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中国地方政府主体信用评级方法()
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危机引发全国连锁反应 美地方政府信用评级堪忧
作者：熊敏
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　　美国不能在8月2日前提高债务上限的可能性进一步加大　　为此感到紧张的不仅是资本市场，还有美国普通老百姓和地方政府。　　因为如果债务上限不能及时提高，奥巴马8月将不得不在国家医疗保险、社会保险、国防开支、公务员薪水、债务利息的支付间作出取舍。　　对此，美国财政部尚未公布对策。财政部新闻发言人Natelie Wyeth7月27日告诉本报记者，&随着8月2日的临近，如果债务上限没有提高，财政部将公布更多关于如何在缺乏更多借债权力的环境下运作的信息。&　　由于美国各州政府财政上依赖联邦政府拨款，债务危机也为美国地方政府财政拉响警报。　　因此，当资本市场开始抛售8月到期国债和囤现来表达对减债谈判结果的不良预期时，美国地方政府也开始未雨绸缪。　　弗吉尼亚州本月着手准备临时预算安排，其中可能包括向州财务厅举债来弥补联邦预算削减引发的资金短缺。　　穆迪公司7月19日将美国五个州列入&降级观察&，并称如美国主权评级被下调，这五个州的评级也可能下调。　　&尽管围绕联邦债务改革最大的关切不在州政府财政，但联邦政府如果违约将对地方政府产生轰动性影响。&美国州政府立法代表全国委员会的政策分析员Jeff Hurley告诉本报记者。　　多州备战&钱荒&　　8月是美国学校学年开始的时间，以往美国联邦政府从该月起向各州发放贫困生助学补助，但今年由于面临债务危机，这笔价值104亿美元的款项将可能无法按时到位。　　白宫和美国财政部早就开始制定减债谈判&破裂&的B计划，即如果国会不能在8月2日前提高借债上限，政府应优先保证哪些项目的支付和推迟哪些项目来保持国家运转。　　由于事关重大，美国政府至今没有透露任何关于B计划的信息。白宫官员表示，至今没有决定何时公布该计划。　　前美联储货币事务局副主任格侬告诉本报记者，他认为政府届时将首先保证国家信用，即支付国债利息和兑现到期国债，而最有可能被牺牲掉的将是国家公务员的工资。　　&政府可能会首选关门来保证其他支付。&格侬表示。　　也有人认为，联邦政府还可能推迟养老金或医疗福利开支的分配，当然这样做可能产生巨大政治反作用。　　不管如何，各州政府已经从华盛顿的政治空气中嗅到不利的味道。　　Jeff Hurley是联系美国州立法院和联邦政府/国会的桥梁。他告诉记者，近期地方官员在交谈中普遍关心华盛顿的债务谈判，部分州开始筹划临时预算或不同形式的应急方案。　　比如，佛吉尼亚州州长Robert McDonnell本月宣布将起草临时预算案，以防备联邦债务违约导致的美国信用评级下降。州长希望通过向州财政厅举债的方式，弥补对低收入人群医疗补助的缺口。　　Jeff Hurley预计，将有更多州卷入这场债务危机。穆迪公司7月20日已宣布将5个州列入降级观察，这五个州分别是马里兰、新墨西哥、南卡罗来纳、田纳西和弗吉尼亚，共涉及240亿美元债务。穆迪表示，一旦主权评级有变，将在随后的7-10天内调整这五个州的评级。　　违约将影响地方筹钱能力　　本报记者获悉，联邦对州拨款协会近期频繁接到会员咨询：如果联邦政府债务上限不能提高对州政府会有什么影响？如果华盛顿对减债提限达成一致并着手削减开支，又会如何影响州政府？　　如果不能提高债务上限，首先它会增加地方政府在市场举债的成本。美国各州和市也有权发债券，统称市政债，其利率向来与美国国债利率挂钩，一旦联邦政府违约，市政债券成本也会增加。　　另外，州政府的税收也会受到影响。因为不论奥巴马决定迟发养老保险还是消减其他支出，都会影响人民的消费能力，减少地方消费税，而消费税是地方政府重要的收入来源。　　联邦政府每年还向地方政府转移价值千亿美元的补贴，用于社会生活各方面，从教育到失业救济。2010年，这项补贴的总额为4780亿美元。如果债务上限不能及时提高，部分补贴的前途将遭遇不测。　　总的来说，&债务违约不至于导致地方政府揭不开锅，但会给地方财政现金流造成困难。&皮尤研究中心在一份报告中指出。
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关注天天基金中债资信评估有限责任公司主体评级技术体系―地方政；预估价值、海域使用权面积及预估价值等；中债资信在考察这一因素时主要关注：地方政府的货币；（三）政府治理水平；地方政府治理水平不仅影响地区经济发展、财政收入、；1、政府经济、财政和债务信息透明程度；地方政府经济、财政、债务等信息的透明度越高，则越；目前，我国各个地方政府经济信息披露相对较多，但有；中债资信在考察
中债资信评估有限责任公司 主体评级技术体系―地方政府―主体评级方法 预估价值、海域使用权面积及预估价值等。 中债资信在考察这一因素时主要关注：地方政府的货币资金、拥有控股国有企业的净资产价值、参股企业的国有股权价值、存量可出让的土地价值等。 （三）政府治理水平 地方政府治理水平不仅影响地区经济发展、财政收入、债务规模等，还反映了地方政府的偿债意愿，我们主要从地方政府经济、财政和债务信息透明程度，预算和债务制度完善程度及执行情况，政策连续性，政府发展战略或规划可行性等方面评价。 1、政府经济、财政和债务信息透明程度 地方政府经济、财政、债务等信息的透明度越高，则越有利于社会对其进行监督，有利于降低地方政府腐败现象和不合理支出。地方政府债务如果经当地审计机关审计，并及时向社会公布，有利于揭示地方政府的债务风险。 目前，我国各个地方政府经济信息披露相对较多，但有些地区披露不够及时；财政和债务信息的披露情况差异较大，整体披露较少，而且及时性很差。我们重点关注地方政府经济、财政和债务信息是否披露，是否经过审计机关审计，以及披露的充分性和及时性。 中债资信在考察这一因素时主要关注：统计年鉴、统计公报、地方政府当年财政预算报表、决算报表和债务报表等地方政府经济、财政和债务数据公布是否及时、公布内容是否充分和翔实。 2．财政和债务管理情况 地方政府财政预算、决算管理、债务管理制度较为完善，且各项制度执行情况良好，则有利于降低其财政风险。 对于地方政府财政管理制度，（1）我们重点关注地方政府是否建立相关财政管理制度，相关管理制度的执行情况，审计机关是否对地方财政收支进行审计并出具审计报告，审计报告中存在的财政问题是否及时采取改正措施等。（2）关注财政预决算报告的差异程度。地方政府财政预算和财政决算差异越小，说明地方政府对财政收入的预测能力和财政支出的控制能力越好，财政管理水平越高。（3）关注地方政府项目投资决策是否科学和合理，若地方政府不合理的投资或失控的投资将会影响政府的债务规模和偿债压力。（4）关注其他财政管理不规范情况。如果地方政府存在隐瞒、少列预算收入的情况，或者将预算内收入转为预算外收入等情况，存在越权办理退库、截留或者挪用应当上缴或下划的财政收入等不规范的行为，则说明地方政府财政管理水平较低。 债务管理方面主要看地方政府债务制度是否健全，是否得到具体执行等。若地方政府举债经过当地人大同意，并且编制地方政府债务预算报表，同时制定了相关债务管理办法、债务预警体系和设立偿债基金，对其投融资平台的债务进行有效的监管和控制，并按照相关规定执行债务管理和债务偿还，则有利于降低其的债务风险。我们重点关注地方政府债务制度的完善程度及执行情况。 16 中债资信评估有限责任公司 主体评级技术体系―地方政府―主体评级方法 中债资信在考察这一因素时主要关注：地方政府财政预算和决算制度的完善程度及执行情况、财政预算接受审计部门的监督检查情况、同级人大对预算报告的批复及执行情况、《地方政府债务管理办法》的制定以及执行情况、是否建立债务预警体系、地方政府举债是否经过当地人大批准、是否设立偿债基金、偿债基金的规模以及偿债基金对债务本息的覆盖程度等。 3．政府诚信度 地方政府诚信程度是地方政府偿债意愿的直接体现。地方政府诚信度包括地方政府政策一致性和连续性、政府责任履行情况等。（1）朝令夕改的政府不利于当地招商引资，且将恶化当地的投资环境，对地区经济发展和财政收入产生负面影响。（2）政府责任履行情况，包括协议或合同、偿债责任的履行情况等，政府对其签订的相关协议、合同是否正常履约，政府历史上债务偿还情况，尤其是地方政府在换届过程中下届政府对上届政府债务责任的履行情况。由于我国目前关于政府债务的法律、法规尚不健全，地方政府换届过程中债务责任的传递存在一定的风险。 中债资信在考察这一因素时主要关注：地方政府制定相关政策或制度的连续性和一致性、政府对其签订相关协议和合同的履行情况、政府性债务的历史偿还情况（尤其是下届政府对上届政府债务的实际偿还情况）等。 4、地方政府发展战略可行性 地方政府是否确立具有明确目的性、前瞻性、综合性和可行性的区域发展战略决定了区域经济能否实现长期稳定增长，同时也影响地方政府债务的变化趋势。 地方政府发展战略的可行性。地方政府发展战略的可行性越强，则越有利于地区经济快速发展和财政实力的增强。（1）重点关注地区发展规划是否和地区所拥有的资源状况和当地经济发展水平相适应。如工业型城市发展规划必须和当地的工业基础条件相适应等。（2）地方政府发展战略的执行情况，也是体现地方政府治理能力的重要方面。我们重点关注地方政府贯彻其发展战略的具体政策，以及这些政策对地区发展的促进效果，研究地方政府的措施的落实情况，以及实施措施所需资源的具备情况及其执行进度安排。 中债资信在考察这一因素时主要关注：地方政府制定的经济发展战略规划可行性，包括区域经济发展定位、区域内经济结构调整政策、基础设施建设规划等，发展战略中项目投资额、项目筹资方式、政府财政资金缺口等。 （四）地区金融生态环境 地方政府是地区金融生态环境的参与主体之一，地区金融生态环境是其生存和发展的外部环境，对地方政府自身信用风险有重大影响。首先，地区金融生态环境不仅影响到地方政府是否会超额举债，进而对地方政府未来债务偿还造成不利影响。其次，地区金融生态环境还会影响到地方政府融资的可获得性、融资成本；一般情况下，良好的金融生态环境有利于地方政府便捷地获得融资资金，进而顺利实现债务资金周转。再次，良好的金融生态环境有17 中债资信评估有限责任公司 主体评级技术体系―地方政府―主体评级方法 利于地区企业便利融资，促进地区经济和财政收入的长期持续健康增长，进而提升地方政府信用风险水平。最后，金融生态环境良好的地区，其地方政府一般有较强的偿债责任意识，偿债意愿一般也会优于同等条件的其他地方政府。 地区金融生态环境有一套独立和完整的评价体系，具体而言，主要包括政府治理、地区经济基础、金融发展以及制度和信用文化等四个要素，这些要素有些与上述地区经济实力、政府治理水平、财政收支状况等要素有着部分共同的评价指标，但两者分析的侧重点有所不同，地区金融生态环境主要分析企业、地方政府和金融机构等要素，以及各个要素之间的关系对于地区金融可持续发展的影响，侧重于宏观层面；而地方政府信用评价更侧重于分析地方政府债务偿还能力和意愿。基于地区金融生态环境的特殊性，中债资信不将地区金融生态环境作为地方政府自身信用风险评级的内部独立要素，而是将其作为外部调整因素加以考虑和度量。 二）外部政府支持评级要素 当地方政府出现债务危机时，任何国家中央政府（无论是联邦制还是单一制国家），出于保护经济和维持社会稳定目的，都可能会对地方政府实施救助。因此，地方政府的信用风险不仅受其自身所面临的经济、财政状况、债务和治理等因素影响，还受外部政府支持因素的影响。我国单一制政体决定了地方各级政府不具备完全独立的法律地位，而是中央政府授权下的派出机构和执行部门，因此，地方政府的举债行为在本质上是中央政府通过负债形式履行其在地方公共服务职能的体现，因此，我国中央政府对地方政府债务的偿还承担责任或者负有道义责任。但目前来看，（1）我国法律与实践均未明确上级政府对下级政府债务承担连带责任；（2）中央政府若地方政府债务“兜底”，容易引发“道德风险10”。即中央政府一旦给某个地方政府提供援助，该地方政府和其他地方政府都会形成未来出现类似的财政危机时中央政府仍会提供援助的预期，从而导致地方政府放松财政纪律，大肆举债，进而导致整个国家的债务风险失控。 政府支持分为一般性政府支持和特殊政府支持，一般性政府支持主要是中央政府或上级政府对地方政府的经常性的转移支付或补助，特殊政府支持是指上级政府在地方政府面临债务危机时，为避免其发生违约对其提供的特殊帮助。由于中国实施分税制和转移支付等财政制度，中央政府通过分税制收缴地方政府部分税收收入，然后通过税收返还或转移支付再分配给各个地方政府（为了均衡各个地区之间的财力，中央政府的转移支付一般会向西部或财力贫穷地区倾斜）。因此中央政府对地方政府的税收返还、转移支付等是一种经常性政府支持，可以纳入地方政府自身信用风险评价中进行分析。而对于地方政府面临财政或债务困境时，中央政府给予地方政府的救助行为等特殊支持作为外部政府支持评级要素进行分析。
10 道德风险是指从事经济活动的人在最大限度增进自身效用时做出不利于他人的行动，就中央政府和地方政府而言，中央政府是委托人，地方政府是受托人或代理人，由于中央政府和地方政府信息不对称，地方政府可能不顾自身实际能力过度举债，导致发生地方债务危机，最终由中央政府进行“兜底”，损害中央政府的利益。 18 中债资信评估有限责任公司 主体评级技术体系―地方政府―主体评级方法 （一）支持方政府信用实力 地方政府获得外部支持大小，取决于支持方政府的信用实力。一般而言，支持方信用实力越强，则提供支持的能力就越强。支持方信用实力分析主要关注其信用等级高低以及可以动用的支持资源情况。 中债资信在考察这一因素时主要关注：支持方政府的信用等级、以及可以动用的支持资源等。 （二）政府支持评价要素 中央政府或上级政府对地方政府支持主要考虑因素包括：地方政府政治重要性、地方政府经济重要性、道德风险、历史支持记录。 1、政治重要性 对于我国地方政府而言，其核心目标是在维护地区政治社会稳定的前提下实现经济的可持续发展。长期来看，维护地区整体的稳定和发展与避免“道德风险”两者是一致的；但就短期而言，这两者有可能发生冲突。当两者发生冲突时，相较于“道德风险”而言，维护地区整体的稳定和发展更为重要。因此，上级政府在考虑对地方政府的救助时，政治重要性是首要因素。 首先，少数民族地区、边疆地区的政治重要意义比较显著，其政府违约的冲击和影响通常高于其他政府。其次，行政级别是衡量政治重要性主要因素，一般而言，行政级别越高，政治重要性越高，比如省级政府违约的冲击和影响通常高于市级政府。 中债资信在考察这一因素时主要关注：地区是否属于少数民族地区、边疆地区，地区的行政级别，政府官员的政治影响力等。 2、经济重要性 地方政府出现债务危机时，如果政府无法正常运转，则会影响到地区经济的发展，进而影响到社会稳定。因此，经济重要性也是影响上级政府对下级政府进行支持的因素。 地区经济对外部经济联系大小是衡量经济重要性的因素。一般而言，区域性的经济、金融中心、能够吸引大量的外部投资以及与其他地区具有较密切的生产联系的地区政府违约的经济影响通常高于其他地区。 此外，地方政府对经济发展的作用或影响大小也是衡量地方政府经济重要性的考虑因素。一般而言，地方政府对经济发展的作用或影响越大，其违约对当地经济的冲击越大。 中债资信在考察这一因素时主要关注：地方政府消费支出或财政支出占地区生产总值的比重，地区是否是域性的经济、金融中心，是否能够吸引大量的外部投资等。 3、道德风险 当地方政府出现债务危机时，上级政府实施救助可能会引起地方政府的“道德风险”（即19 中债资信评估有限责任公司 主体评级技术体系―地方政府―主体评级方法 地方政府通过过度举债享受债务短期收益而未来债务成本由中央政府承担），因此，作为一个理性的上级政府，不仅要考虑地方政府债务危机对政治、经济等影响或冲击的大小，还要考虑救助产生的“道德风险”的大小。一般而言，如果地方政府出现债务危机，上级政府实施救助产生的“道德风险”越大，则上级政府提供特殊支持的可能性越小。 我们主要关注政府举债与财政可持续性相协调情况，主要通过地方政府债务规模与其可用财力的匹配程度来衡量。如果地方政府当前的存量债务规模远超出其可用财力水平，表明地方政府存在不顾自身实际能力过度举债的情况。当这类地方政府出现债务危机时，如果上级政府仍然实施救助，该地方政府和其他地方政府都会形成未来出现类似的债务危机时上级政府仍会提供援助的预期。因此，若地方政府举债与其财政可持续性不协调，则上级政府提供支持的可能性就越低。 此外，我们还要关注政府举债用途或者债务危机是否是地方政府为履行其基本职能而引发。如果政府发生债务危机是由于自然灾害引发的，上级政府提供援助面临的道德风险就小；反之，如果债务危机不是由政府履行其基本职能引发的，而是由地方政府不负责任的过度投资导致的，中央政府救助引起的“道德风险”大。 中债资信在考察这一因素时主要关注：政府债务余额/政府可用财力、政府举债资金的用途、债务危机引发的原因等。 4、历史支持记录 上级政府对地方政府历史支持记录，体现在地方政府出现财政危机时，给予地方政府的特殊救助资金或特殊政策，以及帮助其渡过财政难关其他支持措施。一般而言，上级政府对地方政府面临债务危机或财政危机时有过相关特殊支持，可以体现出未来上级政府提供特殊支持的意愿。 中债资信在考察这一因素时主要关注：历史上地方政府面临财政或债务危机时，是否存在上级政府提供特殊支持情况，相关特殊支持对地方政府财政或债务危机的影响，以及支持的相关历史记录文件等。20 三亿文库包含各类专业文献、专业论文、外语学习资料、各类资格考试、高等教育、幼儿教育、小学教育、53中国地方政府主体信用评级方法等内容。　
　5、 “中国式”听证会制度说明政府( B A、合法地...() 不正确 54、 一个缺乏诚信的主体除了信誉损失...银行保险信用档案 34、信用评级的方法有( ABC A、... 　就是信用或诚信,只有加强社会诚信建设才能让中国从容...√--145. 信用评级的方法通常有自我评议、他人评议...加强媒体舆论监督是促进政府诚信建设的有效手段, 是... 　本评级方法适用于中国 (香港、 澳门和台湾除外) 地方政府主体信用评级及地方政府债券(一般责任债券)评级。具体适用地方政 府(按行政级别划分)包括: 1、省级:包括... 　从信用评级的视角看,地方政府是一类较 为特殊的受评主体,其特征与企业有诸多不同。因此,研究地方政府的特征,对于理清地方政 府信用评级的思路不无裨益。 信用... 　目前,在给 36 个地方政府发行的政府债券做信用评级时,国内评 级机构均给出了最高的 AAA 等级。 但诸蜀宁也强调,如果不考虑中央对地方政府的支持,中国 36 个 ... 　公司信用评级方法一、评级理念 1、主体评级与债项...国际经济环境对中国经济的影响;国内宏观经济形势和经济...行业政策一般是指一国政府在不同的经济发展时期,... 　第二,现行的政府信用评级方法主要有两种。一种是...2009 年各省信用综合评级 国家发展改革委中国经济导报...类企业债券的评级标准也不同于一般经济主体的评 级... 　( × ) 43、目前针对市场经济参与主体的法律有?...就是信用或诚信,只有加强社会诚信建设才能让中国从容...√--145. 信用评级的方法通常有自我评议、他人评议...国内地方债数据将公布 穆迪盯上信用评级市场
杜涛中国的地方政府性债务数据尚未公布，国际评级机构就已开始盯上地方信用评级市场。本月中旬，世界三大评级机构之一评级公司的首席风险官康托，率队拜会财政部高层，并向财政部相关司局咨询了中国主权债务特别是地方政府性债务的问题。此次拜会双方并没有过多涉及具体的地方政府债务数据和信用评级问题，但穆迪对地方政府性债务风险会否影响中国主权债务，表露出担忧。对中国地方政府性债务的审计结果原本拟在10月底公布，但自10月下旬上报给国务院后，审计数据一直迟迟未见揭晓。财政系统人士表示，国际评级机构一直想做中国地方政府的信用评级，对于这个大市场，评级机构一直都有渴望。穆迪的竞争对手——惠誉评级的一位高层告诉经济观察报()，国际评级公司在对一些和地方政府关系密切的企业进行评级时，会考虑政府债务问题，但要全面参与中国的地方政府信用评级，尚需等待中国地方自主发债政策的完全放开。拜会11月11日，财政部高层会见了穆迪评级公司的代表。经济观察报获知，期间穆迪评级公司提出了两个问题，一是地方政府性债务若出现风险，中央政府会如何处置；另一个问题则涉及中国的铁路债务，未来是否会由中央政府接手。他们得到的答复是：地方政府的债务风险总体是可控的；原铁道部债券已由中国铁路总公司负责，目前不会归中央政府负责。穆迪曾在今年4月将中国主权信用评级展望由“正面”下调至“稳定”，中国的政府债券评级仍为Aa3不变。穆迪认为，中国的信用基本面符合Aa3评级水平，但一些因素比如减少地方政府或有负债等，可能不足以令穆迪今后12-18个月内给予升级。穆迪未就此次拜会财政部置评。不过财政部网站显示，两年前，穆迪就曾与财政部有过接触，当时带队拜会的同样是该公司首席风险官康托。虽然穆迪2003年就在北京建立了独资公司，不过该公司当时的业务并不包括信用评级。前述惠誉评级董事表示，国际评级机构一直都在关注中国地方债务，惠誉的主要业务也包括对一些和地方政府密切的企业评级，以后肯定会全面参与地方信用评级，但是中国的地方债自主发债还只是试点，没有完全放开。目前中国地方政府发债是“自行发债”而非“自主发债”，其规模、用途等均已作规定，与中央代为发债别无二致，地方政府在发债问题上无自主权。不过，财政部部长近日在谈到地方债时指出，“建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”，这被解读为要建立地方政府信用评级基础上的地方发债管理机制。在评级机构看来，地方发债管理与信用评级体系的捆绑，意味着后者是一个很大的市场机会。数据不过，来源权威、认定标准统一的地方债务数据，是评级机构打开市场机会的前提。8月1日起全面展开的政府性债务审计已于10月下旬向国务院上报结果。但在审计部门公布结果之前，这些数据很难获取，另外地方债务的复杂程度也远超以往。中财鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对经济观察报表示，这次审计的工作量巨大，以前地方债务是贷款占80%，其他是城投债，现在则变成了BT、信托、等更加复杂的方式。另外，在查账方式上以审计部门为主体，由财政厅协助，要求各个省级部门自报账务。一位东部省份财政厅人士坦承，整个过程比较严肃，要求各省直部门签订承诺书，甚至该省财政厅找审计部门要数据，得到的答复也是在全国数据公开前不会私下告知。“对于审计部门的数据，未来还要等待许多技术性确认。”财政部财政科学研究所研究室主任赵全厚告诉经济观察报，据他说，某地区和一家签了贷款协议，分12年贷款230亿人民币，但审计部门将其认成当前债务，地方政府并不认同。另外，此次审计中涉及的BT业务，虽然签订协议，但是事实还没发生业务，但是只要合同签订就认定是地方债务，在赵全厚看来，这实际上合法但不合情理。“另外，地方政府通过控股的国有企业借款，对外负债是显示在企业身上，也就是通过政府控股的营利性企业去借款。这种负债的认定也是问题。”他说。赵全厚认为，地方债务的数据应该是地方政府本级收入的3-5倍。2012年地方政府财政本级收入为6万亿左右，也就是说，现在地方政府性债务大约在18万亿到30万亿之间。2013年8月，审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况的抽查结果显示，截至2012年底，36个地方本级政府性债务余额3.85万亿元，两年来增长12.94%。■
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