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中共中央国务院：各级政府要认真履行PPP合同，不得以政府换届领导更替等违约毁约
摘自公众号：发布时间： 22:33:18
点击上方“元浦说文”可以订阅哦！元浦说文微信号：jinyuanpu“元浦说文”由中国人民大学金元浦教授创办。目标在于速递文化信息、传播深度思考、汇集文化创意产业的业界和学术精英，搭建产学研的合作桥梁。 来源：PPP头条作者：金微 PPP头条讯，《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》27日正式对外公布。这是我国首次以中央名义出台产权保护的顶层设计。加强产权保护，根本之策是全面推进依法治国。《意见》明确了进一步完善现代产权制度、推进产权保护法治化的五个原则：坚持平等保护、坚持全面保护、坚持依法保护、坚持共同参与、坚持标本兼治等。 《意见》明确了产权保护的十大任务：加强各种所有制经济产权保护；完善平等保护产权的法律制度；妥善处理历史形成的产权案件；严格规范涉案财产处置的法律程序；审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策；完善政府守信践诺机制；完善财产征收征用制度；加大知识产权保护力度；健全增加城乡居民财产性收入的各项制度；营造全社会重视和支持产权保护的良好环境。 其中在“完善政府守信践诺机制”里明确提到：大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作（PPP）等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。 对此，大岳咨询公司总经理金永祥在接受【PPP头条】采访时表示： 第一、制约PPP发展的地方政府违约问题已经受到高层关注，为问题解决创造了条件。前段时间在财政部《财政管理办法》（草案）中曾提到这个问题的解决办法，但在最终文件中被删除了。看来，政府一直在想办法解决。 第二、地方政府违约不仅反映在PPP项目中，也反映在其他各类合同的执行之中，解决地方政府违约是一项系统性且十分艰巨的任务。在PPP项目中，地方政府违约原因十分复杂，比如前期运作留下的隐患使政府在项目中损失巨大，履约受到各方面的压力，再比如前届政府签订的合同有了业绩，下届政府不愿埋单等等。要做到政府履约应该从问题本身开始，加强PPP项目的前期工作，为履约创造条件，其次才是上级政府对下级政府监管。 第三、该文件将提高社会资本对PPP项目的热情，尤其是民营资本。民营资本参与PPP项目程度低，有一个重要原因就是对PPP这种长期合同的政府履约信心不足，现在这个问题走上解决通道了，自然会有越来越多的来参与PPP。 新华社北京11月27日电 中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见（日）
产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。有恒产者有恒心，经济主体财产权的有效保障和实现是经济社会持续健康发展的基础。改革开放以来，通过大力推进产权制度改革，我国基本形成了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度和产权保护法律框架，全社会产权保护意识不断增强，保护力度不断加大。同时也要看到，我国产权保护仍然存在一些薄弱环节和问题：国有产权由于所有者和代理人关系不够清晰，存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失的问题；利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生；知识产权保护不力，侵权易发多发。解决这些问题，必须加快完善产权保护制度，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，增强人民群众财产财富安全感，增强社会信心，形成良好预期，增强各类经济主体创业创新动力，维护社会公平正义，保持经济社会持续健康发展和国家长治久安。现就完善产权保护制度、依法保护产权提出以下意见。
一、总体要求
加强产权保护，根本之策是全面推进依法治国。要全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实新发展理念，着力推进供给侧结构性改革，进一步完善现代产权制度，推进产权保护法治化，在事关产权保护的立法、执法、司法、守法等各方面各环节体现法治理念。要坚持以下原则：
――坚持平等保护。健全以公平为核心原则的产权保护制度，毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。
――坚持全面保护。保护产权不仅包括保护物权、债权、股权，也包括保护知识产权及其他各种无形财产权。
――坚持依法保护。不断完善社会主义市场经济法律制度，强化法律实施，确保有法可依、有法必依。
――坚持共同参与。做到政府诚信和公众参与相结合，建设法治政府、责任政府、诚信政府，增强公民产权保护观念和契约意识，强化社会监督。
――坚持标本兼治。着眼长远，着力当下，抓紧解决产权保护方面存在的突出问题，提高产权保护精准度，加快建立产权保护长效机制，激发各类经济主体的活力和创造力。
二、加强各种所有制经济产权保护
深化国有企业和国有资产监督管理体制改革，进一步明晰国有产权所有者和代理人关系，推动实现国有企业股权多元化和公司治理现代化，健全涉及财务、采购、营销、投资等方面的内部监督制度和内控机制，强化董事会规范运作和对经理层的监督，完善国有资产交易方式，严格规范国有资产登记、转让、清算、退出等程序和交易行为，以制度化保障促进国有产权保护，防止内部人任意支配国有资产，切实防止国有资产流失。建立健全归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，完善自然资源有偿使用制度，逐步实现各类市场主体按照市场规则和市场价格依法平等使用土地等自然资源。完善农村集体产权确权和保护制度，分类建立健全集体资产清产核资、登记、保管、使用、处置制度和财务管理监督制度，规范农村产权流转交易，切实防止集体经济组织内部少数人侵占、非法处置集体资产，防止外部资本侵吞、非法控制集体资产。坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护、共同履行社会责任。
三、完善平等保护产权的法律制度
加快推进民法典编纂工作，完善物权、合同、知识产权相关法律制度，清理有违公平的法律法规条款，将平等保护作为规范财产关系的基本原则。健全以企业组织形式和出资人承担责任方式为主的市场主体法律制度，统筹研究清理、废止按照所有制不同类型制定的市场主体法律和行政法规，开展部门规章和规范性文件专项清理，平等保护各类市场主体。加大对非公有财产的刑法保护力度。
四、妥善处理历史形成的产权案件
坚持有错必纠，抓紧甄别纠正一批社会反映强烈的产权纠纷申诉案件，剖析一批侵害产权的案例。对涉及重大财产处置的产权纠纷申诉案件、民营企业和投资人违法申诉案件依法甄别，确属事实不清、证据不足、适用法律错误的错案冤案，要依法予以纠正并赔偿当事人的损失。完善办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，从源头上有效预防错案冤案的发生。严格遵循法不溯及既往、罪刑法定、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。
五、严格规范涉案财产处置的法律程序
进一步细化涉嫌违法的企业和人员财产处置规则，依法慎重决定是否采取相关强制措施。确需采取查封、扣押、冻结等措施的，要严格按照法定程序进行，除依法需责令关闭企业的情形外，在条件允许情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户，最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取查封、扣押、冻结措施和处置涉案财物时，要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法，在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产；对企业违法，在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分违法所得和合法财产，区分涉案人员个人财产和家庭成员财产，在处置违法所得时不牵连合法财产。完善涉案财物保管、鉴定、估价、拍卖、变卖制度，做到公开公正和规范高效，充分尊重和依法保护当事人及其近亲属、股东、债权人等相关方的合法权益。
六、审慎把握处理产权和经济纠纷的司法政策
充分考虑非公有制经济特点，严格区分经济纠纷与经济犯罪的界限、企业正当融资与非法集资的界限、民营企业参与国有企业兼并重组中涉及的经济纠纷与恶意侵占国有资产的界限，准确把握经济违法行为入刑标准，准确认定经济纠纷和经济犯罪的性质，防范刑事执法介入经济纠纷，防止选择性司法。对于法律界限不明、罪与非罪不清的，司法机关应严格遵循罪刑法定、疑罪从无、严禁有罪推定的原则，防止把经济纠纷当作犯罪处理。严禁党政干部干预司法活动、介入司法纠纷、插手具体案件处理。对民营企业在生产、经营、融资活动中的经济行为，除法律、行政法规明确禁止外，不以违法犯罪对待。对涉及犯罪的民营企业投资人，在当事人服刑期间依法保障其行使财产权利等民事权利。
七、完善政府守信践诺机制
大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，要严格依照法定权限和程序进行，并对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形，进一步完善赔偿、投诉和救济机制，畅通投诉和救济渠道。将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系，建立政务失信记录，建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制，加大对政务失信行为惩戒力度。
八、完善财产征收征用制度
完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，细化规范征收征用法定权限和程序。遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。
九、加大知识产权保护力度
加大知识产权侵权行为惩治力度，提高知识产权侵权法定赔偿上限，探索建立对专利权、著作权等知识产权侵权惩罚性赔偿制度，对情节严重的恶意侵权行为实施惩罚性赔偿，并由侵权人承担权利人为制止侵权行为所支付的合理开支，提高知识产权侵权成本。建立收集假冒产品来源地信息工作机制，将故意侵犯知识产权行为情况纳入企业和个人信用记录，进一步推进侵犯知识产权行政处罚案件信息公开。完善知识产权审判工作机制，积极发挥知识产权法院作用，推进知识产权民事、刑事、行政案件审判“三审合一”，加强知识产权行政执法与刑事司法的衔接，加大知识产权司法保护力度。完善涉外知识产权执法机制，加强刑事执法国际合作，加大涉外知识产权犯罪案件侦办力度。严厉打击不正当竞争行为，加强品牌商誉保护。将知识产权保护和运用相结合，加强机制和平台建设，加快知识产权转移转化。
十、健全增加城乡居民财产性收入的各项制度
研究住宅建设用地等土地使用权到期后续期的法律安排，推动形成全社会对公民财产长久受保护的良好和稳定预期。在国有企业混合所有制改革中，依照相关规定支持有条件的混合所有制企业实行员工持股，坚持同股同权、同股同利，着力避免大股东凭借优势地位侵害中小股东权益的行为，建立员工利益和企业利益、国家利益激励相容机制。深化金融改革，推动金融创新，鼓励创造更多支持实体经济发展、使民众分享增值收益的金融产品，增加民众投资渠道。深化农村土地制度改革，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、粮食生产能力不减弱、农民利益不受损的底线，从实际出发，因地制宜，落实承包地、宅基地、集体经营性建设用地的用益物权，赋予农民更多财产权利，增加农民财产收益。
十一、营造全社会重视和支持产权保护的良好环境
大力宣传党和国家平等保护各种所有制经济产权的方针政策和法律法规，使平等保护、全面保护、依法保护观念深入人心，营造公平、公正、透明、稳定的法治环境。在坚持以经济建设为中心、提倡勤劳致富、保护产权、弘扬企业家精神等方面加强舆论引导，总结宣传一批依法有效保护产权的好做法、好经验、好案例，推动形成保护产权的良好社会氛围。完善法律援助制度，健全司法救助体系，确保人民群众在产权受到侵害时获得及时有效的法律帮助。有效发挥工商业联合会、行业协会商会在保护非公有制经济和民营企业产权、维护企业合法权益方面的作用，建立对涉及产权纠纷的中小企业维权援助机制。更好发挥调解、仲裁的积极作用，完善产权纠纷多元化解机制。
各地区各部门要充分认识完善产权保护制度、依法保护产权的重要性和紧迫性，统一思想，形成共识和合力，狠抓工作落实。各地区要建立党委牵头，人大、政府、司法机关共同参加的产权保护协调工作机制，加强对产权保护工作的组织领导和统筹协调。各有关部门和单位要按照本意见要求，抓紧制定具体实施方案，启动基础性、标志性、关键性工作，加强协调配合，确保各项举措落到实处、见到实效。 版权声明：【我们尊重原创。文章版权属于原作者。部分文章推送时因种种原因未能与原作者联系上，若涉及版权问题，敬请原作者联系我们,立即处理删除。】转载请注明：元浦说文本文由“元浦说文”郑重推荐转自：PPP头条 元浦汇，邀你齐品“文化创意产业思想大餐”应广大文化创意产业的业界和学术精英朋友们的建议和邀请，元浦汇qq社群应运而生。这里将为大家提供自由的思想交流和资源共享的平台，非常欢迎有共同志趣的你加入进来。qq群号：加入【元浦汇1】qq群号：加入【元浦汇2】注：申请需备注信息：姓名+公司简称/行业 由管理员审核通过即可加入元浦说文每天都在推送好文，辣文，妙文，雄文，巨文，巧文，上文，下文，高文，也有奇文，烂文，有点闲空，有点兴致，就来公众号元浦说文瞄眼!老金这厢有礼啦。 金元浦 教授中国人民大学文化创意产业研究所所长中外文艺理论学会副会长教育部文化部动漫类教材专家委员会副主任中国人民大学文学院教授、博导中国传媒大学、上海交通大学博导公众号：元浦说文“元浦说文”由中国人民大学金元浦教授创办。目标在于速递文化信息、传播深度思考、汇集文化创意产业的业界和学术精英，搭建产学研的合作桥梁。投稿及联系合作邮箱：;QQ：微博、博客：@金元浦联系人电话：小桑博士：王博士:
微信号：jinyuanpu宜宾律师以违反政府文件规定等理由要求解约的，不予支持政府机关与非公有制企业签订投资协议，嗣后以协议违反政府文件规定等非法定理由要求终止履行的，不予支持。标签：合同解除｜解除权｜政府文件案情简介：2008年，区政府与投资公司签订土地整理项目投资协议。2014年，区政府向投资公司发函称前述协议违反国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和本省《关于进一步加强国有土地使用权出让收支管理的通知》文件精神，要求终止履行。已投资1亿余元的投资公司诉请继续履行。法院认为：①区政府解除行为是否产生效力应依《合同法》第94条规定进行审查。该条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要义务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”②虽然区政府抗辩认为投资公司存在违约行为，导致合同目的不能实现，但其并未举示证据予以证明。区政府所依据文件并非法律、行政法规，且其也不能证明有关文件对本案所涉协议明令禁止。区政府认为因政策变化协议已不能履行，但其举示的证据不足以证明相关协议履行存在事实和法律上障碍，且即使区政府因政策变化导致其有关行政权力改变而不能履行协议，其亦不能因此就取得《合同法》上解除合同的权利。故判决继续履行。实务要点：政府机关与非公有制企业签订投资协议，嗣后以协议违反有关政府文件规定等非法定解除理由要求终止履行的，不予支持。案例索引：重庆高院（2014）渝高法民初字第00070号“重庆融豪投资（集团）有限公司与泸州市江阳区人民政府等合同纠纷案”，见《人民法院关于依法平等保护非公有制经济，促进非公有制经济健康发展民事商事典型案例》，载《商事审判指导·典型案例》（:221）。
李志律师 北京市惠诚（宜宾）律师事务所
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北京市惠诚（宜宾）律师事务所
李志律师.男.北京市惠诚（宜宾）律师事务所高级合伙人，副主任律师.李志律师执业以来，担任多家企业的法律顾问并成功代理了大量的建筑工程纠纷、合同纠纷、债权债务、离婚纠纷等民商事案件.积累了深厚的专业理论知识和办案实践经验.擅长处理:民商事
作者律师：
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擅长领域：婚姻家庭 合同纠纷
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擅长领域：婚姻家庭 合同纠纷签订了拆迁合同，合同执行了一半，现不执行了，我该怎么办？_重庆市政府公开信箱
重庆市合川区政府公开信箱
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邮件字号：
发布单位：
合川区政府
来信内容：
签订了拆迁合同，合同执行了一半，现不执行了，我该怎么办？
你好，市长大人：
为了合川工业园区的需要，2013年某乡政府、企业与我签订了用地房屋拆迁合同，后按合同执行，我配合某乡政府对房屋进行了拆迁，后头的房屋补偿并未完成。现去找某政府的办事人员，他们说，原来的政府适用错误，应予纠正，就是说补偿变低了，房屋补偿也大打折扣。
我为作老百姓不理解，就想问问，签订的合同执行完不？就算政策错误，不是我要拆迁，是政府找我签协议，就算合同签订错了，房子拆了，错也是政府的错，纠错也是你们内部事宜，与我无关。我想即使签合同错了，你们纠错也是你们对政府相关人员进行处理，不能殃及无罪老百姓。
合川的发展很精彩，被拆迁的老百姓很无奈！我的家园被推平，我的泪水已哭干。
我只问原来的合同不执行，我该怎么办？纠错本无过，我的权益也应保证！
办理单位：
办理结果：
您好！来信收悉，对您所反映的问题，合川区政府高度重视，庚即责成大石街道办理，现将有关情况反馈如下：
经大石街道调查核实，合川化工园项目建设自2010年4月启动以来，对涉及的拆迁安置户已全部签订拆迁安置补偿协议，并按照协议约定支付相关补偿款项。2016年4月，按照合川工业园区管委会的统一安排部署，对涉及大石街道、渭沱镇的拆迁安置户进行一并还房。因该项目建设时间跨度过长、安置人员变动、征地安置补偿政策调整等，本次还房涉及拆迁安置户的应改签协议，对所有已签协议必须进行审核。经审核，刘某（刘**）户原签订的安置补偿协议因房屋产权确认适用政策不当，应严格按照拆迁安置补偿相应政策改签协议。
日，化工园协建组对刘某（刘**）户进行约谈，并就具体的安置补偿安置进行协商。后来又多次与刘某（刘**）户沟通情况，并向其多次解释相关政策、提出建议安置补偿方案。希望您能对我们的工作给予理解和支持。
感谢您的来信，以上处理回复，如有疑问，您还可以直接和我们联系：。
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招商引资协议审查过程中常见的12个问题
发布日期：&&& 作者：
& 宋飞 招商引资是各级政府发展地方经济的重要途径，招商引资工作是政府重要日常工作。招商引资合同是固定招商引资成果，明确双方权利义务关系的重要形式，因此，审查招商引资合同又成为各级政府法制部门重要的日常工作。法制部门在审查招商引资合同时，要切实发挥职能作用，把好合同审查关，减少或避免因招商引资合同产生纠纷，给双方带来不必要的麻烦或经济损失。 结合审查招商引资合同的近五年工作实践，笔者认为，在招商引资协议审查过程中常见的12个问题必须引起广大法制工作者的重视： 1、报送审查的招商引资协议数量仅占签约总数的一成不到的比例，导致一旦出现因协议发生的纠纷，法制部门无从适应。这反映出领导干部们只是把法制机构当作收拾残局的工具，决策问题不事先征求法制机构意见，等到问题难以解决，不可收拾时，再交由法制机构处理，并对问题的解决提出各种条条框框，使法制机构限入&两难&境地。 如本地政府在未经法制部门审查下，曾以临时机构市场建设管理委员会的名义与一外地房地产公司签订了《独资建设某市场合同书》，其中第5条第5款约定，依照国家规定建筑安装工程造价内税由乙方（即该房地产公司）施工队伍缴纳；第7款同时约定，在房屋建设及销售期间，凡符合国家法律政策规定的其他税费。本合同中有明确约定的按约定执行，本合同中没有约定的（不含合同签订后国家新出台的新税收政策）由甲方（即本地政府）承担。之后，该房地产公司因缴纳税费问题，被地税局向法院申请执行税务违法、违章处理决定书，该房地产公司被法院执行后，表示不服，认为按照原来的投资合同约定，被执行的税款理应由政府承担，于是起诉到市中级人民法院。法制部门代表政府应诉，经法院调解，本地政府与该房地产公司达成协议，返还该房地产公司所欠税款、执行费共计4.5万余元。 又如最近审查的一份《投资合同终止协议书》，作为附件的《零甲醛环保秸秆板生产项目投资协议书》和《补充协议》，都是在没有报经法制部门审查的情况下就由政府与投资商签订了，现在政府想协议解除前两份协议，可是《补充协议》第6条有这样的约定：&如甲方上述第1、2、4条没按时给乙方完成要求，乙方有权要求退还已支付的土地征用款100万元，还要赔偿乙方人民币100万元&，意即政府如果要解约，不仅要退还投资商之前交纳的100万元土地出让金，还要赔偿100万元的违约金。为了替政府减少解约带来的法律风险，我们在审查过程中提出了要约定投资商&自愿放弃原《补充协议》第6条约定权利的行使，因合同所产生的其它的一切责任和后果三方互不追究&的补救条款，另外解约协议要办理公证手续，这样投资商如果声称解约协议不是自己真实意思表示，它没有相反证据就无法推翻这份具有法律效力的解约协议。在解约协议的末尾，我们还增加&如因此协议发生纠纷，三方自愿选择由本市仲裁委员会进行仲裁&的约定，利用仲裁一裁终局的特点，排除法院的司法管辖权，防止一旦打官司纠纷久拖不决的情况发生。我们的审查建议得到了行政首长和招商局负责人的认可，他们后来决定另行约定再赔偿投资商63万元，双方在自愿且友好的基础上自行解约。 2、签约在即，行政首长给的审查时间可能非常有限的情况下，我们该如何保障审查意见书的质量？很多情况下，行政首长受党委&发展才是硬道理&的思维影响，加之上级下了死命令：&这个合同一定要签，不签就是和党委、政府作对！&领导干部们通常将依法行政与发展经济对立起来，潜意识中认为政府法制机构只会按法律框框办事，缺乏灵活性，不会领会领导意图，是&死脑筋&，视为自己行使权利的障碍，因此故意给法制部门为难，签约仪式在几个小时后就要举行，选择这个关节眼，给法制部门走个法律审查关的过场。招商引资协议即便经过法制办审查，也只是把法制办的意见当&耳边风&罢了。据本地的政府法律顾问回忆，早年他曾接到来自深圳的电话，原来是行政首长代表政府在外地考察招商，已经达成意向，投资商直接准备与考察团签约。在这种情况下，错过商机是很可惜的。于是行政首长拨通长途，在手机里将对方拟定的合同条款逐字逐句地念给法律顾问听，法律顾问则在线帮助行政首长审查修改合同，防止政府落入投资商的陷阱圈套。结果，政府的修改版本很快呈现在投资商眼前。投资商见无法施展骗术，无利可图，放弃了继续合作洽谈。综上，笔者认为，如果需要紧急签约的这种情况偶尔出现，法制部门应会同政府法律顾问，加班加点，集中智慧，予以审查；如果这种情况经常出现，那么法制部门就应该拒绝审查，或者在政府常务会议前的学法仪式上予以指出，以引起大家的重视。 &&&& 3、政府作为签约甲方。对投资商与本地企业的合资、合作项目，按照法律规定，应当由投资方与使用资金方来签合同，企业对企业。但是，外来的大企业，特别是实力雄厚的大企业集团，政府不出面，人家根本就不谈。政府为了谈成项目，迁就投资商，有意无意地作为合同当事人。投资商之所以要求政府作为合同当事人，主要顾虑在于政策的不稳定、投资环境的变化。若政府成了合同当事人，则他的后顾之忧就打消了。实际上投资商此时有个误区，从法律上的权利义务讲，合同的相对方其实不一定是政府。大多数合同的相对方是本地的企业或具有经营能力的机构。若政府越俎代庖签订招商合同有可能侵害其他合法当事人的利益。 笔者认为，《地方各级人大和各级政府组织法》第59条对县级以上政府的一般职权范围已作明文规定，其中并不包括政府作为民事合同一方当事人参与经济行为，超越职权的行为在行政法上被视为无效。在以后的招商引资活动中应对合同领域加强管理。为规避法律风险，建议政府在以后的招商引资活动中只签订两种意义上的合同：一种是意向性合同，如战略合作协议、框架协议等，一般没有法律约束力，也没有相应的法律责任，仅仅只是政府和投资商初步表达合作意向的意思表示，具体项目的落实有待双方进一步谈判；一种是行政合同，主要内容为给投资商提供包括土地出让、财政扶持、项目服务等投资优惠政策。对于其他内容，则应视为是民事合同，一般应由企业对企业签约。 4、政府提供担保是否合法？实践中经常出现用政府信誉作保证，用财政资金、国有资金作担保，用经营权、收费权作质押。我们知道我国法律禁止政府作为担保的主体，但是面对投资方市场，大家都在争，政府不出面担保，项目就有可能谈不成，迫于形势提供担保，有的还抱有一旦发生纠纷，就以&国家机关作为保证人的担保合同无效&来抗辩的心理。殊不知，国家机关违反法律规定提供担保无效，但担保无效不等于说不需要承担法律责任。按照法律规定，担保合同被确认无效的，债务人、担保人、债权人有过错的，应当根据其过错各自承担相应的民事责任。政府或部门作为国家机关，应当知道法律法规的规定，若国家机关作为保证人导致保证合同无效，法律上认为其对担保无效有过错的，因而要根据过错承担相应的责任。 就笔者刚才提到的《某医院住院楼及医技楼建设项目政府委托代建协议书》而言，该《协议书》草案第十六条规定&甲方同意乙方将其就本协议项下享有的获得政府委托代建资金所产生的全部应收账款向贷款银行提供质押担保，并配合乙方和贷款银行按照中国人民银行征信部门有关规定办理应收账款质押登记手续&。其含义是区政府要为市城投公司的贷款手续提供信用担保。根据《担保法》第八条：& 国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。&因此，我们认为《某医院住院楼及医技楼建设项目政府委托代建协议书》草案的这一规定缺乏法律依据，在实践中容易引发诉讼风险，因此建议区政府不予签署。 但是政府提供担保是否就一定违法呢？我看也未必。笔者参与审查的一份《某污水处理厂项目特许权合同》，该协议采取的是BOT方式投资，该合同草案第20.1项已约定&本项目的融资不得要求甲方（即政府）担保&，但是严格根据国际上通用的BOT规则，项目公司融资是由东道国政府出面保证的，且这一规则构成对我国《担保法》第8条的例外规定。也就是说经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的，国家机关作为保证人又是合法的。 5、招商引资协议的性质不明，需要我们作出甄别。如笔者曾参与审查过一份《某医院住院楼及医技楼建设项目政府委托代建协议书》，协议甲方为区政府，乙方为市城投公司，协议的内容性质为区政府委托市城投公司代建区人民医院住院楼及医技楼事宜。根据委托代建协议书的性质分析，我们援引了《合同法》第三百九十六条的规定：&委托合同是委托人和受托人约定，由受托人处理委托人事务的合同&，据此我们认为该协议适用委托合同的相关规定。在该协议中，受托人市城投公司已经明确向第三人国家开发银行披露其委托人为区政府，根据《合同法》第四百零三条的规定：&受托人以自己的名义与第三人订立合同时，第三人不知道受托人与委托人之间的代理关系的，受托人因第三人的原因对委托人不履行义务，受托人应当向委托人披露第三人，委托人因此可以行使受托人对第三人的权利，但第三人与受托人订立合同时如果知道该委托人就不会订立合同的除外。受托人因委托人的原因对第三人不履行义务，受托人应当向第三人披露委托人，第三人因此可以选择受托人或者委托人作为相对人主张其权利，但第三人不得变更选定的相对人。委托人行使受托人对第三人的权利的，第三人可以向委托人主张其对受托人的抗辩。第三人选定委托人作为其相对人的，委托人可以向第三人主张其对受托人的抗辩以及受托人对第三人的抗辩。&故一旦与第三人国家开发银行发生贷款纠纷，委托人区政府仅可依法主张抗辩权。《合同法》第四百零七条规定：&受托人处理委托事务时，因不可归责于自己的事由受到损失的，可以向委托人要求赔偿损失。&故受托人市城投公司处理委托事务所造成的法律责任原则上仍由委托人区政府承担。又如我们还审查过一份《协议书》，甲方是市休干所，乙方是区属某农场，我们根据协议的内容判断，这是一份&土地联合开发协议&，于是建议协议草拟方明确其适用区域范围和协议性质。 6、投资商的资质问题，是否系空手套白狼式的皮包公司，难辨真假。作为签约甲方，须对签约乙方投资公司的法人资格、工商登记、验资证明、社会信誉等事项进行考察摸底，并将摸底情况上报政府和行政首长备案，以免不实，带来严重后果及法律责任。我们曾经审查过多份招商引资协议，在要求投资商提供法人资格、工商登记、验资证明、社会信誉等方面的信息资料时，不少所谓的&大老板&纷纷知难而退。符合条件的投资商，我们会根据三资企业法和公司法等法律法规的规定来确定其投资方式是否合法。如前面提到的《某污水处理厂项目特许权合同》，该合同草案第29.2项对甲方的一般义务作出&应乙方请求，对乙方&&将其投资收益用于融资还本付息部分的外币（如果有）汇出境外方面提供协助&的约定，我们认为该约定违反了《外资企业法实施细则》第76条第1款的规定，应予删除。 7、对于权属处置问题，政府能不能超越权限。我们曾审查过一份《电子节能项目投资协议书》，该协议草案第六条第（一）款第1项约定：&甲方&&同意乙方扩征土地及代征路面3亩&，根据《土地管理法》第四十五条：&征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田； 　　（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。 　　征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批&，这一约定似乎将市辖区政府的征地权限提升到省部级，这显然是错误的。另外对于前面提到的市休干所和区属某农场 &土地联合开发协议&，我们经审查发现签约方对土地用途，究竟是用于居住、工业、科教文卫体、商业、旅游、娱乐还是综合性质，没有予以明确；政府及政府各部门对于出让土地使用权乃至水面养殖经营权之类的事情，究竟是应采取公开招标、拍卖方式还是其他方式，签约方也没有法律意识，这些都是签约大忌！ 8、在招商引资过程中，不惜僭越法律底限向外地客商许下优厚的投资回报承诺。如在上述的《电子节能项目投资协议书》中约定&企业如发生哄抢事件，由公安机关先赔偿后侦破&。这种提法是否妥当，本地公安机关是否对外地客商做出如此承诺？又如我们在审查《投资建设60万吨焦化厂合作协议书》时，发现该合同草案第二条约定&所征用的土地以出让方式由甲方负责为乙方办理国有土地使用权证&，我们认为，因该宗土地的出让和审批，市辖区政府没有此项职能，办理土地出让手续，政府职能协助乙方申报办理，故建议改为&由甲方协助乙方办理土地使用权证，土地出让金由乙方承担&；该草案第二条还约定&在未办理土地使用证前，甲方保证不影响乙方建设所需用地&，我们认为作出此项承诺后患极大，且违反《土地管理法》和国家政策。在未办理土地使用证前，作为甲方的地方政府并不能保证不影响投资商建设用地，因此建议改为&由于甲方的原因引起的建设用地的有关问题，由甲方协调解决；由于乙方的原因造成的问题，由乙方负责解决&； 该草案第三条约定&甲方承诺负责将已有的60万吨焦炭生产计划从原某冶金炉料公司合法过户到乙方名下&一段，我们经审查后建议不应写入正式协议书。因为有关原某冶金炉料公司的诉讼纠纷至今还未了结，且该协议签订的前提是必须在政府与原某冶金炉料公司签订的合同废止或中止的情况下，才能签订此协议，否则政府将承担违约责任。因此该协议甲方不能&负责&焦炭生产计划的合法过户，而只能提&协助&合法过户。该协议第三条后一段提到的&承诺&将扩规计划立项报批，也应改为&协助&立项报批。再如前面提到的本地政府在未经法制部门审查下，曾于1993年以临时机构市场建设管理委员会的名义与一外地房地产公司签订了《独资建设某市场合同书》，其中约定：管委会负责办理出让土地的土地使用证。可是之后政府职能上划到市这一级，市辖区政府没有办理土地使用权证、建设规划许可证等权属证件的行政职能。上述房地产公司认为政府违约，状告政府，前后打了十几年官司，这个问题依然没有得到妥善解决。还有一个案例是，某街道办事处将其辖区内没理清产权关系的某商场租赁给某外地投资商做鞋城，可是当初为了招商，说这块地方只需要首付12万元租金，只要外地客商落户本地，还可享受一定优惠待遇。可是在合同实际履行过程中，该街道办事处却发现12万元根本就不够，为解决原商场职工工资、买保险、返租房屋还急需76万元启动资金，该办事处想让该外地投资商就这一部分费用买单。结果投资商不干。办事处看到另一老板也想租这块地方，出价更高，于是将安排给外地投资商承租经营场所又转租他人，并作废之前协议。结果外地投资商认为办事处背信弃义，单方违约，起诉到法院，法院判令办事处返还外地投资商12万元租金及其利息，并承担其经济损失4万多元。 9、投资商的违约责任。我们在审查《投资建设60万吨焦化厂合作协议书》时，发现该协议草案没有违约责任条款，即该协议中未涉及到某焦化有限公司投资额的问题。如果投资额不到位，违约责任应予以明确。政府应得到的效益未予明确。该协议签订以后，协议中所指的该宗土地只能用于建设60万吨焦化厂及其配套项目，不得转做其他用途，否则违约方按《土地管理法》承担责任。我们还发现，近两年来，未经审查而直接签约的十多家招商企业，都不同程度地存在没有按当初合同约定追加投资或者投资额度不足的问题，造成这种局面的原因，我们认为这与当初合同中未对投资商的违约责任进行明确有着直接的因果关系。 10、旧有的《城市房屋拆迁管理条例》2011年1月21日已被新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》所废止。但是招商引资协议中所涉及的政府不能作为拆迁人、拆迁公司应经市、县人民政府拆迁管理部门审查合格，持有房屋拆迁许可证这些法律底线仍然是不能突破的。法制部门在审查旧城改造与商业街系列协议（含开发、房屋拆迁货币安置、就地还房、还建安置等一揽子协议）时仍然不能掉以轻心！ 11、要明确合同履行所涉及的责任主体问题。政府的招商引资工作是全方位工作，涉及部门很多，如工商、税务、土地、房产、劳动等，为了全面履行合同确定的政府各职能部门的义务，防止各部门推诿，最后责任都被政府包揽，从而产生不利于合同履行的效果，影响政府的信誉，政府法制部门在审查招商引资合同时，要明确合同所涉及部门的具体工作，如果不能在招商引资合同中详细规定各部门的责任，也要另附各责任部门的具体工作任务、完成时限、完成标准等内容的任务分解，以保证各相关部门各负其责，保证合同的全面履行。在引进伊利南方化奶牛养殖基地的时候，招商企业要求了解地方政府及政府各部门的优惠扶植政策，对此我们高度重视，召集各相关部门共同组成伊利集团的咨询专班，责令各部门限期报送其所掌握的优惠扶植政策的纸质版本和电子版本，针对伊利集团的询问，一问一答，从而彻底消除了投资商的顾虑。 12、优惠地价和减免权限内行政事业收费带来后遗症。当前，给投资上提供优惠政策，各地已不再采取明显违背法律规定直接减免税收和土地出让金的做法，而主要集中在优惠地价和减免权限内行政事业收费上面。各地均以财政补贴或奖励的形式，大幅冲减企业依法支付的土地使用权出让金，使企业实际以极其优惠的价格拿到土地。而有的地方政府在付出巨额水电等财政补贴或奖励项目落户等资金的同时，没有设定相应的义务性指标，一旦投资商延期开工或经营不善时，政府将蒙受巨大经济损失。笔者认为，为了体现权利义务相一致的原则，真正实现招商引资的目的，在给予投资上优惠地价的同时，也要设定必要的义务性指标：一是明确投资项目的年税收贡献和提供就业岗位的指标，并与优惠地价政策直接挂钩；二是要明确项目开工和建设的时限，并与项目土地使用权的有效行使相联系；三是要对投资商变更土地用途、转让土地使用权作出明确限制，以防止投资商以投资为名，套取财政资金或转让土地使用权牟利。 综上，笔者结合工作实践，对招商引资协议审查过程中的12种情况进行了粗略梳理，希望能够抛砖引玉，期待资深人士也对合同审查发表看法！&&&
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