发改委财政部PPP指导文件齐发 重复审批待解
来源：21世纪网-《21世纪经济报道》
作者：徐维维 周潇枭 上海 北京
　　12月4日，国家发改委、财政部连发三份关于政府和社会资本合作模式(Public-Private Partnership，以下简称PPP)的重磅文件。　　国家发改委通过官网公布了《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》以及《政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)》，并要求各地发改委2015年1月起按月报送PPP项目，建立发改委的PPP项目库。　　当日，财政部也发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交五个方面对相关实务操作给出了具体的指导意见。　　财政部同时还公布了天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水供暖、污水处理、垃圾处理等多个领域。　　财政部PPP中心副主任焦小平在11月于厦门召开的财政部“政府和社会资本合作专题培训班”上透露，财政部也在拟定项目合同指南，有望在12月发布。此外，财政部还在拟定政府采购法修正案，以适应PPP模式。　　对于不同部委同日发布的多份PPP文件，接受21世纪经济报道记者采访的专家普遍认为，两个部委的文件均是针对PPP项目实施的管理性文件，共识很多。　　一位参与了两个部委相关文件起草的君合律师事务所律师刘世坚提醒，来自两个部委的文件也可能会对地方产生一定的困惑。　　他也认为，正因为两个部门的共同着力，才使得工作更有效推进，也加速了相关理念的推广。　　两部委文件各有侧重　　21世纪经济报道记者对比发现，发改委的配套文件由于涵盖指导意见和合同范本指南，对合同编制指导上更加细致；而财政部操作指南是按照PPP项目全生命周期编制，力图涵盖各方操作行为。　　另外，根据财政部《操作指南》对社会资本的定义，社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。　　而发改委《合同指南》里则将社会资本明确包括了国有企业，但没有进一步的限定。“签订项目合同的社会资本主体，应是符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体。”《合同指南》称。　　对于两个部委文件的差异，刘世坚认为，中国的PPP项目实践一般都是通过特许经营权审批实现，经过招投标程序来选择投资人，而现在有了新的变化。　　他认为，财政部发布的文件出现的变化在于，财政部相关文件认为PPP项目的本质是政府采购服务，且PPP项目不一定需要经过特许经营审批。　　“有些领域，像教育、医疗、养老等，是对市场开放的领域，只因没有很好的赢利模式，社会资本投资没法赢利，所以投资意愿不高。”他说。　　刘世坚说，财政部发布的文件还有一个变化是认为真正的PPP是需要政府资本参与，政府资金支持应该有一个比较好的体现。　　而发改委这边的政策相较以前，仍然是强调通过招投标，侧重在特许经营领域推进PPP模式，如供水、供热、垃圾处理等领域。　　参与发改委此次PPP文件起草课题组专家、联合建管(北京)国际工程技术研究院院长邱闯则注意到，关于政府和社会资本合作原则，财政部提出了公平、公正、公开和诚实信用的原则，而发改委进一步提出了若干针对政府和社会资本合作的具体原则，如建立合理的投资回报机制等。　　财政部PPP指南编制项目负责人、济邦咨询有限公司李竞一告诉21世纪经济报道记者，虽然财政部操作指南属于规范性文件，层级上不如法律，但由于目前没有上位法专门规范PPP相关工作，所以未来的PPP实践还是会以操作指南为主要依据。　　存量项目如何PPP　　财政部网站称，经各地财政部门推荐，财政部政府和社会资本合作工作领导小组办公室组织专家评审，确定天津新能源汽车公共充电设施网络等30个PPP示范项目，总投资规模约1800亿元。　　21世纪经济报道记者梳理发现，这30个项目涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域，其中污水处理和轨道交通最多，分别有9个和7个。　　地域来看，江苏的项目最多，占9个，其次是安徽4个，河北、吉林、浙江、青岛分别有两个，此外天津、辽宁、上海、福建、江西、湖南、重庆、贵州和陕西各有1个项目入围。　　事实上，财政部选择PPP示范项目有自己的一套标准。　　11月25日，财政部金融司司长孙晓霞在财政部“政府和社会资本合作专题培训班”开班讲话中称，在PPP试点初期，最好是选取价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定，并且以“使用者付费”为基础的优质、典型项目。　　“这类项目的运作方式和合同式样相对标准，实践起来相对‘好上手’一些，也可以为后续推广工作积累实践经验。”她说。　　孙晓霞还指出，选取示范项目应该从存量项目着手。　　“对于社会资本而言，存量项目的前期调研、设计、审批等时间较短，也没有‘绿地’开发风险，只要数据透明、收益合理，就能够吸引到社会投资者；对于政府而言，存量项目转为PPP模式，可以尽快将PPP理念运用到基础设施运营管理中去，也可以提前回笼资金，开发更多的‘绿地’项目。”她说。　　此番30个示范项目中，新建项目只有8个，其他22个均为地方融资平台公司存量项目。　　此次财政部发布的《操作指南》中也提出，各级财政部门要鼓励和引导地方融资平台公司存量项目，以TOT(转让-运营-移交)等方式转型为PPP项目，积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，切实有效化解地方政府融资平台债务风险。　　华东某省会城市城投公司投资部经理告诉21世纪经济报道记者，政府是有上述导向，并且在谈一些项目，但并未强制要求一定要推出多少。他认为，如果政府大面积地将其公司存量项目转型为PPP项目，对公司是有影响的。　　不过他也坦言，考虑到要股权多元化会选择个别项目做PPP试点，但上报的项目体量都比较小。他所在的公司有两个项目入选此次示范项目，原计划均打算做TOT。　　对此，清华大学土木水利学院建设管理系教授、PPP和项目管理专家王守清表示，其本质是捆绑TOT，为拟建项目引进资金、为现有项目引进管理，但要注意，城投的优质资产拿出做PPP后，城投及其亏本公益项目能否持续，此外政府拿到钱去做的项目是否可持续，是否会新增政府债务。　　发改委也要建立自己的项目库。发改委《指导意见》要求各省区市发改委从2015年1月起，于每月5日前将PPP项目进展情况，通过全国发展改革系统纵向网按月报送至国家发展改革委。　　事实上，2014年5月，国家发改委就已推出首批80个引入社会资本的基础设施建设示范项目。　　重复审批问题待解　　一位业内人士对两个部委文件出台表示乐观，他称，过去即使民企通过签订特许经营合同、运营协议，参与了基础设施项目的投资和建设，但是地方政府仍认为这是一个行政合同，会对项目公司进行管理。　　但随着发改委和财政部的与PPP相关的各种文件下发，对PPP讨论的增多，更多的地方政府会意识到，地方政府和投资者双方是一个伙伴关系，是合作的关系，要风险共担。　　刘世坚认为，在实际操作中，投资人面临的主要问题是“重复审批”问题，而这一难题仍然难解。因为PPP项目一般投资规模比较大，基本是由当地政府立项，立项之前，政府基本上都已经召集了相关部门商讨，并获得相关部门的通过。　　但当PPP项目落地后，新成立的项目公司还得继续一个个部门去审批走流程，这中间还存在一定的审批风险，目前的案例显示，这种审批风险基本是由项目公司承担。　　他举例称，比较常见的是土地审批问题。比如一个项目，在政府招投标中列明了条件“土地是划拨的”，但项目公司成立后，往往又难以获得划拨土地使用证。在国土部门办理相关证明时，被告知说只能走土地出让的途径，或者相关土地不是净土，还是涉及到拆迁、土地平整等工作。如果没有建设用地证明，会带来连锁反应，项目建设就很难推进。“这其实是地方政府违约了，但法律上又很难追究政府的责任。”　　他认为，作为投资者，当然很希望有一个专门的机构来协调这样的工作。投资者只需要跟一个专门的部门来对接，不用面对多个“婆婆”。　　11月末，国务院下发的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，要改进政府投资使用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，根据不同项目情况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。　　并要求，抓紧制定政府投资支持社会投资项目的管理办法，规范政府投资安排行为。这意味着，未来的PPP项目中，财政资金投入方式会更加灵活。
(责任编辑：UF035)
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发改委财政部打架 PPP应当怎么做？|PPP|
“尽管本轮PPP热潮成为地方政府借不到钱、发不了债的缩影，但从六大发展趋势来看，未来终究是美好的。
如今被热议的PPP模式，实际上只是十数年发展后的第三波热潮：90年代中后期，国家计委（现发改委）推动了第一波热潮；2004年由建设部（现住建部）推动了第二波热潮，达到高峰后于2009年结束。
回顾前两轮热潮，每次开始都起于地方政府财政紧张之时，结束均为融资较为便利之日。比如第二波热潮的结束，正由于2008年政府推出了四万亿投资计划。本轮PPP热潮是2013年开始酝酿、2014年正式启动，预测将有十年左右的持续期。
中国投资咨询副总经理谭志国在“PPP政策分析与项目运作实务沙龙”上做主题演讲。
第三轮PPP逻辑：政府筹钱的无奈举措
自2014年9月全国实行预算改革起（即《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》43号文实施），诸多PPP指导性文件相继出炉。2015年至今，已发布了近40个文件。这些PPP文件可分为三类：指导类文件、融资类文件、行业部委联合发文。
43号文成为本轮PPP的起点。43号文由财政部负责起草，酝酿了半年之久，其实质是将地方政府的举债途径严格限制为两条：发行政府债券、PPP融资模式。
由于巨大的还债压力与稀缺的债务置换额度，PPP几成为地方政府融资的唯一途径。不过，绝大多数PPP项目没有收益，如何进行？从43号文到去年年底的全部文件，从财政部的角度来说，若无经营性收益不鼓励采用PPP模式。但从2015年初起，在经济下行压力下，保增长与减少地方发债的矛盾凸显，因而政策逐步松绑、变化逐渐产生。
这种变化就是，除了项目本身的经营性收益，政府向项目许诺的补贴（应付款）也可视为收益。从理论上，如果有政府买单，则所有基建项目皆可设计为PPP模式。当然也有约束条件，即21号文规定的政府承受能力论证。在这种体制下，政府选择PPP更多成为无奈举措，提升效率的少、提高融资额度的多——PPP成为政府借不到钱、发不了债的缩影。
这种现象部分源于，PPP推进过程中不同主体相异的利益诉求：
财政部：政策导向是“控”和“卖”——核心在于控制政府债务，将存量资产卖掉以控制债务规模。
发改委：政策导向是“上”，即行不行都得上、以上项目为主，对资金后续偿还缺很少关注。
行业部委：如水利部、住建部、交通部，只聚焦于行业的发展、管理及监管。
地方政府：关注经济增长考核指标，力推PPP模式。
各方投资人：力捧PPP项目，关注长期投资收益。
当财政部与发改委各说各话，应当怎么做？
通常我们所说的PPP，第一个P是政府(Public)，第二个P是社会资本(Private)，最后一个P是合作(Partnership)。
那么，谁有资格代表政府在PPP合同上签字呢？财政部要求行政、事业部门单位及职能部门，明确规定任何企业不允许成为PPP的甲方；发改委认为行业平台部门、运营公司也能代表政府实施PPP项目。
我们建议以财政部的解释为准。按PPP的本身含义，发改委在概念理解上有些错误。比如地方政府有时会通过融资平台与社会资本合作，这些平台易被认为代表政府，但其实不过是社会资本的股东而已。
谁有资格作为社会资本参与PPP合作？财政部最早的要求是，除了本级政府所属的融资平台及控股国有企业，凡是符合现代企业制度的企业法人均能作为社会资本参与；发改委则认为，国有、私有的企业均能作为社会资本参与合作，地方融资平台也能作为社会资本参与。
我们建议参考发改委的提法，因为未来的政策趋势与此相符。42号文基本按照这个逻辑：地方融资平台只要满足以下条件均可成为PPP合作的乙方：其一，存量负债已妥善解决；其二，对外公告不再承担政府融资功能。
在PPP适用行业方面，财政部倾向于市政公用类行业，发改委则鼓励一切泛基础设施。在PPP运作模式方面，财政部与发改委存在较大区别：发改委2724号文列举了经营类(BOT, BOOT)、准经营类的(BOT, BOO)及非经营类的(BOO)，不考虑存量项目；在财政部列举的6种模式中，4种与存量相关。
作比较的目的在于告诫大家，实践中不要走入生套文件的误区。比如，实操中很少使用BOO模式；财政部在讨论中删除了BT模式和BBO模式；特许经营模式由于存在歧义也删除了。
未来趋势判断
从43号文开始，我们认为未来的PPP领域将有以下趋势：
1. PPP将成主流模式
未来几年，政府债务主要任务是替换到期债务，因此地方投资方面还得依靠PPP模式吸引社会资本投资，基建项目投融资基本都将以PPP模式进行。这种模式既可与外地社会资本合作，也可与本地融资平台进行。
2. 地方融资平台转型
PPP尤为重要的发展趋势是地方融资平台的转型，即地方融资平台以社会资本的身份进行PPP模式合作。由于当今社会资本参与PPP项目不超过50%、约70%的PPP项目仍以本地企业为主力，所以地方融资平台转型之后主要以PPP投资人的身份出现。
3. 金融产品相应变化
目前财政部、发改委已数次提出优化信贷评审方式、优化金融产品结构。这是由于，现在特许经营项目与以前有两个较大变化：其一，期限变得更长；其二，不再允许抵押、担保，金融产品都会发生相应变化。
4. 管理模式发生转变
113号文已经隐含了进行改革的思路，所谓的管理模式是指项目中政府管理部门在投资、建设、运营等职责的明确。虽然在保增长的压力下改革暂时停滞，但是这方面的转变是大势所趋。
5. 公用企业引来改革潮
这也是财政部力推，应依靠出售地方公用事业资产来缓解地方政府的债务压力。存量项目以PPP模式分解出去，存量项目使用PPP模式将获得优惠的政策支持。
6. 大型投资运营商涌现
目前，PPP项目的投资人分为三类：第一类是施工方、承包商，比如中交、中建等企业；第二类是房地产企业，如上海绿地涉及地铁投资建设；最后一类是纯财务投资公司，如一些金融机构成立PPP投资基金，单纯出资并不参与运营、追求固定回报。
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财政部发改委PPP分工尘埃落定 答案就在这份文件
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　　当政府和社会资本合作(PPP)模式迈入投资额10万亿大门之后，一个亟待解决的问题就是，PPP领域涉及的十多个部委如何分工，特别是财政部和发改委在PPP上如何进一步协调合作。　　第一财经注意到，7月7日的国务院常务 ...
财政部发改委PPP分工尘埃落定 答案就在这份文件
　　当政府和社会资本合作(PPP)模式迈入投资额10万亿大门之后，一个亟待解决的问题就是，PPP领域涉及的十多个部委如何分工，特别是财政部和发改委在PPP上如何进一步协调合作。
　　第一财经注意到，7月7日的国务院常务会议在谈到推广PPP模式时提出，“会议厘清了有关部门的职责”，并表示在公共服务和基础设施领域进一步对社会资本放宽市场准入。而近日随着一份文件的发布，两部门具体分工的答案已经正式揭晓。
　　8月30日，国家发改委发布了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(以下简称《通知》)，明确要做好切实传统基础设施领域的工作，并重点划定了能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
　　第一财经记者了解到，此前国家发改委旗下媒体曾援引业内专家表述，称《通知》印发标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确，即由国家发改委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可。
　　而在此前的8月29日，财政部网站披露，财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌带队赴湖南省开展PPP工作调研督导。史耀斌强调，7月 ...全文地址：
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　　当政府和社会资本合作(PPP)模式迈入投资额10万亿大门之后，一个亟待解决的问题就是，PPP领域涉及的十多个部委如何分工，特别是财政部和发改委在PPP上如何进一步协调合作。
　　第一财经注意到，7月7日的国务院常务会议在谈到推广PPP模式时提出，“会议厘清了有关部门的职责”，并表示在公共服务和基础设施领域进一步对社会资本放宽市场准入。而近日随着一份文件的发布，两部门具体分工的答案已经正式揭晓。
　　8月30日，国家发改委发布了《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(以下简称《通知》)，明确要做好切实传统基础设施领域的工作，并重点划定了能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
　　第一财经记者了解到，此前国家发改委旗下媒体曾援引业内专家表述，称《通知》印发标志着我国推进PPP工作职责分工更加明确，即由国家发改委牵头负责基础设施领域PPP项目推进获得国务院认可。
　　而在此前的8月29日，财政部网站披露，财政部PPP工作领导小组组长、副部长史耀斌带队赴湖南省开展PPP工作调研督导。史耀斌强调，7月7日国务院常务会议进一步明确要求财政部要发挥好在公共服务领域推进PPP工作的牵头作用。这句话在7月23日史耀斌在对四川省PPP工作调研督导时，也被提及。
　　业内分析认为，两部委的上述表述显示，财政部和国家发改委在PPP领域将各有侧重，即前者侧重公共服务领域，后者侧重上述七大传统基础设施领域。
　　长期研究PPP的清华大学教授王守清告诉第一财经记者，PPP领域最好是建立一个跨部委的协调机制，如果按照当前两部委的表述以“公共服务”和“基础设施”来划分财政部和国家发改委在PPP领域的职责是一个次优选择。
　　他认为，如果未来不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，还是会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，有的基础设施可以跟使用者收费，但很多基础设施也不能跟使用者收费;像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是一个整体，没法区分，区分了也就没法集成提高效率。
　　在传统基础建设领域，从目前已经发布的政策内容看，国家发改委对其侧重的七个传统基础设施领域给了明确的界定。
　　在上述《通知》的附件“传统基础设施领域推广PPP模式重点项目”中，国家发改委将对前述七个传统基础设施领域给出了较为详细的目录。
　　比如，交通运输领域分为铁路运输、道路运输、水上运输、航空运输和综合五类，每一类有详细的项目。如铁路运输类，包括列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的各类铁路项目。重点鼓励社会资本投资建设和运营城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路以及支线铁路，鼓励社会资本参与投资铁路客货运输服务业务和铁路“走出去”项目。
　　在公共服务领域，虽然财政部近期的文件暂时没有进一步给出明确的范围，但根据去年9月公布的《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，公共服务领域涵盖范围广，包括能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域。
　　如果这些公共服务领域减去上述国家发改委牵头的七个传统基础设施领域，则为科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等领域。业内猜测，未来这些领域可能由财政部更多负责。
　　王守清表示，建设与运营基础设施只是过程，最终目的和功能是提供公共服务，不能提供公共服务的基础设施可能产生资产泡沫，所以不以提供公共服务为导向的基础设施投资将会浪费纳税人的钱。
　　尽管部门间的分工职责清晰有利于推进PPP模式，但一个PPP项目的落地离不开部门间的合作。
　　早在今年5月底，财政部联合国家发改委发布《关于进一步共同做好政府和社会资本合作(PPP)有关工作的通知》，强调各地要进一步加强部门间的协调配合，形成政策合力，积极推动政府和社会资本合作顺利实施。对于涉及多部门职能的政策，要联合发文;对于仅涉及本部门的政策，出台前要充分征求其他部门意见，确保政令统一、政策协同、组织高效、精准发力。
美元发行与流通的不对称性、无序的浮动汇率制、全球资本流动加剧是金融危机的根本原因，也是全球金融治理的核心和难点。G20有必要建立对美国等国家货币政策的有效制约机制。
官方数据显示，2014年发放的EB-5签证中，大约85%申请者为中国人。目前由于排队时间太长，即便立刻申请，也需要等3年以上才能拿到临时绿卡，而拿到永久绿卡和返还金额的时间则有可能拖长至十年。
对于市场化要素本来就有明显缺失的中国而言，其央行效仿西方那一套的货币工具干预招数，自然会频频失效。央行的干预，只是针对调整市场的货币多少，对于实体经济结构严重畸形中国而言，货币供应的多少无关痛痒。
不能对可能要出台的政策过度掉以轻心，政策是有叠加效应的，一旦超过一定“临界点”，随着购买力透支、需求透支，最后几个月的成交量也将回落。}