆市在这方面的做法值得其他地方借鉴：市政府拿出一部分钱建立医疗保险风险金，交由社保部门保管，专项开支。
2、发展农民工养老保险。进入城镇企业务工的农村户籍人员，即农民工，应当参加城镇企业职工基本养老保险，享受城镇企业职工基本养老保险待遇。农民工离开城镇返回原籍务农的，可以选择在原单位所在地保留基本养老保险关系，待达到领取基本养老保险待遇条件时，办理领取基本养老保险待遇手续。或者，经本人申请，也可以将其养老保险个人账户中的个人缴费部分本金和利息一次支付给本人，并终结养老保险关系。同样，农民工也要有平等权利参加其他社会保险。
3、各级领导应该提高对社会保险覆盖面的认识，加强对这项工作的领导和支持。要把扩大社会保险覆盖面列入本地经济与社会发展的总体规划，列入经济体制改革的目标，采取有效措施，有步骤地抓好落实。特别要注意发挥税务、工商管理等部门对非公有制企业、灵活就业人员的管理优势，配合社会保障部门做好扩大覆盖面的工作。
4、加强社会保险宣传工作的力度，利用各种舆论工具和渠道做好宣传。通过宣传，使经营者明白，参加社会保险有利于分散企业的风险，促进企业长远发展；通过宣传，提高广大劳动者对社会保险的认识和投保积极性，从维护自身的合法权益出发，督促企业或业主参加社会保险。
专题三：社会保险统筹层次的提高
（一）必要性
提高社会保险统筹层次，对发挥社会保险的保障功能，强化基金管理以及推进社会保险改革都具有不可替代的作用。随着统筹层次的提高，企业缴费基数和费率走向统一，特别是基金在全省范围内予以调剂，可缓解地区之间、行业之间以及企业之间费用负担不均衡的矛盾，使基金抵御大范围风险和突发事件的能力明显增强，保障功能进一步发挥。
社会保险统筹层次太低，导致劳动力在不同统筹区域内流动困难。提高社会保险的统筹层次，将会有力地促进劳动力的自由流动，从而有利于统一的劳动力市场的形成，优化劳动力资源配置。
另外，提高社会保险统筹层次，可以充分发挥政府职能，弥补市场缺陷，缩小贫富差距。市场的竞争性、效率性必然造成一部分社会群体在资源配置上的弱势和不利地位，扩大贫富差距，造成一部分人基本生活的无保障。社会保障制度弥补市场的缺陷，通过社会财富进行二次分配，实现相对公平，缓解社会矛盾，维护社会安定。较高的统筹层次有利于解决地区之间、企业之间和个人之间的负担不均和余缺调剂问题，而且，社会保险统筹层次越高，可进行余缺调剂的转移支付的空间愈大，弥补市场缺陷的功能就越强。
（二）广东省社会保险统筹层次的现状与问题
目前，广东省社会保险的统筹层次多在县市级，还未实现省级统筹。由于历史原因，这种低水平的统筹方式导致某些项目的费率在各地差别很大，加剧了地区之间的发展不平衡。另外，由于统筹层次低，基金实力不强，遇到较大风险时很难抵御。而且，这种低层次的统筹方式使得基金不能在更高一级范围内调剂使用，不能平衡各地区间的基金余缺。
以养老保险为例，由于历史原因，各地区的缴费负担很不平衡，社平工资差别很大，这不仅加大了地区间的经济发展水平差距，也不利于劳动力在地区间流动。深圳作为新兴工业城市，人口以年轻人居多，企业承担的基本养老保险缴费率在2001年仅为6%；而韶关等地的企业承担的基本养老保险缴费率甚至超过国家规定的上限。显然，深圳等养老保险费率低的地方更能吸引企业、资金，加速自身发展，从而拉大与落后地区的差距。另外，基础养老金的计发标准与各地社平工资挂钩。由于利益驱动和利益防范的冲突促使养老保险关系转移受阻：一方面在职人员想往退休高待遇地方流动；另一方面，待遇高的地方又“筑堤建坝”，防止自身变成“养老城市”，极力阻止年纪大的人员的养老保险关系转入。这种做法已经严重影响了劳动力在地区间流动，不利于劳动力市场的发展。以上是低水平统筹层次带来的后果。这种后果又直接阻碍着养老保险统筹层次的提高，因为低费率地区不愿意分担高费率地区的负担，高待遇水平地区也不愿意降低待遇水平，要强行推进并真正实现更高层次的统筹便面临着巨大的阻力。但是，这不意味着我们不要搞省级统筹。正因为这样，才更凸显了养老保险省级统筹的必要性和紧迫性。从养老基金的收支情况看，据有关研究，到2003年末全省社会统筹账户累积亏空已达42亿，而全省加权平均的缴费率还不到12%，离国家规定的上限还有一段距离。如果能提高统筹层次，将费率统一在17%的水平上，将在很大程度上缓解财政压力（详细测算见本节后面的第（四）部分）。
失业保险目前的市级统筹层次也不能解决问题。全省失业保险基金现滚存结存50多亿，但有七个市出现了亏空，大部分结存集中在少数几个市，比如广州市约占余额的一半。省调节金制度调节不起来，基金有结余的地区不愿意上缴。如果能够实现失业保险省级统筹，则不但能保证失业保险金的发放，而且可以降低费率（详细测算见本节后面的第（五）部分）。
（三）提高社会保险统筹层次的对策
通过以上分析，广东省提高社会保险统筹层次不仅必要而且紧迫。在分析提高社会保险统筹层次的对策之前，我们有必要确定“统筹”的含义。广义来说，统筹是指统一制度、政策、标准；狭义来说，统筹是指统一费率和待遇水平。我们在以下的对策分析中，根据险种的不同，统筹的含义有时指广义的，有时指狭义的。“十一五”期间，广东省要提高社会统筹层次，一方面取决于制度方面的调整和各地区之间利益的权衡，另一方面取决于领导层决策和有关部门的决心。具体来说：
1、实行养老保险省级统筹，关键是政府要下决心，列入政府工作议程。现在政府部门提出要在2005年前后将实现市级统筹，这为我们在“十一五”期间实行省级统筹奠定了基础。省级统筹要尽早开始，不要等到市级统筹形成稳定的利益格局后再来搞省级统筹，那样改革的成本会加大。一定要顺势而上，尽快实现省级统筹。为此，重点要做好以下两方面的配套工作：
第一，理顺社会保险的管理体制。现行的社会保险管理体制比较分散。要实行养老保险的省级统筹，所有涉及到的人、事、机构、基金等方面都需要由省里统一管理，这需要实行社会保险经办机构的省级垂直管理。
第二，为全面提高我省社会保险管理水平和社会保险统筹层次，适应劳动力转移流动中社会保险关系接续的需要，我省需要按照社会保障信息化全国性的标准与规范，加大资金投入，加快建设社会保障信息服务网络。建立全省集中式的社会保障信息系统，及时将养老保险费的缴纳、记录、核算、支付以及查询服务等全部纳入计算机管理系统，尽快实现全省联网。
同时，养老保险制度的调整要遵循保证原有养老金权益，同时体现地方差别，有利于劳动力合理流动的原则，我们提出以下思路：
总的来说，设立省级养老金，统一缴费基数、比例和待遇水平；设立地方性养老金，体现地区差异。具体来说：（1）调整计算全省及各地社平工资的统计口径，计算出新的社平工资。（2）根据收支平衡确定省级养老金缴费比例和待遇水平。（3）原基础养老金（按新社平工资计算）大于省级养老金的统筹区域，差额部分改为地方性养老金，根据不同地区的待遇水平，采取不同的处理办法，主要由地方负责。差额太大的地区，由省财政协助解决。原基础养老金低于省级养老金的统筹区域，不设立地方性养老金。（4）劳动力在不同统筹区域流动时，若在不同统筹区域累计缴费年限满15年的，按照“就高不就低”的原则领取地方性养老金。未满十五年的，不领取地方性养老金。（5）“中人”的过渡性养老金仍然由统筹区域负责发放。
需要说明的是，养老保险的省级统筹只针对基础养老金部分。个人账户基金由省里统一负责营运，收益按资金份额分配到每个人的个人账户，具体的管理工作还是在市县一级，省里的任务是保证基金的安全。
2、对于失业保险，要果断地实行全省统一费率、统一待遇标准（适当考虑地区差别）的统筹制度。关键要做好失业人员的统计工作，缩短领取失业保险金的期限，待遇水平要与当地经济发展水平相适应。工伤保险目前全省已有多个市出现基金缺口，提高统筹层次，实现省级统筹，不但可以解决这一问题，而且可以降低全省的工伤保险费率（详细测算见本节后面的第五部分）
3、工伤保险要实行全省统一的工伤认定标准和缴费标准。省里要组织人员，结合国家的相关标准，制定好工伤保险定点协议，确立和健全适用全省的工伤认定和伤残及劳动能力鉴定标准、工伤保险诊疗项目目录、工伤保险药品目录、住院服务标准及辅助器具配置标准；尤其是对因公负伤、司机违章肇事受伤等的工伤认定的难点问题亟需从法律和规章上予以明确界定，应尽快出台相关的补充规定或条例。另外，要抓紧制定全省的多档次行业差别费率和企业浮动费率标准（企业浮动费率应与其工伤事故发生率和职业病发病率相挂钩来制定标准），以供各统筹地区参考，其基本原则是在不同行业之间实行差别费率和不同企业之间实行企业的浮动费率(即按照企业发生伤亡事故和职业病风险的不同,规定不同的缴费标准),高风险的、工伤事故发生较多的企业费率相应提高,低风险的、事故少的企业费率要降低。这样可以更好的体现公平，也有利于促使企业改善员工工作条件。
4、对于医疗保险，在“十一五”期间，要把完善市级统筹当作重点来抓，注重医疗保险基金的收支平衡，建立省级医疗保险风险储备金。虽然不搞省级统筹，但需要搞好跨市范围的医保协作，比如异地求医时信息共享等。生育保险因为费率低，可以考虑附加到医疗保险中去。省里要组织人员，结合我省的具体情况，制定明确的生育保险孕产期诊疗项目、生育职工应该享受的具体待遇标准；制定符合实际的更加人性化的生育津贴支付标准和产假标准。
（四）养老保险实行省级统筹的效果预测
根据我们与广东省社会保险基金管理局的合作课题――《广东省养老保险隐性负债情况研究》的研究报告，以我们对广东省6个市的养老保险调研数据为基础，在现行制度条件下，不考虑退休年龄的变化，根据世界银行对工资增长率、参保人数增长率、利率的预测，利用精算模型对未来50年养老保险社会统筹账户的收支情况进行测算（考虑结余再投资）。我们分两种情况进行分析，一种是按照现行的市级统筹层次，全省加权平均的缴费率为11.9%；另一种情况是假设实行了全省统筹，缴费率为17%。两种情况的预测结果见下图。我们发现，如果不实行养老保险的省级统筹，社会统筹账户的收支缺口在未来几十年将会越来越大，到时候会给财政带来巨大的压力；相反，尽快实行省级统筹，将显著地提高养老保险基金的偿付能力。因此，在“十一五”期间，养老保险省级统筹势在必行。
EMBED Excel.Chart.8 \s
图4 不同统筹层次对养老保险社会统筹账户收支情况的影响
（五）失业保险实行省级统筹的效果预测
1、领取人数预测
2001年全省新增领取失业保险金人数17.71万人，比上年增加22.42%；2002年新增21.84万人，同比增加23.29%；2003年新增21.50万人，同比减少1.55%；预计2004年新增20万人，同比减少6.98%；预计2005年新增领取人数也保持在20万人左右。
2001年全省全年领取失业保险金人数31.27万人，比上年增加35.37%；2002年全年领取人数41.56万人，同比增加32.90%；2003年全年领取人数45.64万人，同比增加9.81%；预计2004年全年领取人数43万人，同比减少5.78%；预计2005年全年领取人数44万人左右，同比增加2.33%。
2、平均领取期限测算
年，全省失业人员每次失业平均领取失业保险金期限分别为6.5、4.8、9.0、7.2、6.9和6.9个月。简单算术加权平均为6.9个月。
3、收入预测
2001年全省失业保险基金总收入16.32亿元,比上年增长28.4%；2002年总收入18.71亿元,同比增长14.6%；2003年总收入23.27亿元,同比增长24.4%；预计2004年总收入26.06亿元,同比增长11.99%；预计2005年总收入28.6亿元，同比
***[JimiSoft: Unregistered Software ONLY Convert Part Of File! Read Help To Know How To Register.]***
增加，预计滚存结余增幅减缓，但结余额继续增加，2005年失业保险基年末滚存结余预计达到67亿元左右，同比增长23.07%。如现行费率保持不变，以及失业保险用于促进就业的资金没有较大幅度增加，预计今后每年失业保险基金当期结余的增长幅度仍将保持在20%以上。
6、失业保险基金负担率预测
据测算，如果全省失业保险基金平均负担率达到5%以上，我省将有50%以上地级市基金当期赤字，平均负担率达到7～8%以上，全省基金将出现当期赤字。2001年末全省失业保险基金平均负担率2.55%，比上年末增加0.6个百分点；2002年末平均负担率2.94%，同比增加0.39个百分点；2003年末平均负担率2.71%，同比减少0.23个百分点；预计2004年末平均负担率2.37%，同比减少0.34个百分点；预计2005年末平均负担率保持在2.5%左右。
7、结论
根据近年来我省失业保险的发展状况以及对今后发展趋势的预测，我们认为，全省领取失业保险金人数已在2003年达到峰值，从2004年开始呈缓慢下降趋势，预计未来几年全省全年平均领取失业保险金人数将保持在40-45万人之间。
按我省失业保险待遇标准（调整后）以及平均领取期限计算，目前全省失业保险基金一年的总收入可以支付约74万失业人员的失业保险待遇；全省滚存结余基金也已相当两年的基金收入，可以支付约150万人的失业保险待遇。因此，即使出现突发事件，领取失业保险金人数大幅增加一倍以上，我省失业保险基金仍有较强的支付能力。综上所述，我们认为，我省失业保险实行省级统筹，基金的承受能力是完全具备的。
专题四：社会保障管理体系的改进与完善
改革社会保障管理体制是建立科学、高效的社会保障体系的关键。
（一）“十五”期间广东省社会保障管理水平不断得到提高
“十五”期间，广东省社会保障管理水平的提高将重点放在经办部门管理水平的提高上。各级社会保障经办部门按照依法运作、廉洁高效的要求，坚持提高保障工作制度化、业务规范化、管理服务信息化和组织机构网络化水平，管理水平不断得到提高。其中最重要的是两个方面：
推进了社会保障管理工作的社会化。一方面，加强了基层社会保障机构建设。目前全省地级以上市99.7%的街道和96.1%的乡镇都建立了保障工作机构，县（县级市）也有89.1%的街道和82.1%的乡镇建立了机构，进一步拓展了社会保障服务网络。二是大力推进了企业退休人员的社会化管理服务。目前，全省企业退休人员实行社会化管理服务的人数已达到170.6万人，社会化管理服务率达85.8%。其中深圳市企业退休人员已100%实行社会化管理。
加强了社会保障管理的信息化建设。“十五”后期，广东省社会保障信息系统建设已进入全面实施阶段，全省社会保障业务软件开发工作稳步推进，全省养老保险信息联网工作也在抓紧实施当中。珠海、佛山南海区、顺德区已启动社会保障卡试点工作，共发卡23万张。包括互联网网站和呼叫中心在内的公共信息服务系统已经开通，社会保障服务效率进一步提高。
（二）“十一五”期间广东省改革与完善社会保障管理体系的目标和原则
社会保障具有强制性、社会性的特点， “十一五”期间，广东省社会保障管理体系改革与完善的目标是建立统一、集中的管理体制，更好地发挥各相关部门的优势，相互协调、相互制约，提高管理的整体效益；同时更好地发挥社会成员及各方面的监督职能，对社会保障管理部门的管理行为进行约束。同时也要建立一个社会化、科学化的管理体系，“十一五”期间争取在全省地级以上市所有的街道和乡镇都建立社会保障工作机构，县（县级市）95%以上的街道和乡镇建立机构，在全省范围内建设统一规范的管理信息系统。
在建设广东省社会保障管理体系的过程中，应当明确需要遵循的原则：
坚持统一、集中原则，避免多头管理，减少管理费用开支，降低管理成本。
坚持政、事分离。行政管理与业务管理应当独立，各相关部门和机构的职责和分工要明确，要处理好各部门间的协调关系，减少、消除相互扯皮现象。
坚持效益原则。在坚持政、事分离，社保操作机构和资金运营机构分离的原则下，建立起精干、高效的社会保障管理网络。
坚持法治原则，使社会保障管理体制运行有相应的法律保证。应以法律形式对社会保障机构的设置，各部门的职责权限，公民享受社会保障的程序，侵害公民社会保障权利行为的处置等做出具体规定。
（三）“十一五”期间广东省改革与完善社会保障管理体系的创新对策和措施
为了建设高效、统一的社会化社会保障管理体系，本着集中、统一、行政管理与业务管理相独立以及效益和法制等原则，广东省社会保障管理体系在“十一五”期间应从以下几个方面进行创新建设：
1、在省人大设立“社会保障委员会”
社会保障从其本质上来说，是以国家为主体，对全体国民的基本生活权利进行保障的制度和体系。社会保障的一个基本特点就是社会性。社会保障的社会性既体现在所保障的对象上，即任何社会成员都有权力享受社会保障待遇；同时也体现在社会保障的管理机构上，要求社会保障管理机构应当能够对全体社会成员负责，并且受到全体社会成员的监督。
正是基于社会保障事业的社会性及其日益凸显的重要性，社会保障事业应当得到强有力的领导与支持，也应当获得与其重要性相符合的地位。在全国、全省人民共同为奔向小康而奋斗的关键性五年里，社会保障事业无疑将发挥巨大的推动作用、保障作用。因此，为了进一步完善广东省社会保障的管理和监督体系，将社会保障作为关系国计民生的重要事业来抓，“十一五”期间，广东省要尽快在省人大设立“社会保障委员会”，以加强对整个广东省社会保障事业的领导、立法和监督。中央高层领导最近提出要进一步发挥人大代表的作用，使人大工作更好地反映广大人民群众的意愿，集中广大人民群众的智慧。在人大设立“社会保障委员会”，正是体现了这样一种思路，它符合社会保障的社会性要求，体现了“社会保障为人民，人民监督社会保障”这样一种发展社会保障的理念和运作模式，也是符合社会保障的发展规律的。
“社会保障委员会”作为权力机构，领导社会保障事业的发展方向，进行相关的立法；作为反映民意、代表民众的机构，对社会保障进行监督。其基本职能包括：提出社会保障的有关法律、方案和议案，并提请同级人民代表大会审议批准；讨论并通过有关社会保障管理的主要制度规定；建立投保单位和受保人参与监督的制度；建立社会保障争议解决机制；反映社会保障管理中的主要问题以及社会各方面对社会保障的要求；讨论社会保障管理中的重要问题；对社会保障预算的编制和执行进行监督；对整个社会保障基金的运行情况进行检查；督促政府审计部门加强对社会保险基金的审计工作并向社会及时公布社会审计报告等。
附件2具体分析了在广东省人大设立“社会保障委员会”的必要性、可行性，并提出了方案设想。
2、实行社会保险经办机构的垂直管理
随着社会保障事业的改革和发展，改革现有的社会保险管理体制，实行省级以下社会保险经办机构的垂直管理是必然趋势。实行社会保险经办机构垂直管理是统一社会保险资金管理的基本要求，是处理社会保险省级部门与地方关系，加强省级部门宏观调控能力和防范社会保险基金风险的必然选择。
“十一五”期间，广东省社会保障的目标之一是要实现养老保险的省级统筹和其他社会保险的升级（指统筹层次的提高）扩面，以及社会保险待遇的社会化发放。而这也正是实现垂直管理的最大好处。垂直管理意味着，全省社会保险机构的人、财、物均由省社会保险经办部门统筹安排、统一管理。其中，在实现省级统筹的基础上，全省养老保险经办机构业务实行统一归口管理，全省养老保险基金实行统收统支，全省实行统一、规范化的养老保险经办程序；其他社会保险项目则根据统筹层次的不断提高和覆盖面的不断扩大，逐步向养老保险靠拢，最终实现全部险种（养老、医疗、工伤、失业和生育保险）的统一和规范化管理。
社会保险管理体制改革，涉及全省范围内的整个社会保障系统，涉及省级及地方有关部门。因此，从长远和全局出发统筹兼顾处理好一系列关系，吸收其他实施省级以下垂直管理的部门（如海关、税务等）的经验，实现平稳过渡尤为重要：
一是正确处理社会保障管理部门与地方政府的关系。按照垂直管理体制的安排，市（县）社会保障部门是省级社会保障管理部门的派出机构，其基本职能是执行省级社会保障管理决策，负责本行政区域内社会保障的宏观调控和实际管理运作，必须处理好与地方政府关系。
二是重视社会保障部门自身的权力监督与约束制度建设。实施省级以下社会保险经办机构的垂直管理，社会保障部门的权力不但得到加强而且相对扩大，由原来的业务管理扩大为政治、思想工作和全方位的人、财、物综合管理，其权力制约监督需要同步强化。由于垂直管理部门上下自成体系，地方政府很难对垂直部门实施有效监督，容易发生各种腐败与违法现象。社会保障部门应当借鉴其他垂直管理部门的经验教训，加强约束制度建设，从制度源头上控制腐败。
三是避免转制过程中的矛盾冲突，在推行垂直管理体制的过程中，既要注重解决好与企业、基层、群众之间的关系问题，也要协调好与财政、税务、经济管理等相关部门的关系，为顺利实施社会保障垂直管理提供和谐的社会环境。
附件3具体提出了实行社会保障经办机构的垂直管理的建议。
3、设立社会保险（包括医疗、工伤、生育和失业）的省级风险储备金
随着社会保险制度不断发展，社会保险基金的数额越来越庞大，社会保险基金的收支平衡问题成为影响社会保险健康、稳定发展的最重要因素。
特别是随着“统帐结合”的医疗保险制度在多数地区的实施，稳步扩大医疗保险覆盖面仍是目前医疗保险改革的工作重点，但是医疗保险基金的安全必将成为“扩面”之后医改工作的重点和难点，基本医疗保险基金是职工的“救命钱”，有效地防范收不抵支的风险，是关系到基本医疗保险制度成败的重要环节。尽管迄今为止多数地区尚能实现统筹基金收支平衡。但是，医疗保险收支不平衡的潜在风险正在加大：一方面，由于存在严重的信息不对称，参保人、医疗服务机构等对统筹基金侵蚀问题越来越突出，照此下去，统筹基金的长期收支平衡将化为泡影；另一方面，由于各地情况不一，地区间差异也比较大，有出现盈余的地区，也有出现亏损的地区；此外，人口老龄化的趋势对医疗保险基金平衡造成的潜在风险也不容忽视。
为了有效防范地方社会保险基金收支不平衡的风险，根据保险互补共济的本质和原理，“十一五”期间，广东省应当尽快设立省级社会保险风险储备金，包括医疗保险风险储备金、生育保险风险储备金、工伤保险风险储备金和失业保险风险储备金。由省级社会保障部门根据不同项目分别设置储备金账户，将各统筹地区按规定计提的风险储备金统一划入相应账户，进行统一管理。其目的是进行基金的地区调剂和年度调剂，以避免某一地区某一年度因基金收不抵支而影响社会保险的稳定。
应当说明的是，风险筹备基金的所有权不属于管理机构，而属于其来源地市。各地市每年提取一部分风险筹备金，上拨到省里（中央有关文件对此有明文规定和要求），当其在某年度发生亏损时，可下拨供其使用；若其在风险储备金账户为赤字，则是由风险储备金“借”钱给其使用（而不是像“调节金”那样由其无偿使用），必须在以后的年度逐步偿还。
附件4具体提出了设立这样一种风险储备金的建议。
专题五：加强社会保障基金的征缴和运用
基金问题是社会保障制度改革和建设的核心问题。基金的征缴、运用与发放相互依存，要确保各类保险金的按时足额发放，首先就要确保企业和职工个人缴纳的基本保险费及时足额征缴到位，确保基金有效地保值增值。因此，如何解决基金征缴和运用过程中出现的各种问题，强化基金的征缴和运用工作，按时足额征缴各项保险费，合理有效地进行基金投资，直接关系到社会保障体系的稳定和健康发展。
（一）“十五”期间基金征缴情况及存在的问题
作为全国社保体系中涉及人数最多、基金数额最大的省份，“十五”期间，广东省政府于2002年和2003年两次调整完善扩面征收综合指标考核体系，采取分类指导的办法，以实现基金收支平衡为目标，将重点考核扩面情况转为重点考核基金征缴。与此同时，调整完善了地税部门征收社会保险费的办法，各级地税部门认真履行职责，与社会保障部门密切配合，加大了征收力度。全省养老保险基金收支状况明显好转，当期赤字（统筹加个人账户）的地级以上统筹地区从2002年底的9个减少到2003年底的4个。截止2004年9月底，全省社会保险基金累计节存815.9亿元，占全国的20%。此外，惠州、东莞、中山等三市的养老保险统筹基金部分当期收支平衡，开始做实个人账户。
虽然在社保基金征收困难这个全国性的问题上，广东省积极探索各种措施，并且取得了一定的成绩，但目前仍存在诸多的问题，有待我们在下一个五年甚至是未来更长的时间内寻找解决的办法：法律依据不够健全；基金收缴范围小，收缴率低；社会保障工作的对象底数不清，稽核检查力度弱；地区性差异严重，出现两极分化现象。在基金的运用上，问题则主要集中在养老保险基金上。目前个人账户养老金的管理和运作都不理想，保值增值能力弱。根据规定，养老基金只能存入银行取得城乡居民储蓄存款利息，或购买国家债券。单一的投资手段使养老基金缺乏规避利率风险和通货膨胀风险的能力。
（二）“十一五”期间加强基金征缴和运用工作的思路和目标
随着人口老龄化等等问题的出现，社会保险基金支付的压力日益增大。一方面是不断增长的社会保险基金需求，另一方面是基金“征缴难”问题越来越严重，从而使社会保险基金的缺口不断增大。“十五”期间，广东省全省的基金欠费已达54.4亿元，而社会保险基金结余也主要集中在珠三角地区（占75.2%），目前仍然有四个地级市的养老保险基金和七个市的失业保险基金收不抵支。
针对这一情况，在“十一五”期间广东省应当从基金的征收和运用两个方面出发，从扩大征缴范围、加大征缴力度、改进征缴办法、深化征缴监督等几个方面解决基金征收的困难问题；从突破现有投资方式、放开投资渠道来有效运营社会保障基金，以实现社会保障基金的保值增值，缓解基金的压力。
根据这一思路，“十一五”期间基金征缴和运用工作的目标应当是：建立一个多层次、多渠道的社会保险基金征收体系，进一步解决征缴难的问题，填补社会保险基金的巨大缺口，为社会保险隐性债务的偿付打下良好基础；逐步建立和实现“费改税”，从体制上根本解决征缴难的问题；以社会性、安全性、收益性为原则，突破现有狭窄的投资方式，寻找既有利于社会发展进步和国民经济增长，又有利于资金的有效保值增值。
（三）“十一五”期间加强基金征缴的对策
1、扩大社会保障基金的征收范围
社会保障基金的筹集能力、保障能力和调剂能力直接受制于保障对象的范围和数量。因此，完善广东省社会保障基金筹集制度的首要措施是扩大社会保障覆盖面。“十一五”期间，广东省扩大覆盖面的首要任务是将城镇各种性质的企业劳动者，包括各种所有制性质的企业、事业单位、社会团体和机关的工勤人员,民办非企业单位,城镇个体户及其职工全部纳入全部社会保险范围；省内有条件的地区应及早将农民纳入养老和医疗保险范围，为社会保险基金开辟新的筹资渠道。
2、加强基金征缴方面的法律法规建设，有针对性地制定各项征缴政策，将基金征缴任务和措施落到实处
目前我国各项社会保险基金的收缴依据只有1999年国务院的第259号令《社会保险费征缴条例》，并且规定的内容也不够详细和完整。由于在收缴、处罚方面法律不健全，往往只能采用行政手段，执法力度不够，造成了大量的拖欠和低缴费率。 “十一五”期间，广东省应加大基金征缴方面的法制建设力度，提高基金征缴的法律层次，让基金征缴工作有法可依。
此外，针对以往困难大、负担重的国有集体企业参保率高，而效益好、负担小的三资企业和其他经济成份企业参保率低，企业同等条件下负担极不平衡的情况，“十一五”期间，广东省应相应调整征收政策，对于灵活就业人员，建议降低缴费门槛，以激发他们的参保积极性，减少扩面的阻力；而对于进入城镇企业务工的农村户籍人员，即农民工，也应当制定相应的政策和措施。
3、强化社会保障基金监管
基金监管的进一步深化包括两方面的内容，一是要加大监管力度；二是要改进监管方法。“十一五”期间，广东省应当强化基金征缴的立法监督，一方面是提高监管的层次和地位，尽快在省人大设立“社会保障委员会”。与此同时，也要重视发挥“社会保险基金监督委员会”的作用，加大监督力度。在基金监管方法的改进上，要求尽早建立社会保障预算机制，从而较好地规范基金的征收，切实推进现代社会保障制度的迅速建立。
4、进一步改革筹集方式，争取在“十一五”末进行费改税改革试点
从国外社会保障的经验以及社会保障的发展规律来看，以社会保险税来收取社会保险资金的筹集方式是一种必然趋势。社会保险费改税有利于加强社会保障基金的征收力度；有助于减轻企业负担，促进企业保险向社会保险的转变；有助于打破地区、部门、行业间的条块分割，实现人力资源的合理流动和有效配置；有助于降低制度运行成本；有利于社会保障资金安全和有效的运行。作为国内最早进行社会保障改革的广东省，有理由成为费改税改革的开路者。争取尽快进行费改税的试点改革，探索一条适合我国国情的基金征收道路，为全国积累经验，广东省具有这样的条件和能力。
广东省的社保基金多年由地税系统负责征收，使得征管网络日趋完善，税源分布状况基本清楚，征税实行起来难度与阻力不大。因此，在未来5年之内，广东省应当逐步推进“费改税”改革，争取早日获得试点资格和机会，从而从根本上强化征收管理，解决欠费缺口的问题，从而解决目前存在的统筹层次低、抵御风险能力差、标准各异、企业负担轻重不一等突出问题。
具体的推进过程中，要完成以下几项任务：
第一，分项立税，专款专用。社会保障税分别设置养老、医疗、失业、工伤、生育等不同税目，由地方税务机关按属地原则征收后，划入地方财政社保基金专户管理，专款专用，每年政府在做预算时，安排好资金，由财政划出。
第二，统帐结合，税费并行。考虑只对社会统筹部分（即单位缴费部分）进行费改税，个人账户保留交费的形式，有计划地分步骤实施，避免人们在接受时的心理障碍。
第三，降低税率，逐步推广。当前，广东大部分地区国有企业缴纳各项社保费的综合缴费比率在40%左右，企业负担偏重，总体税率应适当降低。考虑到农村和城市的地区差异，应先在经济发达地区试点，再逐步推广。
第四，配套工程项目的建设实施。由“费改税”取代原来传统的社保账户管理运筹与征收模式的同时，需要系统工程的配套，比如提高社保基金的运作能力、增加透明度、明确劳动法中的保障内容等问题，另外还必须让老百姓在心理上能够接受和适应，完善有关的法律法规。
（四）“十一五”期间加强基金运用的对策措施
从“十五”期间的情况看，广东省乃至全国范围内的社会保障都面临着巨大的资金压力。在这种情况下，社会保
***[JimiSoft: Unregistered Software ONLY Convert Part Of File! Read Help To Know How To Register.]***
港的第二大股东也是“社保局”，第五大股东是“蛇口社保”；金丰投资的第七大股东为“社保基金”；东方热电第六大股东为上海市社会保险事业基金结算中心。这些均为地方社会保险基金。广东省社会保险基金可以适当投资于广东省一些风险较小的基础建设项目，从而在其自身保值增值的同时也能很好的推动和支援广东省的经济建设。（详见附件6）
专题六
最低生活保障制度的发展
（一）最低生活保障制度建设的现状
最低生活保障线指的是目前世界上绝大多数市场经济国家普遍实行的以保障全体公民基本生存权利为目标的社会救助制度。它的通常做法是，根据维持最起码的生活需求的标准，设立一条保障线。每一个公民当其收入水平低于保障线而生活发生困难时，有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助。
广东省自“十五”规划以来，经过了多年的努力，已经初步建立起了具有一定保障能力的城乡居民最低生活保障制度，为今后的完善和发展奠定了基础：
1、全省最低生活保障制度覆盖面和发放的低保救助金金额不断扩大
2001年全省纳入最低生活保障救济的有42.7万人，比2000年增加近8万人；2002年底，广东省城乡低保人数达86.8万人；至2003年，全省城乡低保对象已达41.68万户103.17万人。
同时，2001年全省安排落实低保资金近3亿元，比上年增加5000万元；2002年全年发放低保资金4.6348亿元，救济1041万人次；至2003年，全省发放低保补助金5.9亿元。由图5可见，广东省最低生活保障制度覆盖面和向社会发放的低保救助金金额正在不断的加速扩大。
年全省纳入最低生活保障救济人数（万）与低保救助金金额（亿元）
2、全省基本建立农村最低生活保障制度
广东省在1997年就已建立并实施了这项制度，从而在全国率先将最低生活保障面从城镇拓展到农村。如今在广东农村，只要经确认，生活达不到当地最低生活标准的，就可以向所在的村委会提出救济申请，并且在一个月内得到明确答复，如获得批准，村民即可在一年内每月领到100-150元的生活补助。
3、全省基本实现低保金发放的银行网点社会化
自广东省实行低保金通过银行网点进行社会化发放以来，随着银行网点的进一步扩展，低保金发放的银行网点社会化也进一步提高。2001年，全省70%以上的县（市、区）基本实现了低保资金通过银行发放，而到了2003年，全省除少数没有银行网点的乡镇外，基本实现了低保金通过银行网点社会化发放。
（一）最低生活保障制度中存在的问题和不足
广东省城乡居民最低生活保障制度与经济发展目标的要求还有一定的距离，从总体上看仍是滞后于经济体制和社会机制的改革，工作的基础比较薄弱，问题既具有共性又显示出个性：
1、最低生活保障线设置不合理
与新型社会救助体系中对最低生活保障城乡统筹的要求相比，我省低保线仍存在以下问题：
第一，线划分没有统一的规范标准。由于地区经济发展差距较大，我省各地区人均月收入存在着较大的差别。2001年，深圳最高为1889.38元，而收入低的县市中电白621.45元、兴宁499.10元、廉江464.77元；从占人数5％的低收入户的收入来看，深圳最高为750.93元，电白256.00元、兴宁212.48元、廉江141.00元；从2001年各市县自定的最低生活保障线标准看，最低的是电白县定为156元，廉江、兴宁均定为169元，而从其人均收入水平比较，电白县比兴宁、廉江还高，但低保线却偏低，这表明我省各市县低保线划分没有统一的规范标准，人均收入水平较高的地方也会定得较低。
第二，保线低于贫困线，低保覆盖率过低。低收入群体的主要构成部分是贫困人口，但范围比贫困人口要大。随着社会的进步和经济的发展，人们生活的基本需求标准也必定随之而提高，现在增收越是缓慢的那些人口，将来落入贫困或贫穷的可能性就越大；另一方面，不管总体收入如何增长，总会有一部分成员的收入低于其余大多数成员，他们的生活水平也处在社会的最底层。因此，低收入普遍存在于任何地方、任何时期。
利用现有的城市住户调查资料，把占全部城镇居民5%的最低收入户定义为贫困户，这是我国多年来的划分方法，据抽样调查测算，2001年广东省城镇居民人均月收入在200元以下的贫困户只占全省城镇居民的0.5%，即12万人左右，而按第五次人口普查全省城镇户籍人口数推算，2001年我省贫困户有17.5万人左右。从近几年全省城镇最低生活保障线的实施人数及被保人数的比率（表12），我们发现，纳入低保的人数覆盖面远远低于5%，尚有相当部份贫困地区人均收入200元以下的贫困户没能纳入保障范围，这是由于低保线的标准偏低。
表12
广东省城镇居民低保线的实施人数（单位：万人）
年份 99
非农业人口 9.07 8.29 2391.31
低保线的实施人数 10.48 14.53 12.65 14.92 17.39
低保人数的比率% 0.48 0.65 0.56 0.64 0.73
第三，低保线划分过于分散，不利于城乡统筹的实现。城乡统筹中一项重要的工作就是居民最低生活保障的统筹问题，表13和表14中的数据显示了2003年广州市各区市低保线的现状，从表中我们可以看出，只在广州一个城市内，就存在着这么多的划分线，而且广州市内的很多农村居民已经非原本意义上的农民，对他们的低保线的划分不应继续采取农民低保线的方法，否则，容易产生应保未保的现象，不利于社会公平目标的实现。
表13
2003年广州市城镇居民保障标准（单位：元）
市属老八区 番禺区 花都区 增城市 从化市
300 300 275 275 260
2003年广州市农村居民保障标准（单位：元）
海珠区 天河区 芳村区 黄埔区 白云区 番禺区 花都区 增城市 从化市
200 200 200 200 130-180 200 156 130-170 130
2、保障范围未惠及城镇“新贫困人口”
2002年以来，省政府纠正了前几年曾通行的以“应得收入”或“虚拟收入”计算家庭收入的做法，而改为以“实际收入”作为确定城镇最低生活保障对象的依据，这使近两年城镇最低生活保障的人数大幅度上升，保障范围有所扩大。但同时所造成的一个问题是，那些因城市化和城乡一体化发展而形成的大量城镇“新贫困人口”，如城郊“失土农民”，城镇“农转非”人员和城镇常住外来人口中的贫困问题也应纳入城镇社会救助体系。
3、户籍制度改革给低保建设带来的问题
现在广东省在进行的户籍制度改革:“取消城乡户籍分开管理的制度，放宽中小城市农民进城的户籍限制”，对于完善社会主义市场经济体制，维护社会公平是非常必要的。但对于建立在农户、非农户“二元制”户籍管理基础上的我国城市居民最低生活保障制度来讲，这是一个巨大的冲击。
带来的问题之一是：按照国务院《城市居民最低生活保障条例》规定的户籍依据不复存在了，作为城市低保管理审批机关，用什么作为区分城市和农村的依据？
带来的问题之二是：随着作为区分城市农村依据的户口被打破，一些居住在城镇的无地农民必然应当进入城市居民的范畴，城市低保的保障范围必然扩大，低保资金的需求量将大大增加，而中央、地方各级财政的低保资金预算能否保证低保的实际需求？
带来的问题之三是：随着实际情况的变化，国务院《城市居民最低生活保障条例》一些规定已无法执行，而户籍改革是局部的，如果进行局部性地修改，没有法律依据；如果全国性修改，户籍还没有改革的地区没有低保的依据。
4、核实“低保”对象工作力量薄弱，工作人员素质有待提高
实施城市“低保”政策，需要全面，细致的核实工作。但是在实际工作中发现，基层低保工作任务日益繁重，现有工作人员的素质、管理手段、工作经费等难以适应工作发展的需要，特别是街道和居委会的工作人员感到力不从心，工作量大。目前广东省享受低保的对象广大，但有的基层没有专门的低保工作机构和与工作量相适应的专职工作人员，不同程度影响了工作质量。另外在“低保”资格审查中存在照顾关系问题。
（三）2010年广东省最低生活保障线预测
1、概念界定
确定最低生活保障线的关键在于计算出科学合理的最低生活水平标准，这一标准就是人们常说的“贫困线”。因此,对最低生活保障线的测算必须从贫困标准和贫困线的概念出发。其中，贫困分为两类:绝对贫困和相对贫困。绝对贫困是指缺乏维持生存的基本物质条件,相对贫困是指相对一定社会的中等生活水平而言的贫困。一般说来,绝对贫困是一种客观定义,强调“延续生命”这一概念。相对贫困是一种主观定义,重点强调社会成员之间生活水平的比较，带有明显的价值判断含义。因此，根据贫困的定义，贫困线就是划分贫困与非贫困群体收入的标准；贫困率则是全体居民中处于贫困线以下的人口比例。针对我省现实的状况，一直以来对最低生活保障线的定义是“绝对贫困线”，而非“相对贫困线”。显然，在对过去广东省建立最低生活保障线以来的数据分析，最低生活保障覆盖的贫困人口比率也远远低于5%的水平。
2、预测方法、模型及结果
我们首先利用时间序列模型预测出2010年总产值，然后利用自回归分布滞后模型，估计出2010年广东省最低生活保障线的贫困率。然后，通过收入分布函数计算得到相应的最低生活保障线水平。
计量模型中用到的变量包括：
GDP――全省国内生产总值
RATE――贫困率
原始数据来源于《中国统计年鉴》和《广东省统计年鉴》相关年份。
模型1：（2010年GDP预测）
LOG(GDP) = C +a LOG(GDP(-1)) + b LOG(GDP(-2))+ c LOG（GDP（-3））+ e
估计结果：LOG(GDP) = 0.23 +1.6 LOG(GDP(-1)) -0.8 LOG(GDP(-2))+ 0.19 LOG（GDP（-3））
系数的 t 检验值：
各系数的 t 检验值都通过了5%的显著性水平。从残差效果图来看，GDP拟合的效果非常理想。这说明模型可以用来预测2010年的GDP。通过模型，得到2010年广东省GDP的预测值为31947.15亿元。
模型2：（2010年RATE预测）
LOG(RATE)=C + a LOG(GDP) + b LOG(RATE(-1) )+ e
估计结果：LOG(RATE)= - 8.5 + 0.85 LOG(GDP) -0.53 LOG(RATE(-1) )
系数的 t 检验值：
可见，由于覆盖率的提出和统计也是近几年来才开始的，从而导致数据缺乏，拟合的效果并不是十分理想，但从另一个方面也反应了GDP和覆盖率两者之间的关联性，因此我们还是采用模型回归的结果来进行预测。同时要随着实际情况和数据的丰富，随时调整模型的系数变量。通过模型，我们可以预测到2010年广东省最低生活保障线下的贫困率为1.25%。
模型3：（2010年最低生活保障线预测）
从统计学的角度看,全体居民的个人收入服从一定的分布规律,因而可以用概率分布函数来描述全体居民的收入分布情况,即把个人收入看作随机变量I 时,则I 服从某一分布,用分布函数F(t) 表示,即:
F( t) = P{ I ≤ t}
它表示全体居民中收入不高于t 的人口比例为F(t) 。根据收入分布函数的这一含义就可以在已知绝对贫困线的条件下计算绝对贫困率,或在已知相对贫困率的条件下计算相对贫困线。例如,假设事先确定全体居民占居民总数比例为x 的最低收入群体为贫困群体,这一群体中的最高收入为tα ,则易知:全体居民中收入不高于tα 的人口比例为α,于是由个人收入分布函数的定义可知:
F( tα) = α
从上述分析过程可以看出,计算相对贫困线或绝对贫困率的关键在于确定收入分布函数F(t) 的解析式。这一解析式可根据统计部门提出的居民收入分组数据进行拟合而得到。
通过一定的测算和实际拟合，我们采用收入分布函数：
这种形式的函数来拟合中国城镇居民的收入分布。
根据2002年广东省农村居民收入分组情况：
表15： 2002年广东省农村居民家庭按人均纯收入水平分组构成
收入（元）分组 1000以下 1000
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
以上
各组人口比重 1 4.3 11.4 26.2 21.0 12.7 8.0 5.1 3.1 2.3 1.3 3.4
用农村居民收入分布构成来模拟广东省全省居民收入分布是由最低生活保障线的覆盖面所决定的，全省占绝大多数的低收入者均来自农村，而城镇的收入水平明显高于农村。因此，用农村居民的收入分布数据来估计参数是合理的，具有现实意义的。
由极大似然估计法可以得到以上F（t）中的参数 a= 5.
b= 36.143
则将预计的2010年贫困率1.25%作为F(t)，可以得到2010年最低生活保障线为737.2元。
（四）广东省最低生活保障制度进一步发展的思路和目标
广东省城乡居民最低生活保障制度进一步改革和发展的目标与任务，应该立足于本省的历史与社会条件，经济发展的总体要求，制定具有广东省社会主义特色的乡居民最低生活保障制度。
1、思路
居民最低生活保障制度作为社会保障制度的最后一道安全网，广东省在“十一五”期间必须做好最低生活保障制度的进一步发展和完善，为社会的稳定和发展创造良好的环境：设置合理统一的最低生活保障线，提高低保的覆盖率和水平，实现城乡统筹；在低保金的发放的形式上全力推进社会化进程，完成广东省全省范围内低保资金发放的社会化；同时改善“低保”人员的审核条件和方法，发展再就业工程从根本上解决低保问题。
2、目标
根据居民最低保障制度进一步发展的思路，在“十一五”期间，居民最低保障制度发展的总体目标是：实现全省城镇居民低保线的统一，大力加强农村低保线的建设工作，到2010年，城镇居民低保线达到365元/月，农村居民低保线接近365元/月，逐步实现低保线的城乡一体化；进一步加快低保资金发放的社会化进程，实现全省范围内低保资金发放的社会化；通过静、动态的审查制度，银行“实名制”发放低保资金等多种手段，制定科学的“低保”人员审核条件；初步建立一个从多方位、通过多渠道、多层次的再就业工程。
（五）广东省最低生活保障制度进一步发展的工作重点和对策
1、加速“低保”工作法制化的进程，订立相关法律
目前广东省的社会救济工作急需规范，订立一部有关的法律法规，明确从事社会救济的行政机关的权力和义务、社会救济工作的操作程序、被救济对象的确定程序、被救济对象的权利和义务、相关部门的义务及违反法律应承担的法律责任等，依法约束行政机关及其工作人员和被救济对象的行为，规范社会救济工作的开展，已是一项迫在眉睫的工作。
2、建立合理的模型对最低生活保障线进行测算预测，并按照实际情况调整
最低生活保障线是最低生活保障制度的核心内容，其水平的高低直接影响到居民的实际保障水平，同时也直接影响社会保障基金的平衡。因此，对最低生活保障线准确的预测对最低生活保障制度具有非常重要的意义。
3、实行社会化发放，加强监管，确保低保资金专款专用
针对低保金发放过程中存在漏洞的问题，广东省已经采取低保金社会化发放来加以解决。“社会化发放”是指无论企业或街道、社区的居民，申请城市居民最低保障救助，必须到户籍所在地的社区居委会按规定程序办理，低保金由银行直接存入低保户的专用户头。这样，不仅可以避免企业为下岗职工集体办理低保的错误做法，同时可以避免所有中间环节可能出现的“跑、冒、滴、漏”，而且进一步提高了透明度，减少了工作环节，方便了低保对象。在“十一五”期间，广东省不仅要实现全省范围内低保资金发放的社会化，更要加强低保金专户专用的监管，将责任和任务落实到实处。
4、户籍制度改革带来问题的对策
第一，尽快找到替代户籍的其他依据。居住地是区分农村城市的一个依据，从事农业和非农业也是区分农村城市居民的一个依据，从事农业必须承包土地，因此替代户籍制度的城市低保依据可规定为是否居住在城市(城镇)社区、从事非农业且没有承包农村土地的居民。
第二，增加城市低保的资金预算和投入以保证低保资金的按时发放和最后一道社会保障线不被保障对象的增加而冲破。
第三，尽快启动和实施农村最低生活保障制度，解决农村困难群体的基本生活，确保社会公正减轻城市低保的各种压力。
5、实行“等值”公益服务制度，开发和启动社区服务体系，完善再就业工程
在向“低保”人员提供“低保”费的同时，应严格规定享受“低保”人员必须向社会或所在社区提供与“低保”费大体“等值”的公益服务。如参加社区“保安”、“保洁”、“保绿”等活动。可以将公益活动与“低保”费折算成一定的工作量，享受“低保”的人员必须完成工作量才能享受足额的‘低保”费。目前有的地区笼统地规定享受“低保”的人员，如每周必须参加两次社区公益活动，这样计算一个月只有8次，按照每月185元的“低保”费测算，每次劳动约24元，每次劳动约2小时，这样折合12元/小时。而社会提供家政服务的小时工资普遍为5――8元。可见远远高于社会平均工资，因此需要根据社会平均小时工资量确定大致的社会公益劳动。
解决“低保”人员问题的根本就是创造就业机会，因此，要不断地创造再就业机会，为“低保”人员创造广阔的就业空间。从享受“低保”人员的情况分析，绝大多数的人由于年龄偏大，如45岁现象，没有专业技术等特点，因此，社区开发和启动社区服务就业系统成为解决“低保”人员的重要的途径。必须认真清理社区就业岗位，寻找适合“低保人员”的就业市场，建立为社区就业服务的良好的运行机制。
从走访的情况分析，影响“低保”人员就业的问题之一是缺乏创新观念，为此，应当加强创新观念的教育工作。1、开展“自助观念”创新教育。充分运用街道市民学校的资源，定期对“低保”人员进行“观念”创新教育。2、开展技能创新教育。据对广东省下岗失业人员的抽样调查，90%以上的下岗职工平均年龄40岁，初中以下文化程度的占40%，初级工没有技术等级的近一半，在劳动力市场上处于弱势。为了让“低保”人员学习以社区就业相适应的技能，可以通过技能创新教育获得知识和技能，使之能够获
***[JimiSoft: Unregistered Software ONLY Convert Part Of File! Read Help To Know How To Register.]***
达2074美元。在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的新时期，广东再次被赋予了“发挥排头兵作用，继续走在前列”的历史使命，这要求广东能够在新时期化挑战为机遇，大胆改革创新，力争在城乡社会保障统筹建设方面也发挥排头兵的作用。
消除我省经济可持续发展的瓶颈。近年来，广东的第一经济强省地位日益受到挑战。广东省的人均GDP自1995年起被浙江超越，经济增速自1996年被苏浙鲁超越；2001年，全社会固定资产投资总额被江苏超越。2002年，我省的外商直接投资合同金额被江苏超越，后者经济增速开始超过广东。2003年，广东农村居民人均纯收入4055元，低于浙江的5431元和江苏的4239元，增长速度不但低于江浙鲁闽，更低于全国4.3％的平均水平。导致这一局面的原因之一在于我省城市化水平不如长三角，更深层次的原因在于未能给予农民充分的社会保障，从而推动农村劳动力的产业间转移和实现农村工业化。换言之，随着工业化和城市化的发展，农业占经济的比重日益萎缩，如果广东能通过社会保障体系的建设率先解决好农民问题，实际上就消除制约我省经济可持续发展的一个瓶颈。
区域经济发展不平衡。广东省经济发展的区域性差异比全国还大，珠三角、东西两翼和粤北山区的经济发展水平相差至少十余年。2003年，珠三角GDP为11453亿元，占全省85％，人均GDP达37235元，为全省平均水平的2倍，而东翼GDP和人均GDP仅为珠三角的12.6％和24.5％，西翼相当于珠三角的12.3％和24.5％，粤北山区仅为珠三角的9.1％和16.4％。2003年的东西两翼财政收入仅为珠三角的4.5％，粤北山区为珠三角的6％。
表16
珠三角与粤东、粤西、粤北山区经济发展情况对比
人均GDP
（元） GDP
（亿元） 第一产业占GDP比重
（％） 地方财政收入
（亿元）
年份 95 03
8.1 4.2 315 848
东西两翼 34 2849 / 20.5 / 38
粤北山区 72 2194 / 28.4 / 51
数据来源：《广东省统计年鉴2004》，广东省统计出版社。
按照国家统计局的测算，我国2003年农村全面小康实现程度为16.9%。按得分高低排列的前五位省市是：上海（85.2分）、北京（76.2分）、天津（64.2分）、浙江（51.1分）、广东（43.1分），广东列第5位。三个直辖市农村耕地面积小，农业所占比重低，真正从事农业的农民数量少，与广东农村可比性差。而我省与浙江的差异主要是：广东的东西两翼和粤北山区经济发展比较慢，农民收入比较低；地区差异、城乡差异和农民之间的差异均比浙江省大。
上述原因使得全省的农村社会保障体系建设难以在短期内发展到同一水平解决好落后地区的最低生活保障问题和发达地区的城乡社会保障体系统筹，将成为我省“十一五”期间一项重要的发展内容。
加速城镇化的要求。改革开放20多年来，广东工业化进程很快，已整体步入工业化发展的中期阶段。但值得注意的是，全省非农人口占总人口的比重只有55.7%，户籍人口城镇化水平仅为36.1%，均远远低于工业化水平。广东省的城镇化表现为规模大，但水平较低。如我省的城镇化规模居全国第二，仅次于四川，但城镇化水平却低于江浙，农民“离地不离乡、进厂不进城”的现象依然大量存在。城镇化水平不高的关键因素在于进城农民和失地农民的社会保障问题未得到妥善解决，因此大多数农民即使城市化也不愿与土地“绝交”，结果既影响了农业生产，又限制了广东省城镇化和工业化进程。因此要实现广东省经济高速发展，关键问题还是要做好农村社会保障，特别是最终实现城乡社会保障体系一体化。
（二）社会保障体系城乡统筹的目标
由于全省农村社会保障体系发展不均衡，养老保险、合作医疗保险的统筹层次还较低，因此要实现城乡社会保障体系的统筹，首先要根据实际情况来分地区发展，其次是按照主次轻重来分阶段进行。
因此，“十一五”期间，广东省城乡社会保障体系统筹的发展目标应是：以“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中全会精神为指导，按照“政府主导、社会参与；制度统一、标准有别；试点建设，全面发展；城乡联动、分步实施；管理规范、法制保障”的原则，在全省全面落实最低生活保障制度，在粤北山区和东西两翼以农村社会保障体系建设为重点，在珠三角地区率先实现社会保障体系的城乡统筹，将失地农民和进城农民工逐步纳入城镇社会保障体系，分阶段分地区逐步建立城乡一体化的社会保障体系。
（三）广东省城乡社会保障体系统筹的重点与难点
1、农民工和失地农民的社会保障
广东省由于经济起步早，因此吸引了大量的流动劳动力。如年末实有外省劳动力从1995年的359.8万人增长到2003年的885.4万人，年末实有省内外来劳动力从1995年的255.7万人增长到2003年的294.9万人，2003年，来自广东省内农村的劳动力比例占省内外来劳动力的74.7％（220.6万人）。这些外来劳动力大多集聚在珠三角地区，占全省流动人口的93.8％（表17）。
2003年的全省耕地面积为213.97万公顷，比1990年减少了38.9万公顷，人均耕地面积0.027公顷，不到全国平均水平的一半，更远低于联合国划定的0.053公顷的最低警戒线。与耕地减少相伴随的是越来越多的失地农民，他们大部分集中在珠三角地区（2002年珠三角耕地减少量占全省的69.4％，见表18），其就业问题、养老和医疗保障问题都迫切需要解决。
2003年全省实有外来劳动力分布情况
年末实有外来劳动力
单位：万人
年末实有外来劳动力
单位：万人
全省 885.4 清远 3
广州 77.6 河源 3.7
深圳 285.9 韶关 3.8
珠海 18.8 梅州 6
佛山 99 汕头 8.8
惠州 33.4 汕尾 8.5
东莞 229.1 潮州 4.5
中山 57.2 揭阳 3.3
江门 22.9 云浮 4.3
肇庆 6.8 阳江 3.4
合计 830.7 合计 54.8
占全省比重 93.80% 占全省比重 6.20%
资料来源：《广东省统计年鉴2004》，广东省统计出版社。
全省各地耕地减少情况（2002年）
当年减少耕地面积
单位：公顷
当年减少耕地面积
单位：公顷
全省 64469 清远 2629
广州 25150 河源 1073
深圳 175 韶关 1067
珠海 1048 梅州 809
佛山 4955 汕头 348
惠州 243 汕尾 430
东莞 10 潮州 263
中山 3189 揭阳 428
江门 9233 云浮 526
肇庆 711 阳江 791
合计 44714 合计 15979
占全省比重 69.40% 占全省比重 24.80%
数据来源：《广东农村统计年鉴2003》，广东统计出版社。
在“十一五”期间，农民工和失地农民的社会保障体系建设成败将成为广东省能否率先实现城乡社会保障体系统筹的一大难点，同时也是我省统筹城乡社保体系的起点与基础。
2、区域间社会保障体系发展不平衡
广东省城乡社会保障体系统筹的第二大难点，在于地区间社会保障体系发展不均衡，不能够在短时期内实现全省城乡社会保障体系统筹，只能分阶段分地区完成。目前，我省的经济落后地区连最低水平的社会保障都尚未完全落实，根本谈不上实现城乡统筹 。因此，全省在统筹城乡社会保障体系时不能“一刀切”，应当针对实际情况分地区分步骤进行。
（四）广东省城乡社会保障体系统筹的对策
实现我省城乡社会保障体系统筹，政府始终要发挥主导和扶持作用，这包括决策的重视，法制的建设，以及对东西两翼、粤北山区社会保障体系建设的财政补贴。在此前提下，通过全面覆盖的最低生活保障制度、农民工社会保障体系、失地农民社会保障体系的建设，以及珠三角地区社保制度率先一体化，来推进全省的城乡社会保障体系统筹。
1、建立全面覆盖的最低生活保障制度
统筹建设城乡社会保障体系，首先应从最低层面的社会保障做起。2003年，全省获得城乡最低生活保障的人数为102.4万人。其中城镇最低保障人数35.3万人，共获得29158万元最低保障金，人均826元；全省农村有400多万人的年人均纯收入低于1500元，但农村最低保障人数仅为67.1万人，共获得24205万最低保障金，人均361元 。由此可见，我省农村居民的最低生活保障水平与城市差距较大，并且尚未做到应保尽保。因此，我们认为经济发达的珠三角地区应先全面落实农村最低生活保障制度，做到应保尽保，并率先实现与城市最低生活保障制度的衔接。经济相对落后的东西两翼及粤北山区在地方财政力量不足的情况下，可加大省财政的扶持力度，全面落实农村最低生活保障制度，提高农村居民低保线，缩小与城镇居民差距，从而逐步向城乡统筹的最低生活保障制度过渡。
2、建立农民工的社会保障体系
广东省农民工的特点主要为：年龄结构轻，受教育程度较低，收入低且有近半收入要用于供养家庭其他成员的生活 。农民工的保障问题主要表现在以下五个方面：
第一，社保缴费基数和比例对农民工收入而言过高。九三学社广东省委会对广东省“三农”问题的调研 发现，12年来，珠江三角洲地区的农民工月工资只提高了68元，却要用1/6的收入缴纳社保费，负担过重。
第二，缺少保障农民工的相关法律制度。现行的社会保险法规政策中，至今没有一部综合的关于民工社会保障的全国性专门法律、法规或规章，广东省虽然出台了一些地方性法规条例，但由于地方性法规和规章效力的限制以及缺乏系统性和完备性，因此在现实中很难保障民工的权益。大部分的农民工并未得到社会保险的保障。
第三，未按农民工需求的轻重缓急程度提供社会保障。农民工有强烈的保障需求，根据广东省农调队的调查资料 ，农民工认为用工单位要为外来工解决的问题依序有：按时发放工资占27.8%，居首位；办理失业、医疗保险占24.4%，居第二。根据广东省农调队2004年8月对佛山、惠州和中山等市的调查，发现医疗费用问题是农民工们最大的心病，他们普遍对“得大病没有钱医治”以及“工伤后老板不管”的情况非常担心，认为养老保险是“遥远的事情“。由此可见，现行五大社会保障险种中，农民工对工伤保险和重大疾病的医疗保险、失业保险的保障需求最为迫切。
第四，城乡社会保障制度不对接造成农民工退保率高。广东省每年都有大量外来农民工在春节前后办理退保手续，如2003年深圳市有12万外来工办理养老保险退保手续。这主要是因为目前我国广大农村的社会保障制度尚未建立，在广东的农民工按照当地规定都要参加社会保险，但是他们户口所在地还主要是家庭保障模式，一旦这些外来农民工离开广东，其养老保险个人帐户无法转回原籍。
第五，企业抵触情绪较大，不愿为农民工投保。珠三角地区，特别是深圳一些企业反映缴交社会保险负担过重，增加了企业成本。例如深圳目前以城镇户籍居民的平均工资标准来制定外来工的参保工资基数，企业出8%，员工出5%。这种现象导致企业规模越大，成本也越高。这也是深圳一些企业不参保或者有选择地参保的重要原因。
上述问题的存在，使得我省应从加快工业化、城镇化和现代化进程的战略高度，正确把握时代发展的要求，顺应农民工城镇化的内在规律，创造性地建立适合农民工特点的社会保障制度，为全面建设小康社会提供强有力的制度保障。
（五）广东省农民工社会保障体系建设的对策
1、实施积极城镇化政策
这一政策主要是针对广东本省流动的农民工来制定。据有关调查，本省农民工流动的障碍主要在于农村土地制度的制约和社会保障体系的缺乏 。广东应当根据完善城镇化机制、加快城镇化进程的战略需要，从实际出发，制订扶持农民工城镇化的政策措施，为农民工的城镇化提供制度保障。如制定农民工的城镇准入制度，完善农民工的城镇进入机制；制定农村土地流动转和土地经营制度，完善农民工的农业退出机制、建立农村社会保险制度，完善农民工的农村返回机制。
2、将农民工纳入城镇社会保障制度
无论农民工是否放弃了家乡承包的土地，其就业和生活的场所是城镇，而且未来广东城镇化的步伐会迅速加快，根据2004年出台的《广东省城镇化发展纲要》和《关于推进城镇化的若干政策意见》，2010年全省城镇化水平达65%左右，其中珠江三角洲城镇群达80%左右，本省农村人口约有830万人转移到城镇生活就业。这意味着在“十一五”期间就要逐步将进城农民工纳入到城镇社会保障体系中。
在为全体农民工建立最低生活保障制度的基础上，对农民工进行分类，将之逐步纳入城镇社保体系：（1）对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，应直接将他们纳入城镇社会保险体系，其参保险种和社会保险费的缴纳办法视同于城镇职工；（2）对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则设计过渡性方案，规定必须参保的险种以及自愿参保险种，如工伤保险和医疗保险为强制性参保险种，凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病医疗卡到指定医疗单位接受治疗。而养老保险则制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的保险费；（3）对于进入城市从事经营性的自雇性农民，这类农民实质上已经实现非农就业转移，可以参照城镇个体工商户的保障制度进行安排。
将农民工纳入城镇社保体系，其基金来源亦是个人、企业缴费和地方财政三方。值得注意的是，考虑到农民工较低的收入水平和较重的家庭负担，可在农民工参保初期（例如三年内）确定相对较低的缴费水平，之后再视情况逐渐提高，最终实现与城镇社会保障制度的一致。
3、为失地农民提供社会保障
我省失地农民主要分布在珠三角等经济发达地区，根据省农调队对增城、番禺的失地农民调查，发现有30％乃至50％的失地农民无法就业，他们最需要医疗、养老和就业保障 。随着我省工业化和城镇化的进程，还将有更多的农用土地被征为建设用地，这意味着失地农民的规模还将继续扩大。目前，佛山、中山等市已开始探索建设失地农民保障体系，将征地款首先用于为他们提供社会保障，将社会保障体系与城乡一体化就业市场的建设相结合。
因此，我省在“十一五”期间，可利用给予农民的土地补偿金以及政府收取的土地出让金，为失地农民提供较好的社会保障：为转向非农生产的农民创造就业机会并提供各种相应保障；建设和完善农村合作医疗保险制度、养老制度、最低生活保障制度，为失地后继续从事农业生产的农民提供保障。
失地农民的社会保障体系建设的对策：
（1）将珠三角的失地农民纳入城镇社会保障体系
由前面的数据可知，69.4％的耕地减少发生在珠三角，而这恰好又是全省经济最为发达、城市化水平最高的地区，不少县市正在进行城乡社会保障制度一体化的探索。可以认为，珠三角完全具备将失地农民直接纳入城镇社会保障体系的条件和必要性。
资金来源可以通过政府财政拨款或从土地使用权出让金中按比例列支来承担一部分；村集体以土地补偿费承担一部分；个人承担部分可从安置补助费中列支。此外，政府还应从土地出让金中提取部分资金，用于建立被征地农民社会保障风险准备金。
（2）东西两翼和粤北山区的失地农民暂时归入农村社保体系
由前面的数据可知，24.8％的失地发生在东西两翼和粤北山区，而这些地区的农业比重依然较高，依旧以家庭养老和土地为主要保障方式，许多农民无钱看病。因此，在这些地区，最重要的是要为失地农民提供稳定的医疗和养老保障。
考虑到这些地区农民的收入水平偏低，因此建议在将这些失地农民纳入农村社保体系时，先由政府通过土地补偿款中的比例列支，以及政府土地出让金的比例列支来为农民建立个人帐户并预缴若干年的社保费，之后再由失地农民自愿续缴保费。如果失地农民在之后的年度中不续缴保费，则政府先期投入在个人帐户的土地出让金收回（比例列支的土地补偿款则发还给农民），失地农民无法获得保障。这种设计方案会促使失地农民权衡得失，有助于提高失地农民的参保积极性，切实保障他们的利益。
4、率先在珠三角地区实现社会保障体系的城乡统筹
如前所述，广东省区域间经济发展水平存在较大差异，城镇化水平不同 ，导致了地方财力和农村社会保障制度发展水平不一。因此全省的农村社会保障体系建设不可能一蹴而就，更无法在短时间内实现城乡社会保障体系的统筹。一个比较切实可行的做法是在“十一五”期间，率先在经济发达的珠三角地区实现城乡统筹，为全省积累经验和发挥表率作用。
珠三角地区的城乡社保体系一体化，也可按照农民需求的顺序先实现医疗保险的统筹，然后是养老保险。珠三角地区的农村社会保障体系建设已经颇有成效，除了东莞已率先开展城乡社保体系统筹外，广州市、中山市也在大力推进一体化社保体系的建设。
5、通过城市化推动城乡一体化社保体系的发展
广东省城市化落后于工业化局面的形成，在很大程度上与广东特别是珠三角建立在“土地换取发展”基础上的经济发展模式（即地方及基层政府通过出让土地或出租厂房等方法吸引投资、尤其是外来投资以推动经济发展的模式）有关。这种模式最易于接纳大量来自港澳的中小资本的产业转移，极大地促进了珠三角的经济发展，但也造成了广东特别是珠三角“村村点火，镇镇冒烟”的分散工业化的格局。分散工业化对广东社会保障体系发展造成的主要弊端在于：一是涌入广东的外来务工者因为制度障碍而未能真正融入城镇化的进程，进而产生了很多社会问题；二是耕地减少速度惊人，失地农民日益增多。
2004年4月，广东省委、省政府正式印发《广东省城镇化发展纲要》和《关于推进城镇化的若干政策意见》，规划广东城镇化发展蓝图，首次提出了城镇化水平的发展目标和本省农村人口转移的目标，按“五普”统计口径，2010年全省城镇化水平达65%左右，其中珠江三角洲城镇群达80%左右。到2010年，本省农村人口转移到城镇生活就业约830万人。2010年全省GDP超过2万亿元。由此可见，城市化的过程伴随着失地农民和农民工社会保障的逐渐解决，最终有利于城乡社保体系一体化。
6、加大政府支持力度
由广东省统计年鉴数据可知，2003年全省国有土地使用权出让金共217亿元，财政收入1316亿元，合计1533亿元（表19）。当年全省农民家庭平均每人生活消费支出2927元，其中医疗保健费用为137元。
五普数据显示，全省农村人口为3779.26万人，照此计算，全省农村人口的医疗保健费用共计51.8亿元（137*3779.26），相当于国有土地出让金和财政收入之和1533亿元的3.4％。由此可知，即使全部农村居民
***[JimiSoft: Unregistered Software ONLY Convert Part Of File! Read Help To Know How To Register.]***
大设立社会保障委员会的建议…………………5
附件3：关于实行社会保险经办机构垂直管理的建议………………10
附件4：关于建立社会保险省级风险储备基金的建议………………15
附件5：失业预警监测体系的建立与失业调控体系的健全…………26
附件6：社保基金投资于基础设施建设的可行性和必要性…………31
附件7：三个基本层次的新型救济体系的费用需求测算……………39
附件8：农村居民社会养老保险新方案………………………………43
附件1：
2010年广东省社会保险各项目参保率预测
一、概念界定
计算参保率通常是用参保职工人数除以应参保职工人数。但实际上，社会保险应覆盖所有从业人员，所以比较合理的计算公式应该是参保从业人数除以应参保从业人数。统计年鉴上对职工的定义为：国有、城镇集体、联营、股份制、外商和港、澳、台投资、其他单位及其附属机构工作，并由其支付工资的各类人员，不包括下列人员：（1）乡镇企业就业人员；（2）私营企业就业人员；（3）城镇个体劳动者；（4）离休、退休、退职人员；（5）再就业的离、退休人员；（6）民办教师；（7）其他按有关规定不列入职工统计范围的人员。就业人员指从事一定社会劳动并取得劳动报酬或经营收入的人员，按就业身份分组包括：（1）职工；（2）再就业的离退休人员；（3）私营业主；（4）个体户主；（5）私营企业和个体就业人员；（6）乡镇企业就业人员；（7）农村就业人员；（8）其他就业人员（包括现役军人）。显然，从业人员的范围远远大于职工的范围。在这里，我们计算的从业人数只包括在第二和第三产业中的从业人员，也就是不包括从事农业的人口，因为后者目前还不包括在相应的城市社会保险制度范围内。
二、预测方法、模型及结果
我们首先利用时间序列模型预测出2010年的第二和第三产业的总产值，然后利用自回归分布滞后模型，估计出2010年第二和第三产业的总从业人数。再根据历史参保从业人数资料，对未来几年各险种参保从业人数的平均增长率进行理性估计，得到2010年参保从业人数的估计值。最后，利用参保从业人数除以总从业人数得到参保率的预测值。
计量模型中用到的变量包括：
GDP――第二和第三产业总产值。
POP――第二和第三产业从业人数。
原始数据来源于《中国统计年鉴》相关年份，样本时间跨度为年。具体模型中，对变量做对数变换。
模型1：（2010年GDP预测）
LOG(GDP)=C+αLOG(GDP(-1))+βLOG(GDP(-2))+ε
模型1的残差效果图
估计结果：
LOG(GDP)=14.63+ 1.58LOG(GDP(-1)) -0.59LOG(GDP(-2))
系数的t检验值：
(-4.28)
各系数的t检验值都通过1%的显著性水平。从残差效果图（图1）可以看出，从1997年开始，GDP的拟合效果非常理想。这说明可以用模型1来预测2010的GDP。我们对2010年广东省第二和第三产业总产值的预测值为31274.49亿元。
模型2：（2010年POP预测）
LOG(POP)=C+αLOG(GDP)+βLOG(GDP(-1))+γLOG(POP(-1))+ε
估计结果：
LOG(POP)=0.77+0.27LOG(GDP)-0.24 LOG(GDP(-1))+0.86LOG(POP(-1))
系数的t检验值： (2.51)
(7.87)
各系数的t检验值都通过5%的显著性水平。残差效果图（图2）显示模型2对第二和第三产业总从业人数的拟合效果不错，可以用来预测。我们预测2010年广东省第二和第三产业的总从业人数为3373.17万人。
模型2的残差效果图
接下来，我们根据历史参保从业人员数据，考虑各项目的现有基础，结合对各项目扩面难度的判断，对未来几年参保人数的平均增长率做出估计。首先，养老保险2003年的参保总人数为1145.7万人，2001年参保的离退休人员有187万，2002年参保的离退休人员有193.5万，我们假设2003年参保的离退休人员有200万，这样我们计算出来，2003年养老保险参保的从业人数大约为945.7万，年的平均增长率为16%，考虑到养老保险参保人数基数较大和以后养老保险扩面工作的难度，我们假设未来几年参保从业人数的平均增长率为10%，这样我们计算出来的2010年参加养老保险的从业人员为1842.9万。
医疗保险2003年的参保总人数877万，2001年参保的离退休人数为84.4万，2002年参保的离退休人数为118.8万，我们假设2003年参加医疗保险的离退休人数为148万。这样，我们估计2003年医疗保险的参保总从业人数为729万人。由于年医疗保险参保人数太少，在计算平均增长率时，为了避免高估，我们不考虑这两年的情况。年医疗保险参保从业人数的平均增长率为33%，但是每年的增长率在逐渐下降，2001年是49%，2002年30%，2003年22%。我们假设年的平均增长率为20%，当人数达到一定规模时，增长速度将减缓，年的平均增长率为15%。在这样的假设条件下，我们计算出来的2010年参加医疗保险的从业人员为2203.24万。
失业保险和工伤保险参保从业人员在最近几年增长比较平稳，我们假设未来几年的平均增长率为7%，这样我们计算出来的2010年参加失业保险和工伤保险的从业人员分别为1532.1万、1798.5万。
生育保险的参保人数从1998年的217.11万人增长到2003年的330.76万人，年平均增长率为8%。随着扩面工作力度加大，2003年的增长率达到28%。考虑到生育保险的参保人数基数比其他险种小，我们假设未来几年的平均增长率为20%。这样我们计算出来的2010年参加生育保险的从业人数为1185.17万人。
通过以上计量模型对从业人数的预测和我们对参保人数的估计，可以得到广东省2010年各项目的参保率的预测结果（见表1）。
表1：2010年广东省各险种的参保率（%）
险种 参保率
养老保险 55
医疗保险 65
失业保险 45
工伤保险 53
生育保险 35
附件2：
关于在省人大设立社会保障委员会的建议
随着广东省社会经济的发展，社会保障的重要性愈发明显地体现出来。为了更好的发展社会保障事业，“十一五”期间，有必要在广东省人大设立社会保障委员会，这既是完善广东省社会保障体系的需要，也是完善广东省人民代表大会制度的需要。
一、新的社会形势对广东省社会保障事业提出了更高的要求
“十六”大提出，我国在2020年前这一阶段的目标是全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化。经济的腾飞需要一个稳定的社会环境，没有一个良好的社会环境，经济的快速发展是不可能的。为了稳步推进中国的改革开放，为了社会的稳定与发展，社会保障这个“稳定器”更加应该引起我们的重视。
所谓社会保障，是指国家和社会根据立法，对由于社会和自然等原因造成生活来源中断的社会成员给予一定的物质帮助，从而保证其依法赋予的基本生活权利，维系社会稳定的安全机制，它包括社会保险、社会救济、社会福利等内容。
随着我国市场经济的不断深化，改革开放的不断深入，经济结构发生了大规模调整，城市化进程也大大加快，优胜劣汰的竞争机制冲击着为数众多的人的基本生活，贫富差距不断拉大，城乡差距也在扩大，大批失地农民涌入城市，而与此同时，国有企业改革使得企业富余人员的安置问题凸显，加上人口老龄化等，如果这些问题得不到妥善解决，难免会危及社会的稳定与安全。这就迫切要求我们不断完善社会保障体系，以保障最广大人民群众的根本利益。
二、在省人大设立社会保障委员会的必要性
1、社会保障所具有的社会性特点决定了在人大设立社会保障委员会的必要性
从社会和经济的角度来讲，社会保障是对国民收入进行分配与再分配的一种手段。运用这一手段，既可以为那些暂时或永久、部分或全部失去谋生能力的公民及其家属提供经济保障，维持劳动力再生产和经济的发展，又可以调节和缩小社会成员间的收入差距，促进社会公平的实现，从而维护并推动社会经济的稳定和发展。国家发展社会保障事业，既是国家对全体社会成员承担的社会责任，也是全体公民应该享有的基本权利。正因为如此，社会保障的一个基本特点就是其社会性。这种社会性既体现在社会保障所保障的对象上，即任何社会成员都有权力享受社会保障待遇；同时也体现在社会保障的管理机构上，要求社会保障管理机构应当能够对全体社会成员负责，并且受到全体社会成员的监督。而作为反映民意、代表民众的机构，在人大中设立社会保障委员会正是让其代表人民来监督社会保障的改革和发展，它符合社会保障的社会性要求，体现了“社会保障为人民，人民监督社会保障”这样一种社会保障理念和运作模式，也是符合社会保障发展规律的。
2、完善人民代表大会制度的需要
作为人大专门委员会之一，社会保障委员会可以成为人民代表大会制度的重要组成部分。同时由于人民代表大会及其常务委员会会期短、议程多，其社会保障方面的立法和监督等各项工作需要社会保障委员会的协助。社会保障委员会可以说是协助人民代表大会及其常务委员会行使社会保障权力的基础和保障。中央高层最近提出要进一步发挥人大代表的作用，使人大工作更好地反映广大人民群众的意愿，集中广大人民群众的智慧。在人大设立“社会保障委员会”，正是体现了这样一种思路。完善人民代表大会专门委员会制度是继续推进政治体制改革，进一步扩大社会主义民主、健全社会主义法制，保证人民代表}