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形式政策题目任选两题,分别不少于300字.题目分别是“什么是国家治理体系”“国家治理现代化的基本内容是什么”“国家治理体系的现代化的实现路径是什么”
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推进国家治理体系与治理能力的现代化　　
李树林　　“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标,是党的十八届三中全会《决定》的一大亮点,体现了我国对35年来改革开放经验的深刻总结,表明了我们党对政治社会发展规律的深入把握.　　“国家治理体系和治理能力的现代化”,丰富了国家现代化的内涵,是对改革目标的拓展和延伸.治理改革是政治改革的重要内容,推进国家治理体系和治理能力的现代化,势必要求在国家的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度等重要领域进行突破性的改革.将“国家治理体系和治理能力的现代化”放在总目标的高度,是对其他各领域改革的高度提炼,只有实现国家治理体系和治理能力的现代化,才能为市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会和生态文明的建设和发展提供制度保障,才能进一步完善和发展中国特色社会主义制度.　　治理理论是一种全新的政治分析框架,是对传统理论的超越和发展.从新公共管理角度看,服务型政府的理想模式是公共治理模式,公共性是治理的灵魂和宗旨,其本质特征在于政府与社会对公共生活的共同治理,是国家权力与公民权利的持续互动过程.首先,从治理能力角度看,强调将市场的激励管理机制以及私人部门的管理方法引入政府的公共服务,强调效率、市场化、竞争性和灵活性.其次,从治理主体角度看,强调“三部门”合作治理.政府和市场均存在失灵现象,传统的“二分模式”已经不能满足现代社会的管理需求.治理主体应具有多元化,政府作为第一部门、市场作为第二部门、社会组织作为第三部门,共同构成治理的主体.第三,从职责权限角度看,政府是提供公共物品的公权力机构；市场是提供私人物品的私权力组织；社会组织是提供公共物品的私营机构.三者彼此分离又相互依赖.　　总之,治理是一个全新的政治理念,它不同于行政和管理,它掌舵而不划桨.治理与管理主要有以下几方面区别：（1）主体不同,管理的主体是政府等国家公共权力；治理的主体可以是公共权力机构,也可以是市场和社会组织.十八大以来,中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,实际上已经体现了多元主体共治的理念.（2）权力来源不同,管理的权力来自统治阶级及国家法律授权；治理的权力来自公众认可及社会契约,甚至在很多情况下,公民直接行使权力,达到自治的效果.（3）适用范围不同,管理是一个制度性概念,体现国家意识形态,只适用于政府权力所及领域；治理是一个比政府更宽泛的概念,适用于全社会.（4）手段机制不同,管理以政府命令、控制和规制为主,强调权力自上而下的运行；治理强调对话、协商、长期合作,强调权力的自上而下或平行运行.（5）价值取向不同,管理强调的是行政观、制度观和责任观；治理强调民主观、社会观和法治观.（6）达成效果不同,面对纷繁复杂的社会事务,管理多头痛医头、就事论事,效果往往事倍功半；治理更注重事务的系统性、整体性、协同性,将顶层设计与摸石过河有机结合,效果往往事半功倍.　　国家治理体系,是党领导人民管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度.就具体内容,包括各领域的体制机制、法律制度安排,如行政体制、经济体制和社会体制等；就构成要素,包括治理主体、治理手段及治理效果三个方面.国家治理能力,是运用国家制度管理社会各方面事务,使之相互协调、共同发展的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面.国家治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能.　　推动国家治理体系的现代化是指在新的历史时期,建构有利于激发社会活力、有利于扩大人民民主、有利于实现公平正义的中国特色社会主义各方面制度和体制机制.它为行政体制改革确立了新的目标愿景,是实现以发展为诉求的政治经济社会现代化的必然要求.一个良好的现代化国家治理体系,至少有以下几个特征：（1）国家机制、市场机制、公民社会机制的互相支撑与平衡；（2）法治与德治的有机统一,宪法与法律成为公共治理的最高权威,社会契约和价值认同成为公共治理的社会土壤；（3）民主与效率的相互补充与协调,所有公共政策要从根本上体现人民的意志和主体地位,且有利于提高行政与经济效益.　　全面深化改革,解决中国当前面临的矛盾和挑战,关键要靠治理体系和治理能力的现代化,使国家治理体系规范化、科学化、程序化,使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家,使社会主体能够积极、有效地参与到国家治理的过程中,最终达到国家、社会、市场三者良性互动的“善治”效果.那么,如何推进国家治理体系和治理能力的现代化?　　第一,推进国家治理体系和治理能力的现代化,要进一步解放思想、转变观念,树立国家治理的基本理念.思想是行动的灵魂,当前不论是权力机关干部还是广大群众对国家治理的认识还不够到位,甚至存在很多过时的、不与时俱进的观念和思想.例如,官本位思想十分盛行,掌握行政权力的人往往把自己看成是社会的主人,将行政权力看作是为个人或者小集团谋取利益的私人物品,将权力的运用看作是自上而下的控制、命令和管理,习惯以管理者身份干预社会管理的各个层面,缺乏服务意识,缺乏法律与规则意识,习惯以自由裁量权对权力的运用进行界定,习惯于“家长式”管理模式,认为政府或公权部门是唯一的管理者,将公民、市场及社会组织看作被管理者.同时,从公民角度而言,官本位思想同样存在,遇事找政府成为既定的思维模式,缺乏自我管理自我服务的意识和能力；缺乏参与政治生活、争取自身利益的内生动力和能力,公民社会的发育仍处在萌芽状态.　　因此,实现国家治理体系和治理能力的现代化,解放思想、转变观念刻不容缓.就政府而言,必须树立公共权力观,充分认识到权力的委托属性,人民群众是权力的委托者、监督者、制约者,运用好人民赋予的权力,执行人民的意志、维护人民的利益；必须树立法治权力观,用法律规范、治理和控制国家的权力,做到依法执政、依法行政、依法治国；必须树立牢固的服务意识,尊重人民主体地位,做到执政为民、勤政为民.从人民群众角度而言,必须树立主体意识观,认识到自己是权力的委托者,积极发挥自己的主观能动性.　　第二,推进国家治理体系和治理能力的现代化,要进一步理顺各治理主体的协调匹配,正确处理好政府、市场、社会关系.一个治理体系与治理能力现代化的政府,必然是一个内部权限分工合理、职责范围有限、高效运转、与市场社会良性互动的政府体系.改革开放以来,我国政府职能随着市场经济的不断发展与深化进行了适应性的调整与转变,从全能型政府到经济建设型政府再到服务型政府,我国政府体制改革取得了显著的成绩,市场经济的活力不断得到释放.然而,传统的政府主导型的发展模式未得到根本性改变,依然采取稳定压倒一切、发展压倒一切的管理导向.随着经济社会问题的不断复杂化,国家决策范围不断扩大,政府已经无力包揽一切社会事务,政府失灵现象在众多领域开始显现.　　因此,为适应经济社会发展的现实需要,有效的政府必然是职责有限的政府.将市场与社会纳入国家治理的主体范畴,建构政府、市场、社会各归其位,既相互制约又相互支撑的分工体系.尊重市场经济发展的客观规律,让市场在资源配置中起决定性作用；促进社会主体组织化发展,分散国家治理资源,在多元、集体、互动的治理模式中,解决庞杂、专业的社会问题.促进政府职能转变,为创新公共服务管理模式提供坚实基础.　　第三,推进国家治理体系和治理能力的现代化,要进一步创新国家治理的方式方法.碎片化、短期行为、政出多门,以及部门主义和地方主义,是我国现行治理体制和公共政策的致命弱点,它们严重削弱了国家的治理能力.应加强顶层设计,从战略上谋划国家治理体系的现代化,站在全局的高度科学谋划各个治理领域的改革方案和具体举措,加强统筹协调,更加注重改革的系统性、整体性、协同性；总结地方治理改革创新经验,及时将优秀的地方治理创新做法上升为国家制度.　　在具体治理方式的创新上,可以考虑以下几个思路：一是契约化与合作方式,转命令为协商,转独占为合作,为权力寻求新的合法性途径.二是市场化与竞争方式,转官办为民营,转垄断为竞争,充分尊重经济社会发展的客观规律.三是法治化与服务方式,转人治为法治,转管理为服务,让权力在法律与制度的框架下运行,汲取现代治理的思想精髓.四是注重信息与科技手段的运用,善于利用现代信息技术的成果武装国家治理,提高治理效率、减少治理成本.　　深入学习贯彻十八届三中全会精神,必须把握好全面深化改革的总目标,从各个领域推进国家治理体系和治理能力现代化,更好发挥中国特色社会主义制度的优越性.放权于社会、让权于市场,既是政府转型的现实任务,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求.一个实现治理体系和治理能力现代化的国家,必将是一个经济更加发展、民主更加健全、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加富足的国家,是一个经济健康运行、社会充满活力、人民的创造力得到充分释放的国家.
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法治:国家治理现代化的基石
1/6758902　　 [关键词]国家建构;法治;国家治理;现代化 　　 [中图分类号]D92 [文献标识码] A [文章编号] 1009 D ）03 D 0017 D 02 　　 一、 从历史看现代国家建构进程中的法治 　　 现代国家建构是指从传统国家向现代国家转变的历史过程。著名学者徐勇认为，现代国家建构体现为紧密结合的两个阶段：民族D国家建构与民主D国家建构〔1〕。前者指现代化早期封建王权国家逐渐形成主权和统一的民族认同，脱离其他政治力量控制，获得对内对外的至高无上性，形成稳固的组织体系和统一的市场，其现实行动包括建成自上而下的官僚体系。后者指现代化中后期集权-专制国家在新型社会结构压力下转变为分权-民主国家，其现实行动包括以议会主权中心的宪政制度、以法治代替人治。总之，现代国家必须包含两大属性：秩序和民主。这两大属性的平衡点在于实施法治，只有依法治国才能既保障社会秩序又激发民主。 　　 从近代三种现代国家建构道路的历史考察法治在现代国家建构成功与否中的重要作用。第一种是以英美为代表的渐进改革主义建构道路，英美国家通过资产阶级革命将封建社会的王权置于公民代表组成的议会之下，通过旨在保障公民生命财产自由权利的宪法来约束统治者权力的肆意扩张和对社会的侵蚀。英美政府依法治国家成功化解政治危机保障政治秩序，走向现代化。第二种是以德日为代表的法西斯极权主义建构道路，近百年皇权专制维持社会秩序，国家现代化置于专制者的政治意图之下，法律成为专制者维持特权地位的工具，无法实施真正保障公民权利的法治，在面对严重的社会危机时专制者及其集团易于利用自身权力以牺牲公民权利为代价进一步实现其意图。第三种是以苏联为代表的激进统合主义建构道路，名义上包含全体人民的“大民主模式”，但在公共领域和私人领域法律没有代替权力成为保障公共秩序与私人自由的准则，秦晖将之称为“公共领域无民主，私人领域无自由〔2〕”。通过三种现代国家建构道路发现法治在平衡秩序与民主矛盾的重要作用，一方面法治将权力置于宪法之下，权力的运行必须符合法治程序，体现程序正义;另一方面法治确认并保障公民的权利，促使公民通过民主生活表达利益诉求，体现实质正义。 　　 二、 中国国家治理现代化诉求及其三大梗阻分析 　　 从近代以来国家建构进程看国家对社会反应经历由国家统治D国家管理D国家治理转变。十八届三中全会指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。社会经济现代化压力倒逼出国家治理现代化诉求。这些社会压力包括三个方面：首先，改革开放以来党主导D政府强势执行的大政府模式虽然维持社会秩序的基本稳定，但这种消极强势的维稳机制不能有效及时回应公民利益诉求反而堵塞公民利益表达渠道。其次，全能集中的国家管理模式导致经济社会发展的活力递减，改革创新的动力衰减。最后，经济社会的现代化导致人的现代化，公共服务需求上升考验政府供给能力，具有现代公民意识的社会群体兴起形成日益强大的“公民社会”，推动着国家治理制度的现代化。 　　 从国家管理转向国家治理现代化并非沿着线性路径进行，当前中国政治格局存在三大领域即以党领政的中央层级、行政主导的中间层级、相对自治的乡村层级，并且在这三大领域存在阻碍国家治理现代化的三大梗阻及其相对应的反现代化治理方式：礼治主义D伦理治理、革命主义D运动治理、官僚主义D权力治理。 　　 首先，礼治主义D伦理治理。“从基层看去中国社会是乡土性的〔3〕”，费孝通先生对传统乡土中国的认识在今天仍然具有洞察中国整体社会治理秩序的合理性。农村的“熟人”社会关系成为代替法治的一套规则体系诸如民间私了案件、上访案件，也蔓延“法治虚无主义”倾向。“伦理本位”意识即使在市场经济发达的城市社会仍起很大作用。权力寻租的腐败在一定程度上是靠社会关系衍生出来的。当然，伦理社会也有其社会凝聚的积极作用但在市场经济发达的理性社会靠伦理治理的领域应该大大缩小，否则治理现代化将失去合法性资源。 　　 其次，革命主义D运动治理。纵观中国革命、建设与改革的历程，党在每个阶段都扮演了“核心能动者”的角色功。其他党派或社会团体处于从属地位，只发挥建言献策的功能，形成中国特色的现代化动力机制，一方面，当作为革命领导者时党的坚强领导是保证革命方向、凝聚民心士气的关键，革命与战争塑造党的战斗化、运动式的治理风格和处理社会问题的革命思维;另一方面，到社会主义建设和改革时期，党在经济社会发展的战略选择和人民内部矛盾的治理方式上出现一种革命主义惯性思维，如反右扩大化、大跃进与人民公社化、文化大革命等，直到改革开放时期针对维稳难题部分党政部门逾越法律程序采取阶级斗争的革命手段解决，在经济社会建设上大搞运动式开发，形成一种“锦标赛〔4〕”现象，在打黑、反腐工作中运动式治理多、法治建设少的状况呈现出一种“治标不治本”的困境。 　　 最后，官僚主义D权力治理。官僚体制自秦代建立起来，皇帝集权与官僚治权形成治理国家的两大权力体制，普通百姓只能接受官僚治权的管辖，因此有“父母官”之称。新中国成立后我国形成一个从中央到地方的行政官僚体系，形成前所未有的社会整合和社会控制能力。封建官本位影响下部分官员滋生官僚主义作风，其工作被形容为“门难进、脸难看”不能践行“权为民所用，情为民所系”的服务理念。由于官员手中的权力常常高于法律规范，因此公民权利受到侵害，这就造成权力治理方式。
　　 三、 依法治国：治理现代化的基石及实现路径 　　 通过以上对实现中国治理现代化的障碍的分析，可以得出实现治理现代化必须破除三大阻滞，其关键在于法治的真正实施。阻碍国家治理现代化的三大梗阻其本质是国家与社会发展过程错误认识和处理三对关系即礼治与法治之间的关系、党治与法治之间的关系、官治与法治之间的关系。首先，理顺这三对关系的前提是探讨清楚法治的“中国经验”，在中外法治模式的对比中来认识中国特色的法治模式，然后提出治理现代化视域中实现法治中国的路径。法治则是让法律成为治理国家最高权威的手段，是迫使政府守法的手段。法治包括法治精神和法制体系。 　　 首先，就法治精神而言，西方法治精神是协调不同利益之间的矛盾冲突，中国政府从管理到治理逐渐注重对权力的法治约束，社会矛盾变化的趋同性决定了中西法治渐趋“靠近”。二者在规范权力运行建立有限政府上可谓殊途同归。不同的经济、政治和文化因素，决定了法治文化的不同。西方社会赖以建立的基本思想是保护个人产权的法，而非含混的公平观念。而中国法治理念是建立在国家至上基础上的，强调维护国家政权的稳定，集体利益高于个人利益，法治往往停留在宏观的方针政策和制度设计上，在法治精神普及上不如西方国家深入。因此，建成法治中国的首要路径是运用中国式的智慧实现中国传统儒法文化与西方法治文明的融合，实现现代法治精神与本土治理资源的结合，具体做法包括从个人层面加强法治教育结合依德治身，家庭层面参加社区司法案件审理或调解，政府层面要依法行政依纪治党。 　　 其次，就法制体系而言，中西方的法治体系建构原则不同。第一，司法独立是基本原则之一，也是法官任职的最基本保障。法官必须独立进行审判，只服从法律，必须要有高尚的职业道德，最重要的是政治立场要中立，确保法官司法权不受干扰。除此之外，西方法官制度在法官的任免、职业保障、监督机制等方面都有严格的规定。党早在1997年十五大就把依法治国定为实现“社会主义现代化”的基本方略，但内地法律制度仍然饱受批评，被指贪腐丛生，地方政府阻碍司法公正及干涉调查程序。因此，中国法治建设的必经路径是在人事权、财权上进行改革实现司法独立，完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院检察院人财物统一管理，实现司法机关与行政机关的分离，严格地方立法制度，避免司法地方化。第二，中西方的政治权力分配与运行架构不同直接决定依法治国的结构性力量不同。西方是立法、行政、司法三权分立体制，依法治国体现在三大部门权力运行的制约与平衡上，注重司法程序的执行，其根源在于社会对公权力的制约与多党制的掣肘;然而中国实行的党主导下的人民代表大会制度，立法权高于行政权和司法权，立法活动主要通过党的凝聚与代表民意的程序进行，具有社会共识程度高、立法成本低的优势。但党治与法治的关系常常因为党的领导作用和执政地位所错置。因此，解决法治建设的关键路径在于依法治党，党的执政合法性需从实践法治中来，党政关系首先在法律框架中协调其次在党纪中进一步规范运行。 　　〔参 考 文 献〕 　　 〔1〕徐勇.回归国家与现代国家建构 〔J〕.东南学术，2006，（04）. 　　 〔2〕秦晖.怎样的“左派”和“右派 〔EB/OL〕.http：////.html. 　　 〔3〕费孝通.乡土中国 〔M〕.北京：北京大学出版社，1998：1. 　　 〔4〕周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究〔J〕.经济研究，2007，（07）.
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电话：010-司法如何去地方化:一个行动主义的治理路径--《学术交流》2016年04期
司法如何去地方化:一个行动主义的治理路径
【摘要】：司法地方化是我国地方主义问题的一个重要侧面,内嵌于我国政治经济结构之中,治理难度较大。司法地方化的负面后果之一是诱发大规模涉诉集体抗争,亟待有效治理,但是,传统的制度主义治理路径效果不佳。作为一种新的探索,行动主义治理路径的要义是:在现有制度架构下,异地精英律师借助于中央机会机构和自身社会动员能力,能够在法治轨道内对地方主义司法行为形成有效约束,以防范、化解司法地方化弊病。三大因素塑造了异地精英律师的关键作用:自身精英资源,独立于地方权力,与案件利益无涉。这种治理模式的形成与发展,离不开律师自主化改革与中央司法权制度安排,同时也以我国律师业的茁壮成长为基本条件。
【作者单位】：
【关键词】：
【基金】：
【分类号】：D926【正文快照】：
我国司法地方化问题早在改革开放之初就已经浮现,并随着中央地方关系和政治司法关系的深刻变化而愈发凸显。司法地方化是我国政治中地方主义问题的重要组成部分,其成因非常复杂,既涉及宏大的体制因素,也涉及中观的制度设计和微观层面的司法政治互动模式。在特定历史时期,司法
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基层诉讼服务之路径选择
作者：陆凌云&&发布时间： 11:28:11
　　[摘　要]本文拟从基层诉讼服务的开展为切入点，通过对其实际运行状况的调查，分析其存在的原因及问题，探索在我国现阶段对诉讼服务的现实追求，审判职能延伸对于分流法院的受案压力和树立法治观念的现实意义。
当前我国社会结构深刻变动，利益链条深度调整，民商事纠纷数量逐年递增。根据最高院的统计，2009年全国法院受理民事一审案件5800144件，审结5797160件，这两个数字在2010年上升为6090622件和6112695件，分别上升了5．01%和5．44%；而另一项数据则显示，从2006年至2010年，我国法院年受案量从855．5万件上升到1099．9万件，而法官的人数仅从2006年的19万人上升为2010年的19.3万人。案多人少的矛盾使法院，尤其是承担各类案件主要审判任务的基层法院不堪重负。如何快速有效的化解当事人的纠纷，维护当事人的合法权益，同时确保法院公正、高效的运作，成为摆在司法工作者面前的重要课题。
近两年，在“能动司法、服务大局”这面大旗的感召下，实践部门的探索走得更远，突出的表现是诉讼服务的兴起，一时间五花八门的概念层出不穷，令人眼花缭乱；但在具体操作方面，却存在着混乱、无序、重复等情形，客观上造成了一哄而上、多头并存、效率低下的格局。可以说，我国现阶段的诉讼服务仅仅停留在统计数据的逐年增高和宣传效果的层层铺开上，其实效性令人质疑。本文拟从基层诉讼服务之开展为切入点，通过对其实际运行状况的调查，分析其存在的原因及问题，探索在我国现阶段对诉讼服务的现实追求，审判职能延伸对于分流法院的受案压力和树立法治观念的现实意义。
一、现状：诉讼服务的形式效果
（一）建议式引导
建议式引导主要包括司法建议、联席会议、个案指导。司法建议是法院针对审判过程中发现的社区管理存在的类型问题以书面形式加以总结并提出对策性的建议，向镇、街道、社区等单位成文发送。其反馈形式一般是被建议单位领导的批示，该批示直接指导被建议单位的相关工作，但批示一般比较笼统，被建议单位今后工作的开展是否改进主要依赖于工作人员对此问题的认识。司法建议的落实程度、是否有效、是否符合被建议单位的工作实际，尚未得到配套措施的跟进追踪。联系会议是指法院受邀参加政府部门为解决某一问题而举办的专题会议，会上法院有机会针对政府部门的具体政策、推进方式以口头方式发表意见，其效果及不足和司法建议雷同，一样有赖于相关职能部门的取舍。个案指导主要是指法院受邀介入相关部门主导的行政调解、人民调解甚至政府部门的事件处置，针对具体案例发表法律意见。此种情境下，法院参与人员的意见极有可能被视为如果走司法途径的准判决意见，从而得到更大程度的重视并采纳。但提前介入这种方式对于法院来讲一方面是避免纠纷进入法院的一种积极防范，即所谓的化解于萌芽状态，另一方面却陷入了从最后一道防线走向冲锋队伍的怪圈。
（二）教化式引导
1、巡回审判
对于乡土社会的百姓而言，公开的巡回庭审更像是一幕幕生动的话剧演出，参演者就生活在他们身边、甚至是他们的亲人、邻居、认识的人。这样的庭审对于旁听者的思想冲击及教育意义是极大的，往往事隔很久仍然可以成为百姓茶余饭后调侃、告诫他人的谈资。但在交通发达的无锡地区，巡回审判对降低当事人诉讼成本并无显著效果，其便民方面的吸引力难说可观，当事人固然期待诉讼地点的方便，但是更在意的是公正、快速、对其有利的判决结果。目前省高院在法综系统中有专门的表格对巡回审判率进行统计，但是由于指标要求过高，实践中的审判资源不足以跟进，故统计数据的形式主义倾向严重，真实性有待商榷。
2、法律课堂
这种以巡回方式开展的专题性质的法制宣传讲座的对象主要包括社区居民、辖区企业，授课讲师一般为一线办案人员，授课主题主要有妇女权益保护、城镇拆迁保障房法律问题等涉及个人切身利益的话题。但其效果受制于两点：一是周期长。这类潜移默化的教化式引导并不能在朝夕间就使民众的法律意识产生翻天覆地的变化，需要长时间的坚持不懈才能有所收效。二是频率低。当前案件受理数量激增，审理难度加大，审判人员工作强度之大前所未有，审判人员能够分配给法律讲堂的时间、精力着实有限，故讲堂的开展频率不高，受众也少，宣传效果有限。
（三）综合式引导
不论形式上是叫工作室，还是叫谈心室，抑或叫服务站，其实质都是法庭建立在街镇、社区、企业的沟通协调平台。好处是为审判人员在上述各地开展工作搭建了物理平台，拉近了司法与上述对象的距离，审判人员有条件近距离观察上述对象工作的开展。但问题同样存在，一是工作的开展很大程度上依赖于审判人员本身的能力大小和重视的程度；二是审判人员有没有足够的时间保证这些平台的有效运转，平台的建设需要投入人力物力精力，并不是挂块牌子那么简单；三是平台如何定位，是要建设成为派出法庭的派出“室”，还是仅为办案需要的临时办公场所，抑或是一个无所不包、无所不能的概念性产品。
二、思辨：诉讼服务的内在动因
（一）社会管理创新的探索
2010年3月，温家宝总理在十一届全国人大三次会议上作《政府工作报告》时明确提出：“要适应新形势，推进社会管理体制改革和创新，合理调节社会利益关系。” 在政策、体制、资源等约束下谈社会管理创新，迫切需要科学务实的理念指引。就基层管理而言，至少应当具备一个条件：能够有效地管理冲突,具有良好地冲突解决机制。社会管理创新的基础不是控制对象,而是协调利益，是与被管理对象持续的互动过程。利益的协调往往容易产生纠纷，在协调过程中回应利益群体的需求就成为核心议题。随着越来越多的纠纷通过司法解决,政治要求司法不能满足于从法律层面解决问题,而是追求问题的彻底解决。司法主动或者被动地从政治的边缘协助地位被迫进入到中心地位,成为了处理纠纷的核心力量。司法的职能已经不能局限于将个案决看作是独立的事件作出合法或非法的终极裁决,而是必须把法院的工作看作构建和谐社会关系链条中的一个环节,承担起弥补、熨平甚至重建断裂了的社会关系链的责任。因此,相当一部分诉讼服务的开展是否符合法律逻辑被避而不谈,法院工作的开展更加关注实质正义、注重法律实施效果的妥当性,关注每一个具体案件是否都得到合情合理的解决,是否可行,是否有利于社会秩序的稳定,是否符合执政党的政策。
（二）审判绩效管理的倒逼
审判绩效管理并不是一个法律上的概念，而且审判绩效管理到底包含哪些内容，似乎各地执行标准也不一，界限较为模糊。但在司法实践中，审判绩效管理却在很大程度上捆绑了法官们的手脚，影响着审判活动的开展，所有的司法裁判都是经过审判管理的层层把关才出炉的。当前司法中存在的一些问题，跟审判绩效考核有着相伴相生的关系，很多问题追溯到源头都是围绕着考核要求而生地。目前对基层法院的考核中就包括了对法庭诉讼服务的直接考核，如巡回审判率、诉前调解率、司法宣传次数；也有对“案结事了”的间接考核，如调解率、上诉率、信访率、发改率等。种种指标的考核到人，层层任务的分解到人如同一把把利剑悬于法官头顶，倒逼着基层法庭千方百计去满足指标任务的落实。批量案件的产生、虚假台账的制作、走台式活动的开展其实无不是在围绕着审判绩效考核。这些负面产品并不是审判管理的本意，但在考核、评比、通报的高压之下，最初的好意似乎用错了地方，规范的动作也都变了形状。
（三）法律实用主义的回归
作为一种哲学方法,实用主义重视行动与实践,且重视实际效果。“能动司法”理论指导下的“诉讼服务”无疑具有实用主义的特征。诉讼服务是审判职能的延伸，延伸强调的是司法功能性的拓展,要求法院把工作开展放在党和国家工作大局中加以谋划,积极主动为党和国家的大局服务,体现的是对人民法院承担政治维稳功能的强调。诉讼服务的开展没有将服务的范围、对象、方式限制于法律逻辑之中,而是着眼于纠纷的化解,利益的平衡, 强调诉讼服务对维护人民利益,维护大局稳定的实际效果。
传统司法的逻辑是通过程序实现正义,以充分的程序保障为当事人提供一个对话和表达情绪的平台,当程序结束、裁判生效时,在法律上视为纠纷已经解决,即使当事人不服或者私下纠纷仍然存在。但是目前司法的导向是“案结事了”的实用主义，这意味着法院在个案处理上已经不能满足于从法律层面针对诉讼请求给出裁决，而要在审执工作之外提供更多的附加服务，从思想、经济、情感方面多管齐下,缓和当事人激动的情绪,消解当事人之间甚至当事人与社会之间尖锐的对立，保证个案的永久息诉,追求问题的彻底解决。个别案件的处理还须在法律程序之外,寻求党委、政府的支持,主动提出协调方案,想方设法从根本上解决当事人的困难,让当事人彻底从纠纷困顿中解脱,实现“案结事了”。为了达到这个目标,法官或法院的所有行动,包括法律规范之发现、案件事实之裁剪、司法方法之选择、诉讼服务之开展,都会在这个目标的指引下,自觉不自觉地朝着实用主义靠拢，行动逻辑在很大程度上也就都会是“结果导向”的,是一种后果导向的司法知识生产。
三、检讨：诉讼服务的进退维度
（一）能动与克制的衡平
司法克制往往被认为是与司法能动相对应的概念，但两者体现的其实都是一种司法的姿态，虽存在一定的对应关系,但并非完全对立的关系。能动的司法着眼于维护司法之实质公平，倾向的是在法律适用上的实用主义,强调司法积极参与社会治理的态度；而克制的司法主义注重于维护司法之保守气质，倾向的是维护司法独立和程序公正,强调法官作为审判者消极中立的态度。事实上，中国语境下的能动与克制之争，不管是主张司法克制，主张司法能动，还是主张二者结合的，可能并无本质的区别，而仅仅是“程度不同的问题”。尽管诉讼服务更多体现的是对人民法院政治功能承担的强调，但也不应否认,即使是具有主动性、高效性、服务性、倾向性、便利性等时代特点的诉讼服务，其运行也理应受到司法权性质的约束，必须遵循司法基本规律,恪守司法原则底线，而司法权却偏偏具有被动性、独立性的特征。所以，服务再能动也只能局限于实体问题，正式司法程序的启动、运转仍然也必须是被动克制的,法官审判权的行使仍然也必须是独立的,这是司法的应有之意。
（二）形式与实质的衡平
法律思维的特征之一就是形式优于实质，有些人追求实质正义与形式正义的统一，但一个不容否认的事实是:法律规范和程序所能考虑的只能是一般正义，实质正义由于其本身难以确定在立法阶段要么放弃，要么就表现为形式正义。不排除按照法律判案可能会出现个别正义和实质正义的丢失，但法律外的实质正义难以表述、难以判定，只能作为一种理想追求而存在。学者俞荣根曾从文化传统的角度提出从西方引进的程序优先理论遭遇我国传统文化时出现的困境，他认为追求实质正义是我国传统文化的特质，应当尊重传统文化，司法改革当然应该重程序，但更应该重实体，从程序正义到实质正义是实现司法公正的必由之路。但事实上是没有人会绝对反对社会效果好的审判结果，也没有人会完全反对起实质作用的诉讼服务，问题的关键在于效果好、有作用是由谁来确定的？更关键的是如何确定的依据是什么？部分案件的社会效果有可能通过逻辑判断得出，但更多的恐怕得通过实证的方法得出结论。法律本是将复杂的事实涵摄回归到到简单的形式逻辑，但在引入实质正义及社会效果后，恐怕将变得比事实本身更为复杂。
现下推行的诉讼服务是否是正义的呢？肯定是正义的。但这正义的背后有无代价呢？应当是有的。当我们强调司法担当社会责任,参与社会治理的时候,不能不考量司法与社会活动相互作用的后果。“送法上门”式的服务,尤其是主动为企业排忧解难这种积极的司法前期介入，实质上的确有效回应了企业的现实需求,对企业防范经营风险、减少当期诉讼起到了不可抹灭的作用。但从长远看,特别是考虑到我国“关系社会”的传统,其代价是司法形式敬畏感的缺失, 法企之间的亲密接触甚至可能为社会力量干涉司法活动开口子，造成法律形式权威的丧失,并进而损害法律的有效性。
（三）前线与底线的衡平
正常状态下,司法应该是社会正义的最后一道防线。因为一方面,相对于解决纠纷的其他手段而言,司法需要国家投入大量的资源,参与其中的当事人需要经过繁琐的程序和支付较为昂贵的诉讼成本；另一方面,司法理应是最权威的纠纷解决手段,具有最高效力和终极效果。但诉讼服务的出现在一定程度上改变了司法的底线特征,使其和其他诸如人民调解、劳动仲裁、行政协调等手段交叉重叠,甚至超越其他纠纷解决手段而前移为社会正义实现的前沿阵地。地方党委政府要当地法庭派人出面处理群体性纠纷就是典型的例子。在政治的压力和利益的权衡下,法院主动或者被动地充当起了矛盾解决的急先锋，而不是守门员。当然，这不完全是法院自身的选择问题，现下法院的终局性地位已被信访所打破，信访机构实际上成了法院之上的“法院”，导致了法律既判力的危机。这使得法院本身已经不再是真正意义上的底线，但不是底线，并不意味着就是前线，社会自有其吸收化解纠纷的能量，如果诉讼服务走得太急、太前、太远，一旦纠纷在法院接受相关信息不足、力量有限等因素影响下不能妥善解决问题, 司法公信力必定受损,法院也将陷入终审不终、信访不断的轮回之中。
四、出路：诉讼服务的途径选择
司法作为一种国家权力,其所具备的影响国家治理和社会管理的潜能在社会转型、矛盾凸显期不可避免地会受到政治的关注,政治主体有时也会默许甚至迫使司法涉足公共决策和社会管理。然而,司法一旦过于宽泛或者过于频繁地参与社会管理,就可能遭到其他权力的渗透和干涉,甚至还会因此丧失法律形式规则所赋予的防护。我们并不否定司法为政治服务的现实,任何国家的司法都必须分担一定的政治责任。但是,如何把政治责任转化为法律责任,把政治权力带来的压力纳入法治轨道,寻找到诉讼服务应有的定位和途径，这才是重点。
（一）角色定位
诉讼服务本身就是能动司法语境下产生的审判延伸活动，故即便法院与法官在诉讼服务的开展应有不同姿态，也只是能动下克制领域和克制程度的不同而已。
法院整体的克制是指法院作为司法的形式主体，对于具体个案的审理持保守克制态度，不干预法官的审理，不左右法官的判决，为法官的审判活动提供便利，确保法官充分发挥其创造性，真正独立地作出判决。法院的克制为法官在审理个案时的能动提供了宽松的环境，只有法院克制，法官才能发挥其智慧，也只有法院克制，法官的能动才不至于变成盲动。法院整体的能动是指法院作为国家权力架构中的一环，对于诉讼服务机制建设的规划和把控。重点是建立健全多元纠纷解决机制，多角度化解社会矛盾纠纷；建立健全涉诉民意沟通表达机制，专业化回应民众司法需求；建立健全审判经验总结机制，全方位服务法官独立办案。机制的建设有赖于平台的搭建和活动的开展，法官个人不具备搭建沟通、联络、协调平台的能力，也不应当抛开案件本身而主动服务上门。关键问题是法院要搭建什么样的平台，开展什么样的活动，涉及范围大小，牵涉项目多少，要听取哪方面的意见？我们认为不是“所有需求”都必须“马上回应”，事实上很多问题的解决不是一蹴而就的，也不是法院能力所及，勉为其难地上，也许是事倍功半。法院的能动、平台的搭建、服务的开展还需回归于司法属性本身，兼顾法院工作负荷承受能力。比如各类工作室、服务站的建立，有没有效果？应该是有的。但是建起来了怎么运转、有没有人去、多久去一次、长远的效果好不好，恐怕还很难说。此类平台的搭建，沟通联络、增进关系的作用远大于释法息诉、解决纠纷的作用。有沟通联络、增进关系的作用并非不好，问题是如果没有这个平台，能不能达到一样的目的呢？应当是可以的，因为沟通、协调本身是一种虚拟存在，无处不在，随时随地，并不绝对依赖于物理性的设施。
法官作为司法的实质主体，其能动更多应当体现在个案处理上，重点是建立健全事实发现机制，能动地发现客观真实；建立健全法律技术运用机制，能动地适用法律规定；建立健全柔性裁判机制，能动地确保裁判效果；建立健全诉讼程序干预机制，能动地引导诉讼进程。这类能动只能是以当事人主义为基础,由职权主义来补强。法官的克制更多地体现在参与诉讼服务时，法官是以整体中的个体来响应法院的能动，不过度地凸显个人效应。作为法院诉讼服务提供的具体行动者，法官应当以严密的法律思维将政治化的理念转化为形式化的法律逻辑，以其理性的克制态度将活动的广度、深度、进度控制在法律规范、司法权力、个人能力的范围之内。
（二）技术通道
如今的诉讼服务形式新颖者有，内涵丰富者有，效果显著者有，广受欢迎者亦有。但是不管外在包装如何，宣传效果如何，名字取得夺人眼球也好，制度建得天衣无缝也罢，其本质可能相差无几。因为有效的方式往往是简单的、经典的。如果不追求标新立异，不强求立竿见影，不谋求头版头条，不妨将下列传统的服务形式重拾，换个角度看、换个标准评、换个思维做，舍眼下之花，求长远之果。
1、重新审视巡回审判
巡回审判不是一个新概念，其勃兴的意义不在于审判绩效考核里漂亮的统计数据，不仅在于交通上对当事人的方便，而在于选择有示范效应的案例，将公开的庭审变成生动的法律公开课，让利益相关者、纯粹好奇者在无形中得到启发和教育，进而影响人们的行为选择。我们需要的是真正意义上一次又一次有基层百姓作壁上观的公开审判。对巡回审判率的考核，不管达标率是30%、40%抑或是50%，这条达标线的科学性从何而来？不应当对法官的巡回审判率做出过高的考核要求。考核任务一旦要求超出客观能力承受范围，接受考核者便会有恃无恐地陷入造假无罪的漩涡。与其每个月将外出送达、调查、保全的次数滥竽充数，不如回归巡回审判的本来面貌，将其限定于走进百姓、走进利益相关者的公开庭审及公开判决，让真实的案例呈现在更多的人面前，让法律的裁量冲击更多人的思想、影响更多人的选择。考核的项目不应当是数量，而应当是案例的普适意义、旁听人数的多寡和裁判的示范效应。这样的考核可能无法量化，会增加考核的难度，但我们开展活动的目的从来都不是为了接受考核。巡回审判教化作用的辐射周期可能较长，但法院本不是妙手回春的急诊室，司法也不是千钧雷霆的及时雨，法治的教化更像是润物无声的浇灌，是潜移默化的影响。
2、追踪落实司法建议
日常审执工作的高压大大压缩了法官们提炼、总结、反思的时间，能够针对类案或者集中爆发的问题给出司法建议已属不易。所以应当关注的不是司法建议的数量，而是审核司法建议的质量和追踪司法建议的反馈。被发送对象的接受并落实是我们发送司法建议的目的，发送只是第一步，得到相关领导的批示是第二步，虽然接下来的落实与否不在我们的权利范围之内，但是我们至少可以做到的是对司法建议的落实情况进行跟踪记录。如果落实，效果如何？如果不落实，原因何在？司法建议作为一种应用型公文，不在于文采出众，而在于条分缕析，不在于洋洋洒洒，而在于言之有物。追踪司法建议的落实情况应当建立台账，我们不需要考核一名法官或者一个法庭每年发送司法建议的数量，建议的发送有赖于问题的产生，问题的产生不是法官或者法庭本身的主观能动性所能决定的。我们需要考核的是建议的具体化程度、可操作性、采纳情况、未采纳原因。需要注意的是，评价一份司法建议质量的标准并不是采纳与否，采纳了固然好，但不采纳并不代表建议本身存在问题。我们需要通过司法建议的落实来了解法律适用与现实社会的距离，来衡量司法尺度与民众期待的距离。
3、固定互动式法律宣传
应当突破惯有的单向的传单式宣传，突破纪念日运动式宣传，扎实地将法律讲堂、法律咨询等互动式的法律宣传加以推广并固化。这类活动与上述的巡回审判、司法建议不同，完全可以量化考核。法院对此类活动开展的时间、地点、受众、选题具有较大的选择权，完全有条件在不影响审执第一要务的前提下进行自主安排。问题是该类活动长效性的落实。目前各法庭之间主要是各自为政，在诉讼服务方面往往追求凸显特色，但如果从实质效果来考虑问题，各部门之间完全可以也应当形成合力。以法律讲堂为例：一名审判员如果要担负起辖区内所有的授课义务，不仅要有足够的时间，而且对其专业范围和深度也有一定的挑战；但如果可以在法院内不局限于部门划分，组织一支讲师队伍，每人负责一个专题，这样不仅可以分担个别审判员的工作压力，而且可以丰富课堂主题，深化课堂内容，更重要的是有利于法律讲堂的长期定期开展。法律咨询亦是如此，立案大厅的接待和答疑无法满足利益相关者、潜在诉讼者的需求，也有部分人员怯于走进法庭，在法庭外定期开展法律咨询，以一对一的互动交流取代单向的内容传输，不仅在形式上亲民，在实际上亦可为消化一部分诉讼奠定基础。
能动司法语境下的诉讼服务拓展是一个极富时代气息的命题，也是一个需要审慎研究的命题。本文对其的探讨仅是初步的，而中国特色能动司法的实践还将是一个长期过程。理论界倾向于将此问题放置于规范法学的领域内来反思；政治界倾向于放置于中国独特的政治和急剧转型的社会背景下来考量；司法实务界则应立足现实，探索中国司法发展的实用道路。历史车轮总是不断前行，而争议的喧哗声也会穿越历史，传递给未来中国司法发展道路的探索者。
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来源：无锡法院网
责任编辑：新余市中级人民法院
基层法院在线
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