公共管理学案例分析
希望工程：辉煌与危机 &
189年10月30日，中国青少年发展基金会在北京召开新闻发布会，向海内外庄严宣布：建立我国第一个救助贫困地区失学少年基金，让千千万万因家庭贫困而失学的孩子重返校园。在成立初始，只有10万元注册资金和团中央给的1万元办公经费。在希望工程实施的前8个年头里，经历了三个发展阶段：即1989—1992年的宣传启动阶段；1992—1994年的蓬勃发展阶段和1995－1996年的巩固提高阶段。经过三个阶段的稳步健康发展，截至1996年年底，全国希望工程累计接受国内外捐款97
800万元，救助失学儿童154万人，援建希望小学3634所。在这几年中，希望工程进行过三次大规模的劝募活动：1992年的“百万爱心行动”、1994年的“1（家）＋1助学行动”和1997年的“希望工程国内最后一轮劝募行动”。其中，1992年的“百万爱心行动”采取了“一对一”模式，即通过青基会和全国各级希望工程实施机构的牵线搭桥，使捐赠者（个人或集体）与贫困地区的失学儿童结对挂钩，建立直接联系。实行定向资助直至其小学毕业。中国科学院国情分析小组成员康晓光对“一对一”模式给予了高度评价：“百万爱心行动”中提出的“一对一”模式的意义，绝不仅仅限于给捐赠者带来极大的心理满足，成全了他们的慈善成就感，更为重要的是，它建立了一种刚性的自动监督机制。……这种监督机制的建立意义无比深远：第一，它提高了基金会廉洁运作的可能性；第二，提高了捐款的配置效率；第三，赢得了捐赠人的信任，因而也就赢得了他们的捐赠。由于采取“一对一”的资助方式，在短短一年半的时间内，救助数额奇迹般地增加了 50万人。1994年，青基会依靠“国际家庭年”这个大背景，以发行希望工程明信片为契机，展开“
1助学行动”，突破了过去只是通过大众传媒的宣传和个别直接接受捐款的模式，以遍及全国数万个邮电局（所）为报名点，为捐款人特别是要求结对资助的捐款人提供了一个参与希望工程的简单、快捷的渠道。这是“希望工程”市场化的一次大胆尝试。“1（家）＋l助学行动”得到了全社会的积极响应，也是希望工程实施以来接受捐款数额最多、资助成果最显著的一年。全国和省级希望工程工作机构共接受海内外捐款1.8亿人民币，其中，仅青基会接受的捐款就超过了12万笔，是前四年捐款总笔数的4倍，捐款额达到了 7 091万，资助失学儿童46.6万人（累计已达到100万人），相当于前四年救助总数，建希望小学524所。
&&& 截至1999年，希望工程已经累计接受海内外捐款18.4亿元，这些钱使229万名失学儿童重返校园，建起了 7
800多所希望小学，被誉为“中国非营利性公益组织品牌”。
&&& 1994年1月21日，香港《壹周刊》发表了一篇爆炸性的文章（千里追寻七千万元下落　　希望工程善款失踪）。在这篇五千余字的文章里，《壹周刊》记者屈颖妍通过对吉林向海乡向海小学和浙江省友谊乡沈塘小学的实地走访调查，报道了种种现象。诸如：“数千万元拨款不知去向”、“向贫农开刀”、“原应受到救助的人反而成了‘强榨’的对象”、“干部孩子占了便宜”、“穷人读破校”、“掠水”（港语：意即贪污）现象到处都有、“港人捐钱无资料”等等。这些说法都是要告诉读者一个结论：香港人为希望工程的捐款“不清不楚”。在文章发表后的5个月里，青基会收到的海外捐款数额急剧下降，平均每月接受香港地区的捐款仅有十余万元，原先打算在香港推出的“1＋1”助学计划被迫取消，一些海外募捐活动也被中止，如加拿大“希望基金会”、马来西亚“榕联基金会”，均于1994年初突然取消原定的捐款协议，涉款数百万美元。这次事件严重干扰、破坏了中国青基会的海外募捐的计划，使相当数量的失学儿童重返校园的美好愿望破灭。为了证明希望工程的清白。青基会与《壹周刊》打了长达6年的官司。2000年，香港高等法院判定青基会胜诉，《壹周刊》赔偿青基会350万港币。
&&& 青基会的秘书长徐永光对此曾经有一篇文章，题目是《希望工程的八大隐患》。这八大隐患是：（1）体外循环，指一些机构和个人直接给乡、村捐款建校，并冠以“希望小学”之名，但是因用了希望工程的名义又没有希望工程管理机制的监督，加上社会腐败之风的侵扰，难免出问题，希望工程名声因此受损；（2）假名营私，即假冒希望工程之名骗取钱财，这是由于希望工程的名称权如何保护，还找不到一个好办法，也找不到合适的法律依据；（3）体制摩擦，指青基会经常面临尊重捐款人和服从领导之间的矛盾冲突，以及青基会统一的基金管理制度与地方党政领导肆意干扰之间的矛盾；（4）政策风险，中国有关基金会的立法很不健全，仅有不足千字的行政法规《基金会管理办法》，后来出台的政策又与这个法规相抵触，而且没有一个由国家制定的财务规范；（5）管理疏忽，希望工程管理层次多，程序复杂，一笔捐款从捐款人到孩子手中要经过八个层次和国、省、地、县、乡、校六级，任何一环出现问题，都会出乱子，因此希望工程做得越大，贡献越大，风险也越大；（6）无端中伤，《植周刊》无端诽谤希望工程的文章在海内外造成了极其恶劣的影响，香港和海外华人世界对希望工程的捐款急剧下降；（7）失准评判，这是指希望工程缺乏权威的中介评估机构，按照国际通用的规则来对其进行全面评估；（8）自取其咎，指由于人性的弱点和社会现实的影响，工作人员的自律有时候是软弱的，因此加强他律，发挥社会监督作用，对希望工程保持纯洁性至关重要。
&&& 2002年，部分海内外媒体对希望工程再次提出质疑，希望工程面临新一轮的信任危机。这迫使青基会向国家审计署提出审计申请，并聘请国际会计师事务所对其进行年度审计以证清白。对此，香港《亚洲周刊》发表文章指出：近期海内外传媒连续披露中国青少年基金会（简称青基会）挪用希望工程捐款违规投资，招致重大损失，在华人社会已引起广泛关注，甚至成为今年北京“两会”代表的话题，而中国共产党党报《人民日报》也刊登评论文章，对青基会缺乏诚信方式解决问题的态度继续提出质疑。面对指责，中国青基会也及时地做出了澄清和反击，针对各种指责，从法律等方面给出了相应的解释。但是，对希望工程这样一个涉及金额巨大，而资金来源和去向都分散且复杂多样的公益机构来说，当其声誉受到怀疑和伤害的时候，仅靠一些笼统的原则性解释显然是不够的。&
&&& 1.中国青少年发展基金会如何才能从根本上避免这种突如其来的信任危机？
&&& 2.希望工程的成功和问题对中国第三部门的发展有哪些启示？
案例分析：
&&& 1. 要想从根本上避免青基会在发展中出现的问题，主要应做到以下几点：
第一，加强自身管理，尤其是财务方面的管理。青基会掌握着大量的社会捐赠资金，如何使用好这些钱，让其发挥最大的社会效用，这是青基会管理人员的根本职责所在。应该让青基会的财务公开，且管理成本定在一个合理的水平上，使其有一个合理的约束机制，这样才能从根本上杜绝腐败现象的发生。
第二，加强监督，这包括两个方面的内容。一是外部监督，如引入社会上的会计师事物所，定期对青基会的财务状况进行审计；二是内部监督，我认为青基会可以成立一个内部的监事机构，成员应该包括社会捐赠人，或者是他们的代表人员。因为捐赠人知道该怎么利用好他们捐赠的资金。
第三，青基会应该聘请一些法律专家作顾问。平时可以向青基会的管理人员提出一些问题解决办法的合理建议
，出现问题了还可以立即着手解决。而不会出现这次事件中打官司用了6年时间的情况，这样可以节省大量的人力，物力，财力。
第四，青基会应加强与社会上主要媒体的沟通，特别是有影响力的电视台，报刊等大众传媒。不仅向媒体发布好的情况，把出现的问题也应该及时向媒体披露，这样就会使信息更加对称。还以这次事件为例，既然徐永光秘书长说香港《壹周刊》是无端中伤，那么如果青基会早一点把出现的问题发布出去，很可能就不会出现这样的事件了。&
2. 看待任何事物都应该一分为二地分析处理，因此，希望工程的成功和存在的问题对我国第三部门的发展必有一定的借鉴和学习参考之处。我国的第三部门的发展还处在一个起步阶段，它不成熟，更加的不完善。需要不断地从西方国家的第三部门和我国的其他行业组织中借鉴和学习，这样才有助于其快速成长，真正地实现其本应该发挥的重大作用。
第一，建立一套刚性的监督机制是必不可少的有效对策。&&&
希望工程的成功之处在于其建立了一种刚性的自动监督机制，正是这种强有力的监督机制，使其提高了基金的廉洁运作，提高了捐款的配置效率，更赢得了捐赠人的信任，进而也赢得了大量的捐赠。对于我国的第三部门，由于深受官僚制的影响，无法摆脱公共部门的固有禀性，政府与第三部门的关系模糊，而且相关的法律、法规不健全，第三部门在实际的运作中不会受到强有力的监督，这必然造成了各种违章操作，为一些官员的贪污腐败提供了滋生空间。基于希望工程的成功之处，我国第三部门应该建立一套刚性的监督机制。建议如下：
①政府的经常性监督。政府的地位决定了其监督是强有力的，也必是有效的。
②相关的法律、政策法规的有待进一步健全。有了明确的法律约束，第三部门的正常健康发展就有了坚实的保障。
③公众、传媒的监督。这对于公共部门实现“鱼缸效应”，增加其工作的透明度提供了条件。
第二，加大对第三部门的宣传力度，提高其在百姓中的认知度
希望工程在短时间内，通过强有力的宣传，筹集了巨资，使成千上万的失学儿童圆了读书梦。而限制我国的第三部门发展的一个重要因素就是其资金的缺乏。西方的第三部门的资金来源主要是会员交纳的会费，而我国第三部门的收入更多的来自政府的拨款。这势必加大了政府的负担，也必然不利于我国第三部门的更好发展。所以拓宽其资金来源渠道就显得尤为重要。但现在首先要解决的是加大宣传，扩大影响。
第三， 希望工程的隐患给我国的第三部门的借鉴
①财务方面应该加以规范。相对应的财务方面的政策应该相应地出台。
②应该大力避免体外循环，加强各方面的监督。
③加强管理，这里是包括内部和外部的双重管理机制的健全。
④不断的加强他法，大力发挥社会监督的作用。&
私营化还是非私营化
——一个城市的市政服务问题
机构简介：
山特罗市是东北部一座古老的中等工业城市。随着二十年来工厂关闭与人口逐渐减少——居民们都迁往地处阳光地带的州去了——山特罗市现正面临着严重的经济困难。新任市长承诺通过私营化减小政府规模，但却遭到了一些强势团体和一些顽固的公共雇员的反对。
人物简介：
南希·马丁，山特罗市新任市长，承诺减小政府规模，并准备将政府的服务项目承包出去。尽管她遭到了公共雇员工会的反对，但她还是决心要尽快地推出她的计划，并准备从城市垃圾收集开始。
萨尔瓦托·帕文，长期担任本市公共雇员工会的主席。他竭力反对私营化。
克劳迪亚·阿瓦纳多，本市管理与预算办公室主任，新市长信任的知己；受委派设计私营化方案；以尽快实现市政服务的私营化。
案例正文：
1.正在走下坡路的城市
&&& 20世纪80―90年代期间，山特罗市经历了几场痛苦的工厂倒闭。这座老工业城市的路也快要走到了尽头。更糟糕的是，很多居民都离开了这个“灰尘地带”直奔“阳光地带”，这进一步地减少了本市的税源。为了应对这一艰难时世，山特罗市的选民们选举了一位许诺要改变这座城市的新市长，她将首先对政府计划进行削减。马丁市长是政治上的新手，但她却乘着选民们的怒潮——对市政服务价高质劣的怨愤——坐上了市长宝座。
马丁的一个竞选承诺是将市政服务私营化。私营化是这样一种手段：将公共服务承包给那些替政府完成服务的公司，这种手段被广泛使用，以解决公共规划和服务的价格与质量问题。尽管私营化在众多社区中实施，但在山特罗市还从未尝试过。70年代，当工业制造业十分繁荣时，山特罗市的经济非常景气，那时从来就没有缩减政府规划的需要。现在情况发生了改变，无论纳税人还是改革者都支持将臃肿而又低效的官僚机构的高额开支削减下来。
马丁市长希望从城市的垃圾收集工作开始，并以此为榜样，将其他市政工程与服务的私营化大力推行下去。
2.卫生部门
&&& 山特罗市的卫生部门负责本市的垃圾收集工作，每周两次上门清理市民的垃圾。他们用卡车收集本市每一户家庭的废品，还会每周一次地清理本市商店旁边的大型商业垃圾场。这是一项需要众多环卫工人和一支快速垃圾车队的昂贵的工程。卫生部门还会每两周一次收集可回收废品（报纸、空罐、塑料），这些废品都装在向市民提供的用特定颜色标记的垃圾箱里。这些垃圾箱市民只需到卫生部门填写一份申请并出示有效身份证明即可领取。
&&& 卫生部门的开支已连续多年地超出预算，而它的微不足道的服务记录却引发市民如潮的抱怨。这些抱怨包括倾倒垃圾不仔细，街道上满是垃圾，环卫工人太吵，迟迟未能清扫垃圾等。最近，卫生部门买进了一批新的垃圾车，对于本市来说，这不是一笔小数目。车队里新车的数量已因此而略过半数，另一半则是非常陈旧、马上需要更换的老车。好几部更老的车正在变坏，而保养费又十分高昂。
马丁市长要求她信赖的顾问——市管理与预算办公室主任克劳迪亚·阿瓦纳多成立一个“私营化工作组”并负责作一份市垃圾收集服务承包计划。
市长对实现她的竞选承诺态度非常认真。她交给阿瓦纳多一份简短的备忘录，备忘录内容如下：
致：克劳迪亚·阿瓦纳多，管理与预算办公室主任
自：南希·马丁，市长
关于：私营化计划
日期：6月19日
&&& 我要求你成立一个私营化工作组并研究市政服务的私营化问题，私营化将从垃圾收集开始。当我在一个月后的记者招待会上宣布这个工作组成立的时候，我希望能够做好回答有关私营化和承包计划问题的准备。我希望你在记者招待会的一周之前，将这些问题的答案放在我的办公桌上。
问题A：我们将怎样将垃圾收集私营化？我需要知道这个过程的基本要点。大多数政府都会先通告合同，然后寻找未来的承包商最后向市政府申请。官员们在这个时候会选择报价低且被认为是“负责并反应热烈的”承包商，我们应采用这样的模式吗？这会保证我们得到一个符合道德的方案和一个能干而又负担得起的承包商吗？我们需要对“负责并反应热烈”的定义再加考虑。
问题B：本地区有三个环卫服务公司表示有兴起与我们合作。⑴通用废品有限公司，他们的工作十分出色，但他们有过收取高额费用的记录；⑵北方废品有限公司，他们出的钱很好，但是他们的服务记录不可靠；⑶清洁服务公司，一家新的公司，出的价钱很公道，但是他们是一家没有过往记录的实体。我们应该根据什么标准来决定雇用哪一个承包商呢，价格或质量？该鼓励多少承包商来竞标呢？该如何向公众通告？
问题C：我们是否应该考虑由郡来承担垃圾收集工作？郡似乎在垃圾收集工作方面做得不错，而且它们的资源也比山特罗市丰富。
问题D：我已经收到了我们的市政雇员联盟主席萨尔瓦托·帕文的强烈反对。他坚持认为没有任何一份公职应该被撤销，而我们的经济也将因私营化而遭殃。我们应该怎样应对萨尔瓦托和卫生部门的雇员？当我们“推销”私营化的时候，我们可以利用我在竞选中得到的对削减政府规模的压倒性支持吗？
祝你好运，克劳迪亚。我全靠你了！
角色扮演：
你是阿瓦纳多的助手，作为市长的顾问与市管理与预算办公室的主任，阿瓦纳多要求你参加私营化工作组，并为她就本市垃圾收集的私营化提出初步建议。
⒈你认为该由什么个人和团体组成私营化工作组？为什么？
⒉你认为公共服务是否可以或应该实行私营化？为什么？
⒊如果将垃圾收集工作实行私营化，你认为在选择公共服务承包商时应依据什么标准？
⒋如果实施一项新的私营化计划，你预料会有什么问题出现？你能提出更好的建议来解决目前的垃圾与可回收废品问题吗？
⒌还有什么别的市政服务将会被考虑进行私营化？有没有一种方法或模式可以用在其它市政服务的私营化过程中？
案例分析：
1.& 首先，推行私营化要取得公众的根本支持，而且他们是公共服务的最终收益人，所以，该工作组中要包括部分居民代表；
第二，应包括研究公共服务私营化问题的专家、学者。这样，既保证我们的推行私营化决策建立在科学理论之上，有利于与反对者的辩驳，而且，也可以在推进过程中得到相关学者的适时指导；
第三，要有独立的财务人员和评估机构的介入。财务部门的介入，在于通过对垃圾处理前后不同的政策，对比计算出政府提供服务和由承包商提供服务二者的成本-收益分析，计算出二者的利弊，得出恰当的结论。而且为了防止承包运营过程中的腐败问题及政府的可能“寻租”行为，必须有独立的审计部门的监督。另外，因政府卫生部门的退出，其现有设备的出售的评估也需评估部门的参与；
第四，应包括环境专家。即在推行私营化的过程中，将社会效益和经济效益很好的结合起来，保证政策实行之初就将环境问题提上日程；
第五，要有政府相关人员。既是一场由政府推行的变革，就需要政府制定相关政策，设计评选程序，考察投标人资格，代表公众与承包商签定合同，以及检查提供服务的质量，监督合同履行情况等；
第六，当然要包括相关承包商。因为其是垃圾处理私营化后的提供服务者，而且其所以进行投标的根本目的在于追求利润。为了保证政府、公众、承包商三者的利益，承包商的参加是极其必要的。
2.西方行政管理日益兴起的“新公共管理”浪潮，主张政府引入私营企业的管理方式、管理理念等。其中，重要的一点就是认为政府应在公共管理中引进竞争机制，取消公共服务供给的垄断性，让更多的私营部门参与公共服务的供给，通过这种方式将竞争机制引入到政府公共管理中来，从而提高服务供给的质量和效率。竞争可以给政府带来诸多好处，可以提高效率，鼓励优胜劣汰，激励创新，从而满足顾客的需要，提供高质量的服务。因此，政府为了高效地实现公共服务的职能，应该让许多不同的行业和部门有机会加入到提供服务的行列中来。
然而，是否所有公共服务都应该实行私营化？应视具体服务活动而定，不可一概而论。比如，属于公共物品的国防就不可以也不可能实行私营化，因为公共物品既无排他性又无竞争性，国防更是关系到一个国家的主权与社会的稳定。而某些公共服务活动虽属宪法规定的政府职责，但同时有其他竞争者的存在，即其他非政府部门也在从事此项活动，如医院，在这种情况下，政府并非一定要亲自提供此项服务，可通过招标、合同出租等形式，将其出租给其他公营或私营部门，政府只要对其绩效目标进行测定和评估，并提供相应的报酬，便不失为一种提高服务质量和效率的有效途径。
政府不能完全放弃公共服务，对于某些共有资源，例如海洋里的鱼，个人的使用会使其他人的状况变化，且对这种损失也无法补偿。由于这些外部性，私人关于消费和生产的决策会引起无效率的结果，此时，政府干预可以潜在地增进经济福利。
对于我国政府而言，“新公共管理”给我们的启示是，政府可以广泛采用私营部门成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，提高政府工作效率。同时也要从国情出发，视具体公共服务行业而定，取消公共服务供给的垄断性，采用“政府业务合同出租”、“竞争性招标”等方式，从而为社会提供高质量、低消耗的公共服务。我们应该学习“新公共管理”的内在优势，而非外部形式。&
垃圾收集民营化外包过程中承包商的选择标准问题对于民营化的成败是至关重要的。
标准的制定应该首先从推行民营化的原因角度来考虑。在本案例中，市民们“对市政服务价高质劣的怨愤”是新任市长决定民营化的主要原因。因此，垃圾收集的民营化的初衷一方面是减少市政卫生部门的开支、降低垃圾收集成本，另一方面是提高垃圾收集工作的质量以使市民们满意。这也是具有普遍意义的民营化动因。
因此，选择承包商时，应主要以质量和成本两方面为标准来权衡。首先，要对投标者的竞标资格进行详细的审查，投标公司的资质（包括相关经验、公司声誉、雇员素质等）、技术水平（即按质量和绩效细则履行职责的可能性）、过去的履约记录等，都应该给予适当的权重来进行评分筛选。在几个投标者都有能力达到既定绩效标准的情况下，应该把合同授予出价最低的合格投标者。
同时，由于合同细则将影响竞标的数量、质量和合同承包的最终效果，所以它必须清楚、全面、用词准确、没有歧义。比如垃圾收集的街道名称、收集频率、收集时间、清洁程度及失职违约的赔偿等都应该有细致、明确的规定，以便真正达到优质高效的标准。
政府在公共服务领域的垄断行为中出现的高成本、低效率、质量不尽人意等问题不仅无端浪费公共资源，导致了财政拮据，而且严重损害了公众对政府的信任。因此民营化是一剂摆脱困境的良方。垃圾收集是最早，也是最为广泛推行民营化的公共服务领域。充分的调查资料表明，垃圾收集的合同承包式民营化是可以降低成本、提高效率的。竞争机制是这一改善的根本原因，在讨论选择承包商的标准时，需要强调的是良好的合同细则和有效的质量控制。&&
4.当代政府改革的一个重要趋势即是政府充分利用市场和社会的力量，推行公共服务市场化和社会化。但在推行过程中，不可避免会出现各种问题。第一，可能有来自各方面的反对。包括工人、政府官员、特定商业利益群体和一般公众。因为工人担心会失去岗位，工资降低，福利减少；公共官员担心地位下降，特权丧失；公众主要是出于对私营化后公共服务的价格上涨或服务质量的担忧。第二，有关税收问题的处理。政府部门国有企业无须交纳有关税费或享受优惠，而民营企业却需按照所得相应交纳税费。由此引起国有与私营企业在市场竞争中面临的不公平的问题。第三，在政府竞争招标的过程中，细节性问题的处理恰当与否也是决定这一计划能否顺利实行的关键。如选择何种服务实施私营化，是否了解有关竞标企业的情况等。
解决办法最为有效的是采取合同外包的形式。因为有大量的证据表明（包括案例中所指众多社区已成功运用这一方法），合同承包是最有效率的。它比市政服务效率要高得多，服务质量比政府要好。同时私营企业在资金、机器设备等方面也要比市政部门有优势。在废品回收上它可考虑吸纳相关企业整合企业资源，带动相关产业的发展。因此它对垃圾收集和处理而言应该是最佳选择。
5.私营化是这样一种手段：将公共服务承包给那些替政府完成服务的公司，这种手段被广泛使用，以解决公共规划和服务的价格与质量问题。无论纳税人还是改革者都支持将臃肿而又低效的官僚机构的高额开支削减下来，缩减政府规划。
可以考虑进行私营化的市政服务
大部分城市基础设施建设和城市居民服务都可以考虑私营化。包括城市给排水、能源、交通运输（道路桥梁）、公用事业（水电气热）、环境保护和治理（绿化、市容市貌、污水处理、垃圾处理）等。
市政服务的私营化过程中的方法或模式
（1）影子收费
　　由英国在市政建设中率先创造的投融资模式，即不直接进行收费，而是由政府根据交通量的大小，逐年给予拨款归还投资者。
以道路建设为例，所谓“影子收费”，就是由投资商出钱、政府出地，合作建路后并不向过往车辆收取任何费用。其投资回报是政府通过计算该道路带来的社会效益，然后按社会效益的一定比例，每年向投资商支付费用。对于项目的最终受益者市民来说，其最大的利好是：不用担心今后上快速路要收费，因为全部费将由政府买单。
（2）市政公用行业实现市场化运作
市政公用行业的自然垄断性严重制约了行业的进一步发展。要打破计划经济时期建立起来的市政管理体制、投融资建设方式、经营模式和运作方式，打破一“公”独有的垄断局面，全面开放市政公用行业市场，充分激活市政公用行业的活力。实现市政公用行业政事分开、政企分开、事企分开。　　
①管理体制：政府主管部门与公用企业脱钩
通过事改企和企业改制，实现政府主管部门与市政公用企业在人事管理、财务、经营决策等方面彻底脱钩，使之成为独立的市场竞争主体。
②投融资方式：实现投资主体多元化
全面开放投融资市场，鼓励民营资金、社会资金和境外资本投资市政公用行业。通过有偿竞卖等办法，出让加气站经营权以及道路、桥梁、广场、路灯、停车场等市政公用设施的冠名权、广告权、收费权等。采取独资、合资、合作和建设、经营、转让等多种形式，实现市政公用设施建设投资主体多元化。
③经营模式：公开招标授权“特许经营”
城镇供水、供气、供热、公共交通、园林绿化、污水处理、垃圾处理等经营性市政公用行业，严格实行特许经营制度。由市政公用行业主管部门通过公开招标，选择有资格的投资者或经营者，签订特许经营协议，确保提供持续、安全、优质、高效、价格合理的服务。
小结：凡是企业能经营好，凡是比政府经营更有效率的城市设施建设和经营的项目都应交给市场和企业，也就是把原来属于国家所有、国家控制、国家经营的一部分资源市场化、资本化。而诸如公共设施之类的公共品则可以交给竞争性企业来经营，以提高效率。这样，城市经营的一个方面就是对属于国家所有的公共资源，通过所有权与经营权的分离，由企业通过建立现代企业制度或其他合适的方式进行独立经营。城市政府脱离对国有资源（资产）的直接经营或干预，从而形成有效的城市资源市场配置方式。
战略规划和绩效测量
机构简介：
格伦威尔市管理与预算办公室的任务是确保对城市资源的有效配置和管理，以使市长和城市管理部门为格伦威尔市提供高质量的服务。
人物简介：
帕姆·赫德，管理和预算办公室计划处的高级分析员。
肖恩·凯西，当地一个成功的商人；他以前在公共部门惟一的经历是组织过一项未成功的参议院竞选运动。他在六个月前当选为市长。
基斯·库克；政府雇员工会的主席。
莫琳·阿尔伯特，凯西市长的人事助理，经常担任市长办公室和管理预算办公室之间的调解员。
巴克莱·琼斯，管理与预算办公室主任。
苏山·西格，领导名为“更安全的格伦威尔市”的一个组织，这一组织传统上对城市、警察及消防部门的工作持批评态度。
菲尔·康格斯，消防部门任职已久的首长。
一项新的战略性计划
肖恩·凯西市长在竞选纲领中承诺：“对市政厅的行事方式进行改革”，并“建立一个更有效、更负责任的政府”。他特别提议格伦威尔市急需“一种面向新千年的战略眼光”。但是，在他当选后，战略性计划的承诺消失得无影无踪。他在受到了传媒和当地利益集团的压力后，于上周召开了一次记者招待会，公布了他的战略性计划，此时他已上任六个月。这一招并不成功。在政治顾问及任命官员的援助下，市长提交了一份题为“格伦威尔：新千年”的薄薄的文件。这一文件只不过是市长竞选纲领的翻版而已。在记者招待会上，当被要求谈谈这项战略计划的细节时，市长看起来不知所措。当地的报纸《格伦威尔邮报》对市长偏爱花言巧语而忽视实质内容的行为写了一篇社论进行申斥：“假如这是市长能为格伦威尔市制定的最好的战略性计划，那么我们的状况比想象得还要糟。市长应该明白，治理不只是改头换面地重复一下哗众取宠的辞令，他需要与市民、行动团体、学术界以及政府雇员协商以制定出一份真正的战略性计划。”
市委员会的许多成员也批评这项计划，并提醒市长他们对城市的未来也感兴趣。两天之后，《邮报》以“批评者说，市长的计划太糟糕”为题发表了又一篇文章。一位格伦威尔大学公共管理系的教授称这项计划“……有点空洞。计划泛泛而谈，不能真正地提供导向，也不能为如何测量结果提供指导”。
据报道，市长非常愤怒。上个星期市政厅里一直在谈论这件事。这场社论之后，市长办公室举行了一个新闻发布会，指出“格伦威尔市：新千年仅仅是为城市所作的远景说明，旨在为更详细的战略性计划设定框架。凯西市长承诺做出一项建立在市民关心和工作人员专长基础上的更加详尽的计划。
&&& 当所有的这些公之于众后，“更好的治理”任务执行小组（由市长任命，其成员主要由当地工商和社区领袖组成），发表了关于绩效测量的报告。现有的绩效测量过程允许城市行政部门在预算中有一套自己选择的绩效测量标准。任务小组批评了这个过程，认为改进对绩效的关键是更有效率的治理和对公众负责任。两个明显的批评是：（1）绩效测量因部门而异，并且（2）测量没有被用来激励员工或保持他们的责任性。
任务小组建议如下几点：（1）绩效测量要与市长制定的战略性计划的目标挂钩，（2）机构的重点在成果测量和制定绩效目标，（3）机构测量的质量和一致性由管理与预算办公室审定，（4）建立一个以绩效为基础的支付系统，把员工的收入与机构预算和机构成果测量联系起来。
一项战略性计划的蓝图
&&& 接下来的星期一上午，管理与预算办公室高级职员会见了市长助理莫琳·阿尔伯特。阿尔伯特说，市长希望管理与预算办公室能在协调一项更详细的战略计划以及建立一种更严密的绩效追踪体系中起主导作用。她最后说，“瞧，什么东西一下子都堆到了一起，做这件事我们深感压力巨大。但是，你们要把这看作是一个机遇。你们现在可以创建一项完整的战略计划和确定绩效测量的过程”。
&&& 这次会见之后，管理与预算办公室主任巴克莱·琼斯对他的下属评论道：“新瓶装旧酒。他们制造了混乱，但却要我们来收场。”琼斯然后要求帕姆·赫德，他的高级分析员和计划员之一，来领导“蓝图任务小组”。考虑到时间紧迫，琼斯负责审查最可行的战略计划的选择，以及确定一套绩效测量来追踪战略性目标。帕姆·赫德以前在另一个城市工作过，这一城市因其战略性计划过程而受到推崇，该城市曾采用一个由政治任命官员和政府高级官员组成的规划团队。他们的战略规划决策首先广泛地征求市民和工人意见。赫德知道，在有限的时间内她很难胜任协调一系列由利益相关者和其他市民组成的咨询性会议。
&&& 帕姆·赫德决定在做出决策之前从不同的利益相关者那里寻找反馈。她的第一个电话打给了工会主席斯·库克，他对“更好地治理”的报告持强烈的批评态度。他说：“政府工作人员将保持高度的责任，而他们不图回报。将收入和成果联系在一起很不公平，因为他们无法控制结果。”帕姆·赫德以前与消防部门首长菲尔·康格斯曾一起工作，因此，她找他来谈谈市长的计划。康格斯对计划表示赞同，指出了计划的广泛性，他说，与消防部门有关的仅有的目标是“在格伦威尔市拥有更安全的社区，这意味着更少的犯罪，更安全的街道和更安全的家”。康格斯同意需要建立更好的绩效测量体系，但是对完全依靠成果测量表示怀疑。他感到输出测量作为效率指标和一段时间里对绩效的追踪是有用的，对把预算和绩效挂钩表示担忧。他说：“市议会的委员将不会削减我们的预算。我们现在的资源已经非常有限。假如我们不制定绩效目标，他们也不会削减我们的预算。”他也对自由裁量权的流失表示关注：“一些不懂行的人不要对我们指手画脚。你应该让各个部门和机构来推动这一过程。我们知道我们的工作做得比任何人都好，包括你们这些在管理与预算办公室工作的人。我们对我们所做的已经进行了大量的测量，并能实现一系列的目标。”
帕姆·赫德也接到了苏山·西格的电话，他是“更安全的格伦威尔市”这一组织的头。他告诉帕姆·赫德“在过去得很长一段时间里，我们能够对格伦威尔市市民的安全进行控制。市长办公室告诉我，你负责战略性计划过程，我希望你能恪守市长的这一承诺——市民在规划过程中有真正的发言权。除非官员认为他们将对绩效承担公共责任，否则我们不指望看到更好的服务”。
角色扮演：
你是帕姆·赫德（担任管理与预算办公室的主要计划者，负责领导“蓝图任务小组”），为了使政府的每一机构建立战略目标以及设定评估目标的绩效测量，把已经提议的计划进行综合。琼斯，管理与预算办公室的主任，下周想与你就战略目标与绩效测量问题进行一次会面。
讨论问题：
&&& 1.在构建战略目标时，如何构建评估目标的绩效测量？
&&& 2.政府绩效应如何测量？公务员绩效应如何测量？
案例分析：
1.根据案例的叙述，可以得到这样的信息：肖恩.凯西作为格伦威尔市新上任的市长要建立市民关心和工作人员专心基础上的战略性计划。现在，他要求①确定一套绩效测量来追踪战略性目标②绩效目标要实现成果测量。
战略目标的绩效测量主要侧重于目标的实现，它是一个“计划——执行——检查——调整”的过程，目的就在于通过测量标准来衡量计划的实施程度，以保障战略能够得到合理、高效率的实施。
参与人：在制定目标以前，应该广泛征询市民和利益相关者的意见（包括反对者）。在此基础上，组建由部门专家、市民代表、政府官员、行动人员共同参与的小组，均衡各方建议和观点，制定绩效标准。
首先，在制定绩效测量标准前，要对整个战略进行分析，明确战略目标。
其次，制定的过程应该是一个由上而下层层分解，由下而上再执行的过程。战略规划应该是以绩效为导向的，将绩效目标按照一定的标准进行层层的分解，使每个部门、每个责任人都明确衡量指标。然后，再落实到各个岗位上去。最后，根据各岗位完成目标的需求，对机构内部资源进行科学的分配，保证在资源有效利用基础上每个员工都能够完成自己的工作目标。
测量方法：
采用目标管理法，关键指标法等，尽可能量化衡量标准。
下表为消防部门部分可参考测量指标，其以量化、可确定性指标为设置标准。
消防服务效率测量：
&&& 2.对政府绩效测量的粗略思考：
&&& 第一，政府绩效测量应指向事件，注重结果。
政府绩效测量应摆脱过去偏重效率、轻视结果的思维方式，以办成事、办好事为最终衡量标准，效率、效果兼备，效果优先。
&&& 第二，政府绩效测量应指向对象，尊重民众。
政府的本质是社会规则的维护者，是民众授权的管理者，政府的一切行为必须是为维护公众利益，向公众负责。那么，政府办事的好坏程度自然也要由受众来衡量，为谁办事，向谁问功。脱离了民众参与的绩效测量，只能是片面的、内部的不真实测量。
&&& 第三，量化测量标准，不再使用空洞用词。
&&& 测量的标准必须是实在的、可感的、可测的，要测之有物，减少抽象标准。实打实的拿出成绩。而不是感觉测量。制定硬性标准，只有是非选项，而不是模棱两可。
&&& 对公务员绩效测量的粗略思考
&&& 第一，分类考核，不可用统一标准涵盖全部。
&&& 公务员从事工作种类繁多，工作性质各不相同，不可用统一标准测量。如，专门从事项目工作的公务员，可能出差、外访事件较多，就不能以出勤率来衡量其工作表现；不对外部门的公务员，根本不接触公众，就不能以投诉率来衡量其工作表现。
&&&& 第二，减少抽象考核标准，是考核标准实际、可行。
目前公务员考核从德、能、勤、绩、效五方面实行。但在某些项目上很难有群是标准，只能以抽象标准测量，如德、能。所以要考虑考核中各方面的权重问题，并且要找到有效的测量“试纸”，不能从正面现行的标准，就要寻找其替代标准。
2. 政府部门的绩效管理考评的办法应该是将公众的评价与政府部门所要达到的目标两部分结合起来进行考评。&
首先，要做好评估的关键在于目标的设计，如果目标不能反映公众的需要，不能促进社会可持续的发展，那么政府部门的“努力结果”是对公众需求的扭曲和对社会资源的浪费。政府部门应该针对公众的需要和社会发展的总体目标和规划对绩效考核的目标进行设计，并利用技术手段将各个目标进行分解和细化，能进行量化的要尽量量化，而不能量化的要尽可能准确地描述理想的状态，利用网络等手段使政务公开，定期发布各工作的进展状况，以便公众进行监督以及政府与公众的双向沟通。这样，在公众对政府绩效进行评价时，将会有据可依，便于政府绩效的评估。
其次，民主和集中要想结合，在广泛听取公众意见的同时，也必须利用一定集中手段，对于有利于国计民生的基础工程，政府可以发布专家意见等等，引导公众理解。对于绩效评估，可以把专家的评估结果作为主要的依据，避免了因为公众的不甚了解而产生的误差。
总之，要把政府内部的自我评估与公众的评估，专家的评估结合起来，民主和集中结合起来，将短期目标与长期规划结合起来，对政府目标进行设计，对政府工作进行考核。
对于公务员的绩效考核，应把自我评估，上级评估，下级评估，同事评估与服务对象评估结合起来。现在政府部门实行的考核方法有一定的科学性和伸缩性，但是，政府各部门最终落实了多少，真正执行了多少是问题所在。为避免应付差事的状况出现，最好的方法就是加强外部监督，包括公众的和媒体的。在考核公务员德、能、勤、绩四个方面时，我国现行规定前两项应该占30%---40%后两项占60%---70%。应该继续加大“绩”的比重，而公众的评价在业绩中所占的比重也应该继续上升。
公务员的绩效考评应该是一个连续的过程，平时的考核要和年终考核相结合。要对主管考核的人员进行培训，要用可量化的指标对公务员进行考核，对于无法衡量的要使用描述性的语言，力求客观、准确地评价，而不能单靠领导的印象进行评估。评估的标准和结果都要体现民主性，使公务员参与评估标准的制定，结果要公开。
另外，公务员考核的结果往往只和奖金、晋升挂钩，似乎奖惩就是考核的目的。但实际上，奖惩应该只是方法，而全面提升公务员的素质，改善工作效率才是我们最终的目标。绩效考核不仅要看怎样考核，还要看考核结果的使用是否实现了我们考核的目标，我们是否做好了追踪、面谈辅导这些后续工作。}