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借鉴经验推进自贸区建设
&& 来源：深圳特区报&&编辑：jxnews && 作者：周国和 徐法寅
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　　9月18日，“自贸区建设：国际经验和中国实践”学术研讨会在深圳大学国际会议厅举行。来自北京大学、清华大学、上海交通大学、复旦大学、中山大学、南开大学、深圳大学、深圳创新发展研究院、深圳市政府发展研究中心等有关部门和知名高校的专家学者参加会议，大家就“自贸区建设的总体战略”、“自贸区建设面对的困局”、“自贸区建设的评估”、“服务业开放”、“政府职能转变”、“文化创新”、“国际经贸新规则”等专题进行了深入探讨。本次会议由深圳大学、深圳市政府发展研究中心主办。
　　与会学者在研讨会上对中国自贸试验区建设的国内外形势和战略地位进行了深入分析。深圳大学党委副书记、中国经济特区研究中心主任陶一桃教授首先作了“从特区到自贸区：深圳经济特区的新使命”的发言，认为今天的自贸区建设通过深化改革推动中国市场经济体制的完善，尤其是要提高政府治理能力；她还认为，深圳前海蛇口自贸区的发展，既要为香港的长期繁荣稳定作出独特贡献，也要考虑到深圳在“一带一路”的战略上的独特地位。
　　深圳大学当代中国政治研究所所长黄卫平教授作了“中国经济特区与自贸区的比较”的发言，分析了经济特区建设和自贸区建设的相似和不同之处，从而更具针对性地说明了当前自贸区建设的社会大背景。
　　清华大学政治系主任张小劲教授作了“试点、试验与自贸区建设”的发言，他从自贸试验区“是何”、“如何”、“为何”、“若何”等四个方面阐述了中国全面深化改革策略的调整和发展，并强调深圳自贸区建设中自我赋值的重要性。
　　北京大学政府管理学院副院长徐湘林教授作了“大国国家治理框架下的‘一带一路’战略”的发言，提出从国家治理的角度考虑政治秩序、经济发展、社会民生问题，并通过对世界各国进行重新归类深入思考了中国“一带一路”战略具有的重大意义和面临的诸多困难。
　　复旦大学上海自贸区综合研究院秘书长尹晨副教授作了“关于上海自贸试验区建设对接国家‘一带一路’战略的思考”的发言，在分析上海自贸区的比较优势和相对短板的基础上，提出了上海自贸区对接“一带一路”战略的整体框架和路径设计。
　　学者们还借鉴国际经验，结合中国实践，深入探讨了中国自贸区建设的具体路径。深圳大学深圳国际化发展战略研究中心主任姜安教授作了“城市伦理与深圳国际化”的发言，提出自贸区建设对深圳而言意味着国际化大都市建设，而且自贸区建设和深圳国际化大都市建设都要考虑到城市伦理问题，包括城市正义、城市人文等。
　　北京大学政治发展与政府管理研究所所长王浦劬教授作了“自贸区建设与政府职能转变”的发言，认为转变政府职能是自贸试验区建设的出发点之一，而且自贸试验区建设的关键也是政府职能转变。
　　中山大学自贸区综合研究院副院长毛艳华教授作了“广东自贸区试验区的困局与创新路向”的发言，在分析广东自贸区建设实践的基础上，指出了当前自贸区建设的困境，并在自贸区战略和“一带一路”战略的大背景下提出了广东自贸试验区深化改革的基本思路和发展方向。
　　中山大学政治与公共事务学院院长肖滨教授作了“前海自贸区的行政审批制度改革”的发言，集中分析了前海优化行政审批流程的主要举措和相关成效、面临的问题和原因、以及进一步改革的对策建议。
　　深圳大学自贸区研究中心主任刘伟丽教授作了“国际经贸新规则与前海蛇口自贸试验区的创新路径”的报告，在介绍国际经贸投资新规则的基础上，阐述了深圳前海蛇口自贸试验区创新的总体定位、具体目标、发展路径和实施方案。
　　学者们也对具体产业的开放体制和发展路径进行了深入分析。深圳市政府发展研究中心副主任邓盛华作了“自贸区建设与转型升级”的发言，认为自贸区建设的规划与设计包括打造营商环境、推进服务贸易自由化、促进国际贸易的功能集成、扶持推广、金融改革、监管和税收等六个方面的内容，自贸区建设将会产生放宽准入、贸易自由化、金融创新、航运运输、城市建设等五个方面的红利。
　　深圳大学副校长、文化产业研究院院长李凤亮教授作了“前海自贸区文化创新的定位与路径”的发言，提出前海文化服务业的发展目标应该是打造文化金融融合先导区、新兴文化业态发达区、对外文化贸易先行区和国际文化交流示范区，而且详细论述完成这四个目标的具体的政策建议。
　　上海交通大学国家文化产业创新与发展研究基地办公室主任胡惠林教授作了“自贸区与文化产业发展体制创新”的报告，认为从文化产业的角度来说，自贸区能否成为中国文化产业制度创新和以改革促开放是自贸区建设的重大创新型挑战。
　　对外经济贸易大学副校长林桂军教授作了“中国自贸试验区服务业开放的定位与顺序”的报告，认为服务业开放的目的主要是提高劳动生产率，这是新的增长点，而且服务业的开放必须要遵循比较优势的原则，率先开放生产性服务业；此外，服务业开放要考虑开放壁垒的性质、规模和影响。
　　学者们还对自贸区建设的进展评估也进行了总结和讨论。南开大学APEC研究院院长、研究生院院长盛斌教授作了“中国自由贸易试验区的进展评估”的报告，提出要根据自贸区建设的功能、性质、重心和作用对自贸区建设进行评估。
深圳特区报
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马宝成、吕洪业
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& & 习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：“转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。”经济新常态下，政府职能转变的核心仍然是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，这对于实现国家治理体系和治理能力现代化具有十分重要的现实意义。
& & 一、深入推进简政放权
& & 适应经济新常态，需要在更高层次上实现政府职能转变新常态，首要一点就是深入推进简政放权，将不该由政府管理和政府管理不好的事项下放给市场和社会，从根本上释放市场和社会活力。
& & 第一，持续深化行政审批制度改革。习近平总书记在中央政治局开展党的群众路线教育实践活动专门会议上肯定了简政放权一年来的成绩，并特别强调，要继续推进审批制度改革，最大限度减少“寻租”空间，从体制机制上堵塞滋生不正之风的漏洞。一年多以来，新一届政府先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，同时修订了政府核准的投资项目目录，改革商事制度，减少、整合财政专项转移支付项目，大力减少行政事业性收费，清理并取消资质资格许可事项和评比达标表彰项目。这些措施对减轻企业负担、激发企业和市场活力具有重要作用。今后要持续深化行政审批制度改革，突破利益藩篱，切实放权于市场和社会。
& & 第二，不断提高简政放权的含金量。日，中共中央政治局会议要求，要增大简政放权的含金量，加紧深化投资体制改革，尽快放开自然垄断行业的竞争性业务，加快服务业有序开放，放开制造业准入限制。经过10年的行政审批制度改革，可以说容易取消和下放的行政审批事项都改革完了，剩下的都是难啃的“硬骨头”。深入推进简政放权，关键就是要坚持问题导向，将那些束缚经济社会发展、含金量高、突破价值大的权力取消和下放出去，真正实现“政府的自我革命”，激发市场内在动力和活力。
& & 第三，建立完善政府权力清单制度。推行权力清单制度是进一步加大简政放权力度的重要抓手，是规范权力运行的重要途径和建设服务型政府的内在要求。十八届四中全会明确指出，要推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实施行政权力清单制度，政府部门要切实做到法无授权不可为，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。各级政府在全面摸清正在实施的行政审批事项的基础上，建立和完善政府权力清单制度，真正做到“法无授权不可为”。同时制定市场准入负面清单制度，负面清单以外的，各类市场主体皆可依法平等进入，做到“法无禁止皆可为”。
& & 二、切实加强事中事后监管
& & 转变政府职能，简政放权，“管”和“放”同等重要，缺一不可。如何做好“放”“管”结合、“放”“管”并举是深入推进政府职能转变的重大挑战。“管”，就是事中事后监管，是当前改革面临的一大短板，比较突出的问题主要有三个方面。一是监管理念不到位。很多政府部门“会批不会管”，“对审批很迷恋，对监管很迷茫”，对事中事后监管既不熟悉也不热衷，导致以批代管、以费代管和以罚代管的现象还比较普遍存在。二是监管体制不健全。一方面，多头监管、权责不对应问题严重，监管职责既交叉又缺位；另一方面，监管能力不足，信息不对称现象普遍存在。三是监管方式不科学。监管部门较多采用“静态式”“运动式”的监管方式，平常监管不严，无心顾及问题隐患，问题暴露后才一拥而上。
& & 政府职能转变的新常态要求必须加强事中事后监管，这需要在四个方面下工夫。第一，提升政府监管意识，落实监管责任。重点是改变重审轻管、有权无责的现象，做到权责对应，切实将监管责任落实到部门、落实到岗位、落实到人头，从根本上破除“懒政”、“怠政”思维，清除“监管认知盲区”。第二，完善制度建设，创新监管方式。一方面是建立以风险管理为基础的预防性制度体系，例如市场主体信用体系等，通过相关制度约束市场主体的行为，提高违法成本。另一方面是建立以随机抽查为重点的日常监督检查制度，公开监管执法信息，完善市场监管的工作流程和方法， 填补监管缝隙，堵住监管漏洞。第三，鼓励社会监督，强化行业自律。一方面鼓励社会公众，尤其是利益相关方参与社会监督，提升公众的维权意识和自我保护能力。另一方面，加强行业自律，依靠行业协会等社会组织强化事中事后监管。第四，加强监管研究，放管同步推进。国务院明确要求，在行政审批改革过程中，对取消下放的每一个项目都要同步研究、同步提出加强事中事后监管的措施，并同步落实。对予以取消或下放的行政审批事项，如果下一步事中事后监管措施不明确、不具体、操作性不强，应当暂缓取消下放，否则又会回到“一放就乱”的老路上，影响改革成效。
& & 三、健全宏观调控体系
& & 科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。适应经济新常态的要求，需要按照内在经济规律，创新宏观调控思路和方式，切实发挥政府在管宏观、抓大事、议长远、谋全局方面的作用，提高政府治理能力。
& & 第一，完善宏观调控思路。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。”传统宏观调控思路更多强调速度和规模的指标，更为关注GDP、物价、货币供应、信贷投放、财政收支等数据。经济新常态下，宏观调控的重点是关注经济发展质量、效益以及经济之外的民生、生态等指标，综合考虑经济社会发展的各个部分，统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生各项工作。
& & 第二，创新宏观调控方式。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性。”经济新常态下，要探索区间调控和定向调控相结合的新的宏观调控方式。定向调控是区间调控的重要组成部分，是区间调控的深化。实施定向调控，就是抓住经济社会发展的关键领域和薄弱环节，精准发力、定向施策。综合运用区间调控与定向调控，既调控经济总量，也调控经济结构，既强调结果的有效性，也注重调控过程的精准性，是从理论和实践两个方面创新宏观管理的实现形式。
& & 四、创新行政管理方式
& & 行政管理方式是政府为实现行政目标所采取的各种管理措施、手段、办法、技巧等的总和。创新行政管理方式是提高政府治理能力和绩效的重要途径，是政府职能转变的重要内容。
& & 第一，以法治思维和法治方式推进行政执法改革。十八届四中全会对行政执法体制改革做出了全面部署。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，要深化行政执法体制改革，推进综合执法，完善市县两级政府行政执法管理，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，健全行政执法和刑事司法衔接机制。同时，要坚持严格规范公正文明执法，建立健全行政裁量权基准制度，全面落实行政执法责任制。在行政执法领域创新行政管理方式，必须强化法治思维和法治方式意识，做到有法可依，有法必依，改变行政执法随意性强、规范性弱等问题，提搞行政执法公信力。
& & 第二，依靠社会信用体系建设加强市场监管。激发企业和市场活力，必须加强市场监管，创造公平竞争和运转有序的市场环境。2014年6月，国务院出台了《关于促进市场公平竞争，维护市场正常秩序的若干意见》，有关部门也在抓紧制订有关社会信用体系建设的制度措施。通过建立企业信息公开制度、建设社会信用体系等方式，创新和完善行政管理方式，推动建设统一开放、竞争有序、诚信守法、监管有力的市场监管体系。
& & 第三，积极开展政策措施第三方评估工作。为把政府职能转变的各项任务落到实处，新一届政府针对重要政策措施落实情况，在督查的基础上引入第三方评估，这是行政管理方式的重大创新。持续开展针对政策措施的制定前、实施过程和落实情况的第三方评估工作，对畅通政策渠道、完善政策措施具有重要作用。
& & 五、加强和优化公共服务
& & 当前，我国经济社会发展面临的一个重要问题是公共需求快速增长与公共服务供应不足之间的矛盾。加强公共服务体系建设，特别是推进基本公共服务均等化是解决这一问题的重要措施，也是政府职能转变的重要目标，应当从三个方面重点切入。
& & 第一，强化政府的公共服务职能，提高公共服务总体水平。政府应当完善社会保障、教育、卫生、文化等方面的职能配置，形成完善的公共服务体系，做到政府公共服务职责不“缺位”。同时，将政府公共服务职责法治化，明确政府公共服务的权责体系，消除政府怠于提供公共服务的随意性。
& & 第二，加大公共投资，增加公共产品有效供给。国际经验表明，高速增长期结束并不意味着中速增长期会自然到来。在由高速增长向中高速增长转换的过程中，政府应当把握底线思维，稳定经济增长，防止经济出现断崖式下滑而引发的系统性风险。公共领域投资是稳增长的有效手段，重点增加公共基础设施和教育、医疗、社会保障等民生投资，提高公共产品的总量与质量，使公共服务与经济增长协调发展。
& & 第三，创新公共服务供给方式，构建多元化、社会化的公共服务供给体系。核心是将政府职能转到为市场、社会主体创造平等竞争环境和提供服务上来。对市场和社会能够生产和提供的公共产品，要放开公共服务市场，允许和鼓励市场主体和社会组织参与其中，利用市场和社会机制完善资源配置，提高公共服务数量和质量，形成政府购买、市场和社会提供的公共产品供给机制
& & 六、优化政府组织机构
& & 习近平总书记指出：“推进机构改革和职能转变，要处理好大和小、收和放、政府和社会、管理和服务的关系。大部门制要稳步推进，但也不是所有职能部门都要大，有些部门是专项职能部门，有些部门是综合部门。综合部门需要的可以搞大部门制，但不是所有综合部门都要搞大部门制，不是作用相关职能都要往一个筐里装，关键要看怎样摆布符合实际、科学合理、更有效率。”
& & 优化行政权力结构与运行机制是政府职能转变的保障。这就要求政府职能转变必须同步推进政府组织机构优化，使其服务于政府职能转变。优化政府组织机构设置应当按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则，科学配置行政职责，完善行政权力结构，规范行政权力运行机制，推动形成权责统一、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，为形成科学、稳定、高效、廉洁的行政权力配置结构和运行机制奠定基础。同时，从法治的高度规范政府组织机构设置，将优化进程规范化、制度化，祛除机构设置和职能配置的随意性，打破机构设置、人员配置“膨胀-精简-膨胀”的恶性循环。
& & （国家行政学院课题组，执笔人：马宝成、吕洪业）
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人 民 网 版 权 所 有 ，未 经 书 面 授 权 禁 止 使 用
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商务部-上海频道-东方网
&&&新闻热线：021-
尹宗华介绍上海自贸区五大任务 加快政府职能转变为先
中国（上海）自由贸易试验区情况说明会全景。（点击图片浏览东方网独家组图）
商务部国际经贸关系司司长尹宗华（点击图片浏览东方网独家组图）
　　东方网记者周峰9月29日报道：在今天下午举行的中国（上海）自由贸易试验区情况说明会上，商务部国际经贸关系司司长尹宗华指出，《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》概括起来讲，主要是涉及五大方面任务。
　　据尹宗华介绍，自贸区的任务之一，是加快政府职能的转变，主要是深化行政管理体制改革，改革创新政府管理模式，按照国际化、法治化的要求，积极探索建立以国际高标准投资和国际贸易体系相适应的行政管理体系，推进政府管理由注重事先审批，转为注重事中、事后监管。
　　任务之二是扩大投资领域的开放，选择金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域，扩大对外开放，暂停或者取消投资者资质要求，股比限制，经营范围限制等限制准入措施（银行业机构、信息服务机构除外），营造有利于各类投资者平等准入的市场环境。同时推进外商投资管理体制改革。主要探索建立负面清单管理模式。上海市和商务部在研究方案之初就明确要把负面清单管理模式，作为试验区的关键内容。对负面清单以外的领域，按照内外资一致的原则，将外商投资项目由核准制改为备案制，将外商投资企业合同章程审批改为备案管理，具体由上海市负责备案办理。此外，还将深化境外投资管理方式的改革，进一步减少审批，对境外投资开办企业实行以备案制为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制，具体也是由上海市负责。
　　任务之三是推进贸易发展方式转变，包括鼓励跨国公司设立亚太地区总部和营运中心，深化国际贸易结算中心，融资租赁业务创新，期货保税交割，跨境电子商务服务等领域的改革试点，推动服务业外包业务的发展，探索形成具有国际竞争力的航运发展制度和运作模式等。
　　任务之四是深化金融领域的开放创新，包括加快金融制度创新，在试验区内对人民币资本项目可兑换，金融市场利率市场化，人民币跨境使用等方面先行先试。增强金融服务功能，推动金融服务业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放等开放措施。
　　任务之五是营造良好的监管和税收制度环境，包括建立国际高水平投资和贸易服务体系，创新监管模式，推进实施“一线放开”，坚决实施“二线安全高效管住”，进一步强化监管协作，形成公开、透明的管理制度。同时，在维护现行税制公平、统一、规范的前提下，探索与试验区相配套的税收政策。
　　尹宗华还表示，《总体方案》提出，在推进行政管理制度改革，扩大对外开放的同时，将完善国家安全审查制度，严格实施经营者集中反垄断审查，加强海关、质检、工商、税务、外汇等管理部门的协作，做好各种风险的防范举措。
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