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浅谈如何加强招标代理机构的管理
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北京市建设工程发包承包交易中心 张 君
随着改革开放形势的发展和市场机制的不断完善，我国在基本建设项目、机械成套设备、进口机电设备、科技项目、项目融资、土地承包、政府采购等许多政府及公共采购领域，都逐步推行了招标制度。
招标代理机构作为从事招标投标的中介组织，也逐渐发展起来。我国的招标代理机构最早成立于1984年。当时针对世界银行等国外贷款项目的国际招标业务，解决贷款单位缺乏招标经验，不熟悉国外贷款方有关招标的规定和繁琐的报批程序所带来的一系列问题，国家批准成立了中国技术进出口公司国际招标公司，利用国际招标公司集中和专业化操作优势，加快项目实施的速度，保证招标工作的规范化，程序化，提高招标效率。
《中华人民共和国招标投标法》第13条规定：&招标代理机构是依法设立，从事招标代理业务并提供相关服务的社会中介组织。&从中可以看出招标代理机构的性质包括三层含义。
第一、招标代理机构必须是依法设立。其含义是：机构的设立和宗旨要符合国家和社会公共利益的要求，组织机构、设立方式、经营范围、经营方式要符合法律要求，依照法律规定的审核和登记程序办理有关成立手续。
第二、招标代理机构须从事招标代理业务并提供相关服务。招标代理机构的主要业务：①为招标人编制招标文件（包括编制资格预审文件和标底）;②审查投标人的资格;③组织投标人踏勘现场并答疑;④按程序组织开标，评标、定标;⑤协调招标人与中标人的关系，提供招标前期咨询，协调合同的签订。
第三、招标代理机构是社会中介组织。这是对招标代理机构性质的界定。中介组织本身不从事生产经营和商品流通活动，而是为专门从事生产经营和商品流通活动的市场主体，提供各种服务的组织。招标代理机构是独立于政府和企业之外，为市场主体提供招标服务的专业机构。其不仅要接受招标人和投标人的监督，还要接受政府和社会的监督，以及执业资质考核和职业道德的约束。同时招标代理机构还是招标人与投标人之间联系的桥梁，是政府管理招标人招标行为的纽带。因此招标代理机构在从事招标活动时必须严格遵守公开，公平，公证，诚实信用的原则，树立自身的良好形象。
实践证明，招标代理在代替业主招标，规范市场交易行为，提供技术咨询，提高招投标质量，促进招标投标工作的健康发展起到了重要作用。但是，招标代理机构在实际运行当中还存在着许多问题，主要表现在如下几点：
第一点：招标代理机构数量增加过快。自2000年《中华人民共和国招投标法》实施以后，招标代理机构迅速增加，以满足招标投标工作的需要。北京市到2007年底共有招标代理机构286家。其中甲级114家，乙级54家，暂定级118家。发展快的原因主要是市场有需求，企业投资少见效快，市场准入门槛较低。这么多的代理机构在一个市场争夺业务，恶性竞争是避免不了的。如何建立代理机构的准入、考核、评定、清除制度是工作中面临的问题。
第二点：招标代理费用普遍偏低。国家对代理机构的收费有明确的规定。【《招标代理服务收费管理暂行办法》计价格(号文】。但是在市场竞争日益激烈的情况下，业主选择招标代理机构往往采取逐个询价的方式，千方百计压低代理费。有的代理机构为了承揽业务，也会主动降低代理费用。在社会主义市场经济条件下，市场竞争是必须的，没有竞争就没有发展。但是，如果由于恶性竞争引起市场秩序混乱，阻碍了整个行业的健康发展，那么这种恶性竞争就不利于招标代理机构整体水平的提高。所以，招标代理费用普遍偏低是制约代理机构发展的问题之一。
第三点：代理机构的业务水平和服务意识有待提高。招标代理机构是代替业主进行招标，为招标各方提供技术咨询服务，应具备较强的相关业务素质和服务意识。但是有的招标代理机构专业素质较差，编制的成果文件出现重大偏差，导致评标失败或投标人的投诉；有的对法律法规不熟悉，在招标过程中曲解法律规定；有的组织能力欠缺，在开标、评标时程序混乱进行，漏洞百出，工作效率不高；更有的代理机构服务意识差，不能在工作中对出现的问题进行及时有效的沟通，造成业主许多不必要的麻烦。这也是阻碍招标代理机构发展的问题。
第四点：招标代理机构内部管理混乱制约其自身发展。有的代理公司内部管理制度不健全，组织分工不明确，缺少经济、技术方面的专业人才，分包、外包工程项目现象时有发生；有的档案管理问题多，备案资料严重不全，装订不够规范统一，没有专人负责，缺少必要的档案设备；有的营业场所及办公设备条件差，没有符合开标、评标的必要场所，缺乏现代化的办公设施。所有的这些都严重阻碍了招标代理机构的发展。
针对以上问题，就如何制定出有效的管理措施以促进代理机构的进一步发展，提出如下几点建议：
第一点：建立代理机构信用体系。
内容包括代理机构企业数据库，人员数据库，工程业绩数据库，市场行为数据库。其目的是便于管理部门动态掌握企业情况，也为招标人选择考察招标代理机构提供必要资料，还可以利于公众对代理机构的监督。
企业数据库为企业的基本情况信息，要求企业如实申报，每年定期进行数据核准；人员数据库记录招标代理机构专职人员情况。凡从事招标代理业务的专职人员，均应将详细信息登记入库；工程业绩数据库，记录代理机构完成代理业务的实际情况及工程概况，采取代理机构实际申报的方法，便于对代理机构的动态管理。监管部门对在管理，备案工程中发现的招标代理机构的违法行为计入市场行为数据库，做到随时发现，随时记录。以便规范代理机构的市场交易行为。
第二点：强化日常监督管理。
1.建立招标文件集中检查制度
为提高招标文件质量，对招标文件除进行日常的备案外，还要进行集中检查或随机抽查工作，检查内容包括有无违法违规条款、文件是否规范、是否存在其他质量问题。对检查得出的问题进行通报，对有严重质量问题的应处罚。
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建设部关于进一步加强工程招标投标管理的规定
根据《中华人民共和国建筑法》和一九九七国务院第六次反腐败工作会议、中纪委二次全会精神，为进一步加强工程招标投标的管理，培育和建立统一开放、竞争有序的建筑市场，保证工程建设的顺利进行和建筑业的健康发展，现就有关问题规定如下：
一、招标发包工程的范围、方式和招标公告的发布
&&& (一)凡政府投资(包括政府参股和政府提供的使用国外贷款进行转贷的投资)，国有、集体所有制单位及其控股的投资，以及国有、集体所有制单位控股的股份制企业投资的工程，除涉及国家安全的保密工程、抢险救灾等特殊工程和省、自治区、直辖市人民政府规定的限额以下小型工程(其投资额和建筑面积的限额规定，须报建设部备案)外，都必须实行招标发包。
&&& (二)大力推行公开招标。在必须实行招标发包的工程中，凡属政府和国有企事业单位投资以政府、国有企业事业单位控股投资的工程，必须实行公开招标，按照公开、公正、平等竞争的原则，择优选择承包单位。实行公开招标的，项目法人或招标投标监督管理机构应当对报名投标单位的资质条件、财务状况、有无承担类似工程的经验等进行审查，经资格审查合格的，方可参加投标。
本条上款规定范围以外的工程，也可以采用邀请招标的方式，由招标单位向不少于5家符合资质条件的单位发出投标邀请书，邀请其参加投标。
严格限制议标。采用议标方式的工程，限于涉及专利权保护、只有少量潜在投标人可供选择、经公开或邀请招标无人报名投标以及有其他特殊要求的极少数工程。采用议标方式，必须报经工程所在地建设行政主管部门（指当地政府确定的行使工程招标投标监督管理职能的部门，下同）的主要负责人批准。
（三）利用外国政府或国际金融组织贷款，赠款的工程，也应当采用招标发包的方式，但贷款方或赠款方有特殊规定的，从其规定。
（一）条规定范围以外的工程，选择何种发包方式由项目法人自主决定。如果采用招标发包的，应当按照规定的程序和方法组织招标。
（四）实行公开招标的工程，必须在有形建筑市场（即建设工程交易中心）或建设行政主管部门指定的报刊上发布招标公告，也可以同时在其他全国性或国外报刊上刊登招标公告。要积极创造条件，逐步实行工程信息的计算机联网。
实行邀请招标的工程，也应当在有形建筑市场发布招标信息，由招标单位向符合承包条件的单位发出投标邀请。
实行议标的工程，招标单位可以通过有形建筑市场发布招标信息，也可以直接向有承包能力的单位发出投标邀请，但要严格按照规定的程序和方法组织进行。
（五）凡按照规定应该招标的工程不进行招标，应该公开招标的工程不公开招标的，招标单位所确定的承包单位一律无效。建设行政主管部门按照《建筑法》第八条的规定，不予颁发施工许可证；对于违反规定擅自施工的，依据《建筑法》第六十四条的规定，追究其法律责任。
负责颁发施工许可证的部门及其工作人员应当依法办理施工许可审批。对于为不符合规定的工程颁发施工许可证的，按照《建筑法》第七十九条的规定，由其上级机关责令改正，对责任人员给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任；造成损失的，由该部门承担相应的赔偿责任。
二、进一步加快有形建筑市场的建设
（六）凡未建立有形建筑市场的地级以上城市（包括地、州、盟），除确属投资规模小、工程数量有限，并经省、自治区、直辖市建设行政主管部门批准的外，都要积极创造条件，在年内建立起有形建筑市场。对于投资规模较大和工程数量较多的县级城市，也可以建立能发布工程信息和集中办理有关建设手续的有形建筑市场。
有形建筑市场的建立，应该遵循因地制宜，量力而行的原则，不要在规模、设施等方面盲目攀比。
（七）已建立的有形建筑市场，除做好各种工程信息的发布外，还应当建立法规政策、承包单位、中介机构、劳务队伍和材料设备等信息数据库，运用计算机网络等现代化手段，为用户提供便捷的信息服务。
工程报建、招标投标、施工许可、质量安全监督等管理部门，都应当派员进驻有形建筑市场，实行“一条龙”式的窗口集中办公，简化申办程序，提高工作效率，方便办事单位。
三、落实项目法人责任，规范招标投标程序，推进工程造价管理的改革
（八）招标单位按照有关规定，可以自行组织招标工作，也可以委托招标代理机构负责组织。在发出招标公告或投标邀请书后，除遇有不可抗力的原因外，不得终止招标。
（九）开标应当在招标文件规定的时间、地点公开进行，由招标单位或招标代理机构主持，并邀请评标委员会成员、投标单位、工程招标投标监督管理机构和有关单位代表参加。开标后，要按照招标文件规定的期限进行评标。
（十）评标工作由招标单位或招标代理机构负责组建的评标委员会承担。评标委员会由招标单位、招标代理机构的代表和受聘的专家组成，应为5人以上的单数，其中受聘的专家不得少于2／3。提倡实行专家评标的办法。在各地市、各部门、各单位推荐的基础上，省、自治区、直辖市建设行政主管部门应统一组织考核并认定一批具有各种专业知识的专家，建立评标专家信息库，由招标单位或招标代理机构在组建评标委员会时，随机抽取聘请。
评标委员会应按照招标文件规定的评标标准、方法等，对标书及投标单位的业绩、信誉等进行综合评价和比较，提出评标报告，并根据投标单位的数量推荐1至3家为中标候选人。
（十一）定标由招标单位依据评标委员会提供的评标报告，在其推荐的中标候选人名单中择优确定中标单位。在定标后，招标单位必须把工程发包给依法中标并具有相应资质条件的单位承包。
（十二）具备条件的地区和工程项目，可以按照建设行政主管部门发布的统一工程量计算规则和工程项目划分的规定，进行工程量清单招标、合理低价中标等试点。要引导企业在国家定额的指导下，依据自身技术和管理情况建立内部定额，提高投标报价的技巧和水平，并积极推进工程索赔的开展，最终实现在国家宏观调控下由市场确定工程价格。
（十三）继续推行《建设工程施工招标文件范本》和各类合同示范文本，进一步规范招标文件和承包合同的编制，加强合同管理，促进合同双方依法自觉履约。
四、改进和完善对工程招标投标的监督管理
（十四）各地工程招标投标监督管理机构应当依据《行政处罚法》的规定，通过法规授权或接受建设行政主管部门依法委托而取得行政执法权。其主要的工作职能是：
&&& （1）审查招标申请，判定招标单位是否具备招标资格，招标工程是否具备招标条件，招标方式是否符合规定；
&&& （2）审查招标文件，判定评标的原则、标准、方法和程序，以及合同的主要条款是否法；
&&& （3）监督开标、评标和定标，重点是监督开标是否按照招标文件规定的时间、地点公开进行，评标是否按照招标文件和规定的原则、标准、方法和程序进行，定标是否依据评标报告中所推荐的中标候选人名单择优选定，工程是否发包给依法中标并具有相应资质条件的承包单位；
&&& （4）按照赋予的行政执法权，依法对招投标各方的违法行为进行查处。
（十五）工程招标投标监督管理机构应当实现政府监督职能与社会服务职能相分离，把原有的社会服务职能逐步转移给具备相应条件的招标代理等社会中介组织。
（十六）工程招标投标监督管理机构作为执法机构，其工作人员不得成为评标委员会的成员，不得直接参与评标、定标等活动。
各级建设行政主管部门和工程招标投标监督管理机构要加强廉政建设，建立公开办事制度，接受社会监督。要加强对所属工作人员的教育和培训，加强对有关法律法规和方针政策的学习，提高法制观众和政策水平，严格自律、克尽职守、依法行政、秉公执法。
&&& 五、工程招标投标的统计考核
（十七）工程招标投标统计工作，自1998年9月开始试行。各地建设行政主管部门要确定工作机构和人员，按照建筑工程招标投标报表（试行）及其填报说明（见附件）的要求，做好工程招标投标的统计上报工作。
直辖市、省会城市和计划单列市按月进行统计汇总，于每月10日前将上月统计报表报送建设部，省会城市、计划单列市要同时报送省、自治区进行汇总。
省、自治区按季度进行统计汇总，于每季度第1个月15日前将上季度统计报表报送建设部。
建设部将定期通报各地工程招标投标情况。
（十八）各地建设行政主管部门要落实工程招标投标统计工作责任制，各项统计数据要真实、准确，上报要及时。对于不按期或不如实统计上报的，要通报批评，并追究有关人员的责任。上级建设行政主管部门对下面报送的统计数据要进行抽查或复核，以保证统计质量。
（十九）要把工程招标率、公开招标率列为工作目标和考核指标，纳入有关领导的年度考核内容。对于按照本规定应当招标的工程未能全部实行招标发包的，应当公开招标的工程未能全部实行公开招标的，当地建设行政主管部门及其有关领导应当作出说明，并认真研究和采取有效措施。
&&& 六、禁止工程转包和违法分包
（二十）按照《建筑法》第二十八条的规定，凡承包单位在承接工程后，对该工程不派出项目管理班子，不进行质量、安全、进度等管理，不依照合同约定履行承包义务，无论是将承包的工程全部转包给他人，还是以分包的名义将工程肢解后分别转包给他人的，均属违法的转包行为。按照《建筑法》第二十九条的规定，合法分包应具备四个条件：
&&& （1）可以将承包工程中的部分工程进行分包，但实行施工总承包的，建筑工程主体结构的施工必须由总承包单位自行完成；（2）分包单位应当具有相应的资质条件；
（3）除总承包合同约定的分包外，其他分包须经建设单位认可；（4）禁止分包单位将其承包的工程再分包。凡违反上述条件之一的，应定为违法分包。
（二十一）建设单位应当依法把好分包认可关。对于不具备分包条件或者不符合分包规定的，建设单位有权在签订合同或者承包单位提出分包要求时不予认可。建设单位发现承包单位进行转包或者违法分包的，有权要求其改正，并应报请建设行政主管部门予以查处。
建设单位一般不得直接指定分包单位；确有特殊情况需要指定的，须征得承包单位的同意。
（二十二）监理单位应当依法把好合同履约关。凡实行监理的工程，工程监理人员发现承包单位违反合同约定进行转包或者违法分包的，应当按照《建筑法》第三十二条的规定，要求承包单位改正或者报告建设单位要求其改正；对于拒不改正的，应当报请建设行政主管部门予以查处。
（二十三）各级建设行政主管部门必须严格执法，对工程的承包活动实施跟踪管理，依法加大对工程转包和违法分包行为的查处力度。要按照《建筑法》第六十七条的规定，对于转包和违法分包工程的承包单位，责令其改正，没收违法所得，并处以罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。
对于因转包工程或者违法分包的工程不符合规定的质量标准而造成的损失，承包单位必须同接受转包或者分包的单位承担连带赔偿责任。
七、积极推进社会中介组织的发展
（二十四）各级建设行政主管部门要研究制订相应的政策和规划，积极培育招标投标中介组织，争取用2至3年的时间，使各类工程咨询、代理、等社会中介组织，从数量和质量上都能基本满足工程招标投标的发展需求。工程招标代理机构应当是自主经营、自负盈亏，依法取得工程招标代理资质证书，在资质证书许可的范围内从事工程招标代理业务，享有民事权力、承担民事责任的社会中介组织。
八、继续加强与纪检监察等部门的密切合作
（二十五）各级建设行政主管部门要积极会同纪检监察等部门，形成严密的监督网络，各司其职，密切配合，依法行政，对建筑市场实施综合治理，努力创造一个公开、公正、平等竞争的市场环境，尽快消除滋生腐败的条件，保证工程建设的顺利进行和建筑业的健康发展。
一、工程招标投标报表（试行）填报说明(略)
二、工程招标投标季报表（试行）(略)
三、工程招标投标月报表（试行）(略)}