国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见
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国务院办公厅关于做好清理化解
乡村债务工作的意见
国办发〔2006〕86号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　农村税费改革以来，各地按照国务院关于“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的要求，积极稳妥地开展化解乡村债务工作，取得了一定成效。但乡村债务涉及面广，情况复杂，化解工作进展缓慢，已成为当前农村工作中的一个难点问题。一些地方债务底数不清，责任不明确；一些地方新债不断发生，屡禁不止；一些地方化解债务主动性不够，存在“等、靠、要”思想，缺乏有效解决乡村债务的办法；一些地方债权人与债务人双方矛盾尖锐，成为影响农村社会稳定的重要因素。沉重的乡村债务影响了基层政权组织的正常运转，制约了农村经济社会事业的健康发展，并成为诱发农民负担反弹的严重隐患。为推进农村综合改革，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，促进社会主义新农村建设，经国务院同意，现就做好清理化解乡村债务工作提出以下意见：
　　一、全面清理核实，锁定债务数额
　　清理核实乡村债务的原则和要求：一是摸清底数。要对日以前乡镇政府和村级组织形成的债权和债务，包括以乡镇政府或村民委员会等名义担保形成的债务，尤其是举办农村义务教育形成的债务，进行全面核实，分类清理。地方各级人民政府要采取切实可行的债权保全措施，严厉制止和打击逃废债务行为，切实维护债权人的合法权益。二是严格审核。地方各级农村综合改革领导小组要组织财政、审计、农业、监察、金融、教育等相关部门，结合清理和规范乡村财政财务，对乡村债务进行认真审核，逐项核实认定，锁定债务数额。三是明确责任。根据乡村债务形成的原因，明确债务偿还的责任，落实到单位或个人。四是分类处理。要区分乡镇债务和村级债务的不同性质，采取有针对性的化解措施和办法，分类处理，逐步化解。
　　要在认真清理核实的基础上，按债务的来源和用途，逐笔登记造册，建立债务台账和债权债务数据库，实行动态管理。建立县、乡、村三级债务动态监控机制。实行定期报告制度，掌握债务变化情况和原因，及时采取有效的控制措施。
　　二、严格执行政策，坚决制止发生新的乡村债务
　　各地区、各有关部门要按照《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39号）的各项规定，按照“谁举债、谁负责”的原则，加大监督检查力度，严肃查处违法违纪行为。国务院农村综合改革工作小组要组织财政、审计、农业、监察、金融、教育等部门对各地贯彻落实情况进行专项检查。对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任，并予以曝光；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。
　　各地推进社会主义新农村建设必须坚持从实际出发，因地制宜，量力而行。新农村建设各项工作要求都要符合当地实际，不能强求一律，不能盲目攀比，不得提不切实际的目标，更不得搞“政绩工程”和“形象工程”，严防产生新的乡村债务。各地区、各部门在安排农村公共基础设施建设项目时，应充分考虑乡村的承受能力和当地农民的收入水平，不得违背农民意愿，不得让乡村负债搞建设，更不能搞集资摊派加重农民负担。
　　三、突出重点，因地制宜地确定化解乡村债务试点范围和顺序
　　已经具备较好工作基础的省（区、市），可以总结经验、完善政策，在全省（区、市）范围内进行化解乡村债务试点；暂不具备条件的，可以继续选择部分县（市）进行试点。化解乡村债务要区别轻重缓急，采取有力措施，从农民群众和乡村干部最关心、利益关系最直接、矛盾最集中的涉农债务着手，优先化解农村义务教育、基础设施建设、公益事业发展等方面的债务，把确属因用于乡村公益事业而造成对农民个人、乡村干部、乡村工程业主等个人债务的化解工作放在突出位置。财政部要会同教育部、农业部等部门积极探索并制订化解农村义务教育等公益事业债务的具体办法。
　　四、完善地方财政管理体制，增收节支偿还政府债务
　　各地要按照“财力向下倾斜，财权与事权相统一”的原则，进一步完善地方财政管理体制。有条件的地方可以推行“省直管县”财政管理体制，增强基层财力。要积极稳妥推行“乡财县管乡用”财政管理方式改革；经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇，财政支出可由县级财政统筹安排。要进一步调整财政支出结构，加大对农村基础设施投入。切实落实财政对村级组织的补助政策，并逐步提高补助水平，确保村级组织正常运转。
　　地方各级人民政府要采取切实措施，集成现有政策，整合现有资金，有条件的地方还应安排一定的资金，用于偿还农村义务教育负债和其他应优先化解的乡村债务。省级财政要结合中央“三奖一补”政策，安排专项资金，建立偿债奖励机制，对增加财政收入、减少债务成效突出的县乡村给予奖励，支持基层推进化解乡村债务工作。财政部要会同有关部门积极研究化解乡村债务的激励措施。加强乡镇财政管理，严格控制不合理支出，促进乡镇增收节支偿还债务。规范乡镇财政收支行为，实行会计集中核算制度，将财政性资金全部纳入预算管理。完善县、乡政府采购制度和乡镇政府公共投资的监督管理制度，严格控制不合理支出。
　　五、加强村级财务管理，规范村级收支行为
　　要建立村级资产台账，加强村级资产管理，严防村级资产流失。有条件的地方，要在坚持资金所有权、使用权不变的前提下，进一步规范村级会计委托代理制，建立健全村级财务管理制度。要完善财务公开制度，确保村级民主理财制度落到实处。要按照“以收定支、量入为出”的原则，做好村级财务年度预决算，并及时张榜公布，接受群众监督。固定资产、资源性资产的处置、拍卖、发包等重大财务事项必须经本集体经济组织成员的村民会议或村民代表会议讨论通过。要完善村民议事规则，规范村级行为。兴办村内公益事业，要严格执行“一事一议”的有关规定，经村民大会或村民代表会议讨论通过。切实落实取消村级招待费有关规定，健全村级财务审计制度，防止出现村级债务前清后欠的问题。
　　六、推进乡镇政府职能转变，为化解乡村债务创造良好环境
　　要积极稳妥地推进乡镇机构改革试点，按照精简、效能的原则，切实转变乡镇政府职能，规范政府行为，降低行政成本。严格编制管理，严格控制财政供养人员，不得超编进人，坚决清退临时人员，切实制止借债养人；积极推行乡镇人员编制实名制管理，坚决杜绝“吃空饷”现象，减轻不合理的财政负担。要努力促进农村经济发展，增强乡镇政府对农业农村的公共服务能力，增强乡村经济实力，促进农民增收，不断扩大乡村债务清偿能力。在乡村行政区划调整过程中，要做好乡镇撤并、村组合并工作中原乡村债务的清算、移交、处置等工作。
　　七、明确责任，加强对清理化解乡村债务工作的领导
　　清理化解乡村债务是全面推进农村综合改革、促进社会主义新农村建设的一项重要任务。地方各级人民政府要切实加强对清理化解乡村债务工作的领导，建立完善工作机制，有计划、有步骤地开展化解乡村债务工作。要将化解旧债、制止新债工作情况列入对县乡政府政绩考核内容，明确要求，落实责任。要严格依法行政，严肃纪律，规范化解债务行为，防止国家和集体资产流失；对虚报债务等行为，要发现一起，查处一起。要注意掌握政策界限，慎重处理好各方面的矛盾和问题。属于制度不完善的，要抓紧健全制度；属于违反财经纪律的，要及时查处；涉嫌犯罪的，要移交司法机关处理。要加强新闻舆论的宣传引导作用，对不严格执行国家政策、破坏社会信用环境、恶意逃废债务的行为和人员进行曝光。各地区、各有关部门要加强指导监督，及时总结清理化解乡村债务的经验和做法，建立乡村债务管理制度；要深入研究化解乡村债务工作中出现的新情况，及时解决新问题，避免引发新矛盾；要进一步探索清理化解乡村债务的有效措施，不断完善有关政策，确保清理化解乡村债务工作顺利进行，确保农村社会稳定。
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国务院办公厅
　　                                          　　　 二○○六年十月十八日
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福建省人民政府办公厅贯彻国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务实施意见的通知福建省人民政府办公厅
宁德地区行政公署，各市、县（区）人民政府，省政府各部门、各直属机构：根据《国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》（国办发〔1999〕40号，以下简称《通知》）精神，为积极、稳妥地开展我省清理乡村两级不良债务工作，经省政府同意，提出如下实施意见：一、提高认识，把清理乡村两级不良债务工作摆上议事日程近年来，不少地方的乡村不顾农村经济实际状况，超过自身承受能力，盲目向单位、个人举债，主要用于非生产性开支，甚至请客送礼，挥霍浪费，致使乡村两级不良债务大量增加，债台高筑。沉重的债务加上利息不断堆积，不仅造成乡村集体经济恶性循环，拖垮乡村集体经济，而且使农村各项工作阻力重重，农民负担加重，直接影响了党群干群关系，严重制约了农村经济的发展和社会稳定，影响了农村基层政权的巩固。为此，各级人民政府和有关职能部门要高度重视，要从讲政治的高度，提高对乡村两级不良债务问题严重性、危害性的认识，采取果断措施，对乡村两级不良债务进行彻底清理。县（市、区）、乡镇政府要成立清理整顿乡村两级不良债务工作小组，由政府领导任组长，农业、财政、金融、税务、审计、监察等部门抽调人员组成办公室，精心组织实施，切实做好协调和指导工作，确保清理整顿工作按期完成。二、明确清理乡村两级不良债务工作的指导思想和任务清理乡村两级不良债务工作的指导思想是：以党的十五届三中全会精神为指导，认真领会《通知》的精神实质，彻底清理乡村两级不良债务，提高集体资产的质量，建立健全集体资产运营机制，促进农业和农村经济的健康发展。清理乡村两级不良债务工作的任务是：摸清乡村两级债务状况，明确债权、债务关系，消化解决业已形成的债务，有效制止新的不良债务继续增加，为农业和农村经济健康发展创造良好的环境。三、清理范围和内容各地要在今年内对1998年底以前乡村两级（乡镇政府、村委会和乡（镇）、村（组）集体经济组织）自身的各种债务、债权和担保形成的各种债务（不含乡镇办和村办企业经营性的债务、债权）进行一次彻底清查。重点查清兴办公益事业、管理费和招待费支出、垫缴税费、为企业提供担保、抵押、报刊征订、乡镇政府聘用人员工资负担等原因所形成的债务所占比重。四、方法和步骤各地要按照国务院、省政府的统一部署，从实际出发，制定切实可行的清查方案。采取先清查、后处理的办法，有计划、有步骤地进行。（一）制定切实可行的清查方案。各地要根据实际情况制定清查方案，明确清理的对象、范围、内容、步骤和完成的时间。（二）展开普查。乡村两级债务的清查以乡村自查为主。各乡村都要成立自查小组，乡镇自查小组要吸收各村的村干部代表参加；村自查小组要有民主理财小组成员、村民代表参加。清查工作以会计帐为依据，帐内帐外相结合，并注意听取群众的意见。对群众反映突出的问题要重点清查。县级要组织人员巡回检查、指导，及时解决自查中的问题。（三）公布清查结果。清查工作结束后，村级要按照清查项目，向村民逐项公布。乡镇级清查中，凡涉及村级债务、债权的，要在各村主要干部、群众代表的范围内进行公布。清查结果公布后，要针对群众提出的问题进行复查。清查结果要经群众认可，村级报表由民主理财小组负责人、村主要干部分别签字；乡镇级报表由乡镇主要负责人和村干部代表分别签字，方可汇总上报（报表由省农业厅随后印发）。各县要于10月15日前将债务清查结果报地（市）汇总，地（市）于10月25日前将汇总结果上报省农业厅。（四）抽查监督。在乡村自查的基础上，县级政府要组织农业、财政、金融、税务、审计、监察等有关部门进行抽查验收。县级对乡镇级的抽查面不低于50％。村级的抽查验收由乡镇级组织为主，抽查面不低于60％。县级对村级的抽查要结合当地情况进行，抽查面不低于10％。对自查不彻底、走过场或清查结果未进行公布的单位，要责成其重查公布，并追究主要领导人的责任。各地（市）人民政府要在今年12月15日前，将乡村两级债务的清查、处理和制止不良债务增加的有关情况向省政府报告。五、妥善处理已形成的债权、债务对已形成的乡村债务，要在清查的基础上，分类进行处理。主要采取以下途径逐步消化解决：一是收欠还款。各地要运用法律手段和行政手段催收单位和个人所欠乡村的款项，用收回的欠款偿还债务；二是核销减债。对于债权单位已撤销或债权人主动放弃追债要求的债务，要考虑已撤销单位的债权是否转移，并按法律程序办理后再予以核销；三是拍卖还债。以乡村名义为企业借（贷）款的，企业已关、停的，要拍卖其财产，用于抵债。四是划转债务。以乡村名义为企业借（贷）款形成的债务，一律划给企业由其负责偿还。企业已合并、转制的，由接收企业负责偿还。在取得债权单位认可后，按规范重新办理手续。在偿还债务时，对以集体名义借（贷）款用于代缴税费的，要向应纳税费的单位和个人催收。对核销的债务和用其他渠道筹集资金偿还债务的，原借款的处理要手续完备，如转增国有或集体资本金、投资等。在具体工作中，要在保持农村社会稳定的前提下，处理好四个方面的关系：第一，要妥善处理清理工作与清理整顿农村合作基金会工作的关系。既要明确乡村集体经济组织与农村合作基金会债务、债权的关系，又要贯彻中央和省关于清理整顿农村合作基金会的有关政策规定。第二，要妥善处理清理工作与减轻农民负担工作的关系。不得将乡镇政府和乡镇村集体经济组织所欠债务向农民摊派。对于农民群众欠缴乡村集体经济组织的款项，要区别对待，其中合理的，应当帮助群众发展生产，制订计划，逐步催缴；不合理的，要坚决取消，不再催缴。第三，要妥善处理清理工作与农村经济发展的关系。既要注意维护债权人的合法权益，又不能因此影响乡村集体经济组织的正常生产经营活动和农村经济的发展。对一时难以偿还的债务，要帮助乡村集体经济组织研究提出切实可行的解决办法，逐步偿还。第四，要注意保持农村的稳定，掌握好宣传力度，以正面宣传为主，对反面报导，要从严把握，经当地人民政府批准。六、严肃查处违法违纪行为要把乡村两级债务的增减作为乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容，对不按规定程序决策、脱离实际、盲目大量举债营造所谓“政绩”的干部，既不得提拔重用，也不得让其留下债务异地做官。凡造成经济损失的，要追究责任。对以集体名义举债，个人从中牟利的乡村干部，要责令其将所得款项全部退回用于还债，并视情节轻重给予相应的纪律处分；对挪用借（贷）款进行奢侈消费的，要令其将花费的费用退回用于还债，并追究直接责任人和单位负责人的责任。要结合整顿农村金融秩序，坚决打击农村非法金融活动。对违反国家规定高息借贷的行为，不予保护。所有乡镇、村干部一律不得参与高利贷活动。对放高利贷从中牟利的单位、个人，要逐一排查，按国家有关规定予以处理。严格执行税收政策，规范税收征管。农业税、农业特产税、屠宰税要明确纳税人，据实征收，不得由乡村借（贷）款代缴，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借（贷）款代缴。凡凭借（贷）款缴税所获得“奖励”、“回扣”，必须全额退缴。七、完善制度，坚决制止新的不良债务继续增加清理乡村两级不良债务工作，要与整顿农村金融秩序、集体资产清产核资、农村基层组织建设、财务公开等工作紧密结合起来，统筹安排。重点在于建立健全借（贷）款、集体资产、财务公开制度和干部任期、离任审计制度。（一）借（贷）款管理制度。乡村举办公益事业，必须坚持量力而行、量入为出的原则。要建立健全借（贷）款管理制度。乡村集体经济组织兴办生产、经营项目，确需借款的，必须按程序进行。村级必须由村集体经济组织干部集体研究提出意见，民主理财小组审核，经成员会议或成员代表会议讨论通过后实施。乡镇借（贷）款必须经领导班子成员集体研究决定。要严格按照政企分开的原则规范乡镇政府行为，乡镇政府一律不准直接办企业，不得为企业贷款提供担保和抵押，也不准挤占和挪用集体资金，更不准迫使乡镇、村集体经济组织借（贷）款上缴税费。（二）资产管理制度。要建立健全乡镇、村集体资产管理制度，制止新的不良债务的增加，保证资金的安全。要围绕债务、债权强化管理措施，对于出售、转让所发生的所有权或使用权转移的集体资产，必须经过拍卖或评估程序。集体资产评估结果要按权属关系经成员大会或成员代表大会确认。县级农村集体资产管理部门要加强对集体资产评估的监督管理。（三）财务公开制度。财务公开是关系到乡村民主制度建设的一件大事，各地要认真贯彻执行农业部、监察部制定的《村集体经济组织财务公开暂行规定》，把债务、债权管理纳入财务公开制度。今年，要把债务、债权的清查作为财务公开的工作重点来抓。（四）干部任期、离任审计制度。各地要根据《通知》的要求，精简乡镇超编人员，清退乡镇自行招聘人员。下决心减少开支。要严格执行乡村干部任期、离任审计制度，对现有的乡村干部任期、离任制度进行完善修改，补充有关债务、债权责任内容。任期审计的主要对象是乡村两级领导干部，实行一年一审。离任审计要针对乡村领导干部在职期间的债务、债权责任进行。对造成不良债务数额巨大并负有责任的干部，要及时通报。各地要根据债务专项审计和干部任期、离任审计工作要求，提高农经审计人员素质，完善向地方政府和有关部门的报告制度。
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