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现代公共政策的合法性
公共政策合法性是政治合法性的派生概念,依据哈贝马斯的分类,迄今为止的合法性理论可作规范主义和经验主义之分,但无论是规范主义合法性还是经验主义合法性,在作为考量现代公共政策合法性的依据时都有不足.前者对于政策合法性的认识建构于抽象思辨之上,后者在现实中往往导致政策实质上的非法.哈贝马斯本人提出的&重建性&合法性理论能够解决这些问题,可作为考量现代公共政策合法性的依循标准,其具体实现途径是协商民主.
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中国人民大学公共管理学院,北京,100872
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公共政策的合法性及其提升途径研究
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公共政策的合法性与合理性分析_占志刚
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官方公共微信公共政策合法性基础
basis of legitimacy of public policy
公共政策合法性基础
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legitimate basis of the public policy
公共政策合法性基础
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Basis of Legitimacy of Public Policy
公共政策合法性基础
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笔者在研究中发现，通过公共协商，正视和整合多元社会中的多元利益，可以使公共政策获得更为坚实的合法性基础。
Through public deliberation, to address and integrate the diverse interests of a pluralistic society, public policy will obtain a more solid foundation of legitimacy.
公共政策合法性存在的基础有二：一是社会公众对现行政治体系下社会各组成部分的利益分配模式的认同；
The legitimate existence of the public policy has two bases: one is the public recognition of profit distribution pattern among different social component parts under the present political system;
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感谢您的反馈，我们会尽快进行适当修改！民意与公共政策活动
张宇，女， 1970年生，江苏扬州人，管理学博士，讲师。先后在南京化工大学、徐州师范大学、北京外国语学院、扬州大学、南京大学学习与进修，2008年获南京大学管理学博士学位，曾赴韩国和欧洲OECD总部及相关分支机构考察教育培训，多次参加国际学术交流。曾开设《公共政策学》、《公共管理学》《西方行政学说》、《管理心理学》、《非营利组织概论》、《公共管理英语》等课程。主要学术成果：近年来，主持或参与省、厅级课题5项，横向课题1项。先后在《江海学刊》、《学习与探索》、《社会科学战线》等中文社科核心期刊发表论文近20 篇。曾获优秀科研成果奖一等奖1项（厅级），社会科学研究优秀成果奖三等奖1项（厅级），扬州大学优秀教学质量奖一等奖。[摘
要]在现代民主社会，民意是公共政策活动的逻辑起点、合法性基础和价值目标，公共政策产品理应谋求与民意的一致性。民意表达途径是达成这种一致性的具体载体。我国现行的政治体制可分为传统民意表达途径和新型民意表达途径两种，其中，传统的民意表达途径包括听证会、信访和民意调查等直接民意表达途径和人民代表大会、政党、利益集团和大众传媒等间接民意表达途径；网络论坛、电子投票和非营利组织构成了新型民意表达途径。他们共同将民意输入政策系统，推动民意与政策产品的契合，提升公共政策的合民意性。[关键词]公共政策活动 民意
互动 一致性 政策产品I 引言民意（Public Opinion）是现代民主社会公共政策活动的重要考量，了解和分析民意是一项公共政策能否得以通过以及是否可以实现改善民生之目的的关键。18世纪，卢梭（Jean-Jacques Rousseau）最早使用民意一词，为民意观念的发展奠定了良好的基石，但尚非现代意义上的民意。多年来，民意因其多元性、流动性而难以定义。《布莱克维尔政治学百科全书》认为民意（公众舆论）是一个被随意使用而且远非精确或明晰的概念，可以被定义为由人口的某些重要部分所持有的对某些有争议的问题的一系列看法。20世纪60年代中期，美国学者哈伍德（Harwood L. Childs）遍读相关文献，收集了50个民意的定义，描述的侧重点主要集中在互动和动态过程、脑中图画、采取行动、次级集团的感觉和思想、重要问题的态度、共识的程度、语文反映、意见的综合、有效的影响和民意测验等方面，涉及政治学、心理学、社会学、传播学等多门学科领域。其中，心理学者着重研究公众意见表达的心理过程。社会学者通常认为民意是社会互动和传播的产物，他们认为假如没有关心问题的公众的彼此讨论，互通声息，就不会产生民意。政治学者与历史学者倾向于强调民意在政府决策过程的角色，并格外关心民意对政府政策的影响。韩念西（Bernard H. Hennessy）则认为民意是“具有相当数量的一群人针对重要议题表达其复杂偏好的综合。”基（Jr. V. O. Key）认为民意 “由那些政府认为应慎重加以注意的私人意见所组成”。由此可见，民意虽然起不到控制作用，但它可以对政府的所作所为施加限制。民意与公共政策活动之间的联系比传统的自由民主理论看上去所要求的要微妙得多。作为本研究的基础，民意主要指公众通过一定的途径对公共政策问题表达的公开看法，经过公开的政策对话和讨论形成共识。民意表达是公共政策活动不可忽略的合法性的程序构成，理应对政策系统输出的政策产品产生影响。II 公共政策的民意向度民意作为社会公众的意愿和需求的表现形式，理应是公共政策活动的逻辑起点。公共政策合法性的获得，即公共政策能为社会公众接受并得到社会公众的遵从、维护和有效执行，关键在于它必须忠实并充分采纳民意，因而民意构成了公共政策活动的合法性基石，公共政策活动本质上必须以合民意性为最终目标。1、公共政策活动起于民意公共政策是塑造现代社会公共秩序的一种基本力量，是现代政府权威性地分配社会价值，解决社会公共问题，实现社会公共利益的主要手段。从根本上来讲，公共政策活动与人民的生存、发展和幸福休戚相关，因为只有好的公共政策才能通过有效的执行而实现公共利益的最大化，并通过评估不断完善，最终为社会公众缔造福祉。从公共政策过程来看，社会公共问题只是政策活动表面上的出发点，实际上，其背后真正隐藏着的是社会公众的意愿与需求。因此，我们可以判断，民意作为社会公众的意愿和需求的表现形式，理应是公共政策制定的逻辑起点。首先，我们可以从学者关于公共政策的经典定义中寻找到理据。伊斯顿（David Easton）认为，公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配。这里的“价值”主要指社会公众认为有价值，想得到的有形或无形的东西，如权力、财富、技能、知识、安全与声望等。“权威性的分配”是指政治系统经由公共政策制定过程，将上述各种价值分配给系统内的成员。由于这些价值具有稀缺性特征，既不能保证社会公众的充足获取，也不能保证社会公众个体受损的规避，从而出现了各种社会问题。虽然在价值分配中不能实现“帕累托最优”，但我们可以向最满意的结果努力。那么，公共政策的受众--社会公众就成了至关重要的一环。政府作为公共政策的制定主体，只有在拟定价值权威分配方案时充分吸纳社会公众的意见，才能使公共政策产品符合价值主体的诉求，接近最满意结果。戴伊（Thomas Dye）对公共政策的描述则是“关于政府所为和所不为的所有内容”。它所关心的问题是政府行为涉及到的许多内容，像如何控制社会内部的冲突、如何将社会组织起来处理与其他社会的冲突、如何为社会成员提供许多不同的公共服务。虽然政府拥有公共权力和无法替代的权威，其每一项行为都会对社会产生巨大的影响，但政府的行动客体是有自主意识并处在不断地积极活动中的社会公众所组成动态社会，它会对公共政策产生不断的反馈，如接受、认同、抵制、推动、阻滞等等。最好的解决方案就是让政策行为始于社会公众，再通过民意的整合回到社会公众之中。在这样的前提下，政府的所谓“为”与“不为”便寻找到了落脚之处。安德森（James Anderson）提出，“公共政策是一个有目的的活动过程，而这些活动是由一个或一批行为者，为处理某一问题或有关事务而采取的。”公共政策活动总是为了实现政府的管理和服务职能，为社会公众谋求福祉，而安德森所提及的行为者不仅指针政府，还包括广泛的社会公众。也就是说，公共政策过程离不开社会公众围绕与社会公众生活攸关的公共问题和公共事务采取的行动。由此可见，公共政策活动应该以社会公众为核心，民意进而获得了作为公共政策起点的地位。此外，台湾学者伍启元指出，“公共政策是一个政府对公私行动所采取的指引。”无疑，公私行动的主体之一仍然是社会公众，以民意为逻辑起点能够确保公私行动与社会公众的诉求相契合。虽然政府决策的出发点大多会建立在对社会公众的利益通盘考虑的基础之上，但是，没有社会公众的意见表达参与其中，谁能保证在公共政策的过程中不发生初衷的偏离？谁又能保证公共政策过程中不发生政府寻租行为？综观上述诸种定义，虽然在字面表述上没有呈现“民意”字样，但民意一直是学者们考量的首选因素。只有将民意作为公共政策制定的逻辑起点，才能对公共政策过程起到指针和监督的作用，也才能保证合民意性的公共政策产品从政策系统输出，使公共政策走向公平与正义。其次，公共政策的“公共性”本质特性确定了民意的逻辑起点地位。在一般情况下，“公共性”是指政府作为人民权力的授予者和委托权力的执行者，应按照社会的共同利益和人民的意志，从保证公民利益的基本点出发，制定和执行公共政策。具有“公共性”的问题涉及大多数社会公众，并使他们参与其中、公开讨论、理性表达。尽管对于“公共性”问题，不同时期、不同角度的理解存在着差异，但对于公共政策活动来讲，“公共性”将导致公正、公平、公开、平等、自由、民主、正义和责任等一系列的价值体系。就公共政策的“公共性”而言，其基本理念就是政府组织着眼于社会发展的根本利益和社会公众普遍、共同的利益来开展其基本活动，民意像一根连接公共政策过程的“红线”。因此，以民意为起点的政策系统循环才能保证公共政策产品的“公共性”。再次，公共政策制定的具体过程凸显民意之力量。根据公共政策的生命周期理论，公共政策制定过程由社会问题→政策问题确认→政策议程建立→备选方案提出→政策方案评估→政策方案选择等诸环节构成，在每一环节，我们都能够看到民意围绕这些环节为轴而存在。社会中原本存在的万千问题对社会发展产生影响，但要使社会问题进入政策制定过程，就必须首先引起社会公众的普遍关注。社会问题只有在属于政府的政策范围并进入政府议程的情况下，才能转化为政策问题。在若干社会问题中，政府能够关注的问题是有限的，而社会公众则不同。在社会问题向政策问题转化的过程中，触发机制是确认政策问题的关键。作为公共政策的催化剂，触发机制的三个主要因素，即问题的范围、强度和触发事件相互结合，推动公共政策行为的发生。而社会公众正是所有问题的始作俑者和受众，因此，民意正是可以对触发点产生深刻影响的重要力量。在对政策问题进行确认时，政策制定者首先应该考虑的就是民意，因为对民意的优先考量能使政策目标围绕公共利益的实现来展开，否则，政策产品可能为各利益主体的利益博弈所左右，甚至掺入寻求政府利益的成分，使政策产品在尚未形成阶段就发生了价值偏离。至于备选方案的提出和评估，则更少不了民意的加入。政策方案的设计前提和基础是确定政策目标，从宏观层面来讲，政策目标就是要制定出使社会公众达到最大程度的满意，最大限度地实现公共利益。只有从民意出发的备选方案才能保证政策产品的合民意性，为社会公众谋求福祉。在评估指标中如果缺少了民意因素，就可能使最后的方案优化选择阶段缺少社会公众的民主监督，偏离公平和正义原则。由于公共政策问题的复杂性，政策方案的择优选择并不是一个简单排序的过程，不同的利益主体有不同的评判标准，除了民意之外，很难找出各方都认同的客观指标。因此，以民意为其逻辑起点，用民意贯穿公共政策制定的始终，对政策系统最终输出的政策产品的合民意性是有力的保障。最后，公民参与的必然使民意成为公共政策逻辑起点的不二选择。在人类社会的绵延发展之中，公民参与是国家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民进入公共生活领域、关注公共事务、参与公共治理、影响公共政策的基本途径。而民意表达是公民参与的主要表现形式。公民推选代表民意的国家管理者，促使他们表达公共利益取向；培养有社会责任、具备公民资格的社会公众，促使他们形成关注公共生活、解决共同问题的美德；塑造有自主、自治能力的公民社区管理者，促使他们最大限度地满足公民社区共同体生活的需要；发展公民与政府及公共管理者之间双向协商、沟通机制，促成政府成为一个负责、透明、回应、民主的组织；建立公民与政府公共管理者共同生产和合作的公共事务治理模式，促使新型相互信任的社会关系的形成。实际上，后工业时代的到来更加使公民参与成为公共政策活动不可或缺的组成部分。社会公众对自己的公民身份开始产生认同，公共精神正在日益培育，公民意识也在不断觉醒。社会公众越来越认识到，他们有能力影响那些关乎民生的公共政策并不断要求表达意见的机会。公民参与的公共政策活动模式使政策制定主体必须考虑政策与民意之间的平衡和结合。通过设计精良的公民参与途径和手段，社会公众有了审慎思辨、公开讨论和理性选择的平台，推动主流民意的聚合和修正。2、公共政策制定基于民意公共政策制定理应以民意为合法性基石。只有获得合法性的公共政策才能够以政策产品的形式输出政策系统，进入执行和评估阶段并真正改善民生。政治意义上的合法概念与法律意义上的合法概念不完全形同。法律意义上的合法概念强调的是某一法律的制定是否符合程序，一般指是否符合宪法规定；而政治意义上的合法强调的是人们是不是能够把这个法律当成合理的东西加以接受，是一种正当性或正统性。更清楚地说，政治合法性就是社会成员基于某种价值信仰而对政治统治的正当性所表示的认可，是政府基于被民众认可的原则来实施统治的正统性或正当性。它既是统治者阐述其统治权力来源的正当理由，也是被统治者自愿接受其统治的价值依据。公共政策的合法性主要是居于政治意义上的合法性概念，是一种政治价值判断。在政治统治行为合法的前提下，公共政策制定的合法性可以等同于社会公众的认同和忠诚的观念。如果公共政策要获得合法性，就要获得社会公众认同现行政治体制下社会各阶层的利益分配模式，并承认主流意识形态。由于公共政策具有目标导向，其最终归属是使社会公众实现最大程度的满意，所以从民意出发，制定出符合社会公众价值取向的公共政策成为公共政策制定过程的最终追求，即民意构成了公共政策制定的合法性基石。一方面，我们可以从作为政策制定主体的政府的合法性中找到了民意基石的存在。从词源上来说，“合法性”的基本含义是“拥有为普遍的行为标准（大多数人或传统、法律）所承认的正当理由的状态。”这里的普遍行为标准的主体就是作为民意表达主体的社会公众。公共政策的合法性是政策活动在多大程度上被视为合理的和符合道义的。卢梭在《社会契约论》中指出，“即使最强者也决不会强得永远足以做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”他认为，统治权力的合法性必须根植于人类通过订立契约而形成的同意。这也是人类有史以来第一次将合法性构建在“民众同意”的基础之上，并宣称没有民意基础的合法性是不可想象和无法容忍的。因此，一项政策产品能够获得社会公众的认可和自觉遵从是合法性获得的必须和必然。在韦伯（Marx Weber）看来，合法性就是对一种现存统治秩序的信仰，以及在这种信仰指导下的对命令的自觉服从。只有被人们认为是具有某种正当理由的命令，才会获得被统治者的追随，从而具有合法性。正是社会公众基于某种价值信仰而对政治统治的正当性所表示出来的认可，才是政府统治行为的合法性源泉。本特利（Arthur Bentley）以公共政策的公共利益取向为着眼点突出了民意的基础地位。他指出公共利益是各方利益冲突和妥协的结果，如果政府行为表达了这种妥协结果，就具有合法性，反之就不合法。亨廷顿（S. P. Huntington） 则明确提出民意是政府行为，尤其是政策制定行为合法性的来源。“从自然法的理论来看，政府行为的合法性在于这些行为能与‘公共哲学’保持一致。根据民主理论，政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现。根据程序概念，如果政府行为表达了有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，那它就是合法的。”哈贝马斯对合法性的研究更加与民意紧紧相连。在他看来，“合法性意味着一种值得认可的政治秩序”。既定政治秩序的合法履行，只有从一种具有道德内容的程序和理性出发才能取得它的合法性。这种程序合理性指的是主体间的商谈，它构成一个分布广泛的“传感器网络”。人们在其中对全社会范围的问题做出反应，形成民意。这样一个民意形成的过程在民意与政府之间架起了沟通的桥梁。而哈贝马斯的设想是建构一种理想的“交往共同体”，其中，公民可以自由、开放、平等、有效地针对一系列问题展开政治辩论，最终通过特定的“民主商谈程序”将整合后的民意上升为政权合法性的规范性来源。纵观政府统治行为合法性研究的轨迹，不可否认，以民意作为政府行为的合法性基石，顺应了从传统社会向现代社会的转型需要，以民主宪政思想和社会契约观点弥补了天命论和君权神授的不足，防止了政治合法性在现代社会的迷失，并最直观地将政府统治行为的合法性体现为社会公众对既定政治系统的自愿认同。虽然社会公众的认同动机各不相同，但只要它们能够将这种认同转化为一种服从并视之为义务，政府的统治行为就具有了坚实的基础。因此，如果公共政策活动得到经过法律规定的公平规则与程序表述的民意的支持，而该法律本身也是得到合法表述的民意所支持的，那么，我们就可以说，这种政策活动就具有了合法性，也会得到民意的支持。可以预见，以民意为基石的政策互动能够在政府、公共政策与社会公众的互动过程中形成了一个有机的良性循环。另一方面，在政策产品获得合法性的过程中，民意的地位同样不可颠扑。关于这一点，除了上述的公共政策制定主体--政府的合法性外，我们还可以通过对公共政策程序和价值标准的合法性分析得以确认。首先，公共政策程序的合法性主要指公共政策程序符合法律规定。合法性中的“法”的含义是法律或社会公认的道德行为准则，亦或传统习惯或者神圣信仰。在法制社会，法律是制度性和普遍性规范，而公共政策是工具性和特殊性规范，程序是规范政策制定主体行为的经过实践检验的有效途径。合法性与法律之间所存在的关系是大部分字典在定义合法性的时候必然提及的第一要素。当该词第一次在中世纪的文献中使用时，其词义仍然保留着“与法律相一致”这一理念。但是，法律本身并不能引起人们对合法性的信仰，公共政策的“合法律性”程序的目的是“为了平息针对具体整政治行动的憎恨和怀疑，像公众保证兵使他们信任政策的基本理性和政治体制民主特色，从而为未来的行为习惯提供一致性的保障”。不过法律对公共政策的制定程序之规定并非一层不变，如果社会公众不同意某项法律的有关规定，在民主社会中，他们有权通过集会、游行、示威、参加政党选举或加入利益集团等各种渠道表达民意，来改变这项法律。换句话说，法律同样是建立在社会公众的意愿基础之上，也就保证了公共政策的“合法律性”程序实际上是来自民意的，也是可以根据民意更改。为了保证政策产品符合民意，以谋求社会公众福祉为目标取向，惟有通过公共政策程序的合法性，才能保证公共政策的公开性和公正性。没有符合法律规范的程序作为保障，公共政策过程有可能出现种种异化现象，诸如政策产品成为少数人意志或个别人意志的产物。现代民主宪政的国家重视程序，以至于形成了这样的共识：公共政策过程必须符合法定的程序。符合程序而政策效果不佳是政府的能力问题，通常只是涉及历史和现实评价问题，况且能力是可以在实践中增强和提高的；不符合程序而政策效果即使极佳也是法律问题，在多数情况下则会涉及政治道德和法律才惩处问题。其次，公共政策价值标准的合法性也决定了公共政策的合法性。这个价值标准在转型期中国主要体现为最广大人民群众利益标准、政治平等和社会公平标准、经济效益标准、社会可行性标准和社会效益标准等。他们建立在民意基石之上。第一，所谓最广大人民群众利益的标准主要源自公共政策产品对大多数人的利益的关怀。一个社会问题要想成为政策问题，进入政策议程，其首要条件就是该问题涉及大多数人的利益并得到全社会的关注。公共政策对社会价值的集中反映和权威分配之本质，决定了政策产品必须增进大多数人的利益，从而使以民意为逻辑起点的公共政策制定一开始就具备了合法性。第二，要实现政治平等和社会公平也要以民意为基石，主要体现在对广大弱势群体的关注和基于公平和正义的目标取向。在利益多元分化的社会结构中，社会各阶层利益诉求都趋于强烈，其中，强势利益集团凭借其占有的政治资源和社会财富，易于找到参与到公共政策制定过程的途径，并实现其话语权，从而影响政策产品的输出；而弱势群体则相反，他们没有时间、没有能力或者没有途径去参与政策过程，也很难理性明确地表达自己的意愿，从而导致强者更强，弱者愈弱的态势，严重影响社会稳定，也不利于公共政策执行的有效性。第三，政策产品的经济效益预测也应该以民意为基石。经济效益一直是公共政策致力追求的，我国在快速发展经济的同时，需重视日益严重的环境污染和不断发生的群体性事件，学界陷入效率与公平的理论争论之中。这里不容忽视的恰恰是社会公众的意愿，如果我们能在政策问题的探讨中一直坚持民意基石，效率与公平的争论就可以暂时休战了，因为政策产品有了民意作为的评判标准。第四，惟有获得民意支持的政策产品才具有社会可行性。公共政策的可行性需要社会公众的自愿服从而获得合法性，这样，即使出现某种程度上的政策失误或政策偏差，社会公众也会因其合法性而给予一定的理解和默许，加深政府与社会公众的理解和沟通。在任何时代条件下，公共政策产品若要能实现政府公共管理的职能，帮助政治系统的稳定有序运行，就需要社会公众在社会问题上的明确诉求或态度的一致性。伊斯顿认为，“当谈到一个政治系统的持续时，不可能不缄口不提系统成员不断一起工作以解决它们的政治问题时的起码意愿或能力。要不然，就没有希望让人们服从价值的权威分配。”第五，社会效益标准就是以民意为基石。公共政策对社会价值进行权威分配，就是要使用各种政策工具均衡多元利益诉求，以公共利益为导向，谋求社会公众的福祉。那么，要保证从政策系统输出的政策产品能够实现这一目标，就要围绕这一目标制定公共政策，通过激励性政策工具的选择和政策网络和政策社群的管理，加强政策制定主体与社会公众的沟通，使民意能够进入政策制定过程，影响政策产品的输出，从而取得良好的社会效益。3、公共政策制定归于民意合民意性是公共政策活动的最终目标。从政策目标的确定到政策目标的展开是政策制定的关键程序，从政策目标展开到政策目标实施，是将政策制定和政策执行结合起来的环节，而政策目标的实施到目标评估是最终检验政策目标正确与否的环节。公共政策目标的确定不是一项简单的工作，不是把目标确定为“圆满地将问题解决”便告完成，现实政策问题的复杂性往往使政策目标的确定要复杂得多。从“应然”意义上说，政府的公共权力和公共事务管理被授权、被委托的地位和职能，以及公共政策的“公共”性，使民意成为公共政策活动务须遵从的最重要的价值准则之一。对于明智的政策制定主体而言，在民意表达不可阻挡的社会背景下，顺应民意并体现于政策产品是唯一的选择。为了达到合民意性的目的，必然要求有规范化的公共政策参与方式，同时从法律上明确自己的公共政策主体地位。在全球公民参与呼声日高的社会背景下，民意无可控制地上升到了公共政策的活动空间中，直接关乎政策效果，是所有影响公共政策目标选择的重中之重，也是民主社会发展的应然。随着信息技术的迅猛发展、知识时代的到来以及电子政府建设的进一步深化，传统政策过程中的信息不对称状态得到改善，公共政策作为政府提供的一种公共物品，从对技术操作的关注转向对民主和科学的诉求。公民参与使得政策制定主体必须正视：什么类型的公共政策问题能够进入政策议程的优列顺序？怎样的政策产品才算为社会公众提供了优质的公共服务？用什么标准评判政策产品输出之后在执行阶段能够得到保障？等等。越来越多的公民逐渐认识到，他们有能力影响那些关于他们的生活质量的公共政策的制定。他们不断地要求在公共政策制定中获得发言的机会，而且公民参与的要求必须得到政策制定主体的充分重视，否则广大社会公众就会对政策制定过程呈现冷漠的态度，而政策系统输出的政策产品就会因远离社会公众的需求和缺乏解决社会现实问题能力而失去意义。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体（对象）而存在，被动地认可和接受政府的公共政策方案，而是强烈地要求公共政策系统体现自己的意愿，使政策产品能更充分地代表自己的利益。以合民意性作为公共政策活动的目的对政策民主和政策质量起到重要的作用。首先，以合民意性作为公共政策活动的目的，能够避免公共政策中可能的“政府失败”。根据公共选择学派的观点，作为公共政策制定主体的政府在制定公共政策时有自私的动机，政府不可能自动地代表公共利益。同时，人都是复杂人，作为制定与实施政策的政府官员也有经济人的一面，要追求自身利益，政府机构本身也不是一个没有自身利益的超利益组织，这样就难以制定正确而有效的公共政策，必然导致政府失败。退一步讲，即使政府官员能完全代表公共利益，也会因其不完备的知识和不充分的信息使其理性能力停留在有限的层面上，从而导致其政策结果与目标发生偏离。于是，“愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）政府的失败”。而作为治理理论之理想境界的善治，“实际上是国家权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示政府与社会或者说政府与公民之间的良好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与”，这就要求整个公共政策的运行过程都以社会公众为基础，任何政策产品都以保护社会公众的利益为目的，否则公共政策效果就无从谈起。其二，以合民意的政策产品作为公共政策制定的目标，有助于政策制定主体充分考虑和重视社会公众的疾苦、利益和愿望，并把政策目标的确立和政策措施、手段的选择建立在符合这种利益和愿望的基础之上，以减少政策制定过程的盲目性，降低政策执行时可能遇到的困难，有利于政策的有效执行并提高公共政策的合法性。其三，以合民意的政策产品作为公共政策目标，能够培养出公民的公共精神、拓宽公共领域，推动社会向善的发展。由于公共政策以合民意为目的，公民必须有能力和有权利表达自己的意愿，在公共政治生活中，公民个人享有同等权利去表达自己的意愿，考虑或批评别人的观点。公共政策的制定并不会因为政策制定主体的偏颇而失去公平和正义。其四，以合民意的政策产品作为公共政策目标，有助于减少公共政策执行过程中可能受到的阻力，规避政策执行的偏差行为，激发社会公众对政策产品的认同感和主动遵从。同时，可以改变自上而下政策制定模式的弊端，代之以自上而下和自下而上的双重视角，使公共政策制定能够真正朝着为社会公众谋求福祉的方向前行。III公共政策与民意的一致性达成实现公共政策与民意的互动需要政策制定主体充分了解主流民意的走向，通过民意的相关制度安排使民意上升到政策空间，并及时给予回应，使民意体现在政策产品中，实现民意与公共政策的双向沟通与协商。从民意的内涵与定义来看，在一个民主国家中，要使公共政策以民意为依归，使政策产品与民意趋于一致，就要探访到真实而多数的民意。这并不是一件简单的事，围绕公共政策问题的民意表达途径正是建构在这一目标之上。民意表达途径是社会公众为了实现自身利益，对于与民生攸关的社会问题的态度、意见转变为向社会、向国家表达要求的过程和方式。中国现有的政治体制框架内存在着若干不同的民意表达途径，旨在了解公众对于公共事务的意见和看法，加强政府与公众之间的沟通。依据出现的社会历史背景的不同，民意表达途径可以分为传统民意表达途径和新型民意表达途径两类（如图1所示）。根据民意进入政策系统的中间环节存在状态的不同，传统民意表达途径又可分为直接民意表达途径和间接民意表达途径。其中，直接民意表达途径包括听证会、信访和民意调查等；而间接民意表达途径可包括人民代表大会、政党、利益集团和大众传媒等。需要明确的是，这些途径的功能并不仅仅是民意表达和传输，他们同时也是中国政治制度的一个组成部分。此外，随着科学技术的发展和公共领域的拓宽，一些初具形态的新型民意表达途径为公众参与政策活动提供了新的路径选择，主要包括网络论坛、电子投票和非营利组织。网络论坛的优势在于突破了政策参与者数量的限制，丰富了主流民意的实质性内容；提供了空前自由的表达空间；构建了政策制定主体对于民意及时反馈的平台；发挥着政治社会化的功用。电子投票的优势在于缩短了投票和计票时间；可以防止舞弊现象的出现；能够减少人力，无需人工计票；有助于提高选民的投票率。非营利组织的优势在于为培育公民民主意识和价值观提供了重要条件；构建了一种制衡性的政治力量；有利于克服政策制定主体的合法性危机；搭建了政策制定主体与下层公众的沟通桥梁。这些民意表达途径因为种种原因呈现出运行的不良状况，主要可以归因于公共政策制定流程设计有所欠缺；政策制定主体回应力较为低下；讨论的话语表述无序；社会公众言说能力不足以及公民民主教育欠缺。需要从政府、社会以及公众个体三个层面提出相应的行动建议。首先，在政府的层面上，更新政府政策制定的新理念，以民意为政策制定的出发点，以公众为中心，以公共利益的实现为目标，提供民意表达途径有效性的伦理前提；健全政府回应机制，以公众议程的强化为基础，通过承诺制、公示制、听证制、审议制、复决制等一系列配套的制度设计，辅以政府回应载体的建设，将政府回应规范化、可操作化和制度化，使其成为公共政策系统的有机组成部分；建构参与型政治文化，对传统政治文化进行扬弃，用民主参与作为政治宣传的主流话语，对政治犬儒主义和政治冷漠现象加以控制，从而形成民主参与的群体心态，营造良好的民主氛围；均衡多元利益集团的力量，在承认利益集团合法地位的基础上，发挥政府的主导作用促成利益集团的形成，对于强弱利益集团之间的力量差异及时进行控制，使不同的利益集团能够就政策问题进行平等的对话。其次，在社会层面上，通过增强信任、发展横向公民参与网络、建立良好的制度环境有效增加社会资本；充分发挥非营利组织的作用，以公益性作为价值取向进行民意聚合；有意识地扶持弱势群体的利益追求；提高志愿性，引导公众向善，谋求社会正义；大众传媒要通过管理体制的改革减少对政府的依赖；以精确真实的新闻报道打造媒体的公信力，提高影响力和竞争力；以公共精神为价值基础提高媒体从业者的职业伦理，保证公正性；以邻里社区为单位进行民主实践，通过邻里集会和社区远程视频议事会培养公民参与能力，推动公民表达，化解民意表达途径阻滞，将民意表达以实质性、可操作的形式表现出来，从而有助于增强政策产品的的合民意性，加快公共政策活动的民主化进程。最后，在公民层面提升公民表达政策意见和建议的能力。如公民权利意识的铺陈；公民公共理性的养成；公民公共精神的培养以及话语表达能力的加强。 通过政府、社会和公众个体的共同行动，可以营造出人人愿意说、有能力说、有地方可说、有人倾听的公共政策问题讨论氛围，公众还能够从政治系统中不断得到鼓励，增强他们表达自己政策意见和建议的动机，从而转化为参与公共政策活动、维护自己的权利、谋求公共利益的行动，以推动合民意的政策产品输出政策制定系统，达成政策产品与民意的一致。IV 结语民意是公共政策的逻辑起点和归属，一项具体的公共政策制定的成功与否，能否称之为好的公共政策，需要回到公众之间去衡量和检验。在现有的政治体制中预设的人民代表大会、信访、听证、民主党派的政治协商会议等都是政府在制定与民生攸关的公共政策时获取民意的有效途径；同时，发端于民间和官方的民意调查提供了公众直接面对社会公共问题、发表自己看法和意见的机会；随着公民社会的发展和民主进程的深入，大众传媒也逐渐承担起自己的公共责任；利益分化中逐渐登上政治舞台的利益集团在政策活动中为了谋求集团的共同利益也成了公众意见的代言人之一；信息技术的迅速发展使网络论坛和电子投票机制浮出水面，；非营利组织也开始在政府与公众之间发挥政策意见传递的功能，民意与公共政策活动之间形成良性互动。我们期待一种理想图景：来自不同阶层、不同社会地位、不同民族、不同性别以及不同利益诉求的人共同面对于民生攸关的公共政策问题，他们通过各种民意表达途径陈述自己的政策建议和意见，同时仔细聆听他者的言说。尽管他们的意见不尽相同，声音的强弱也不均衡，但是他们都在寻求最适合自己的途径，最真实地表达出自己的政策偏好。在开放的公共论坛中，人们彼此之间打开心扉进行演说和辩论，用包容和接纳的眼光看待持不同意见者，并通过协商对话和审慎思考的过程解读不同的思想在特定的条件下对他们的意义，从而对自己的意见进行修正，在协商和妥协的基础上达成共识，形成新的能够代表大多数公众的主流民意，进而被吸纳进公共政策系统。民主理念支撑下的公共政策活动不能将任何一个个体排出在政策参与之外，对于公众的利益也不能筛选式地进行考量，因此对于利益可能受损的少数人的补偿意见也是公众形成的主流民意不可缺少的组成部分。同时，社会上也不乏一些公共知识分子为了维护公众的公共利益利用大众媒体或其他各种民意表达途径谏言呐喊。一种开放、民主、公平的公共政策环境将保障公众政策参与行为和民意向公共政策系统源源不断地输入。}