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政府法制研究2010年第4期（总第120期）
发布时间：　来源：　发布机构：广东省人民政府法制办公室
●纪念行政复议法施行十周年有奖征文获奖文章选登（二）
纪念行政复议法施行十周年征文活动三等奖
我和行政复议工作结良缘
湛江市法制局林盛
我有幸见证了1990年的《中华人民共和国行政复议条例》和1999年的《中华人民共和国行政复议法》实施，在行政复议工作岗位上度过了20个春秋，从对行政复议工作一窍不通到“熟练工”，从满头黑发的小伙子到银丝渐多的中年人，甜酸苦辣，感慨万千。
从不相识到熟悉
为做好《中华人民共和国行政复议条例》实施工作，1990年，湛江市坡头区成立了政府法制科，区委把我从湛江市坡头区政府办公室秘书组组长的岗位上升任湛江市坡头区政府法制科副科长。我大学读的是农学，出来工作干的是文秘，对法为何物一点都不懂，很担心胜任不了这项工作。但木已成舟，我只能全力做好这项工作。
当时，行政复议工作没有现成的复议程序、复议文书格式，行政复议工作全靠自己去探索。为不做门外汉，我啃起了法律、经济等读本，向法律界人士请教，多次到人民法院和司法局向有识之士请教。我先后取得中山大学法律自学考试专科毕业证书，广东省委党校函授经济管理本科毕业证书，并获司法部颁发《基层法律服务工作者执业资格证》，成为法制工作“熟练工”，多次参与政府涉法重大项目决策。
我在区工作时，办结的行政复议案，当事人均服，没有起诉；在市工作时，办结的行政复议案，均没有败诉。
光阴似箭，日月如梭，别的部门领导已换了一茬又一茬，由于懂法律的领导干部紧缺，以及自己的执着，从1990年法制科副科长干到2003年法制局长，一干就是14个年头，但组织原则是部门主要领导一般任职不能超过2届。因此，2003年底，区委调任我为湛江市坡头区人大常委、法工委（内司工委）主任。
2005年，我参加了湛江市人大公开招考选拔公务员考试，幸运地获得科级干部笔试、面试总分第二名（招两名科级干部）。此时，湛江市法制局征求我意见，拟调我到市局工作，但没有科长位置，是否愿意来？是争取去市人大、或是去市法制局、还是留任原职，我很是彷徨。我爱人讲，在人大做常委，主要是开会、投票，以及视察、考察，工作轻松，你已人到中年，何必去做“大兵”呢；同事讲，争取去市人大吧，该处“庙”多、职位高，退休前可以拿个处级。
一件铭心刻骨往事，使我毅然选择了行政复议工作。那是20世纪90年代中期，位于海岛的某镇政府落实历史遗留问题，将一居所发还给当事人陈康瑞，该居所原为其父亲所买，因种种原因，该房已被居委会占用。该居委会不服镇政府将该房返还给陈康瑞的决定，向区政府申请行政复议。我到现场调查，在那落后荒凉的海岛上，看到深深震撼了我的那一幕，陈康瑞居住的茅草房里，2个骨瘦如柴的小孩坐在地板上，床榻上躺着一个被火烧伤而瘫痪的妇人，小孩连同大人呆滞的目光印刻在我的心里。若能将被居委会使用的房屋发还给他们，确实解决燃眉之急。我通过多种努力，终于使到房屋返还给他。& 陈康瑞感激之情，难以言表。
通过这一行政复议案，我感到做行政复议工作，实实在在是为民办事，真正能给予困难中的人一些温暖、一些帮助和一股力量，是一件多么让人自豪与满足的事。就这样，我明确表态只做主任科员的情况下，2005年底，在离开行政复议工作一年多后，又到了湛江市法制局工作。
我市属欠发达市，人多地广，行政复议案件中山林、土地、海滩涂行政确权案件占比例大，这类案件占复议案件总量的70%以上。这类案件一般是历史积累问题多，办案难度大，争议地多在偏僻的地方。
在区工作时，没有交通工具，为勘察现场，我们不得不通过私人关系借来一辆摩托车下乡勘察现场。我到市工作后，到农村勘察现场就更多了。
多少年来，不论炎炎夏日，还是寒冬腊月，我们不辞劳苦地在崇山峻岭穿行，在急流中涉过，不知被荆棘穿破多少条裤，被崎岖山坳磨烂多少双鞋。曾记得，在烈日当空，炙热的太阳晒得我们睁不开眼睛时，忽然下起雷雨，当风雨刮掉眼前的眼镜，硬睁着模糊的双眼踏着泥泞的山道，汗水混杂着雨水淌下，衣服早已湿透……
当我们千里迢迢来到偏僻的山村勘查现场时看到老百姓所期待的目光，当饥寒交迫时热情的老乡捧出热气腾腾散发着坭土芬芳的红薯，我激动得热泪盈眶；当我们为老百姓解决了多年积淀的纠纷案，老百姓兴高采烈地奔走相告，此情此景，我又是喜上眉梢。
行政复议工作令我深谙情与法的关系。情与法，既统一又对立。当情与法冲突时，我义无反顾地选择了法。为避免以法冲突，我首先回避了情。在办理案件时，对涉及到当事人是亲戚、朋友、与我同姓的村庄等案件，我都向领导提出要求不做主办人，主动回避。
对法，每宗案都能依法履行职责，做到既不能失职，又不能越权；既不能不作为，又不能乱作为；执法要严，违法必究；绝不滥用职权，执法犯法，徇私枉法。
对情，以情为民所系，不论是大案小案，不论所复议的案是错案对案，老百姓都是为求真而来，把希望寄托给政府。我们的形象，在某种程度上代表政府。把他们的事当为自己的事，就能动情。不论是穷人与富人，我都以礼相待，以法说服人，以情打动人。有些人没钱坐车回家，我主动给他路费；有些人生活困难，我中午还主动请他们到饭堂吃工作餐。因此，当事人因不能支持其复议请求一时有情绪，但过后还是理解的。
士不可以不弘毅，任重而道远。我愿孜孜不倦地在这条为人民服务的道路上，笃行吾志，坚持以法用情做好行政复议工作。
回顾所走过的路，我可以欣慰地看待我和行政复议工作所结之缘——平凡却壮丽无比！
当前行政复议热点问题及其应对
肇庆市法制局张少英
为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《中华人民共和国行政复议法》。从此，调整行政复议活动的规范由《条例》上升为法律。《行政复议法》从1999年10月1日起施行，至今年10月1日已经十周年。这十年间，正是我国改革发展的关键时期，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。许多社会矛盾纠纷以行政争议的形式反映出来，行政争议呈现增多的趋势。行政复议案件逐年增长，我市2006年本级政府收到行政复议申请25件，其中，涉及土地权属性质的17件；2007年收到39件，涉及土地权属性质的19件，城市房屋拆迁12件；2008年收到行政复议申请35件，涉及土地权属性质的22件，城市房屋拆迁3件；2009年（至9月30日）收到行政复议申请40件，涉及土地权属性质的25件，城市房屋拆迁5件。上述数据表明，我市近年行政复议案件的热点是土地权属问题和旧城改造中房屋拆迁安置补偿问题。
一、热点及其成因
（一）土地权属问题主要表现为：
1、涉及土地（林地）权属争议案件仍然占复议案件的较重比例。下面就改革开放以来党和国家推行的土地政策与市场经济的发展对农村集体用地权属纠纷争议所带来的影响进行分析。首先土地耕作条件发生变化，国家一方面减轻农民的负担，一方面加大对农业的扶持和补贴；土地在上世纪六、七十年代是旱、涝不保收的低产田，加上公粮、余粮任务繁重。八十年代初农民进城务工，农民弃耕造成土地荒芜，生产队自动放弃，由原大队或公社投资改造变成规格鱼塘，经营超过20年（有的甚至30年以上），尤其是2006年以来，国家免除了农业税（公粮），村中的年轻人认为要争回土地是有利可图。其次，土地流转带来可观的经济收入。自从土地的所有权和使用权分离，农民集体经济组织所有的林地、土地可以发包经营以来，土地的使用可以转化为一定数额的金钱，尤其是国家取消了农业税后，土地的使用价值突显。再次是土地权属登记欠账过多，导致联合总社、联社、合作社三级经济组织之间，合作社之间土地权属不清。1982年颁布《土地管理法》已经规定了土地所有权和土地使用权的登记制度，但事至今天20多年过去了，农村集体所有的土地除少数集体建设用地与个人的宅基地使用权登记办证外其余土地产权缺少办理登记确权，各个争议集体多在不同的历史时期对争议土地履行了管理义务，某些集体土地在国有化的过程当中没有严格依照法律程序进行，导致土地权属纠纷发生后缺乏法定证据，适用法律困难，难以确定权属。
以上是土地权属争议的外生作用力，是社会经济发展所必然引起的利益分化所带来的争议，土地是最根本的生产资料，正因为其重要所以在土地使用多样化的变革过程中使原来的利益共同体迅速分化，甚至对立起来，通过走法律的漏洞、不按法定程序办事等手段追求效率，最终必然导致在分配环节上产生争议，要求重新确权。
2、国家建设征收土地，因对土地不满意引起行政复议。近年来，我省实行“双转移”，珠三角发达地区的“低端”产业向次发达地区转移，我市山区为应接这些产业的转移，开辟了许多工业园，需要征用农民集体所有的土地。同时，国家为应对国际金融危机，大力拉动内需，大搞基础设施建设，如高速公路、铁路等也需要征（租）大量的土地，征（租）地过程中对农作物的作价、临时使用土地的租金等持不同计算标准，以及对征用范围、农民的安置等有不同看法。因此，这类案件近年出现并呈增长趋势。
3、不服土地登记，要求撤销土地使用证的复议申请。土地使用权登记，是物权的一种公示制度，一方面，登记机关只对当事人提交材料作形式审查，只要当事人提交了法定的材料，就必须按程序予以登记，核发证书。形式审查符合登记条件予以登记，并不等于当事人取得土地使用权的民事法律关系合法有效。后者不属于行政机关审查的范畴，但当事人明明是对权利人取得权利的民事行为有异议，却不向法院提起民事诉讼而选择行政复议，形成近年此类案件增多。这类案件，复议的结果不可能解决当事人之间的相邻权、继承权、房屋所有权或土地使用权的转让等争议。另一方面，土地权属登记制度自身在机制上存在着缺陷，容易被投机分子利用漏洞，使土地权属争议问题复杂化。
（二）旧城改造中房屋拆迁安置补偿问题主要表现为：一是对行政机关的相关行政许可申请行政复议，包括规划许可、拆迁许可；二是城市房屋拆迁安置补偿行政裁决的复议；三是针对行政机关颁发的土地使用权征和房屋所有权证展开行政复议和行政诉讼。
旧城改造是城市发展的必然，房地产的巨大商业价值使这些不同利益集团的关系错综复杂。这首先表现在房产所有权与土地使用权的回收上，城市房屋的征收与相应的土地的收回实际上是同一个过程。其次，不动产所有权往往包含着其它用益物权和担保物权，征收征用所带来的不动产所有权的变更必然影响附属于其之上的从物权。再次，旧城改造根据改造目的的不同区分为商业性质的和公益性质的，商业性质的房地产开发与公共利益有着天然的联系，政府公权力，楼主所有权，公众环境权纠缠在一起，利益的冲突由于土地的升值而被无限放大。造成了旧城改造容易滋生腐败，或者容易被私人滥用的情况，导致行政复议工作在不同利益的冲突之下难以开展，更难取得两全其美的工作效果。最后，政府在商业性房地产开发的收购中处于中立地位容易受到群众的质疑，同时公权力以公益性为名征收土地在以商用性使用土地的行为屡见不鲜，行政复议工作的落实难以取得群众的认同。
综上所述，对于旧城改造，多数市民是支持的，只要得到合理的补偿安置，一般都能与拆迁人达成协议。但少数人为了追求个人利益的最大化，要价过高，有的甚至提出无理要求，与开发商较劲，做钉子户。一些代理人为了收取代理费，也利用行政机关在旧城改造房屋拆迁工作中的疏漏，法律法规又不够完善，怂恿支持钉子户过度维权，造成一些无休止的行政复议和行政诉讼。
二、应对措施
土地权属问题和旧城改造中房屋拆迁安置补偿问题随着社会体制的深化改革和社会主义市场经济的不断发展成为目前相对落后的泛珠三角地区工业化和城市化的拦路虎，由此产生的行政复议纠纷数量多，难度大，影响广，利益冲突严重。下面将通过《行政复议法》法学理论，政府体制改革理论结合笔者行政复议的实务工作经验，针对两种行政复议热点问题的共性进行制度性的探讨和建议：
（一）加强行政复议能力建设。随着社会和经济的发展，人的法律观念和法律意识的不断增强，利益取向的多元化，涉及民生的上述行政复议热点仍然会持续，各行政机关应当高度重视行政复议工作，加强行政复议能力建设，保障行政复议人员、经费及必要的设施如交通、调查取证的工具。充分发挥行政复议在化解社会矛盾，维护社会稳定发展的作用。
（二）加大对行政复议法及其实施条例的宣传力度。实践中，由于一方面人民群众有了依法维护自己合法权益的观念，另一方面存在对行政复议法了解不够清楚的问题，使一些民事争议如相邻关系、继承关系以及民事侵权都企图通过行政复议解决，甚至请求高速公路建设单位将路边房屋一并征用也申请行政复议。加大对行政复议法及其实施条例的宣传力度，使群众知道行政复议是对申请人认为侵害其合法权益的具体行政行为（包括作为和不作为）的合法性和适当性进行审查，从而防止和纠正违法和不当具体行政行为的一种法律救济渠道。行政复议的申请必须针对某一具体行政行为而提出。
（三）规范行政管理，严格依法行政。首先是严格执行《土地管理法》规定的行政管理措施，规范对集体所有的土地的登记。使农村集体所有的土地权属明晰，减少因权属不清引发的土地争议。其次，在城市建设中，规范旧城改造及房屋拆迁工作，减少开发商与被拆迁人直接利害冲突，引起的不稳定因素。
（四）创新行政复议方式，有效解决争纷。坚持以人为本，复议为民的理念，拓宽行政复议受理渠道。为了保障行政复议申请获得最大利益，可考虑对不符合行政复议申请受理范围的案件，作受理前处理，尽可能为申请人解决实际问题，对案件的是否立案审查期间适当延长为10日。对涉及当事人民事权利的案件，规定必须进行调解，进行调解的时间不算入行政复议工作期间。
（五）交流行政复议工作经验。提高工作人员的业务水平法律的生命在于经验，法律工作者的工作绩效取决于其的工作经验。没有实践经验，所有的法学理论，行政管理理论都不能在实际工作中体现出来。行政复议制度化的建议是人发挥作用的基础，有了一个良好的机制，就必须通过提高业务员的工作能力去适应经过优化的机制，从而取得实效，真正为人民解决行政纠纷，为民服务。我省珠三角地区权属流转因为大量人口和资金的涌入，满足了各个利益集团的合理期望，使得整个社会人口层级结构和经济发展水平相适应，政府无为而为之，取得了巨大的成效。现在我省相对落后的地区也迎来了发展的春天，有些问题若处理不当，整个社会秩序会在利益的不断膨胀和分化中被激化的社会矛盾所摧毁，在物质文明基础上的精神文明和政治文明无从谈起，由此，笔者认为上级政府有必要组织各个行政复议经验交流学习总结会议，从而统一明确党和国家的政策方向，用发展性和前瞻性的战略眼光科学地解决社会发展过程中的行政复议问题。纪念行政复议法施行十周年征文活动三等奖
浅析行政复议调解制度的运行
大埔县法制局李虹洪
《中华人民共和国行政复议法》施行已经十周年了，这是中国的行政复议制度理论和实践不断磨合的十年。在《全面推进依法行政实施纲要》、《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》等一系列重大举措的影响下出台的《中华人民共和国行政复议法实施条例》，在立法上首次确立了行政复议调解制度。这一制度的建立有利于进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会。以下就行政复议调解制度的运行作一探析。
一、行政复议调解的概念和基本原则
行政复议调解是指在行政复议过程中，复议当事人在行政复议机关办案人员的主持和协调下，依法就有关行政争议进行协商，从而达成合意，解决行政争议所进行的活动。
行政复议调解制度的基本原则：
（一）自愿原则。该原则包括是否愿意通过调解解决纠纷，是否自愿接受调解结果。在行政复议中，调解应在双方当事人地位平等的基础上进行。当事人达成的合意必须出于自愿，复议机关可以为当事人提出调解方案，但不得有任何强迫当事人接受调解方案的明示或暗示的意思表示。
（二）合法原则。行政复议调解虽然是通过对双方当事人的争议进行教育、疏导和协调，促使其达成合意，但不得就被复议的具体行政行为的合法性进行调解。调解结果和调解程序都要符合法律规定。复议机关应在查明事实，对申请人的行为以及被复议的具体行政行为的合法性作出明确判断，分清各方是非的基础上进行调解。
（三）效率原则。行政复议调解与行政诉讼、行政复议相比，具有程序灵活、行政成本较低等特点。目前基层政府的行政复议机关普遍存在办案人员少、办案经费紧张、争议案件繁琐的局面。运用调解的方式解决行政争议，既可以迅速解决纠纷，又能最大限度地满足现代市场经济对公平与效率的双重追求。
二、行政复议调解制度的适用范围
（一）行政复议中可适用调解的案件类型
我国《行政复议法实施条例》第五十条第一款对行政复议机关可以予以调解的案件作了概括性的规定，一类是公民、法人或者其他组织对行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权作出的具体行政行为不服申请行政复议的案件；另一类是当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷申请行政复议的案件。在第一类案件中，可以从以下三类具体案件进行分析。
1、具体行政行为存在不影响实体处理结果的程序瑕疵案件
对于此类案件，即使行政复议机关因具体行政行为存在程序瑕疵而予以撤销，行政机关也会在纠正其程序瑕疵的前提下重新作出与之前相同的具体行政行为，相对人对具体行政行为的争议仍需要继续予以解决。
2、具体行政行为合法但不合理的案件
具体行政行为尽管合乎法律规定，但其作出时现实情况已发生了重大变化，法律规定与社会发展相比具有一定的滞后性，不能给相对人以公平的待遇因而引发的行政争议案件，行政复议机关对此类案件可在各方当事人之间进行调解，尽量平衡相对人付出的社会成本及政策成本。
3、行政违法不作为且履行已无实际意义的案件
行政不作为主要有三种表现方式，即行政机关拒绝履行、拖延履行和不予答复。在行政复议中若认定行政不作为不合法但履行已无实际意义，经行政复议机关为当事人进行调解，可责令行政机关采取一定的补救措施或给予行政赔偿。
（二）行政复议中不适用调解的案件类型
1、具体行政行为超越行政职权的案件
超越职权作出具体行政行为的行政机关对此并无处分的权力，因而在行政复议环节中，应由行政复议机关直接对超越职权的具体行政行为作出复议决定更为适当。
2、涉及公共利益的案件
对于涉及公共利益的案件，行政机关无权对其予以自由处分，也无可协商的空间，不能以公共利益为筹码同相对人进行交易，因此，此类案件进入行政复议后应由行政复议机关经审查后作出行政复议决定。
3、具体行政行为合法且合理的案件
对于合法且合理的具体行政行为，行政复议机关没有进行调解的余地和权力，只能对该具体行政行为予以维持。
三、行政复议机关在行政复议调解中的职权
（一）主持行政复议调解的过程
行政复议调解过程在行政复议机关的主持下，由复议办案人员和当事人共同参与，由当事人分别提出调解方案进行协商，或者由复议办案人员基于职权提出调解方案以供参考，当事人从实现自己利益的角度综合考虑是否接受调解。在调解过程中，复议机关具有主导作用，积极主动地介入并引导和促进协议的达成，实质上是上级行政机关履行行政复议职能、化解行政纠纷的一种职能活动。
(二)监督调解协议的内容
合法性是行政复议调解的基本原则。双方达成调解协议后，需要双方当事人对复议机关进行相一致的陈述，由复议机关对调解协议的合法性进行审查。这里的合法性审查是指在不违背法律的禁止性规定，不损害国家、集体和他人利益的前提下，通过调解的低成本、高效率，达到纠正违法或不合理行政行为，监督和促进行政机关的依法行政，实现对当事人合法权益的保护的目的。
四、行政复议中调解程序的具体构建
（一）调解程序的启动
调解的相关权利和程序规定可在行政复议机关向当事人送达受理书的同时以书面告知。行政复议机关对可进行调解的案件可以依职权征询各方当事人是否有接受调解的意愿，若各方当事人或一方当事人愿意进行调解，则可启动调解程序，但当一方当事人愿意接受调解，而其他当事人明确表示拒绝接受调解时，调解程序则无法启动，行政复议机关可在法定期限内依法作出行政复议决定。
调解程序启动后，在调解过程中一方或双方要求不再调解的应终止调解，经行政复议机关两次通知均不参加调解的也应终止调解，以防止行政争议的久拖不决。
(二)调解程序的期限和调解的次数
行政复议的法定期限一般是60日，为了给调解程序失败后行政复议机关作出行政复议决定留出充分的时间，也为了避免久调不决情况的出现，调解期限一般不应超过30天，调解的次数也应控制在三次以下。
（三）行政复议调解协议书的效力
行政复议调解协议书经送达并由当事人签收后即具有法律效力，除法定原因外，当事人不得再就同一事项重新申请行政复议，此时只能在行政复议调解协议书送达后的15日内提起行政诉讼。若行政复议调解协议书送达前当事人反悔或送达时当事人拒绝签收，该调解协议书不产生法律效力，行政复议机关应及时通知其他当事人并直接做出行政复议决定。
经过行政复议调解程序后，当事人不因调解过程中对事实的自认而影响其后续的行政诉讼救济权利，行政机关也不得以调解程序中相对人为达成和解而自认的事实和自愿承担的责任作为证明其具体行政行为合法的证据使用。法院在行政诉讼中不得采用行政复议调解过程中的事实认定材料作为证据，以避免造成先入为主的影响。
（四）坚持调解与裁决并行
调解与裁决都是复议机关处理复议案件的方式。适用调解还是裁决结案，不在于调解或裁决制度本身，而在于是否能低成本、有效化解矛盾，彻底解决纠纷。我们应该遵循“能调则调，调、决结合，案结事了”的办法，对适合调解并有和解可能的案件，复议机关进行居中调解。案件不适合调解、当事人明确拒绝调解、当事人在调解协议签订前反悔或者久调不成的，复议机关应及时在法定期限内作出裁决。纪念行政复议法施行十周年征文活动三等奖
构建我国行政复议听证制度的理论及实践探讨
深圳市公安局法制处谭永刚
一、构建行政复议听证制度的必要性与可行性
（一）行政复议听证制度的内涵
我国《行政复议法》第22条规定：“行政复议原则上采取书面审理的办法，但是申请人提出要求或者行政复议经过负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关机关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”这里明确指出我国行政复议主要采取书面审理原则，同时也间接地表明适用听证程序。
一般来说，行政听证是指“行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定之前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人陈述意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据并作出相应决定等程序所构成的一种法律制度。”\[1\]由于各方面原因，我国在立法时，并未对行政复议听证制度进行明确表述，但随着法治行政进程，听证程序范围的扩大，将听证程序纳入行政复议之中，逐渐被提上了议事日程。
（二）构建行政复议听证制度的意义
首先，构建行政复议听证制度的必要性。行政复议作为上承行政执法，下启法院司法的一个中间环节，无论是申请、受理，还是审理、决定等程序，均与司法活动有着类似之处。既然听证制度最早是由司法听证移植过来的，法院审案都要借用听证帮助其实现公平、公正，那么行政复议这种准司法活动引入听证制度就是非常必要的了。
其次，构建行政复议听证制度的重要性。可以使行政复议更加公开、公正，也使复议的申请人和被申请人之间的权利义务更为明确，进而重新恢复行政管理渠道的通畅，使国家行政管理得以顺利进行。听证制度也有利于强化行政机关内部的自我监督和自我约束，保障相对人平等、有效地参与行政复议决定，维护其合法权益。
第三，构建行政复议听证制度的可行性。在我国《行政复议法》还没有明确规定复议听证制度的情况下，我们可以先制定关于复议听证的地方性法规和地方政府规章，来对我国行政复议法制和实践发展的成果进行确认和肯定，在立法调研、立法听证等基础上，待时机成熟后，再在《行政复议法》中明确引入行政复议听证制度。
二、行政复议听证制度的理论及实践现状
（一）行政复议听证制度的理论进展
《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》的相继出台，使我国行政法治建设迈进了一大步，但这些法律只能给受损的权益提供一种事后救济。1996年颁布《行政处罚法》第一次规定了听证制度，在行政行为过程中强调了公民的参与，为依法行政提供进一步的保障，标志着行政听证制度在我国法律体系的正式开始。
为了构建行政复议听证制度，国内众多专家学者都对此进行了研究和探讨，取得了一定的进展。如：张旭东认为，“要建立一套完整的行政复议听证制度，应当包括适用范围、听证通告、听证程序与听证效力等主要事项。”\[2\]许铁矛认为，“行政复议中听证制度的设立，可以很好的保障相对人的参与权，使得相对人不至于在强大的行政权面前丧失‘为自己的权益而说话’的权利，符合了行政民主化的发展潮流。”\[3\]高林则结合《黑龙江省行政复议案件听证审查规定》，对行政复议案件听证问题进行了具体探讨。\[4\]
（二）地方性法规的行政复议听证实践
尽管行政复议法没有直接规定行政复议听证制度，但是伴随着我国行政复议法制实践的发展，一些地方性法规和地方政府规章对复议听证制定了一些程序性和专门性规定。海南省于2001年就首先制定了《行政复议听证程序规则》，此后，湖北、黑龙江、辽宁、云南、广西、安徽等省、自治区也制定了行政听证程序规定。一些市也制定了有关复议听证的程序性规定，如：南宁市、南京市、舟山市等。\[5\]
另外，中华人民共和国海关总署于1999年10月1日发布《中华人民共和国海关实施〈行政复议法〉办法》，第26条规定：“必要时，复议机构调查情况、听取意见可以采用听证方式。听证可以在海关行政复议机关所在地举行，也可以在被申请人或申请人所在地举行。”
（三）公安机关的行政复议听证实践
在公安机关处理行政复试案件的过程中，有的案件被认为质量不高，需要撤销案件，但是被申请人或者相关的行政机关强烈要求公安机关维持原裁决，这时行政复议机关面临“两难”境地；有的行政复议案件中申请人提出的辩解理由，靠书面取证查实有难度，要靠与第三人、被申请人的当面核实、对质才能查清。因此，将听证制度引入公安机关的行政复议程序中，就显得非常重要。
经过实践的总结和提炼，有学者对建立公安行政复议听证制度提出了对策建议，包括：建立公安行政复议听证主持人制度；建立听证前证据交换制度；建立证据失权制度；建立证人当场作证制度；建立律师参与听证制度；建立听证效力制度，\[6\]值得我们借鉴和参考。
三、构建我国行政复议听证制度的对策建议
（一）明确界定行政复议听证的范围
首先，要明确必须听证的复议案件。凡经书面审理将作出的复议决定可能不利于申请人或利害关系人的重大案件，必须适用听证。此类案件之所以必须适用听证程序，是由于其对当事人重大权益即人身权、财产权造成严重侵害。这种侵益性行为也只有适用听证程序，才可能使不利于申请人的复议决定得以改变，抑或不改变也可以使行政相对人更清楚地了解复议决定作出的事实和法律依据，从而有效解决行政争议，真正达成行政复议的目的。
其次，要界定复杂的复议案件听证适用。“复杂”是指案件涉及的复议被申请人即行政机关的级别较高或职权交叉。只要案情较复杂，用书面审理的方式难以作出复议决定的都可以采用听证方式。这就赋予了行政复议机关一定的自由裁量权，可以采取听证方式审理，也可以采用其他审理方式，如听取当事人意见等。
（二）严格规范行政复议听证的程序
听证程序具有普遍适用性，不因适用对象的不同而不同。因此，对于行政复议的听证程序，可以借鉴《行政处罚法》的有关规定。具体操作程序如下：
（1）当事人须在告知后三日内提出听证要求；（2）行政复议机关须在听证的七日前通知听证的时间和地点；（3）除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证须公开举行；（4）行政复议机关指定与本案无利害关系的人员主持听证；（5）当事人亲自或委托代理人参加听证；（6）在进行听证时，当事人可以进行申辩和质证；（7）听证须制作笔录并由当事人签字或者盖章。
（三）建立行政复议听证主持人制度
首先要建立行政复议的主持人中立性保障制度。听证主持人中立性保障制度，由职能分离制度，回避制度和禁止单方接触制度构成。还要注意完善主持人独任制，提高主持人的道德素养和业务能力。
其次要明确规定听证主持人的职责权限。借鉴国外的经验以及我国诉讼法中关于审判长的职责权限的规定，可以从听证之前、听证之中和听证之后三个阶段来分别规定听证主持人的职责权限。以听证举行过程中的职责权限为例，应包括：告知回避申请的权利；把握听证的目的和主题；听取当事人、第三人、案中调查人员以及听证代理人就案件事实、行政行为理由及法律运用等关键内容陈述、申辩和反驳；向听证参加人询问，以了解事实；根据听证的进展，决定传唤证人、鉴定人，决定中止听证、延期听证或者终结听证；维持听证活动秩序，等等。
（四）建立行政复议听证的救济制度
违反听证程序在实践中一般有两种情形：一是应当听证而未听证，二是在听证中违反了听证的法定程序，相应的司法机关审查的内容及处理的结果是不同的。
要完善违反行政听证程序的司法救济，首先要适时修改《行政诉讼法》或通过司法解释完善具体行政行为违反听证程序的救济措施。其次，通过立法或司法解释将行政决策听证的结果纳入司法审查的范围。行政决策听证不同于一般的行政机关制定具有普遍约束力的行政规范性文件的活动，当听证结束并据以做出规定后，行政机关就退出了直接管理领域，此后的一切问题转化为经营活动双方的民事争议。这就要求应将行政决策听证的决定和一般抽象行政行为区别对待，对违反行政听证程序做出的行政决策，立法规定允许进入行政复议或行政诉讼程序。
浅议行政复议受理的审查标准
广州市公安局法制处林学坚、潘毅昌
一、行政复议受理的内涵和意义
行政复议受理审查是指申请人不服行政机关的处理决定，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关根据法律的授权进行审查，对符合行政复议受案范围的，决定立案审查，启动行政复议程序；对不符合行政复议受案范围的，决定不予以受理的行为。为此，行政复议申请人不服行政机关的具体行政行为的处理决定，提起行政复议申请，其诉求能否得到行政复议的救济，与行政复议受理审查有着极为密切的关系，行政复议机关的受理审查标准，决定着申请人是否能得到法律的救济，同时，也决定是否启动行政复议的监督权。因此，行政复议的受理审查，无论是对行政复议申请人，还是被申请人，行政复议机关以与行政复议第三人都具有重大的影响，因为，行政复议申请一旦受理，对行政复议机关以及行政复议当事人均会产生新的法律权利和义务，并受行政复议法律的约束。
二、行政复议受理的形式审查标准
根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但该法律规定的申请期限超过六十日的除外。该法第十七条还规定行政复议机关收到行政复议申请后的受理审查期限和处理结果。根据上述法律规定，行政复议申请人认为其权益受到行政机关的损害，向行政复议机关申请行政复议时，其申请并不必然得到行政复议机关的受理，只有经行政复议机关依法进行审查，符合法定的受理条件，依法受理才能启动行政复议的程序。因此，行政复议机关在行政复议申请人提出行政复议申请时，审查该申请是否符合一定的法律要件，如符合相关性的法律要件即收取申请人的申请材料作下一步的审查基础，然后决定是否受理进入复议的下一程序，该行为即为行政复议机关的初步审查。在现代社会，行政行为日益繁杂多样，如何判断行政机关作出的行为是否是具体的行政行为，有时是非常困难的。因此，行政复议机关在形式审查中时应当坚持什么标准，对申请人的权利救济具有重大的意义，以及不当的具体行政行为是否能得到及时纠正。笔者认为，行政复议的形式审查标准应当包括以下主要内容：
（一）申请人是否是适格的行政复议申请人，即申请人具体行政行为中的权益受损害的本人，还是其代理人，如是代理人有无得到委托人的授权委托，如申请人是死亡的，是否是其直系亲属等；
（二）申请人提出的申请有无具体的请求，有无具体申诉的事实和理由，申诉理由和请求是否明确；
（三）申请人有无提供相关证据证明其受到损害的相关证据，如作出具体行政行为的法律文书或因该行政行为所受到的损害等；
（四）申请人的行政复议申请是否在法定的期限内提出，行政复议的申请期限一般为60日，法律有特别规定的按照规定处理，申请人超过法定的期限提出申请，其行政复议救济权得不到法律保护，行政复议机关依法不应当受理其申请。
行政复议机关在形式审查中，对申请符合行政复议上述的形式要求，则应当收取申请人的申请材料，作为下一步在受理时实质审查的基础，如申请人的申请不符合要求，则依法可以要求申请人进行补充，如申请人的行政复议请求不明确，行政复议机关可以要求申请人明确行政复议的请求；申请人与被申请人的具体行政行为没有利害关系，则应当取得当事人的委托权，才有权提出行政复议申请。
三、行政复议受理的实质审查
在一般情况下，行政复议机关审查决定一个行政复议申请是否应当受理是比较容易的，因为许多具体的行政行为的行政相对人和表现形式是固定和明确的，因此，在受理审查中不会产生有争议。但是在现代社会，社会发展日益多元化，“行政权日益膨胀，国家行政机关越来越多地在行使在实质上属于立法和司法性质的职能”。行政行为的表现形式也日益多样化，因此，有时在判断一个行政行为是否是具体行政行为是非常困难的。从而导致行政复议机关是否应当受理申请人的行政复议申请难以作出决定。为此，行政复议机关在受理的实质审查遵循什么规范和标准，才决定是否受理，这不但体现法律的公平与公正问题，也是正确处理申请人与被申请人的行政纠纷，依法发挥法律的监督和救济作用，有效利用复议手段构建和谐社会，减少社会矛盾的问题。
行政复议申请受理的审查标准，学术界一直以来有较大的争议，传统学说主要以“行政管理相对人说”为审查标准，该学说主要强调的是当事人与行政行为的直接对应关系，即申请人必须是行政行为直接的行政相对人，该学说导致与行政行为没有直接关系，但在实际中，因行政机关作出的具体行为损害了第三人或与该行政行为中的相对人有利害关系的当事人的权益无法通过行政复议得到法律的救济，存在较大的缺陷。现代主流学说以“利害关系人”说为审查标准，即申请人与该行政行为存在利害关系，该申请人认为其合法权益受到行政机关的侵害，该申请人依法有权提出行政复议申请，行政复议机关收到其申请后依法应当受理进行审查，国务院在制定行政复法实施条例时，也采纳了该标准。
其次，在实质审查中，虽法律明确规定了“利害关系人”说作为审查标准，但在实际审理案件时，有时对行政复议申请人与具体行政行为有利害关系，该利害关系是事实上的利害关系，还是法律上的利害关系，该利害关系是直接的关系，还是包含间接的利害关系，法律没有明确的规定。因此，在实践中对以什么标准审查申请人与行政行为有利害关系仍存一定的争议。笔者认为，申请人与具体行政行为有利害关系，应当是指该具体行政行为与申请人有直接的法律上的利害关系，该行政行为直接影响了申请人的合法权益的实现或该行政行为给申请设人定了新的权利、义务，损害了申请人的合法权益。申请人与具体行政行为是否有利害关系应从以下几方面把握：（一）行政机关的具体行政行为是否为申请人设定了义务，如行政处罚；（二）行政机关的具体行政行为是否妨碍了申请人权益的实施，如申请人向行政机关申请行政许可，行政机关作出不予以许可的决定；（三）行政机关的具体行政行为是否侵害了申请人的合法权益；（四）行政机关是否没有依法履行职责，导致申请人的合法权益没有得到保护。只要申请人的申请符合其中一项要求，则申请人的申请与该具体行政行为有利害关系。
再次，在行政复议受理的实质审查中，还必须审查是否属于该行政复议机关的管辖范围和申请人有无向其他有管辖权的行政复议机关提出行政复议申请或向法院提出行政诉讼。
四、行政复议受理审查的法律后果
行政复议受理审查的法律后果主要表现为：（一）行政复议机关对申请人的申请依法予以受理，行政复议机关和当事人都必须受行政复议的相关法律的约束；（二）行政复议机关认为申请人的申请不属于行政复议的受案范围，或申请人与该行政行为没有利害关系，或其申请已超过法定期限，依法作出不予以受理的决定，该行政复议程序则因不受理而终止。纪念行政复议法施行十周年征文活动三等奖
略论行政复议工作的要点
广东省地方税务局政策法规处陈勃
行政复议是定纷止争、化解社会矛盾的一项重要法律制度。其宗旨在于通过上一级机关的纠错行为，及时纠正下级机关错误或不当的具体行政行为，维护申请人的合法权益，将矛盾化解在基层，维护社会的和谐稳定。因此，做好行政复议工作具有非常重要的社会意义和政治意义。行政机关，如果不是处于最高和最低的层级，通常会扮演两种角色，在某些案件中担任复议机关，在其他案件又是被申请人。从事行政复议工作的人员，应该把握这两个方面工作的要点。以下是笔者的一些工作体会。
一、作为复议机关的工作要点
虽然行政复议也遵守“不告不理”的原则，行政复议程序由申请人提起行政复议申请而发起，但复议机关才是行政复议案件办理过程中的主导者。行政复议申请是否应该受理、是否采用听证方式进行审理、是否适用中止和终止程序、是否维持或撤销具体行政行为，判断权均在复议机关。作为复议人员，在工作中应把握住以下工作要点。
（一）始终保持中立立场
在行政复议中，通常由上级行政机关受理下级行政机关作为被申请人的案件。由于上下级行政机关存在工作方面的联系，复议机关和被申请人的经办人员之间较为熟悉，而制度设计又缺乏针对此种情形的回避规定，所以在行政复议案件的办理中，容易出现上级机关“护短”的情形。一旦复议机关碍于情面失去中立立场，偏袒作为下级机关的被申请人，行政争议就可能得不到妥善解决，甚至还会导致矛盾升级。当然，也不排除在极少数一些情况下，复议机关为了息事宁人，满足了申请人不合理的诉求，这样也不值得提倡。因此，复议机关必须像法官一样，自始至终保持中立立场，严格依法办事，才能正确办理行政复议案件，及时化解社会矛盾。
（二）善于掌控局面
复议机关掌控局面的能力至关重要。一方面，行政机关作为裁决者，要充分了解申请人的诉求以及他们心理状态。在了解他们诉求的过程中，可以适当地进行言语方面的安慰，以缓解申请人的不满、焦急和愤怒情绪。如告诉他们：“我们已经知道了您反映的情况。对您复议申请书中提出的复议请求，我们很重视，会依照法定时限予以处理。”或者告诉他们：“我们会依法维护您的合法权益。请耐心等候并对我们的工作予以配合。”另一方面，行政机关作为被申请人的上级机关，要准确掌握被申请人的执法情况和经办人员的心理状态。如，申请人在复议申请中反映的情况，属于特例还是属于经常发生的情况？下级机关有没有制定与案件有关的违法规定？如果具体行政行为明显不当，下级机关是否愿意主动改变原具体行为？复议机关在掌握以上这两个方面情况的基础上，还要分别对申请人和被申请人进行引导，消除他们的对立情绪，让他们积极主动地参与到审理过程中来，以利于案件的审理。
在采取听证方式进行审理的环节，复议机关尤其要注意控制好听证的进程，询问问题要设计得简短，要求回答的内容也宜简短，尽量不让双方当事人对对方的行为进行评价。要绝对避免申请人和被申请人过于激烈的言辞对抗。
（三）严格遵守时限要求
行政复议法律制度的时限规定对申请人、被申请人和复议机关都是一种约束。行政复议法律制度规定，复议机关应在收到申请之后5个工作日内决定受理或者不予受理，发出《受理复议通知书》或者《不予受理通知书》。如不属于本机关受理的行政复议申请，还应发出《行政复议告知书》。复议机关应在收到申请之后7个工作日内要求被申请人作出书面答复，发出《提出答复通知书》。受理申请60日内作出行政复议决定，特殊情况下经批准可以延长30日。复议机关作为行政复议的主导者，必须遵守上述时限规定，不然可能会承担一系列不利后果。如对于符合条件的行政复议申请到期没有作出行政复议决定，可能会被申请人诉之法庭。
（四）严格审核证据材料
证据必须具有关联性、合法性和真实性三个基本特征，这也是证据的可采性标准。在行政复议程序中，应严格审核申请人和被申请人提供的证据材料，尽可能对证据的原件和原物进行核对；审核被申请人提供的证据是否属于在作出具体行政行为时取得的证据；审核被申请人所提供的证据是否能形成证据锁链而具有证明效力。需要尤其注意的是，行政复议机关在行政复议过程中收集的证据，不能作为维持被申请人具体行政行为的证据，但是，行政复议机关调查收集的证据可以作为撤销、变更原具体行政行为或者确认具体行政行为违法或者不当的证据。
《行政复议法》和《行政复议法实施条例》涉及证据方面的条文并不多。在证据方面，复议人员可参照行政诉讼中证据制度的要求来进审核。
（五）集体审理是复议案件审理的有效方式
《行政复议法实施条例》第三十二条规定：“行政复议机构审理行政案件，应当由2名以上行政复议人员参加。”第三十二条说明，行政复议法律制度要求并提倡集体审理。在办理专业性较强的复议案件时，如果由两名以上不同专业背景的复议人员参加，同时再邀请其他相关业务处室的人员参加，案件审理的效率和准确度将大大提高。现行《行政复议法》和《行政复议法实施条例》并没有对行政复议委员会的设立进行规定，但目前正在修订的《税务行政复议规则》拟要求各级税务机关设立行政复议委员会，以对复议案件进行集体审理，也有其积极意义。
（六）正确运用和解、调解结案方式
和解和调解是《行政复议法实施条例》所确定的结案方式，对构建社会和谐具有积极的意义。但是，和解和调解制度有严格的适用条件，复议机关在选择运用和解和调解结案方式的时候，一定要“对症下药”，而不能“乱开处方”。对于和解而言，适用条件为：一是，针对裁量性具体行政行为；二是，和解应当坚持平等、自愿、合法的原则；三是，和解协议应当在行政复议决定作出前达成；四是，和解应当签订书面和解协议书；五是，和解协议应当经过行政复议机构准许。六是，当事人达成和解协议的，行政复议终止。调解制度适用条件是，由复议机关按照自愿、合法原则，居中对裁量性具体行政行为和行政赔偿或者行政补偿纠纷进行调解。
二、被申请人参加复议工作的要点
随着公民法律意识的增强和鼓励性立法的出台，近年来，行政机关成为被申请人的情况越来越多。被申请人在参加行政复议工作时，应该注意做好以下方面的工作：
（一）积极准备，从容应对
被申请人的经办人员应该积极准备，从容参加到行政复议中去。被申请人的地位类似诉讼中的被告，通常被申请人会有消极和抵触情绪，但这样做于事无补。此时，被申请人的经办人员应在接到《提出答复通知书》和《行政复议申请书》副本后，认真、冷静地分析存在争议的具体行政行为、申请人的复议请求以及复议机关的答复要求，做好应对准备。
（二）按时答复，提交证据
在收到《提出答复通知书》之日起10日内提交《行政复议答复书》，并提交当初作出具体行政行为时的全部证据、依据和其他有关材料。证据的准备尤为重要，而证据必须是作出具体行政行为时取得的证据，不能是事后补充的证据。事后证据将不被复议机关采信。复议机关经办人员尤其要注意的是，要禁止一切伪造证据的行为。伪造证据将导致具体行政行为被撤销，而经办人员也会相应地受到法律的处罚。
（三）实事求是，有错必纠
在申请人提起行政复议之后，复议机关作出行政复议决定之前，被申请人如发现具体行政行为存在错误或不当，应当实事求是地及时予以纠正。在实践中，被申请人在复议决定作出之前改变原具体行政行为，通常可以收到很好的效果。被申请人改变原具体行政行为，使申请人的合法权益得到保障或弥补，多数申请人自愿撤回了行政复议申请，至此纠纷得到妥善解决。
关于实施行政复议听证制度的几点意见
佛山市南海区人民政府法制局彭述海
长期以来，行政复议办案模式局限于书面审查。为了探索新的办案模式，近几年各地纷纷试点以听证方式办理行政复议案件。2007年施行的《行政复议法实施条例》更明确提出对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。自2006年以来，我局也先后多次公开举办行政复议听证，充分听取当事人意见。实践证明，通过行政复议听证能够有效的提升办案质量，确保案件得到公正处理。但是，行政复议听证制度目前仍然停留在初创阶段，其制度设计仍不完善，法律依据也只是《行政复议法实施条例》中一条非常简短的条文。要充分发挥行政复议听证制度的作用，就有必要对其内容进行完善。
一、举行行政复议听证除听取当事人陈述外，还应充分重视质证功能。首先，具体行政行为具有单方性和强制性的特点，虽然在部分行政程序中规定了行政相对人有权提出陈述和申辩意见，但是这一制度设计本身存在先天性缺陷，影响其实施的效果。这里所说缺陷，主要是陈述申辩具有单向性的特点，作为裁决者的行政机关并无针对相对人提出的质疑和辩解进行回应的法定义务，是否听取也完全取决于行政机关。通过前期调查取证，行政机关往往已经先入为主形成处理意见，在此情况下相对人提出的意见很难引起重视。而在行政复议阶段，申请人、被申请人及第三人的法律地位是平等的，各方进行事实陈述、提出辩解意见甚至论辩的机会是均等的。相对于一般行政程序而言，在行政复议听证中当事人可以更全面、更有针对性地提出自己的意见，有利于复议机关发现可能被忽略的重要细节、排除疑问、迅速确定争议焦点。
其次，目前一般行政程序中并没有设置证据交换和质证的环节（重大行政行为听证除外），行政机关以哪些材料作为定案证据、证据的真伪和证明效力如何？当事人均不得而知，也没有充分机会提出反证。尤其值得注意的是，目前行政执法仍比较倚重言词证据，此类证据容易受到利害关系等多方面因素的影响，具有不稳定的特点。如果不能允许当事人有针对性的提出质疑或反证，则有可能导致错案。古代司法吏审案强调“五听”，即观察被讯问者的感官反应以确定其陈述之真假。事实上，在对当事人陈述和证人证言等言词证据真伪的判断上，现场对质、交叉询问等方式所能达到的效果是书面审理根本无法比拟的。从保障案件处理结果客观、公正的角度来讲，行政复议听证应特别注重质证功能。
二、行政复议听证的适用范围：听证程序主要适用于重大、复杂的案件，但何谓“重大、复杂”，法无明文规定。我们认为一般应包括如下几种情形：1、对当事人权益有着重大影响的案件（如对个人作出较大数额罚款或限制人身自由的行政处罚，对企业或其它组织作出较大数额罚款或者责令停产停业、责令关闭、吊销许可证或其它资质证等重大行政处罚）；2、案件事实、证据存在重大疑点，需要通过质证进行核实的；3、有重大社会影响或者所涉当事人人数众多的案件，案情复杂的；4、案件涉及法律问题争议较大，需充分听取各方意见的；5、其它重大复杂的复议案件。关于复议听证程序适用范围的确定，个人认为宜原则化，主要是因为案件情况千差万别，是否听证应由复议机构主导。如果标准过于细化，虽然易于操作，但复议机构选择的余地小，反而造成被动。
三、听证程序的启动应由复议机构主导：根据《行政复议法实施条例》第三十三条的规定，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证方式审理。即听证程序可由当事人申请或复议机构单方决定启动。对当事人提出申请的是否必须进行听证？对此法律上并未硬性要求。但不可否认的是，目前行政复议机构的人力和能够调动的资源仍相当有限，如果当事人过多的申请听证，现有的复议机构难堪重负。同时也并非所有案件都需要费时耗力的进行听证。故对当事人申请听证的，应当由行政复议机构主导，在考虑当事人是否有正当理由、是否案情需要等因素的基础上确定是否举行听证。
必须指出的是，行政复议听证制度本身不具有强制性，任何一方当事人不参与或不配合听证工作的，行政复议听证即无法进行，且复议机关无权采取任何惩戒措施。即听证的顺利举行完全依赖于各方当事人的自愿配合，这使得行政复议听证制度的实施充满不确定性。我们认为，要充分发挥行政复议听证制度的作用、维护行政复议机关的权威，应当在制度设计上使其具有一定的惩罚性。如作为被申请人的一方不予配合的，可对相关责任人员给予相应的行政处分；申请人或第三人不予配合时，复议机关可在事实认定、证据采信等方面作出对其不利的推定。
四、听证的基本程序可以参照法院开庭的模式，但形式上应当灵活简便。行政复议听证的具体程序如何，法律上没有规定，实际操作中往往参照法院开庭的模式化程序。其优点是规范化，有利于树立复议机关的权威；缺点是前期准备工作多、程序相对固定而繁琐，且庭审过程可能反复，对过程的控制有一定难度。考虑到当前复议机构办案能力和对办案期限的严格限制，普遍推广以规范化的庭审模式办理行政复议案件显然是不现实的。因此我们认为，在符合听证基本目的的前提下，听证的形式应更加强调简便、灵活。在保障当事人举证、质证和辩论等实体权利的情况下，在听证人员组成、听证事项通知、听证过程控制等程序问题上可适当放宽和简化，如由一名复议人员独任听证主持、放宽发出听证通知的时限和方式、听证过程不严格区分调查和辩论程序等。
五、复议听证中需要注意的问题：
（一）充分作好前期准备工作：要使整个听证过程顺利进行，应当充分重视前期的准备工作。以下几个方面的工作是必不可少的：首先是做好沟通与文书送达的工作。法律文书的送达有其既定程序，一般情况下按程序履行送达义务即可，并不强调实际送达。但在当前的制度环境下，行政复议听证的顺利进行有赖于当事人的配合，也无法在一方缺席的情况下进行。受办案期限的制约，初次听证未能顺利举行的，将很难安排再次听证。故在举行听证前除确保听证通知已妥善送达当事人，还应与各方当事人沟通，征询其意见，并对有关注意事项进行提示。
其次，对有关单位和人员的调查核实工作应在听证前完成，使听证的核心任务更明确、程序更紧凑。听证过程应着重于对既有证据的质证、对事实认定中存在的疑点进行核实，而不是补充调查。
再次，办案人员在听证前应充分阅卷，确定案件在事实、证据和法律适用等方面存在的疑点和争议焦点，准备发问提纲。对于听证过程中可能发生的问题，还应形成预案。
（二）听证过程中应注意把握尺度、控制局面：虽然审理复议案件可以参照法院庭审模式，但复议机关由于客观条件限制，不能像法院一样可采取多种措施有效控制庭审的过程。甚至在当事人或其代理人出现缺席、迟到、早退或扰乱听证秩序等明显违反听证纪律的情况时，复议机构缺乏直接有效的应对措施，更无权采取强制手段，对听证过程的控制难度较大。对此一方面要加强相关制度的建设；另一方面，则有赖于办案人员的个人能力和技巧，既要加强释法说理、陈述利害，又要适度控制、避免激化矛盾。
总之，行政复议听证是一项行之有效的制度，只要利用得当，可以有效提升办案质量、保护公民合法权益、维护社会公正。通过不断完善相关规则和配套制度，扩大其适用范围，这一制度必将充分发挥其作用，不仅促进行政复议工作的发展，也能彰显政府公正、法治的形像。纪念行政复议法施行十周年征文活动三等奖
工伤认定行政复议案件现状与对策
潮安县人民政府法制局林晓燕
近年来，我县因不服劳动行政部门工伤认定的行政复议案件大幅度增加，据统计，三年来我县共受理的工伤认定复议案件占我县复议受理案件总数的28%。工伤认定行政复议案件不仅逐年增多，而且多数案件案情较为复杂。该类案件的处理关系到社会弱势群体的权益保护，处理决定的公正与否会产生较大的社会影响。工伤认定行政复议对保护伤亡职工的合法权益，及时实现权利救济显得尤为重要。
一、当前工伤认定行政复议案件的主要特点及成因
（一）工伤认定行政复议案件数量迅速增长
自2004年1月1日国务院《工伤保险条例》实施以来，我县工伤认定行政复议案件数量日趋增长，占全县复议案件总量的比例高，原因可归结为：1、工伤认定案件数量多。随着我县经济社会的发展，不锈钢抛光、陶瓷洁具等劳动密集型企业较多，需大量劳动者，而用人单位往往忽视对劳动者安全等合法权益的保障，劳动者自身也缺乏自我保护意识，造成生产过程中大量伤亡事故发生。2、当事人法律意识不断增强。由于有关工伤认定的法律的标准较难把握，当事人对工伤认定结果争议较大，而用人单位与职工之间利益往往对立，不论工伤认定结果如何，总有一方当事人不满。3、行政复议案件不收费。随着行政诉讼案件收费标准的提高，当事人更愿意通过复议途径来解决争议；同时也有一些用工单位为拖延承担责任，滥用复议权。
（二）工伤认定行政复议案件撤销率高
近三年来，我县受理的工伤认定复议案件撤销率高达40%，工伤认定行政复议案件情况复杂多样，而法律规定的认定工伤的条件又较笼统，其中的一些概念，如工作时间、工作场所、工作原因等，法律规定并不十分明确，这就给案件承办人主观上理解适用法律留下了较大空间。当劳动保障行政部门与复议机关对案件的事实认定与法律理解不一致时，就会造成工伤认定行政复议案件撤销率较高。相对于其他行政复议案件而言，这一特点相对突出。
(三)工伤认定的标准及法律适用范围较难把握
《工伤保险条例》第十四条、十五条列举了可以认定为工伤或视同工伤的若干情形，但从复议实践来看，工伤情形不止这些。由于现实生活中伤亡事故的情形千差万别以及现有法律规定过于原则、不够具体明确，在工伤认定和案件审查过程中，劳动者、用人单位、劳动保障行政部门、复议机关对某伤亡事故情形是否符合工伤认定的条件认识不一。不同的劳动保障行政部门对相类似的伤亡情况可能会作出截然相反的认定结果，甚至不同的复议机关对相类似的认定结果也可能会作出完全不同的审查结论。如职工串岗操作致伤，有的劳动保障行政部门和复议机关认为，根据工伤认定的无过错原则和保护劳动者合法权益的原则，可认定为工伤；有的则认为职工从事的不是本职工作，不应认定为工伤。法律规定与实践的差异，案件承办人的自由心证，造成了当前工伤认定及行政复议案件审查的标准不一，较难把握。
（四）工伤认定复议审查带有局限性
行政复议可以实现对行政行为的审查与监督，但仍然不能超越和替代行政权。复议机关可以做出维持和撤销工伤认定的决定，却不能代替行政机关作出工伤认定，对于决定撤销的工伤认定只能责令重作。尽管《行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”但由于对工伤认定标准的理解不一，工伤认定结论虽被撤销，劳动保障行政部门仍可能坚持自己的观点，在重新认定时补强支持自己观点的事实证据，作出与原结论相同的认定，而当事人只能再次申请复议或提起诉讼，即使劳动保障行政部门按照复议机关的观点改变了工伤认定结论，而另一方当事人也可能会不服而申请复议，造成复议环节的反复循环。
二、办理工伤认定复议案件的一些建议与意见
为进一步做好工伤认定案件的审查工作，在上面对近年来潮安县工伤认定行政复议案件系统分析的基础上，笔者谈谈对此类案件的建议与意见。
（一）提高安全意识，落实保障措施
有一起工伤认定案件就有一起伤亡事故发生。工伤认定及以后的复议、诉讼都是事后的权利救济，其公正与效率固然重要，但更有积极意义是从源头上减少工伤事故的发生。因此，用人单位和职工应当采取切实有效的措施，共同提高安全生产意识。劳动保障行政部门应当切实履行监管职责，督促责任单位建立健全安全生产的各项规章制度并落到实处，确保用人单位按规定为职工交纳工伤保险金，及时、准确、合法地作出工伤认定结论，落实工伤保险救济。
（二）完善法律规定，统一认定标准
前述问题的产生，多源于有关工伤认定的法律规定不明确、不完善、不具体，无论是劳动保障行政部门进行工伤认定时，还是复议机关或法院对工伤认定结论进行审查时，都可能会产生对法律理解的分歧。因此，解决的问题关键在于完善有关法律规定，统一认识。特别是工伤认定的条件，它是处理工伤案件最核心、最关键的部分，也是争议和分歧最多的部分。《工伤保险条例》对此规定得比较简单、原则，使案件处理的自由裁量空间太大。劳动和社会保障部和省政府应当制定相关补充规定或实施细则，或由最高人民法院出台司法解释，对工伤认定的争议问题作进一步明确的规定，规范行政执法与复议审查。
（三）发挥复议职能，维护职工权益
由于一般人身损害赔偿责任根据过错原则确定，而工伤赔偿责任遵循无过错原则，因此，工伤认定对伤亡职工的权益影响重大。由于上述原因使工伤认定行政复议案件审查中存在的疑难，造成了劳动保障行政部门和复议机关之间的不协调。本人认为，办理工伤认定行政复议案件应当正确处理好两个问题：一是正确处理保护弱势群体利益和平等对待用人单位合法权益的矛盾。伤亡事故的受害者是一个相对弱势的社会群体，保护他们的合法权益是落实执政为民的最好方式。但不能因为他们是弱势群体，就对用人单位课以过分的责任和义务。二是正确处理行使复议审查职能与支持劳动保障行政部门依法行政的矛盾。由于有关工伤认定的法律规定较为笼统、简单，而对法律的理解又存在较大分歧，劳动保障行政部门的认定与复议机关的决定不可避免地存在不同。在坚决纠正劳动保障行政部门错误认定的同时，应加强沟通，通过提出复议建议、召开座谈会、举办案件研讨会等方式，达成共识，充分保护伤亡职工的合法权益。
三、工伤认定行政复议民事调解制度值得期许
大量的实践表明，工伤认定的行政复议和行政诉讼虽然在较大程度上起到了对行政机关认定结论的合法性进行审查的作用，却在程序上阻碍了伤亡职工获得损害赔偿救济的及时性，工伤损害赔偿金的获得一般需要一年半以上的时间。我县大胆探索办理复议案件的新途径、新方法。在正确处理保护弱势群体利益和平等对待用人单位合法权益、行使复议监督职能与支持劳动保障行政部门依法行政关系的前提下，遵循自愿、合法原则，在事实清楚、分清是非的基础上，对工伤认定案件涉及的工伤损害赔偿金进行民事调解，取得了较好的效果。
2009年1月，潮安县政府法制局与劳动部门联手成功调处了河南籍民工郑某与某洁具公司的工伤赔偿纠纷，该工伤赔偿纠纷历经二次工伤认定二次行政复议，在我们的调解下，该工伤认定复议案件以申请人撤回复议申请得以及时结案。以民事调解的方式来处理工伤认定复议案件，是构建社会主义和谐社会的内在要求。
日前，国务院法制办就工伤保险中存在存在比较普遍的工伤认定范围等五大问题广泛向社会征求意见，我们相信随着工伤保险法律法规的日趋健全，工伤认定行政复议的诸多问题将进一步改进和完善，我们将坚持在实践中学习好经验探索新方法，进一步发挥行政复议制度的作用，合法、公正、公开、及时、便民地维护当事人的权益。纪念行政复议法施行十周年征文活动三等奖
发挥行政复议制度优势 努力实现行政争议“三化解”
佛山市法制局陈泳槟赵培艺
近年来，党中央、国务院高度重视行政复议工作。2006年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号），强调要加强和改进行政复议工作，努力把行政争议化解在基层、化解在初发阶段，化解在行政程序中。我市认真学习上级文件精神，以“三化解”为目标，结合工作实际，在发挥行政复议制度优势，灵活稳妥化解行政争议方面做了如下探索：
一、发挥行政复议制度优势，畅通行政复议渠道
行政复议是解决行政争议的法定途径和制度之一，也是行政机关内部的一种监督机制，复议机关一般为本级人民政府或上级主管部门，熟悉部门业务和行政程序的运作，可以方便动用行政资源，有利于在行政系统内部解决问题。如果将行政复议与行政诉讼、信访这三种解决行政争议的制度做一个比较的话，行政复议具有高效、便民、息讼止争、全面审查、案结事了等特点；而行政诉讼一般只审查行政行为的合法性，程序相对繁琐，耗时较长，且与“民不与官斗”的传统社会文化相冲突，并不是民众解决行政纠纷的首选方式；信访虽然案件量一直居高不下，是反映社情民意的重要渠道，但信访不是矛盾的处理机制，一般只将案件转办或督办等，信访本身并不能解决实质问题。行政复议自身制度设计上的优势，决定了它能既温和又有效地化解行政争议、解决实际问题，做到行政诉讼和信访难以做到的事，将行政争议化解在基层、化解在初发阶段，化解在行政程序中。我市各级行政复议机关充分发挥上述行政复议制度优势，畅通行政复议渠道，公正高效办理案件，努力做到“定纷止争、案结事了”，较好地保护了申请人的合法权益，使行政复议逐步得到了群众的认同，案件数量逐年增长，案件办理数量稳居全省第三。2006年至2008年，我市共收到行政复议申请1576件（同期我市一审行政诉讼案件为1073件），其中，2006年434件，2007年541件，2008年601件，案件数量年均增长17.9％（今年上半年我市共收到复议申请706件，预计全年超过1000件），受理1505件，受理率高达95.5％。
二、剖析行政争议成因，灵活稳妥加以化解
行政争议产生的原因和背景往往比较复杂，有的涉及到历史问题，有的关系到重大公共利益，有的甚至会影响一个地区的社会经济发展大局。要对一起行政争议有一个全面的把握，除了对事实认定和法律适用等基础层面有准确把握之外，更要对行政争议的背景有深入的了解。行政复议机关能够利用自身在制度上的优势，深入分析行政争议产生的根源，准确归纳争议焦点，灵活采取多种方式方法，从根本上、实质上化解争议，而不是简单的作出维持或撤销的复议决定。我们认为，衡量一个行政复议案子办得好不好，要看实际问题有没有得到解决。如果一个复议案件结了，申请人仍不服，采取行政诉讼或信访的方式继续寻求救济（当然，申请人无理取闹的除外），或者作为被申请人的行政机关不理解，不执行或变相不执行行政复议决定，那也不能认为该行政争议得到有效解决。我们在办理行政复议案件中注重行政争议的实质解决，从维护社会和谐稳定大局出发，既维护行政相对人的合法权益，又保障行政机关依法行政，力求达到法律效果和社会效果的统一。
比如，对于房屋拆迁行政裁决不服的案件，表面上申请人是对裁决事实、裁决程序有异议，但实质上往往是对补偿条件有异议。实践中，我们会分析补偿条件的合理性问题，如果认为补偿条件存在调整空间的，我们会召集各方当事人进行协商，尽量促成当事人在争议的核心问题上达成一致意见。申请人获得相对满意的补偿后，往往撤回行政复议申请，也不再起诉或信访，并且对拆迁工作予以积极配合，而被申请人的具体行政行为得到认可，作为第三人的拆迁人也方便了施工，可谓皆大欢喜。又比如，对于不服土地违法行政处罚的案件，申请人往往认为自己没有违法，提出其与村委会签订了用地合同，其在涉案地块建筑厂房得到村委会甚至镇政府的认可等复议理由，对国土部门的处罚决定表示不理解。根据对案情事实的调查，我们发现此类案件主要是由于申请人不懂法，而行政机关在执法过程中对于法律、法规、政策的宣传解释不到位而引起的行政争议。针对这类因当事双方沟通不畅而引发的复议案件，我们会对申请人进行耐心解释，将道理说清说透，做通申请人思想工作，而不是简单维持了事。这种情况下，有的申请人会撤回复议申请，有的即使不撤回复议申请，但也明白了道理，在我们的复议决定作出后不再起诉信访。再比如，对于房屋拆迁许可证不服的案件，申请人往往从申领拆迁许可证的五个要件着手，认为拆迁人申报的资料不符合申领拆迁许可证的条件，建设部门颁发拆迁许可证违法。此类案件近几年在我市共发生近百件，绝大多数是因我市的大型旧城改造项目所引起的。此类案件属于群体性行政案件，影响巨大，涉及建设项目少则数亿，多则几十亿；一个拆迁许可证的拆迁面积从几万平方到几十万平方不等，涉及拆迁房屋几百甚至近万间，对成千上万人的利益造成巨大影响，而且由于涉及建设、发改、规划、国土等多个部门的行政行为，一旦处理不慎，就象推翻了一张多米诺骨牌，系列案会接踵而至。我们对此类案件十分重视，认真对照法律法规进行审查，发现有的案件的确存在某些瑕疵，但我们从维护社会和谐稳定大局出发，综合考虑和平衡各方面利益，多次组织召开协调会，现场调查，分别与拆迁人、被拆迁人多次沟通，对法律、政策进行解释说明，促成各方达成补偿协议，促使有关部门改善拆迁工作，如改变以往比较粗暴的拆迁手法，加快补偿资金的发放以打消行政相对人对工程烂尾的担忧等，通过以上各种方式方法，把工作做到实处，化解了大量矛盾。与此同时，我们将案件的存在问题向有关领导和部门反映，监督促进行政机关依法行政，避免以后出现类似问题，既维护了社会和谐稳定，又促进了我市经济发展和城市建设。在此类案件的处理结果上，虽然我们一般是给予了维持，但实际上通过我们的细致工作，化解了大量行政争议，达到消除矛盾、减少对抗、定纷止争、案结事了的效果。2006年至2008年，我市行政复议决定作出后提起行政诉讼的比率为20.6%，没有发现行政复议后继续信访的案件；大多数的行政争议在行政复议阶段得到较好解决，基本实现了中办发〔2006〕27号文提出的“三化解”目标。
三、总结经验形成制度，提高全市复议水平
我们在化解行政争议的实践中不断摸索的同时，也不忘总结经验，加强行政复议制度建设和行政争议解决机制建设，提高全市的行政复议水平。近年来，市政府行政复议办公室出台了《佛山市人民政府行政复议办公室办理行政复议案件工作规则（暂行）》、《佛山市人民政府行政应诉工作规则（试行）》（复议参照适用）、《佛山市人民政府行政复议办公室办理行政复议案件调解规则（试行）》、《佛山市人民政府行政复议办公室办理行政复议案件听证规则（试行）》等制度。
市法制局和市中级法院还分别与市劳动局、市国土局等单位加强沟通联系，通过召开案例研讨会、协调会的方式，对部门执法中遇到的典型疑难问题进行讨论分析，形成会议纪要，由市法制局、市中级法院和相关市级执法部门联合发文，发给各区法制局（办）、法院和相关执法部门，指导全市的执法、复议和审判工作。此举直指行政争议产生的源头，规范了行政执法行为，从根本上预防和减少了行政争议的产生，大量减少了执法机关、复议机关、司法机关因判断标准不统一造成的行政、司法资源的浪费，是我市提高复议水平的创新措施。
做好山林纠纷行政复议工作
服务连州林权制度改革大局——浅析集体林改中山林纠纷、行政复议呈现的特征、成因及应对措施
连州市林业局政策法规股庄益智
连州市人民政府法制局行政复议科杨春生
2003年连州市集体林权制度改革重头戏——换发全国统一的新版林权证经过试点探索，现已进入全面铺开阶段，从总的情况看，换发林权证、林改等工作呈现稳步推进的态势，没有出现大的风波。但从目前连州市开展换发林权证工作以来出现山林纠纷及山林纠纷调处行政复议工作看，山林纠纷、行政复议的日趋多现已是一个不容忽视的问题：林权改革越深入，山林纠纷就越突出，山林纠纷不解决，不仅会直接影响林改工作进程，一定程度上还成为影响一方平安的社会不稳定因素。化解山林纠纷，做好山林纠纷调处行政复议工作既有利于促进林改工作顺利进行，促进林业生产健康有序发展，又是确保基层稳定、巩固和发展安定团结政治局面的需要，必须切实做好这些工作。
一、连州市开展换发林权证工作以来出现山林纠纷的现状及其特征
连州市位于广东省西北部，与湖南省的宜章、临武、蓝山、江华等县交界，西南和东南部与本省的连南瑶族自治县和阳山县相连，连州市作为一个典型的山区林业县市，山林纠纷历来是一个突出问题，近年来，随着林改工作的逐步深入，山林纠纷越显突出，并呈现如下几方面特征：
1、种类数量繁多。由于所处地理位置的特殊，连州市林权纠纷的种类繁多，有省际林权纠纷，县际林权纠纷，镇际山林纠纷、村与村、组与组、户与户、个人与集体、国有林场与集体组织之间、与农户之间的纠纷等等，众多种类的山林纠纷在最近几年随着换发林权证工作的逐步开展集中浮现。据不完全统计，2003年以来，全市因的各类山林纠纷不能进行确权换发林权证，目前留待核查处理的就有500多起。
2、危害性大。山林纠纷一旦发生，涉及的人数往往较多，且以群体的形式出现，容易引发群殴械斗恶性案件。一些当事人不理会处理程序，不通过正常途径反映问题，动不动就到“上面”申诉，故意人为地“夸大”、“闹大”有关事实，稍有不慎就引发群体性上访或群体性闹事事件。这类山林纠纷在所有社会纠纷中危害性最大，必须引起各级领导高度重视。
3、重复性高。一些村组干部由于利益驱动或是法律意识淡薄等原因，明知道自己毫无道理但就是不放弃纷争，甚至故意挑起事端，想“把水淌混”，趁机“混水摸鱼”，捞点好处。集体有点收入的，以出差、办事、请客、送礼等各种理由要把集体的那点收入用完才肯罢休；集体没有收入的甚至也不惜发动不明真相的群众集资，所有案件都要走完政府裁决、行政复议、一审判决、终审判决等所有程序，一部分还要到高院去抗诉，一宗案件就要变成四宗、五宗。一些村组对行政裁决已经生效或法院已经进行终审判决的结果拒不执行，造成“案结事不结”、“官了民不了”，纷争反复不断。连州目前在诉的涉林案件中，多数属于这类纠纷导致的。
4、动态性强。由于历史的原因，很多山林纠纷的发生是必然的，是客观存在的，只是一些山林纠纷是隐性的，是由于还没有开发利用暂时没有利益冲突等原因暂时没“浮出水面”。近年来，随着换发林权证确权工作的逐步开展，集体林权制度改革的进一步深化，牵涉到利益分配后山林纠纷便逐步显现出来，且必将呈现日趋增多的趋势，我们必须要做好充分的心理准备。
二、连州市开展换发林权证工作以来出现山林纠纷的主要原因有以下几个方面：
一是历史方面的原因。1981年林业“三定”时，因时间仓促，涉及面广，工作量大，人手紧张等原因，加之当时参与填证的工作人员多为农村干部和在单位抽调的机关干部，文化素质参差不齐，工作简单粗糙，对上级政策掌握不透，且相当一部分填证人员没有深入实地进行现场踏界划分，而是“指手为界”或索性“闭门造车”，在办公室填写权属证书，因此难免出现文字记载不详细，表述不清晰，重复填写，“一山两证”、“有证无山”、“有山无证”，面积与“四至”界线不符，界线表述模糊不清等隐患，最终引发纠纷。目前，这种原因引发的山林纠纷在连州占大多数。
二是由于长期的生产经营活动，导致界标自然毁损，山界一时难以确定，因一方过失越界经营引发纠纷；少部分人以蓄意侵占对方山林或其他原因为目的，有意毁坏界碑，造成山林界线难以确定而引发纠纷；有些群众的自留山、责任山是以人名为四至，本身就没有界线而引发争议。这些情况在连州市的瑶安、三水两个民族乡群众间自留山、责任山的纠纷中较为多见。
三是部分干部群众受封建土地“私有”观念影响，把国家和集体的土地视为自己的私有财产，为了扩大自己的山林面积，翻出解放前和土改时期的旧帐，以该山林在旧社会属于“祖宗山”或持有解放前的老土地证为由要求归还或强行开垦种植而引发纠纷；一些地方还存在“陪嫁山”、“赠送山”、“买卖山”等等，很多在林业“三定”时填有林权证，“插花山”现象多，这些纠纷在连州市的林区较为明显。
四是改革开放以来，随着山林日益凸显的经济效益，为了个人和本村、本组的利益，为达到扩大山林面积和侵占荒山的目的，置国家法律、政策于不顾，私下收取所谓的“定金”或“发包”、“出卖”权属尚未明朗的集体森林资源，频频出现“大村欺小村，人多欺人少”，“你开发我破坏，你种树我拔苗”，“我用不成你也别想用”的现象，哪里有利益、哪里有开发哪里就有山林纠纷发生，林权证沾边有该地名的前来争议，没有纪录到该地名的也自称本村或本家老人就是这样称呼的前来争议一番。这些情况在林地林权流转、矿山开发、各类征占用林地的过程中经常发生。
五是由于社会经济形势发生变化，经济利益分配不均等各方面的原因，农村集体基层组织负责人变化频繁，接任者(有些是现任者)找出各种各样的借口或破绽，试图推翻原有的协议，蓄意侵占他人、集体或国家的山林，更有直接的是拒不执行已经生效的双方协议、政府裁决、法院判决而引发纠纷；这种情况在连州市发生的山林纠纷的个案虽然现在还为数不多，但现有的此类个案都是有组织、有计划、有预谋的，有些甚至是有其他势力参与的“顽固案”，处理不好将直接连州市的影响招商引资工作、影响全市的诚信形象。
三、科学地运用集体林权制度改革、山林纠纷调处、行政复议三者间的辩证关系，促进林改工作的顺利开展
根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国行政复议法》以及《广东省森林林木林地权属争议调解处理办法》的相关规定，山林纠纷必须依权限先行由各级人民政府进行处理，对政府行政裁决和行政复议决定不服的，当事人才可以向人民法院提起行政诉讼。山林纠纷实质是双方当事人财产利益纷争，但其调处办法又不同于一般的民事财产纠纷，山林行政确权纠纷案，行政复议是前置条件，未经申请行政复议，直接向人民法院起诉，法院不予受理。
行政复议既不是一种纯粹的行政行为，也非一种纯粹的司法行为，而是一种界于行政行为与司法行为之间的准司法行为。其程序既不同于一般的行政程序，也不同于普通的司法程序，较之于一般的行政程序更正式、严格、规范，目的在于保证处理案件公正、及时；较之于普通的司法程序更简便、灵活、易操作，有利于保证案件的迅速处理和灵活执行。可以说，行政复议是融司法程序和行政程序于一体，排除了行政程序的专断和司法程序的繁琐性的一种救济程序。其特点决定了林权制度改革、山林纠纷、行政复议之间存在必然的联系：集体林权制度改革的主体核心是确定林权、换发林权证，深化改革后林权利益突显，争议增多；林权确权最大的障碍是山林纠纷，凡有山林纠纷，一切涉林经营无从开展，必将严重影响林权制度改革的顺利进行；行政复议是政府对山林纠纷调处结果审查、为群众提供无偿司法救济程序的最后一关，做好行政复议可以使群众避免进入繁琐复杂诉讼。科学地运用三者间的辩证关系，可以促进集体林权制度改革的顺利开展，因此，必须始终坚持把山林纠纷调处、行政复议工作作为集体林权制度改革工作的重中之重来抓。
四、在连州市集体林权制度改革过程中，结合本地实际，对化解山林纠纷，做好山林纠纷调处行政复议工作的应对措施和建议
1、加强对有关工作人员的综合业务素质培训，提高集体林权制度改革进程中办理确权工作的质量。
换发林权证，山林纠纷调处，行政复议等工作政策性强、涉及面广，工作量大，不仅需要吃苦耐劳的精神和丰富的农村工作经验，具备较强的事业心和责任感，办事公平公正，还必须具备一定的专业知识，需要熟悉相关的法律法规；工作实践中，一些工作人员由于不熟悉相关的法律法规，甚至连一些基本程序问题都解释不清楚，对反映的问题调查不仔细，情况不熟悉，在现场面对群众时，往往“心中无数、底气不足”，态度暧昧，造成山林纠纷等障碍人为复杂化。
2、充实镇乡林业工作站力量，建立基层调处涉林问题的机制。
山林纠纷一般都发生在基层，尤以偏远山区居多，对这类纠纷要充分发挥镇、村两级调解组织作用，通过分级化解、分类化解、分工化解等多种方式，对山林纠纷做到做到早发现、早控制、早处置。要充分利用林改工作中换发林权证外业实地核查的契机，把一些小矛盾，小纠纷通过在换发林权证外业实地核查时协商解决；对一般的山林纠纷要充分发挥行政复议审查把关的作用，做到“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”，切实把问题解决在基层，实现“小纠纷不出村、一般纠纷不出镇、大纠纷不出县、矛盾不上交”的目标，顺利消除林改工作中的障碍。
3、坚持政府主导部门同心协力联动的工作机制。
集体林权制度改革是以清晰确定林权为主体核心、关系到全社会的综合性改革，其实就是大调处、大确权，政策性强、涉及面广，只靠某一部门难以开展。应建立由政府办主导，林业、国土、档案、信访、水利、司法、财政、法院、公安等有关部门参与的部门联动工作机制。对重大山林权属纠纷进行集中调处确权，定期或不定期召开协调会，通报情况，解决问题；对一些重大疑难山林纠纷、复合型山林纠纷、跨界山林纠纷等障碍应启动调处工作联席会议制度进行“会诊”，林业部门要充分发挥有林木采伐审批、林权流转登记审批、乱砍滥伐查处、林木扣押、冻结处理等行政管理权的优势，其他有关部门各司其职，最大限度地促成山林纠纷化解，提高山林纠纷调解成功率，促使集体林权制度改革顺利实施。
4、依法行政，指引群众走司法维权的道路，营造依法维权的氛围。
有一些山林纠纷，是少数村干部或群众出于利益驱动、法律意识淡薄，明明知道自己无理却故意挑起事端引起的，想“把水搞混”捞点好处，想把事情夸大、闹大引起各级领导重视。对这类山林纠纷，要善于做解释和教育工作，邀请当地德高望重老人、老党员、老生产队长，采取“邻里劝教、亲情教化、友情感化”等方式，促使当事人转化思想，息诉罢访。对一些一方当事人事实清楚、证据充分，而另一方当事人明知道自己毫无道理但就是不放弃纷争，甚至故意挑起事端，无理取闹的山林纠纷，在做好解释和教育工作的前提下，要依据法律法规，坚决果断讲清是非，行使行政裁决权，绝不能在行政裁决上抱着“一日被蛇咬、十年怕草绳”的思想，避免“当断不断，反受其乱”的后果。各级职能部门必须依法行政，采取积极有效的措施，杜绝行政不作为的行为，引导群众用法律武器保护自己的权利，营造依法维权的氛围。可以肯定的是，不走司法途径维权的“老上访户”，除了少数是由于一些职能部门行政不作为的以外，很大部分根本就是不想把问题解决或是本身就是没有证据和理由的“搞事者”。
5、坚持“调解优先，调处为辅”的原则，适当行使“山林纠纷立案冻结权”。
集体林权制度改革中最大障碍的是由于历史原因造成的，属于“疑案”的那部分山林纠纷。无论怎么办，或裁决给哪一方，都将损害另一方的利益，导致一方不服，“案结事未结”、“官了民不了”由此而始，不仅没有解决问题，还留下后患。因此，必须坚持“调解优先”的原则，要有“宁可自己跑断腿，不让群众上诉累”的精神，要有一调二调，调了再调，先调再处，不到最后不放弃的韧劲。坚持“调解优先”的原则，即使调解达不成协议，但通过深入细致的调解工作，摆清事实，讲清道理，既能有效的防止山林纠纷激化，又能为日后执行行政裁决打下良好的基础。
山林纠纷立案冻结权是指根据有关法律法规的规定，林业主管部门对已依法立案受理的林权争议范围，具有依法维持其现状的职权。事实证明，对一些由于历史原因造成的、根本无法了结的山林纠纷案件，启用该法是了却一些没完没了纷争的良方。对一些重大的山林纠纷或群体事件的问题，上级主管部门应该先行介入，一但立案或引起行政复议，则可以及时提出指导或处理意见，从而达到降低行政复议和行政诉讼案件发案量，实现管理成本下降，人民安居乐业，社会和谐的良好局面。
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