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《水污染防治法》的新发展——体现以人为本.pdf 3页
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水资源可持续利用与水生态环境保护的法律问题研究
——2008年全国环境资源法学研讨会（~ 19·南京）论文集
《水污染防治法》的新发展——体现以人为本
( 东北林业大学人文社会学院，哈尔滨 150040)
摘要：新修订的《水污染防治法》从立法理念到制度构建都做出了重大的变化，对今后的环境立法以及
完善整个环境法体系有着重要的推进作用。新法更加注重以人为本，以保障人民群众的身体健康为根本
出发点，强化了政府职责，加大了对违法者的处罚力度，这些新的规定，从根本上体现了建设生态文明
的目标，出现了很多新的亮点。
关键词：水污染防治法
一、总则规定直接体现人本思想
这次《水污染防治法》的修订，本着坚持科学发展观，以人为本，保护生态环境的原则。特别
强调保障饮用水安全。
总则第一条，“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调
可持续发展，制定本法。”表明饮用水安全保障是新法的立法目的，这是 1996 年的《水污染防治法》
中所没有的。
总则第三条，水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水
源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、
控制和减少水环境污染和生态破坏。其中“优先保护饮用水水源”更明确了饮用水水源保护的地位，
体现以人为本。
总则第七条，为水源地保护的经费来源等提供了法律依据，“ 国家通过财政转移支付等方式，
建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制” 。
第五章的第五十六条到第六十三条都是关于饮用水水源的具体保护措施，内容细致，特别是第
六十二条，与 1996 年的《水污染防治法》相比，强调了预防和杜绝隐患。新法说“饮用水水源受到
污染可能威胁供水安全的，”环境保护主管部门就可以采取措施。1996 年的《水污染防治法》中则
是“在生活饮用水源受到严重污染，威胁供水安全等紧急情况下，环境保护部门要先报人民政府批
准才能采取行动。
科学发展观的核心是以人为本，而以人为本最基本的要求就是关爱生命。饮用水安全保障是修
订本法的首要任务。是贯彻落实科学发展观、坚持以人为本的主要措施。饮用水的安全问题直接关
系到人民群众的身体健康，关系到社会的和谐稳定，关系到经济社会的可持续发展。党和国家领导
人非常关心人民群众的饮水安全，胡锦涛总书记多次强调“要让人民群众喝上干净水” 。如果经济发
展的同时，环境不断恶化，生活饮用水严重威胁人民的身体健康，经济发展又有何意义，科学发展
又从何谈起。
新修订的《水污染防治法》将饮用水水源保护专门列为一章，显示了对于饮用水水源地保护的
决心和重视程度。在这一章中，一是完善了饮用水水源保护区分级管理制度。新法规定饮用水水源
保护区分为一级和二级保护区，必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护
区。二是明确了饮用水水源保护区的划定机关和争议解决机制。三是对饮用水水源保护区实行严格
管理。新法规定禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。四是在饮用水准保护区内实行积极的保护
措施。新法规定县级以上地方人民政府应当根据保护饮用水水源地的实际需要，在准保护区内采取
工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水水体，确保饮
用水安全。这些措施都是保障人民身体健康，实现科学发展的具体措施。
二、从政府责任角度体现以人为本
为切实保障水体安全，保障人民的身体健康。本法强化了政府的责任，因为政府的行政行为关
系到人民群众的衣食住行，必须对政府的责任以法律的形式加以强化。
本法明确了责任主体。加大政府责任的新规定主要是：1.政府应当将水环境保护工作纳入政府
最重要的规划—— 国民经济与社会发展规划，因这个规划是有项目和资金作保证的。2.县级以上地
方政府要对本行政区域的水环境质量负责；3. 国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将
中 国 法 学 会 环 境 资 源 法 学 研 究 会
China Law Society Association of Environment and Resourc
正在加载中，请稍后...实施“水十条”重在落实地方政府责任 日09:40 来源：慧聪水工业网|&&&&&国务院发布了《防治行动计划》（以下简称“水十条”）。可以说，“水十条”的出台是我国整体治理的一件大事，是生态文明建设与美丽中国建设的重要举措。
&&&&在全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的理论指导下，“水十条”的有效实施有其有利的氛围。相比于“大气十条”，“水十条”在落实机制上的一个重要特点是突出了地方政府的责任。
&&&&“水十条”中的中央与地方关系
&&&&笔者认为，“水十条”并不只是单独规定直接涉及水污染防治的相关行为，它站在一个更为宽广的角度看待水环境问题的解决。比如，“水十条”同时规定了经济结构调整、科技创新、水资源节约等方面的政策与措施，但水环境问题解决的重点仍然还是污染控制与治理上。
&&&&“水十条”首先在指导思想部分就明确了政府的统领作用。这种定位是合适的。环境问题是公共问题，环境利益涉及公共利益。政府作为公共利益的代表，有责任也有能力应对和解决水环境问题。但政府包括中央政府与地方政府。对于公共事务管理，宪法也特别注意了中央与地方的职权划分问题，在水污染防治中，这个问题同样存在。
&&&&在“水十条”的第一部分――全面控制污染物排放，所有的政策措施虽然由国务院的部委牵头、参与，但均由地方政府负责落实。在环境执法监管部分，“水十条”强调了标准的重要性，提出“完善国家督查、省级巡查、地市检查的环境监督执法机制”，并要求加强对地方人民政府工作的监督。在水环境管理部分，“水十条”要求，未达到水质目标的地区要制定达标方案，报上一级人民政府备案。
&&&&在第九部分，也是最能体现地方负责的部分，“水十条”明确提出强化地方政府水环境保护责任，地方政府是实施本行动计划的主体。地方政府需要在2015年底前分别制定并公布水污染防治工作方案，各省（区、市）工作方案要报国务院备案；国务院与各省（区、市）人民政府签订水污染防治目标责任书，对行动计划实施情况进行考核，考核结果作为水污染防治相关资金分配的参考依据。这些规定可以看作是在授予地方政府大量职权下确保强化对地方政府的监督，保证水污染防治目标的实现。
&&&&由此可见，地方政府的作用在“水十条”中占有十分重要的地位。中央政府通过设定水环境质量标准、督察具体执法、任务考核等方式等保证水环境政策目标的实现，但地方政府对于如何实现设定的水环境质量拥有广泛的职权。“水十条”所反映的这种中央与地方的关系可以概括为微观权力的下放与对地方政府控制的具体化。
&&&&地方政府主体责任的法律依据及其制度安排
&&&&“水十条”明确地方政府的主体责任，这样的规定并不是中央政府在推诿责任。事实上，地方政府对辖区内的水环境质量负责是有法律依据的。从另一角度讲，“水十条”的这些规定不是凭空出现的，而是有其历史渊源的。
&&&&1984年制定并经1996年修改的《水污染防治法》并没有对地方政府在水污染防治中的作用进行概括性的规定。在2008年对《水污染防治法》的修订中，新规定了“地方人民政府对本行政区域的水环境质量负责”。与此相适应，新法还规定“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。但《水污染防治法》并没有规定地方政府没有完成目标的后果。
&&&&对于针对以企业为主的污染物排放者的日常监管，《水污染防治法》显然将此当作中央与地方政府的共同职权。无论是排污许可权还是行政处罚权，都是由中央与地方政府分享，且具体划分则由中央政府及其环境保护主管部门规定。应该来讲，这种赋予中央政府大量具体事务监管职权的做法，一方面会分散中央政府掌控全局的精力；另一方面，由于对于相关信息的缺乏，这种监管会付出巨大的成本。当前，国务院正在主导实施行政审批改革，其中一个重要特点就是权力向地方政府的下放。应该来讲，这样做也可以提高地方政府的积极性。责任编辑：孙婕磊上一页1
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我国修法拟将水环境质量纳入地方政府考核内容
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内容提要：全国人大常委会２３日继续审议的水污染防治法修订草案第五条规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。　　以饮水安全为重点，加强水污染防治是当前环境保护工作的重中之重，但频繁
全国人大常委会２３日继续审议的水污染防治法修订草案第五条规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。　　以饮水安全为重点，加强水污染防治是当前环境保护工作的重中之重，但频繁发生的水污染事件又让老百姓忧心忡忡。修订草案进一步落实了地方政府保护水环境的责任，进一步加强了水污染的源头控制监管力度。　　修订草案第四条规定，县级以上人民政府应当将水环境保护工作纳入国民经济和社会发展规划。县级以上地方人民政府应当采取防治水污染的对策和措施，对本行政区域的水环境质量负责。　　此外，草案还规定，国家对重点水污染物排放实施总量控制制度。对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。
来源：新华社编辑：陈秀军
　来源：互联网　作者：佚名
关于考核 内容 地方政府 纳入 水污染 环境保护 草案 的
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