肖唐镖：基层治理亟待走向系统性改革
肖唐镖：基层治理亟待走向系统性改革
原标题：肖唐镖：基层治理亟待走向系统性改革
［摘 要］没有县域层面的民主自治，村社自治就无法真正落到实处，其瓶颈桎梏就难以摆脱，基层与地方政治生态中的顽疾也难以根治。应以务实的态度和作风，按民主、科学与法治的核心理念和原则，将基层治理创新纳入“国家治理能力与国家治理体系现代化建设”的总体规划，与现代国家建设战略同步谋划。从单纯技术层面的政策调整走向系统性改革，从体制、机制与技术等层面，系统设计基层建设与治理的创新方案并稳步推进。从县域层面规划并落实民主自治，切实而真正地推进基层自治，实现地方治理的现代转型。?
在近十年的跟踪研究中，本人日益感到我国乡村建设与治理已进入“复合性危机”时期，相关“涉农”政策的调整并未能消解农村体制难以为继的困境。［1］［2］更令人忧虑的是，近年各地有关基层治理改革或调适的实践依然因袭在技术调整层面，要么强化公共服务、建设服务型政府，要么强化自上而下的监督与反腐。［3］为此，笔者以为，应以务实的态度和作风，按民主、科学与法治的核心理念和原则，将基层建设与治理创新纳入“国家治理能力与国家治理体系现代化建设”的总体规划，与现代国家建设战略同步谋划，走向系统性改革。即从体制、机制与技术层面，系统设计基层建设与治理的创新方案并全面推进，实现地方民主管理与治理的现代转型。?
本文将讨论当前和今后时期基层建设与治理的政策选择。首先，我们将讨论基层建设与治理改革创新的理论基础；然后，分析有关改革创新的基本原则、目标与策略设想；再讨论有关基层建设与基层治理能力和治理体系现代化的政策建议。?
一、基层治理创新的双重基础?
体制创新与改革设计的目标设定，反映着改革者的理念选择与策略考量。显然，在讨论中往往有多重目标设定，其中不可回避的重要问题，就是应当怎样处理政府和民众、公共权力和民众权利之间的关系问题。这两重关系能否取得适度平衡，至关重要。在后发型国家，改革实践中的一个普遍性问题，即工具理性往往压倒价值理性。近百年来我国基层体制的变迁实践也是这样，尽管伴随着工具理性与价值理性的矛盾性成长，居于支配与指导地位的一直是前者，仅仅将基层体制建设作为强化国家权力控制的手段，作为一种新的更为有效的统治工具而已，而没有同时强化其制约国家权力、维护和保障公民权利的内在价值。按柯丹青［4］的研究，在中国，即使是对村民自治和基层民主建设，人们也多是从工具主义来理解，体现的是实用理性而非价值理性。因此，一旦国家权力感到不再需要，就完全有可能将基层政权的民主自治性质抛弃不顾。这也正是近百年来农村民主管理实践反复遭遇曲折的重要原因。?
为了避免这样的曲折，科学而合理的改革设计或政策选择应达致实践理性与价值理性的相统一，兼备经验基础与理论基础。就改革的经验基础而言，据笔者20多年来的跟踪研究，当前和今后一个时期，农村的社会与经济结构、农民群体、社会环境均在发生大变迁，农村管理和治理的对象与环境已在发生并正在发生“大转型”，政府与民众之间的关系正在出现转型。然而，农村传统的管理体制与管理方式已越来越不适应，迫切需要改革创新。［5］?
在当代中国，基层建设与治理的“原问题”，并不仅仅是基层社会自身建设的问题，更是国家建设的问题。基层建设与治理这类区域性问题之所以能放大为“国家”之域的问题，并不仅仅因为基层体制与国家体制之间的高度同构性，更因为集权体制对基层社会的超强渗透力。基层建设与治理问题关涉一些基本的社会政治理论问题，后者能为基层建设与治理的创新实践提供重要的理论指导。?
一是政治正当性理论。任何政治统治的维持，均必须取得并巩固必要的正当性（或称“合法性”）。一般地，政治正当性基础主要来源于四个方面，即暴力基础、绩效基础、程序基础和意识形态基础。在近现代以来的政治演进中，政治统治正当性的上述基础及其内涵已发生深刻变化。按学界较为公认的意见，在当前我国政治格局中，正当性基础主要来自于绩效基础、尤其是举世公认的经济发展成就，但法治程序化基础相对较弱。因此，基层建设与治理创新，应当全面推进“四个基础”的建设，尤其应强化现代法治化程序基础的建设，进一步提升基层、地方以至国家制度的合法性。?
二是现代治理理论。现代治理理论的兴起，清晰揭示了从传统社会过渡到现代社会中社会、经济与政治力量之间互动关系的变化形态，显示了传统统治过渡到现代治理的特征变迁。与传统的统治相比较，构成现代治理强调多元性、平等性、透明性、回应性与协作性，强调民主、法治与科学精神的统一。这种变化，首先意味着单一中心到多个中心的转变，实现政府、市场和社会等多重力量的合作共治；其次，也意味着单层级制到多层级制的转变。在传统统治下，中央权力“水银泻地”，地方各级权力仅是其附庸，央地之间、各级地方政府之间是不平等的关系，仅为自上而下的单向度统治。而在现代治理体系中，不同层级的政府之间是平等关系，构成多中心之间的平等互动关系。?
三是乡村现代转型与一体化理论。现代化并不意味乡村社会的被消灭。在现代化后的乡村，尽管在不同的国度或地区有其各自特色，但仍有共通之处。即：乡村不再只是原材料的生产地，也是旅游消闲等第三产业的胜地和居民共同乐于选择的生活地；乡村居民不再是贫穷、落后乃至愚昧的代名词，而是具备现代素质的新公民。现代化的乡村与城镇地域之间、居民之间的边界日趋模糊甚至瓦解，换言之，城乡之间实现了前所未有的一体化。这正是乡村现代转型的题中应有之义。乡村社会的现代转型，已日益显著地发生在我国沿海地区与大都市城郊的乡村，并为一些敏锐的学者所捕捉。“随着农村市场经济的发展，人口流动加快，农地流转增多，已经造成农村地权关系显著的变化，人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解，村庄的地域边界、人口边界、经济边界、组织边界发生了很大的变化。”［6］近来也有政府官员表示，城镇化并非要消灭农村，而是要让在农村人口与城市人口享受同等待遇，如允许农民房产上市、允许城里人购买农村宅基地和房子，打消农民跟市民的根本区别。［7］?
对于乡村社会的现代转型，境外乡村社会学界已有大量的跟踪研究。如在英语学术界，其乡村社会研究最近30多年来大体经历了从现代主义到新乡村社会学、再到乡村研究文化转向的流变。围绕何谓乡村而形成了实体论与建构论的争论，围绕什么是乡村转型而有生产主义与后生产主义之辩，以及去农业化、去社区化的争议。［8］这些有关乡村转型与一体化的学术论争与理论主张，对总结与反思国内的基层建设与治理实践、并推动其创新，具有重要的镜鉴与指导意义。?
二、基层建设与治理创新的基本设计?
在我国，基层建设与治理的创新与改革问题，也是国家建设的问题，其实质正是宏观体制设计及其价值取向的问题。创新基层建设与治理，就应从价值转换与体制安排等方面做系统考量与设计。?
（一）基本理念与原则?
首先，应当坚持党的领导、人民民主与依法治国“三者的有机统一”。这是近十余年来中央一直所强调的政治改革原则。这一要求，在2008年中共十七届三中全会有关“健全农村民主管理”的战略部署中得到重申。?
其次，应当坚持民主、科学与法治的统一。三者的统一，集中体现为现代民主治理的核心理念，即：多元、平等、透明、回应、问责与协作。近年来，其中一些重要理念如民主自治、“三社互动”、多元参与、强化服务和减能增效，已渐被国内的基层建设实践所接受。?
再次，应当坚持公平与正义原则。消除城乡区域和身份对地区（如）、居民之间的区隔和差别化待遇，保障国民一体化的基本权利，推进城乡一体化，平等待我国民。?
（二）基本目标?
作为国民的基本生活单元、社会细胞和社会生活共同体，基层的建设与治理应有怎样的目标愿景？在新农村和美丽乡村建设中，政府提出“二十字”目标，即：生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主。在城市和谐社区创建活动中，政府提出了“十六字”目标：服务完善、管理民主、充满活力、和谐幸福。应当说，两种目标设定尽管用词不尽一致，但其基本要求与精神却是一致的，也是较为合理的，其中既有经济和设施建设的要求，也有社会文明建设的要求，还有政治建设的要求。?
如果将基层建设与治理的目标愿景予以整合，那就应回到居民生活与基层、国家治理的原点问题。其中，既包括居民生活意愿、适于乐居的目标选择，如生活的自然环境与舒适度；也包括基层和国家的民主、有序治理问题，如社会环境和政治建设，应当建立文明而充满活力、高效而和谐的基层民主治理结构，在县域全面推行民主自治。换言之，从理想目标看，基层应是适合居民生活意愿、乐于人居的生活共同体，应是充满活力、与国家治理长远目标相适应的善治共同体。依此，我们将其目标简化为如下二十字：生活宽裕、环境整洁、生活便捷、文明祥和、民主自治。?
按分阶段推进的设计，基层建设与治理创新应有可行的近期目标选择。在基层建设方面，近阶段应当着力于居民生活的环境与公共服务问题，如交通、用水、排水、治污、环境整理、通讯、购物、医疗和公共空间等问题，以达居住环境的整洁秀美、生活便捷。在基层治理方面，则应以建立健全社区民主自治为重点，同时，优化县与乡、村居社区之间的关系，落实相关法律，探索县与乡民主治理的多元化模式。?
有关中期目标的安排，在基层建设方面应继续优化、美好居民的生活环境，提升公共服务品质，致力消除差别，使社区成为国民能自由并乐于选择的生活空间。在基层治理方面，应全面深化、精细化社区民主自治，完善县与乡、村居社区之间的民主合作关系，推动县与乡层面的自治实验。?
近些年，有关基层建设领域的目标设定已得到政府和社会日益广泛的认同甚至推广、实施，但县域与乡域的自治目标设定还仅停留在学术研究层面。有学者建议，随着村级民主的发展，基层民主可以向上延伸至县，让县民在县域公共事务方面有更多的表达权、参与权和监督权。［9］应当推进“以民主法治为取向的真正的县政改革”。［10］“县政改革的根本方向和出路应该是县政自治”，应当对县级人大、行政与司法系统进行综合改革，以新的权力来源实现县行政主官对一县政治经济和地方民众的真正负责。”［11］［12］以“乡政村治”为主要标志的中国农村政治发展模式面临困境，务必放弃，应重新构建中国新型的农村民主自治模式，把村级民主自治提升为乡、村两级民主自治。［13］“中央应该在地方政治改革进程中承担较多责任，积极规划设计政治改革的基本框架和基本路线，成为强有力的推动者，如启动县乡党政主要领导的直接选举。如果政治性的制度安排做出有力调整，基层自然会把这些行政性制度安排解决好。或者说，如果基层民意力量真正能够制约政府，那些行政性问题根本不成问题。”［14］?
笔者以为，村居社区层面的自治之所以进入瓶颈阶段，乃因集权性体制所致。从区域治理与权力运行完整性的角度看，如果没有县域层面的地方自治，村社自治就无法真正落到实处，基层与地方政治生态中的顽疾就难以得到有效治理。因此，务必从县域层面规划并落实民主自治，方可切实而真正地推进基层自治，为现代国家治理构建扎实而充满活力的社会基础。?
三、积极整合力量，稳步推进?基层建设上大台阶?
比较境外成功推进基层建设与治理的实践，实施城乡一体化政策、长远规划与分阶段推进的策略，乃是其共同的做法。?
在发达国家或地区，其乡村社会虽曾经历曲折的转型，但均已进入日益高度城乡一体化阶段。这先出现在西方发达国家，后发生在日本、韩国和我国台湾等区域。当今，行走在这些国家或地区，已越来越难感到城乡之间的明显区隔与差异。以法国为例，从19世纪后半叶起，工业法国与农业法国的差别逐步在空间上分隔开来，工业在城市，农业在农村，工人在城市，农民在农村，工农之间的政治和社会对立进一步加强，各自的劳动、生活方式、生活范围、领土等均不同。但在“二战”前夕，该国开始了农业、乡村、农民现代化以及城镇化的过程，使其乡村初步实现了现代化。二战后，法国政府进一步推进农业、农村和农民的现代化，加速城镇化。至20世纪八九十年代，法国城乡关系发生了根本性变化，高度一体化，乡村发生巨变，城市和乡村的经济和社会结构相互渗透。在乡村地区，除了农业经营者外，还有工人、手工业者、商人、雇员、资产者、城市的退休者；在城市，除了原有的社会阶层和群体外，还生活着农业经营者和农业工人。［15］?
再看我国台湾地区。自民国六十九年起，为加强基层建设，积极推行各项有效措施，国民党政府在台湾“全面推动基层建设方案”与“加强基层建设提高农民所得方案”。台湾地区在部署和实施的全岛“基础建设”中，强调该项建设乃是“配合地方发展辅助重大建设所未及之小型建设计划，选择民众迫切需要之重点项目予以系统性规划与建设，以加速改善生活及生产环境，提升民众生活品质并均衡地方发展。”其建设范围包括：1.改善乡镇民众日常生活环境的项目，如给水、市场、休闲活动、丧葬等设施；2.改善乡镇生产环境的项目，如村道路、产业道路、农田排水等；3.改善乡镇公共设施的项目，如村里道路、市镇排水等。至民国七十三年，再提出14项重要建设计划，并将“基层建设计划”纳入其中。自七十八年起，再办理“台湾省基层建设第一期三年计划”，第二期改采四年计划继续实施。也就是说，在国民党政府入台后的40多年间，其乡村建设策略设计均依照其“大同世界理想”来规划，即：在安定中求进步，进步中谋安定；以农业支持工业，以工业带动农业，由小康入大同，实施乡村与都市均衡发展、物质建设与精神建设并重、重大建设与基层建设并进等基本方针，全面照顾民众的普遍需要。这些实践在改善民众生活环境、增进民众福利等方面取得显著丰硕的成果，普遍提升了基层民众的生活素质，极大地平衡了都市与农村的建设发展，缩短了生活水准差距。【些详见台湾省政府新闻处1990年（民国七十九年）编印的《迈向经济自由化之路》，第509-511页。】些（台湾省政府新闻处，民国七十九年：509-511）?
有关韩国的“新村运动”成功实践，笔者曾做过总结，其成功之处也大体相近。［16］比较境外的成功实践，如下经验值得重视：?
第一，应在省级及国家层面，制订城乡一体化的基层建设规划，并分步实施和推进。从基层社区组织，到社区规划；从道路、住房、水电等基础设施，到治污、排水、垃圾处理和环境改善；从公共医疗、居民健康，到社会福利保障；从产业发展，到学校教育和农民培训等，均应进行统一筹划。有了切实可行的规划后，就应一以贯之地落实，按计划有步骤地推进，不搞形式主义，不搞反复，不瞎折腾。?
第二，统合政府各部门力量，组建高效的协调性组织机构，统一调度各类资源，克服多头管理、各自为政以致相互掣肘的现象。?
第三，改进政府对乡村建设的扶助机制，促使乡村走上自立自强之路。如政府对乡村建设的资金投入应改为集中投入，并强化自上而下、尤其是来自居民和社会的民主监督；政府扶助的对象应是愿自立自强的乡村和村民，并主要面向基础设施建设。应注意开启民智，强化现代公民教育。?
第四，引导社区积极而良性地开展自身建设，培育其强大的内生力量。如引导社区根据自身特点，民主而科学地谋划自身的战略定位；瞄准居民需求，不断开发其健康、良善的需求，提升居民满意度；积极盘活社区资源，激活社区活力，打造富含文化积淀的优质生活共同体；引导基层干部和居民学会按民主与法治的精神与方式开展基层自治。?
四、积极推进基层治理能力与?治理体系的现代化建设?
在治理创新实践中，如果说体制-制度是基本内核和规则框架，那么，机制就是运行载体，技术则是程序编排，三者相辅相成，不可偏废。?
（一）着力推进治理机制和治理技术的创新，推动基层治理能力质的飞跃?
有关基层治理能力，人们一般多强调基层国家权力对上级政策的执行能力，以及对基层社会的整合、渗透和资源提取等方面的能力。这些方面能力固然重要且必要，但它们更侧重的是政府单面向因素，却轻忽了市场、社会的角色及其与政府之间的合作共治。实际上，正是多元主体的合作共治能力集中反映了现代治理体系及其能力的大转型。?
基层合作共治的能力建设，应着力于创新治理的机制与技术，实现地方治理的民主化、科学化、程序化和制度化。实际上，当今基层的多数管理活动仍是粗放型、个性化，且多随意甚至任意，既不严谨，更乏精细，因而难以收到应有的成效。比如，有关村务的民主决策、民主管理与民主监督，各地虽均有相关规章，有相应的组织或机构如居民议事会、民主理财小组，但往往流于形式，民众参与度低；村务虽多有公开，多数村还有民主理财小组，但多数是“假公开”、“假理财、理假财”。在一些基层社区，上级政府扶助的发展项目，往往成为地方尤其是基层干部的“唐僧肉”，难以发挥应有的效应，既效能低下，也易滋生腐败行为。还如，在政府的强制性提倡与资助下，图书室或阅览室已遍布社区，但其资料的重复和低效建设，尤其使用效能十分低下等问题却一直是各地的通病。上述问题尽管发生的领域及其表现有所不同，但确有十分相近甚至一致的根源，即相关制度本身的程序性规定缺乏科学性与“硬约束”，以致难以达到相应的民主化。相反，从创新治理机制和治理技术入手，应能较好地化解与克服上述弊端。?
如扩大居民参与、提升社区管理的民主程度，不仅应完善现行的相关制度，更应建立健全必要的程序和技术安排。应当对居民代表组织的机构、居民或居民代表的实质性参与、村务和政务公开、项目及其支持额度的公开等事项实行“硬约束”，以达“信息对称”，同时实行真正的新闻和舆论监督，将公共权力的运行及基层治理状况置于民众与社会的监督之下。如此，基层管理活动就难以被基层组织或少数干部操控或暗箱操作。近些年一些地方创新的好经验也值得借鉴。如成都市政府在对社区下达“惠民专项资金项目”时，尽管向每个社区给予了基本的资金额度，但要求社区务必接受居民讨论、并通过居民议事会讨论确定才能予以批准；资金下达后，应予社区社会组织承接服务，同时接受社区监事会的全程监督。这些更为细致的程序安排，实际上就以惠民资金为杠杆，将居民参与民主决策和监督管理、社会组织发育等功能调度出来了，收效良好。?
有关社区的图书室建设，近期南京市已向境外学习借鉴其科学管理的经验，值得推广。即：为免各社区大量重复购置图书、使用效率低下等问题，就以区、市为单位，建立统一的图书采购、管理和借阅制度，居民可就近进入图书阅览室，入网登记并就近通借通还。?
（二）按民主、科学与法治原则，积极推进基层治理体系的现代化建设?
在创新基层治理体系方面，应从构建城乡一体化的基层治理体系出发，注重治理体制和机制的改革创新。?
1.坚持民主、科学和法治相结合的核心原则不动摇，使改革创新做到核心原则一致与多元化模式并存。不论是在村一级、还是在乡镇层面乃至县市层面的政治设计和建设，都应达到这样的目标：被配置权力的各种组织和机构既能高效运行，又能相互平衡，有着严密的制约机制；民众对基层政府与组织的行为应有足够控制的管道与能力。如在村级，核心的权力机构既可以是村民会议，也可以是村民代表会议。乡、村的“行政首脑”既可以由民众直选，也可以由人民代表会议选举，还可以由人民代表会议“任命”或“聘任”（如美国村镇的“经理制”），或者由人民代表会议或村民会议所内设或指定的委员会来承担（如英国）。如此改革的核心在于：按民主的原则进行制度结构的重建，建立起明确的公民授权与责任政治，切实实现民主治理。?
2.积极推动县域层面的民主自治。应积极推动县、乡人大代表的竞争性直选，推动县、乡人民政府负责人经由人代会竞争性选举产生；强化县、乡人大代表的履职角色、功能及其平台建设，加强县、乡国家权力机关的地位和功能；县、乡财政实行预算改革，增加公民和人民代表质询、辩论的程序，并须交由人代会或全体公民表决通过；积极推动县、乡人代会向居民和社会开放。尤为重要的是，应按民主自治的要求，规范县、乡、村之间的责权利关系，以及县与其上级政府之间的关系。?
3.从推进党内民主建设入手，改革和完善基层党政关系。积极实行党内竞争性的民主选举，建立党委、党支部对党代会和党员会议负责的制度，改党代会一届一会制为每年两会或四会制，使党委、支部能真正接受党代会、党员会议的监督和制约。?
4.建立健全多元化的民众利益保障与表达机制。“有序赋权、合理放权、切实维权”是实现基层善治的根本途径。赋予和保障农民和基层农民的经济权，做实公民“政治权”，下放社会自组织权，以充分保障其生产和发展权。［17］其关键，在于推进着眼于民权保障的司法体制改革，建立跨地区乃至全国性的农民组织（如农民协会、农民经济合作组织等），提升农民的自组织程度和集体行动能力，改善农民及其代表在公共政策制订中的被动地位，使其拥有对政策制订的咨询权、参与权，以及对政策执行的知情权和监督权。?
5.从宏观方面解除制约基层治理和发展的制度篱笆，真正赋予乡村能相对自主、独立发展的空间。“当前中国农村最迫切的改革是，进一步深化农村土地、产权、户籍、金融以及集体经营体制、公共服务体制、社会管理体制等的改革。”［18］此外，应对用工、社会保障、教育、税赋及公共财政等制度中歧视农民和农村的政策进行系统改革，让农民、农村拥有同等的权利，将乡村教育、农村基层公务员、乡村公共设施等公共物品建设纳入公共财政统筹的范围。?
［参考文献］?
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［基金项目］国家社会科学基金重点项目“健全农村民主管理制度对策研究”（08AZZ004）最终成果?
［作者简介］肖唐镖，南京大学公共事务与地方治理研究中心、南京大学政府管理学院教授，博士生导师，主要从事基层治理与地方政治、政治文化与抗争政治研究。
大河网 版权所有破除河南省文化产业发展的观念和体制机制性障碍之思考
　　摘要：河南省文化产业发展所受到的制约主要表现为观念和体制机制性障碍，破除这些障碍，需要从以下几方面努力：（一）提高认识，解放思想，解决观念性障碍；（二）完善政策和法律法规体系解决法律保障性障碍；（三）创新人才体制机制解决人才空缺性障碍；（四）倡导培育和激发创新意识解决创新性障碍；（五）用市场化思维解决资金供应性障碍；（六）完善文化管理体制解决管理混乱的障碍；（七）破除僵化观念充分开发利用文化资源。 　　关键词：河南省；文化产业；体制机制障碍；破除 　　近年来，河南省文化产业呈现了较快的发展态势，但是，由于河南省文化产业起步较晚，起点较低，总体发展状况仍处于文化产业发展的早期阶段、初级阶段，呈现出小、散、低、弱的状态。表现为规模小，布局分散，市场化和集约化程度不高，规模化程度低，科技含量低，经济效益低，核心竞争力弱。 　　2013年，全国文化产业增加值达到21351亿元，占GDP的比重达到3.63%，河南省的文化产业增加值为815亿元，占GDP的比重仅为2.53%，与全国水平的差距较大。从总量和占GDP的比重看，河南省文化产业的整体发展状况仍然落后于全国平均水平，居于比较落后的位次。 　　综合分析制约河南省文化产业发展的主要原因，除了对文化产业的认识不到位、缺乏社会共识以外，体制机制的不适应是发展河南省文化产业的最大制约因素和根本原因，这也是河南省文化产业发展落后的瓶颈所在。 　　制约河南省文化产业发展的观念和体制机制性障碍，主要有七个方面：一是各级领导对文化产业发展重视不够造成的观念性障碍；二是政策和法规体系不完善带来的保障性障碍；三是人才培养引进使用方面的制约造成的人才空缺性障碍；四是创新意识缺乏导致的创新性障碍：五是融资渠道不通畅导致的资金供应性障碍；六是文化管理体制方面存在的体制性障碍；七是文化资源利用方面存在的僵化性障碍。 　　河南省文化产业的发展，要尽快赶上全国发展水平，并步入第一方阵，必须按照规模化、集约化、专业化发展的思路，下大决心革除观念和体制机制方面的制约因素。 　　一.提高认识，解放思想，解决观念性障碍 　　文化产业所具有的双重属性，使其不仅能够传播意识形态和文化观念，同时也使其成为拉动经济社会发展的重要支柱产业。使之受到美国、英国、日本、韩国等发达国家的高度重视，他们大力支持文化企业向世界各国倾销其文化产品，既获得了高额的经济利益，同时又向外传播其意识形态和文化价值观。美国的电影业已占据全球份额的85%，给美国带去每年近180亿美元的收益；一份《读者文摘》，就年创收25亿美元！文化产业的高额经济回报率使美国文化产业在本国GDP中所占比重高达25%，成为仅次于军工的第二大支柱产业，同时在世界文化市场的比重更是高达43%！我们具有丰富的文化资源，而文化产业在GDP中所占比重不到4%，河南省2013年只有2.53%，还不到3%！资源丰富，潜力巨大，前景广阔。值得我们各级执政者深思。 　　2011年党的十七届六中全会《决定》明确文化体制改革发展的奋斗目标之一是，到2020年，文化产业成为国民经济支柱性产业，并提出了文化“越来越成为经济社会发展的重要支撑”的崭新论断，表明中央对文化产业作用的认识越来越清醒并逐步深化。各级领导干部必须从国家文化安全、经济结构转型和产业升级、全面建成小康社会以及人民群众精神文化需求高度，充分认识文化产业发展对于实现中原崛起提升河南文化软实力的重大意义，把文化产业发展作为任期内的中心工作，制定目标，分解任务，建立台账，常抓不懈，持之以恒，扎实推进。 　　二.完善政策和法律法规体系解决法律保障性障碍 　　政策扶持和法律保障是发展河南省文化产业的关键。要在财政、税收、金融、用地以及人才引进培养和创新激励、创业扶持等各个方面制定符合河南省省情的政策，加大对河南省文化产业发展的政策扶持和保障。完善和细化鼓励引导民间资本进入文化领域的政策；进一步完善文化市场行政审批制度；建立健全文化市场信用体系，完善企业失信惩戒和守信激励机制；在法律许可的范围内，制定文化产业发展和知识产权保护的地方性法规规章，为文化创意内容提供法律保护，解决文化产业发展中的产权纠纷；理顺各种文化产业政策关系，为文化产业的合理化进程提供全面、系统的法律保障机制和政策支持体系。 　　三.创新人才体制机制解决人才空缺性障碍 　　人才资源是第一资源，人才优势是最大的优势。文化力竞争的关键是人才的竞争，文化繁荣的关键是人才的涌现和人才积极性的充分发挥。要实现河南省文化产业的跨越发展，必须要把加强人才引进和培养作为文化产业建设的重中之重来抓，建立广泛吸纳高素质人才的人才使用制度、人才流动制度和人才激励机制，迫在眉睫。 　　首先要关爱现有的文化人才，在工作条件、住房、医疗、子女教育和就业等方面细致入微地解决他们的实际困难，真正做到对人才关心、爱护、激励，解除他们的后顾之忧，留住人，留住心，充分激发他们的积极性和创造潜力。其次要加大文化人才引进力度，制定计划，引进文化创意、文化经营、文化经纪等方面的人才，力争在引进海内外复合型、领军型文化高端人才方面取得重大突破。第三是要拓宽文化人才培养渠道，加强文化经营人才培养。依托郑州大学、河南大学等高校，开展有计划的文化专业人才培养；在相关职业院校设置文化创意、文化经营管理等相关专业，培养一批文化产业基础型人才和文化创意紧缺型人才；建立省校合作大平台，通过联合办学、定向培养、在职进修等各种途径，培养高层次文化人才；尝试引导鼓励建立专业化的民办职业培训机构，如玉雕设计加工、瓷器制造、乐器制造等，培养具有较强专业性和针对性的实用文化人才；利用新媒介发展网络课堂，培训文化人才。第四是建立面向社会文化艺术人才的开放式的职称评定制度。第五是实施“文化产业创业创意人才扶持计划”，运用市场化办法，解决创业创意人才成果转化、市场推广的难题，促进创意成果转化和创业团队孵化。 　　四.倡导培育和激发创新意识解决创新性障碍 　　创新是发展的灵魂，更是文化产业发展的灵魂和关键。要从思想观念、管理体制、市场体系到科技要素等方面，致力于全方位的创新。通过观念、管理、市场、科技等方面的创新，破除固化的创新性障碍，激发文化产业发展的活力。 　　近年来，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，全球创新格局面临深刻变化，国内外创新竞争日趋激烈，体现在文化产业方面，创新竞争同样会趋向白热化。文化产业的新业态，在运用最新科技成果发展文化和推动文化科技创新方面具有天然的敏感和优势，适应了当代科技发展的新趋势，将抢占文化发展制高点，形成新的文化创造力和竞争力。 　　为此，一是要高度重视文化产业发展，并将此项工作作为各级政府的工作重心，提上议事日程。制定激励创新的政策和措施，推动文化产业的新一轮创业热潮，靠创新拉动文化产业转型升级。二是要开展各种培训，培养创业者的创新观念和意识；利用各种宣传媒介，广泛宣传和弘扬创新意识、创新观念、创新行为，为文化产业发展提供创新理念支持。三是要把科技创新贯穿于文化产业的各个方面、各个领域，积极营造有利于文化产业创新发展的良好环境。四是要推动文化与科技的融合，支持中小文化企业科技投入、技术创新，鼓励企业应用高新技术提升文化创作、生产和传播方式，积极推进对传统文化产业的改造提升，促进文化产业不断升级。五是要建立以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的文化技术创新机制，培育一批特色鲜明、创新能力强的文化科技企业，支持文化企业与高校、科研院所共建各类公共创新服务平台和创意策划中心。六是要注意增强品牌意识和加强知识产权保护，鼓励自主创新，发挥知识产权在文化产业发展中的核心支撑作用。 　　五.用市场化思维解决资金供应性障碍 　　十八届三中全会决定明确指出：“降低社会资本进入门槛”，“建立多层次文化产品和要素市场，鼓励金融资本、社会资本、文化资源相结合。”文化企业的资金短缺性问题的解决必须改革投融资体制，要建立以国有资本为主导的投资主体多元化和以投资方式多样化、投资准入区别化为特点的新型文化投融资体制。 　　解决文化产业的资金供应性障碍，应当从以下几方面做起：一是政府应该逐步加大对文化产业的财政投入、税收优惠和扶持力度；二是实施“文化金融扶持计划”，创新金融机构服务小微文化企业方式，由各级政府搭建中小融资担保平台，协调金融机构，初步建立起无形资产质押贷款、信用担保和资信评估体系，拓宽投融资渠道；三是借鉴推广吸引社会资本、民间资本投资发展旅游业的成功做法，在政策许可的范围内勇于打破行业垄断，积极吸收外部资金和社会资本，鼓励企业家投资文化产业，把河南省文化产业做大做强；四是成立文化产业投资公司，由少量财政资金托底，整合河南省各类文化资源，做大做强文化产业融资平台。五是制定《河南省金融支持文化产业发展繁荣的实施意见》，推动信贷产品开发和创新，鼓励引导社会资本参与投资文化企业。 　　六.完善文化管理体制解决管理混乱的障碍 　　文化产业要发展，政策是杠杆，体制是保障。体制机制是根本，是文化产业顺利发展的基石，体制机制这一瓶颈不突破，文化产业就不可能得到快速发展。因此，推动文化产业大发展、大繁荣必须深化改革，以改革创新的精神加快管理体制机制创新，最大限度地解放和发展文化生产力。要按照十八届三中全会深化改革的精神，遵循政企分开、政事分开原则，解决文化管理体制方面存在的问题。一是要创新文化管理体制机制，调整文化产业发展工作领导小组成员构成，由各级主要领导担任组长，强化对文化产业发展的领导力、协调力、推动力，统筹文化产业发展各方面的工作。二是推动政府部门由办文化向管文化转变，理顺党政部门与其所属的文化企事业单位的关系。关键是要进一步转变文化行政部门职能，实现政企分开、政事分开、管办分离。坚持依法行政，建设法治政府、服务型政府，履行好政府“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”的职能，切实解决政府管得过宽、管得过死的痼疾。三是创新服务机制，优化服务环境，简化工作流程，创新服务手段。四是创新考核机制，把文化产业发展纳入绩效考核体系，把文化产业发展的绩效结果与各级领导干部的使用挂钩。 　　七.破除僵化观念充分开发利用文化资源 　　文化资源的多少与文化产品的丰富与否不成正比例关系。文化产业关注的是文化的商品属性，其出发点和聚焦点是现代文化需求和文化消费。因此，必须从消费市场和现代产业角度来提炼文化资源的市场价值要素，加以开发和利用，实现河南省文化资源优势向产业优势的转化。首先，要破除僵化观念，高度重视文化资源的当代转换。文化产业与文化事业的最大区别就在于其产业特性和经济特性，因此，要破除将文化产品唯意识形态化的片面认识，既重视其社会效益又重视其经济效益，既关注其意识形态功能更注重其商品属性，这个观念上的认识必须首先澄清和解决。其次，引进高端创意策划人才，促进河南省文化资源的产业转化。“资源有限，创意无限”，将“文化创意”意识融入到传统产业的发展之中，融入到文化资源的开发之中，是优化产业结构、促进经济增长的重要方式。美国的迪斯尼、米老鼠等卡通形象的创意，为其创造了巨大财富；《印象·刘三姐》的创意，带动了广西旅游、餐饮、房地产、交通等相关产业的发展。创意需要人才，尤其需要高端人才。应考虑谋划引进如张艺谋（《印象·刘三姐》创意执导）、梅帅元（《大宋东京梦华》创意策划）级的创意人才，整合开发河南省的传统文化资源，拉动河南省文化创意、文化演艺、文化旅游等产业的升级。第三，要鼓励支持文化产业的跨界融合，推进文化业态创新。如文化与科技、文化与教育、文化与旅游、文化与金融、文化与电商等产业的融合，都应当是河南省文化产业发展的重点。（文化与科技融合案例：北京奥运会开幕式的“卷轴”影像，上海世博会“会动”的《清明上河图》，2012年伦敦奥运会吉祥物的宣传片，令人惊奇和赞叹。它们出自中国水晶石公司。精巧的创意，文化和科技的完美融合，带给观众强烈的视觉冲击，这种跨越时空的创新展播方式，使水晶石公司创意声誉和经济效益双丰收。）第四，抓住互联网井喷式发展的机遇，用“互联网+”的理念来推动互联网文化产业发展。2014年底，我国互联网用户数达到7.83亿，其移动宽带用户达5.83亿，互联网普及率达到47.9%。据估算，到2015年底，互联网文化产业将占文化产业整体价值的70%，预计到2017年，移动互联网市场规模可能扩大到6000亿元。[1]让文化产业搭上互联网的快车，把传统文化产业搬到互联网上，利用新媒体，打造新业态。互联网服务升级，能够激发文化消费意愿；消除壁垒，打通文化领域产业链；跨界融合，创新文化金融合作模式。发展电商引导民众参与数字文化消费。[2]第五，牢牢把握“内容为王”理念，推动文化产业从“铺摊子”向“上档次”转型升级。《泰坦尼克号》、《哈利·波特》、《阿凡达》等电影的成功，都是在传统文化资源的基础上进行重新建构和再造的结果。随着知识产权保护环境的改善，手机游戏、网络文学等以内容取胜的产业将得到有效保护和快速发展，“创客”等新兴创业者勃兴。网络的普及和移动网民数量的激增，网络文学彻底颠覆了传统文学的阅读习惯和模式，为作家带来了丰厚的回报。2014年网络作家富豪榜揭晓，唐家三少连续三年蝉联冠军，仅2014年的版税就高达5000万元，[3]这是传统文学作家所难以企及的。发挥河南省“文学豫军”优势，大力发展网络文学，必将成为河南省文化产业转型升级的一个新亮点。第六，打造河南特色的文化产业航母。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，打破地区封锁和行业壁垒，促进文化资源和要素在更大范围内流动，通过横向和纵向的并购整合，推动文化企业之间的联合重组，培育一批大型骨干文化企业集团，尤其要注重培育如深圳华强文化科技集团公司那样的文化创意方面的大型企业集团，逐步占领文化创意的制高点。为提高文化产业的集聚发展水平和核心竞争力，河南省确定了开封宋都古城文化产业园等3个重点文化产业园区和河南日报报业集团、中原出版传媒集团等10家重点文化企业。这是打造河南文化产业航母的起点，把这些文化企业做大做强，进入“文化企业30强”行列，做到国内领先、国际知名，才是我们的目标所在。 　　参考文献： 　　[1]孟芳.2015年移动互联网行业十一大趋势[EB/OL].互联网周刊.。 　　[2]鲁元珍.“互联网+”：给文化产业带来什么[N].北京：光明日报，. 　　[3]2014网络作家富豪榜揭晓唐家三少一年版税5000万[EB/OL].[].http：///a/941.htm. 　　李延文
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