新型城镇化的难点是人的城镇化（议政?问计城镇化②）--时政--人民网
新型城镇化的难点是人的城镇化（议政?问计城镇化②）
――访民建中央副主席辜胜阻
本报记者&&廖文根
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　　1月9日，安徽淮北火车站迎来返乡农民工。　
　　万善朝摄
　　核心阅读
　　当前，我国城镇化过程中的核心问题是什么？新型城镇化有什么特点？应该采取什么样的措施？记者采访了长期从事城镇化研究的民建中央副主席、经济学家辜胜阻教授。
　　基本解决农民工市民化至少要10年
　　记者：城镇化已经成为广受关注的经济社会热点问题。您如何看待这种现象？
　　辜胜阻：城镇化是中国下一个10年的最大机遇。中央经济工作会议根据十八大精神确立的“城镇化新政”，不仅标志着我国改革的新起点、传递着平等的新理念，更预示着城镇化将成为经济增长的新引擎、给经济社会发展带来新红利。有专家预测，未来的消费需求会从2011年的16万亿元，提升到2016年的30万亿元。
　　记者：新型城镇化的核心是什么？&
　　辜胜阻：核心是人的城镇化，重点解决农业转移人口的“半城镇化”问题。这一次推进新型城镇化的重要特点是强调人的城镇化，对于当前中国的城镇化来说就是农民工的市民化。虽然目前我国城镇化率已达51.27%，但是城镇户籍人口占总人口的比例却只有约35%―38％。大量的农民工实现了地域转移和职业转换，但还没有实现身份和地位的转变。近2亿生活在城镇里的人没有城镇户口和享有城镇居民待遇，很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。大规模农民工周期性“钟摆式”和“候鸟型”流动，造成了巨大的社会代价。新城镇化的重大标志是推进农业转移人口的市民化。农民工市民化实质是从户籍制度的不平等走向社会公平。
　　记者：当前农民工市民化有哪些特点？
　　辜胜阻：当前推进城镇转移人口市民化有三大特点：一是面大量广有长期性。现在有近2.5亿农民工，未来还有大量的新生代农民工要进城，基本解决农民工中存量和增量的市民化至少要用10年时间。二是高成本。市民化是一项高成本的改革，农民工要穿上市民的就业、教育、医疗、住房、养老这“五件衣服”，需要大量公共投入。有专家测算，我国农村和城市福利待遇人均相差33万元，一般大城市福利50万元以上，中小城市为十几万元。&中国社科院发布的蓝皮书指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿―50万亿元的成本。三是难点在于稳定的就业机会。农民工市民化的坚实基础是要有就业机会。要营造良好创业环境，鼓励农民工以创业带动就业。
　　城镇化要防“有城市无产业”、“有速度无质量”、“大城市病”、“半城镇化”和“房地产化”
　　记者：在推进城镇化过程中应注意什么问题？
　　辜胜阻：城镇化趋利避害要“五防”。一防有城市无产业支撑的过度城镇化，避免城镇化“拉美化陷阱”而使新市民变游民、新城变“空城”，坚持城镇化与区域经济发展和产业布局紧密衔接。二防有速度无质量的城镇化，不能一味追求城镇化高速度和规模扩张，要坚持“集约、智能、绿色、低碳”发展方针。三防特大都市“大城市病”，避免大中小城市布局失衡而导致特大城市人口过度膨胀。城镇化不能背离“美丽中国”而要与资源环境承载能力相适应。四防城市市民――农民工新二元结构的长期固化，避免“钟摆式”“候鸟型”城乡人口流动导致的“半城镇化”的过高社会代价。五防城镇化的“房地产化”，避免城市土地财政而使过高地价推高房价，城镇居民的消费被过高房价和房租挤出。
　　让进城者能安居乐业，实现安居梦、创业梦和市民梦“三大梦想”
　　记者：您曾经提出城镇化应建立在坚实的产业基础之上，不能搞“空城计”和农民“被上楼”。请您具体阐述一下推进城镇化与扩大就业的关系。
　　辜胜阻：新型城镇化的难点在于让进城人口有稳定的就业机会。农民工市民化的坚实基础是要有就业机会。没有产业基础的城镇化只是唱“空城计”。要把城镇化这一“最大潜力”变为经济可持续发展的“最大动力”，关键是让进城者有创业和就业的机会，能安居乐业，实现安居梦、创业梦和市民梦“三大梦想”。国际金融危机形成的一个重要的倒逼机制，迫使沿海和大城市农民工回归创业，以创业带动就业，达到“吸引一人返乡创业，带动一批人就业致富”的效果。当前，要营造良好的创业环境，鼓励农民工以创业带动就业，把城镇化建立在坚实的产业基础之上。为此，地方政府在城镇化发展过程中，要建立要素集聚机制，促进人流、物流、资本流、信息流的地域集聚以形成坚实的产业基础；要高度重视民间资本和民营经济在城镇化中的作用，依靠广大民众强烈的自我创业、自我发展的欲望，发展民营经济和“草根经济”；要通过减税、减费，营造良好创业环境，降低创业企业的交易成本和经营成本；通过金融制度创新，让农民工能用土地使用权抵押融资，解决其创业和置业所需资金。
　　户籍制度和土地制度改革是新城镇化改革的重中之重
　　记者：有序推进农业转移人口市民化方面需要重点做好哪几项工作？
　　辜胜阻：推进农民工市民化需要解决“钱从哪里来、人往哪里去”的问题，这涉及户籍制度、土地制度、财政金融制度、社会保障和公共服务制度、县市管理体制改革等诸多方面改革，其中最重要的是户籍制度改革和土地制度改革。
　　一要推动户籍制度改革，改革嵌入户籍制度之中的二元制度，加快农民工市民化进程。户籍制度构筑了两种身份在利益上的严重不平等。有研究表明，户口本上有67项城乡居民不同等待遇。户籍制度改革要分类指导，因城而异：特大城市不可能一时完全放开，但可以推进农民工在一些领域与市民同权，中等城市则应积极放开，小城市、县城等更是可完全放开。
　　二要推动土地制度的改革，加强城镇化过程中土地资源集约利用，加快农村土地流转制度改革和土地资本化进程。
　　三要推动财政金融体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源，构建多层次金融体系，支持城镇化建设。
　　四要推动公共服务体制改革，增强地方政府提供基本公共服务的能力，努力使城市财力与事权相匹配。加快教育、医疗、住房等社会保障体系改革，改善城市农民工子女的就学条件，降低入学门槛，构建适合农民工特点的医疗、住房及社会保障制度，实现基本公共服务均等化。
　　五要改革县市管理体制，扩权强县，做大县城，适当增加新的城市，发展一批发展布局合理、功能完善中小城市。
　　均衡城镇化要坚持“两条腿走路”，实现城市化与农村城镇化并重
　　记者：在推进城镇化过程中，如何有效预防“城市病”？
　　辜胜阻：这一次推进新型城镇化的第二个特点是强调城镇化要坚持“集约、智能、绿色、低碳”方针，提高质量，趋利避害，引导城镇化健康发展。在长期的发展过程中，我国城镇化存在诸多失衡和不可持续问题。当前我国城镇化在高速发展过程中涌现出一大批超级城市和特大城市，中小城市发展明显不足。与大城市、特大城市过度发展伴随的是交通拥堵、空气污染、用水紧缺等众多“大城市病”，城镇化发展过程存在着不可持续的风险。在城镇化发展过程中，不仅要重视“量”的扩大，更要重视“质”的提高，要由重数量的外延式扩张到重品质的内涵式发展，建设“幸福城市”、“智慧城市”、“和谐城市”。
　　城镇化只有均衡协调才能健康可持续。均衡城镇化要坚持“两条腿走路”：一是发展城市群推进城市化，二是通过做大县城实施农村城镇化，实现城市化与农村城镇化并重。发展城市群推进城市化要科学规划城市群规模和布局，加强城市群内交通、通讯和网络等基础设施建设，通过发展“智慧城市”推动内涵型城市化发展。要与资源环境承载能力相适应，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程。要依托县城推进农村城镇化，尤其是在中西部地区重点依托县城发展县域城市，增强中小城市的吸引力，引导流动人口向中小城市分流。 &&
（责任编辑：刘军涛)
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城镇化的核心是人的城镇化
&&&&城镇化不仅是指城市数量和人口数量的逐步增加、城市空间的不断扩张，而且还包含着人类生产生活方式的转型以及从农民到市民的群体角色的转变。因此，一个完整的城镇化过程实际上应该同时包含人口转移、空间扩张、社会转型和角色转变等四个相互关联的方面。前两个方面是物质和技术层面上的城镇化，后两个方面则是社会文化和个体层面上的城镇化。只有在这两类属性的城镇化同时推进的情况下，城镇化的动态平衡才能长期被维持。&&&&然而，长期以来，我国城镇化战略实际上是将一个完整的发展过程划分成了四个阶段：第一阶段是职业转变，即离土不离乡，将人口从农业转向非农产业，实现职业的非农化；第二阶段是地域转移，即离土又离乡，将人口从农村引入城市、迁移到城镇集居起来，实现居住空间的城镇化；第三阶段是身份转换，即不仅改变了职业和居住环境，而且在户籍上也转变成了城镇户籍，实现了人口数量的城镇化；第四阶段是角色转型，使农业转移人口在社会属性各个方面真正转变为城市市民，实现农业转移人口社会角色的市民化。当前，第四个阶段的转变已经开始，但有针对性的政策制订却尚未完全启动，这就造成职业的转变、地域的转移、身份的转换并没有产生农业转移人口市民化的结果，致使城镇化战略不仅效果难以充分体现，而且质量也难以提升。因此，如何进一步抓住城镇化的本质，以人的城镇化为中心，有序推进农业转移人口的市民化，便成为摆在我国政府与学术界面前的重大课题。&&&&事实上，以户籍管理为核心的中国城乡分治制度人为地把城乡人口划分为“农民”和“市民”两大社会群体，其不仅在空间上把农民禁锢于乡土之中，而且在社会基本权益等方面存在着明显的不平等待遇。即使是那些移居城市多年，已经有固定住所和稳定收入的农民，仍然被排斥在城市管理体制之外，无法融入到城市主流社会之中，使城乡之间、城市内部之中出现一个难以逾越的双重“二元性”的矛盾。这不能不说是制度设置给农民工群体带来的严重影响。&&&&因此，从社会结构来看，今天的中国实际上存在着一个双重的“二元结构”，一个是城市内部的二元结构（外来务工人员与城市本地居民），另一个是农村内部的二元结构（长期外出打工的农民与留居本地的农民）。在城乡之间，实际上存在着一个庞大的流动的农民工群体，这个人口超过2.6亿的群体已经构成了当今中国的“第三元”群体，在整体上改变了中国社会结构状况。在这种背景下，思考如何促进不同群体之间的社会融合问题就显得特别重要而紧迫。&&&&新世纪以来，面对不断物质化和技术化的城镇化发展趋势，中国政府适时地提出了“新型城镇化”的理念。在2013年第十二届全国人大一次会议上，李克强总理特别强调，“新型城镇化”说到底是以人为核心的城镇化。而要体现城镇化过程中“人”的核心地位，就必须把农业转移人口的市民化及其社会融合问题摆到城镇化各项建设的重中之重来考虑。当前，中国的城镇化过于追求“物质和技术”层面的内容，而对城镇化中“人”自身的内容重视不够。尤其是进入21世纪以来，伴随着快速的城镇化进程，发生在各地的旧城改造、郊区用地扩张、土地功能置换等一系列城镇化建设几乎成为了城市发展的主旋律，由此引发的城市拆迁纠纷和农业人口的安置矛盾不断上升。&&&&过于追求“物”的城镇化所带来的直接后果是：土地的城镇化快于人口的城镇化、技术的城镇化快于制度的城镇化、经济的城镇化快于社会和文化的城镇化、数量的城镇化快于质量的城镇化，从而使得大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后，资源环境代价昂贵，“城市病”问题不断凸显。2012年，中国城镇化率达到了52.57%，城镇常住人口不仅超过了农村常住人口，实现了由乡村型社会为主体的时代向城市型社会为主体的新时代的转变，而且第一次超过了世界城镇化的平均水平，实现了历史性跨越。但这种转变目前仍然只停留在农民居住空间和职业的变化上，在户籍身份和社会权利等方面实际上并没有实现“同城化”待遇，导致了城市中新的“二元”结构的出现，在整体上降低了城镇化质量。&&&&城镇化的根本目的是为人类生活创造更美好、更有效的生存环境，使得城乡之间、不同人群之间更加融合。因此，面对“物”的城镇化所带来的日益严峻的挑战，我们必须重建城镇化的社会意义，以促进社会融合为目标，走新型城镇化之路。在城镇化建设中，“人”始终是最为关键也是最为重要的因素。没有人口的集聚，就没有城市的构成，城镇化战略的出发点和落脚点必须体现在作为主体的“人”的身上。&&&&只有城市社会更加和谐、融洽了，生活在城市中的人的生活更加美好了，才能最终体现人类社会城镇化的功能与意义。因此，从这个意义上说，新型城镇化应该着重体现以人为本、以民为本的人文精神和服务精神，重视具有城市内涵的“质”的建设和“人”的自我建设，通过各种“质”的建设来提升城市人的品位和生活质量。这样的城镇化过程实际上就是人类完善自我的过程，是一种“人化”的过程，也是一种社会融合和不同群体之间的共生发展的过程，这种以人为本的社会融合可以通过城镇化过程中的经济整合、行为适应、文化接纳、身份认同等渠道，把城市的本性和人的本性真正融合在一起，在城市与人的双向互动中不仅要实现城市与人的双赢和共生发展，还要实现不同阶层和群体的人的和谐发展，而这也恰恰是中国城镇化所要努力开启的新时代的新目标。（作者为国家社科基金重大项目“有序推进农业转移人口市民化研究”首席专家、华东师范大学教授）
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