自考2009年自考全国统一命题考试环境与资源保护法学试卷 在线模拟试题
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2009年自考全国统一命题考试环境与资源保护法学试卷 在线模拟考试
试卷名称 2009年自考全国统一命题考试环境与资源保护法学试卷
总分: 100分
限时:100分钟
试题题目预览
单项选择题
本大题共24小题，每小题1分，共24分
标志着我国开始建立环境与资源保护法体系的文件是( )
污染物总量控制制度体现的生态规律是( )
在我国现行国家大气环境标准体系中，居于核心地位的是( )
由我国首创的防止新污染产生的法律制度是( )
依照《排污费征收使用管理条例》的规定，排污者可以申请减缴或免缴排污费的情形是( )
从狭义上讲，我国现行的自然资源税是指( )
依照我国《水污染防治法》的规定，省级以上人民政府对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放的( )
我国《环境保护法》和其他环境与资源单行法规中规定的承担民事责任的方式主要有( )
向已制定有地方污染物排放标准的地域排放污染物的，应当执行( )
在我国环境污染防治法律中，率先规定“达标排放、超标违法”制度的是( )
我国《海洋环境保护法》确立的船舶油污损害赔偿责任原则是( )
2008年新修汀的《水污染防治法》规定，国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为( )
《城市域环境噪声标准》规定夜间突发的噪声，其最大值不得超过标准值( )
依照我国《固体废物污染环境防治法》的规定，贮存危险废物必须采取符合国家环境保护标准的防护措施，并不得超过( )
依照《放射性污染防治法》的规定，对于核动力厂等重要核设施外围地区，应当划定( )
依照我国《土地管理法》的规定，由省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目，涉及农用地转为建设用地的，其农用地转用审批手续的审批机关是( )
依照我国《水法》的规定，水资源规划分为( )
依照我国《森林法》的规定，国家用于防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理的制度是( )
依照我国《渔业法》的规定，渔业生产的基本方针是( )
矿产资源补偿费的计征依据是()
依照我国《森林法》的规定，依法转让用材林、经济林、薪炭林的使用权的限制条件是( )
负责全国自然保护区综合管理的机构是( )
标志着海洋环境保护条约体系基本建成的国际法文件是( )
“特雷尔冶炼厂仲裁案”体现的国际环境法原则是( )
多项选择题
本大题共8小题，每小题2分，共16分
国外学者为公众参与环境管理所提出的主要理论根据有( )
自然资源集体所有权的取得方式包括()
我国《刑法》规定的“破坏环境资源保护罪”的罪名包括( )
依照我国《海洋环境保护法》的规定，我国将海洋倾倒许可证分为( )
我国《环境噪声污染防治法》规定的环境噪声污染主要来源于( )
我国保护野生植物的法律制度包括()
依照我国《自然保护区条例》的规定，自然保护区内的分区包括( )
《南极条约》的宗旨是()
本大题共4小题，每小题5分，共20分
什么是环境与资源保护法律关系?它有哪些特征?
简述我国控制固体废物转移的法律制度。
简述自然资源保护法的目的。
简述国际环境损害赔偿中的赔偿基金方式。
本大题共2小题，第37题12分，第38题8分，共20分
试述我国环境标准的法律性质、分类及各类环境标准的法律意义。
什么是水事纠纷，它有哪些类型?如何处理？
案例分析题
本大题共2小题，第39小题12分，第40小题8分，共20分
1、A工厂在未经环保部门批准的情况下投资兴建了一条三氧化二砷生产线并投入生产。由于其排放的舍砷废水未经处理就直接排入河中，造成与A相邻村庄的村民在饮用河水后出现了砷中毒的症状。此后环保部门依照《环境影响评价法》第3l条的规定，责令A依法补办环境影响评价手续。A遂委托B环境科学研究所编制了《建设项目环境影响报告表》。报告表认为：由于A工厂排放的合砷废水未经处理直接排向河中，导致该评价区域内水环境中砷物质含量严重超标，在未彻底消除污染的情况下，河水不适宜再作为生活饮用水水源。为此，报告表的结论是：除非A工厂投入技术先进的污染物处理设备，全面回收处理废水中的砷物质，否则A工厂应当另行选址建设。然而，由于污染物回收处理设备成本过高，A工厂难以投入相应资金，且A工厂在当地属于利税大户，地方政府也不愿意令其搬迁，环保部门只好以“A工厂应当积极治理已产生的污染，减少废水排放并缴纳排污费，补偿村民所遭受的损失”作为审批意见通过了该项目，但河水被污染的状况最终未能获得解决，厂群纠纷时有发生。(注：《环境影响评价法》第3l条规定：建设单位未依法报批环境影响评价文件……擅自开工的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；
环境影响评价制度的目的是什么?
由于《环境影响评价法》将“补办”环评手续也作为合法行为对待，因此我国许多严重污染环境的企业“先建设、后“''补办''”的现象非常严重。请结合本案谈谈《环境影响评价法》第31条关于“补办”环评规定的不足。
《A和B分别经营的鱼塘相邻，有堤岸相隔A经营的鱼塘因其不善于管理，鱼儿成长缓慢，眼看就要亏本，A就想方设法寻思如何何挽回损失，正巧在附近有一家工厂C，其排污渠道与A的鱼塘排水口有一个汇合处，为了防止污染，平时这个接口是封闭的，某夜，趁着天降大雨，A偷偷将接口处挖开，污水进入鱼塘，导致鱼苗大部分死亡。同时，由于雨势较大，污水漫入了邻近B的鱼塘，造成B经营的鱼塘中鱼苗大部分死亡问：
本案中.A的损害应当由谁承担赔偿责任?为什么?
本案中，B的损害应当由谁承担赔偿责任?为什么?
其它自考试题
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论我国可持续发展的环境经济法律制度
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论我国可持续发展的环境经济法律制度
　　环境经济法律制度对可持续发展的实现起着十分重要的作用。随着我国现代企业制度的逐步完善，产权关系日趋明晰，经济成分已趋向多元化，采用环境经济手段，落实环境经济法律制度的微观经济基础已基本具备，因此，强化可持续发展中的环境经济手段，实现环境管理的法制化势在必行。
　　1 环境问题产生的经济根源及其对策的理论分析
　　环境问题的重要特点，在于其“外部不经济性”，即市场主体行为对环境资源的不利影响由该行为主体以外的第三方-他人或后代人承担。在海洋鱼类、公共牧场以及空气、水等共有资源、公共物品方面，“外部不经济性”表现得非常明显。如果市场主体均可以任意、无偿、无限制地开发、利用共有资源或向环境中排放污染物，则从短期来看，每个市场主体都可以不断地从其过度开发、利用环境资源的行为中获得全部正效益，而由此产生的负效益则分摊给其他的开发、利用者以及后来者。这样，在获利动机的驱使下，每个市场主体都会无节制地开发、利用环境资源，其结果，从长远来看，多个市场主体的共同行为必然导致环境资源的枯竭、污染、毁灭，对全体开发、利用者造成不可挽回的损害，这也就是人们所说的“共有物的悲剧”。
　　显然，由于环境问题具有“外部不经济性”，使得市场主体在决定不同层次的生产、投资、消费等活动时，往往只从自己的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济活动中所需的环境要素（如空气、水、环境的纳污能力等）的投入和产出，特别是由此产生的广泛的社会后果（如对财产、人体健康、生产生活活动、环境舒适性以及环境美学价值的损害等），却没有或没有完全折合成与该市场主体有关的成本和收益，因而不能很好地影响其决策。而且，在竞争的压力下，市场主体即使意识到了其活动给社会造成的环境成本代价，只要其行为不受社会的严厉惩罚，也往往置之不理，而是将该环境成本转嫁给他人和未来。正因为过度开发利用自然资源的代价不是由开发利用者承担，污染环境的代价不是由污染者承担，他们就不愿花费大量钱财来保护自然资源、防治环境污染。由此，保护自然资源、防治环境污染也就成为市场经济的“盲区”，而“外部不经济性”则成为产生环境问题的重要经济根源。
　　面对市场在环境资源领域的“失灵”，政府必须加以干预，采取有效措施保护环境资源，鼓励环境资源的有效利用，即通过促使外部不经济性的内部化，达到社会所期望的环境目标。这就是“经济靠市场，环保靠政府”的道理，也是解决环境问题、实现可持续发展的基本思路。
　　为了促使外部不经济性的内部化，由此而设计的环境政策与法律体系主要有三种类型：“直接控制型”、“间接调控型”和“自我调控型”。所谓“直接控制”，即制定和实施环境资源法律法规，其主体是“命令和控制”措施，同时这也为经济、经济手段、宣传手段等提供法律框架和基本保障。就应用范围来看，该模式主要应用于污染控制，在自然资源管理中也有一定的应用。其突出特点在于其严格性、强制性，即污染环境者或开发利用自然资源者必须遵守有关法律法规，否则会受到民事、行政乃至刑事制裁。“直接控制”是各国普遍采用的环境资源管理模式，美国则是该模式的典型，其“命令和控制”手段可以概括为四个环节：确定法规标准→颁发许可证→监督实施→对违法者进行制裁。
　　所谓“间接调控”，即采用经济手段，其实质在于按照环境资源有偿使用和“污染者付费原则”，通过市场机制，使开发、利用、污染、破坏环境资源的生产者、消费者承担相应的经济代价，从而将环境成本纳入各级经济分析和决策过程，促使开发、利用、污染、破坏环境资源者从自身利益出发选择更加有利于环境资源的生产、经营和消费方式，同时也可以筹集一笔资金，由政府根据需要加以支配，以支持清洁工艺技术的研究、开发、推广、应用以及区域环境综合整治、重点污染源治理、污染防治基础设施的建设和某些特殊类型的环境受害者的救济等，改变过去无偿或低价使用环境资源并将环境成本转嫁给社会的作法，从而最大限度地实现经济、社会、环境、资源协调发展的政策目标。
　　从理论上看，可持续发展的“间接调控”经济手段主要有征收环境费制度、环境税收制度、财政信贷刺激制度、排污权交易制度、环境标志制度、押金制度、执行鼓励金制度以及环境损害责任保险制度等，其中每一种手段、制度的设计功能通常为筹资、经济刺激或二者同时兼有。
　　最后一种模式为“自我调控”，即通过宣传、、合作与交流等，鼓励公众、非政府组织、工业企业改变其环境行为。一般说来，某一国的直接管制越严厉，经济技术水平越高，人们的环境意识越强，该模式发挥的作用就越大。
　　2 完善我国环境经济法律制度的基本背景
　　经过20多年的发展，我国制定和实施了一系列关于防治环境污染、保护自然资源的法律法规，在环境保护中确立了“预防为主，防治结合”、“谁开发，谁养护，谁污染，谁治理”和“强化环境管理”三大政策，形成了以环境影响评价制度、“三同时”制度、征收排污费制度、环境保护目标责任制度、城市环境综合整治定量考核制度、限期治理制度、排污许可证制度、污染集中控制制度等八项制度为基本内容的环境管理体系。上述以行政管理为主的管理体系，侧重于污染物产生后的达标排放，总体上属于“末端”治理措施。至于“预防为主”原则，虽然早在70年代就已提出，但由于行政管制的力度不够，又缺乏有效的经济刺激制度，因而并未得到充分落实。随着社会主义市场经济体制的建立，在强化“直接控制”的同时，完善经济手段以保护环境资源的呼声很高。中国政府在《环境与发展十大对策》中指出［1 ］：“各级政府应当更好地运用经济手段来达到保护环境的目的”；在《中国21世纪议程》中指出［2］：“为适应中国社会主义市场经济体制的建立， 对已有的立法进行调整，引入符合市场经济规律和市场机制的法律调整手段”，“通过调整各种经济政策，在国家宏观调控下，运用经济手段和市场机制促进可持续的经济发展”。可见，利用经济手段促进中国的可持续发展已被摆到了极为重要的位置。
　　3 完善我国环境经济法律制度的途径
　　对开发利用自然资源者收费是世界多数国家通行作法，我国在有商品经济条件下也已确立了资源补偿费制度。例如，《矿产资源法》（1986）明确规定：“国家对矿产资源实现有偿开采。开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”；《水法》（1988）规定：“对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费；其他直接从地下或江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费”。这些措施对提高自然资源的利用效率，促进自然资源的合理利用与保护起到了积极作用。随着市场经济的发展，其功能逐步加强，但缺陷也日趋明显。一方面，收取资源补偿费的范围（包括自然资源的范围和开发利用者的范围）狭小，许多国有自然资源仍处于任意、无偿使用状态；收取的费用远远低于自然资源本身的价值，往往无法通过市场供求反映出其稀缺性。这就使得许多自然资源利用效率低下，浪费严重，促使生态环境的破坏、退化并加剧了环境污染。另一方面，现实中苦乐不均的现象十分严重。由于管理上的缺陷，能收到资源补偿费的大多是开发利用自然资源的国有大中型企业，如矿山、冶金企业等，而浪费严重的乡镇、村办和私营企业等小型企业，由于量多面广，往往鞭长莫及，难以收取资源补偿费。这不仅违背了保护自然资源的初衷，而且造成了市场条件下的不平等竞争。
　　针对上述情形，一方面，应当扩大资源补偿费的征收范围，提高收费标准，使其能够反映出资源稀缺性和实际价值；另一方面，必须加强对自然资源补偿费征收工作的管理，特别是严格审批手续，强化征收环节，保证把应收的资金收上来。同时，应当结合国家产业政策，对国家保护的行业或者开发、利用自然资源成绩突出的企业实行减免收费、税收优惠或奖励，做到既不损害本来就相对薄弱的原材料产业，又能从总体上提高自然资源的利用效率，减轻环境资源的压力。
　　在利用环境纳污（自净）能力资源方面，我国于70年代末、80年代初制定了征收排污费制度，这是“污染者付费原则”的具体表现。在现行的环境资源法律体系中，除了《水污染防治法》对水污染物实行排污收费、超标排污征收超标准排污费外，总的说来实行的是超标排污收费制度，即只是对超过浓度标准排放污染物者征收排污费。虽然该制度对控制污染物的产生和排放，促进排污者加强经营管理、节约和综合利用资源、治理污染、改善环境等发挥了一定作用，并筹集了一部分污染防治资金，但总体上看经济刺激功能极其微弱。首先，收费标准偏低，企业所交的超标准排污费只相当于污染治理费用的10％～15％［3］， 更远远低于污染物的正常处理费用，客观上鼓励企业宁愿交纳排污费也不积极治理污染，形成“谁污染、谁受益”的格局；其次，实行单因子收费，即同一排污口有两种或两种以上污染物时，按收费最高的一种污染物计算收费数额，不利于促使排污者削减污染物，也不利于其公平竞争；再者，超标排污收费制度实质上是经济体制下以资源分配、无偿使用为主要特征的产品经济在环境保护领域的具体体现，排污者只要不超过污染物排放标准，就可以无偿使用环境纳污（自净）能力资源，许多排污浓度小但排污量很大、污染严重的企业也可不交排污费，这在很大程度上加剧了资源浪费和环境污染。而在市场经济条件下，经济利益成为社会关系的纽带，提高环境资源利用效率以及保持社会公平要求摈弃“环境资源无价值”的传统观念而遵循有价、有偿使用的原则，要求提高收费标准和实行多因子累计收费。否则，经营者仍会逃避防止、减少和治理污染的责任，这既造成环境资源的浪费和污染，又使污染治理投入多、排污少的经营者与污染治理投入少、排污多的经营者处于不平等的竞争状态。
　　随着经济的大规模迅速发展，环境污染的压力越来越大，仅污染源排出的未超标部分的污染物就侵占了大部分的区域环境容量甚至已经超过了该区域的环境容量。在这种情况下，如果仍然只对超标排污者征收排污费显然已无法保证和改善环境质量，远远不能满足环境与经济协调发展的要求了。从长远的观点来看，以污染物的“总量控制”取代目前的“浓度控制”是必然的趋势，但考虑到实际需要和条件的限制，污染物的“浓度控制”与有条件的“总量控制”（所谓有条件的“总量控制”，是指针对某些特殊区域、某些特定种类的污染物实行“总量控制”）将在较长时间内共存，最后逐步过渡到“总量控制”。
　　“总量控制”下应当实行排污即收费、超标排污属于违法并加重收费的制度。而在实行“浓度控制”的条件下，变现有的超标排污收费制度为达标排污即收费、超标排污加倍收费并予以处罚的制度也同样是必要的、可行的。首先，其必要性在于消除不同法规间的不协调。根据《标准化法》的规定，强制性标准必须执行，对违反者要处以罚款甚至追究刑事责任。而现行《环境法》只要求超标排污者交纳排污费，即并不认为超标排污系违法行为。这就直接违反了《标准化法》的规定，造成法律体系内部的不协调。此外，现行《环境法》规定，对投入生产或使用时未达到建设项目环境保护管理要求（包括符合污染物排放标准）的新建、改建、扩建项目，可以依法处罚。这就出现了建设项目投入生产或使用时超标排污视为违法并予以处罚，而投产后超标排污仅征收超标准排污费、不算违法也不受处罚的自相矛盾的境况。其次，其可行性，可以从我国的法律实践中得出结论。现行《标准化法》、《药品管理法》、《产品质量法》、《食品卫生法》等法律分别规定对违反“强制性标准”、“药品标准”、“保障人体健康和人体安全标准”、“卫生标准”的单位和个人予以处罚，即都实行超标违法原则。如果在《环境法》中实行超标违法并予以处罚的制度，同样也不会超过一般企业的承受能力，不会出现处罚面过大、执法困难的局面。这是因为国家污染物排放（浓度）标准是根据国家环境质量标准和国家经济技术条件制定的，其中针对重点污染源或产品设备的专项标准是根据国家一般的污染治理水平即最佳实用技术（bpt）而定的。
　　当然，在污染物“浓度控制”与有条件的“总量控制”并存的情形下，考虑到企业的实际承受能力和区域环境的具体特点，实行排污收费、超标排污违法并加倍收费制度应当遵循灵活处理、区别对待、逐步到位的原则。一般地，凡实行“总量控制”的区域和污染物，新建、改建、扩建、技术改造的污染源应当立即实行该制度，而对现有的污染源则要根据国家的产业政策、企业自身的经济技术条件等规定一定的宽限期。凡实行“浓度控制”的区域和污染物，应侧重于实行超标排污加重收费，并可责令其限期治理，其中新建、改建、扩建、技术改造的污染源应立即实行超标排污加重收费，而现有污染源则应逐步地、定期地提高收费标准。此外还应合理调整污染物排放标准和各污染源的排污量指标，最大限度地保证公平。
　　环境税对开发、利用、保护和改善环境资源有着显著的刺激（鼓励或抑制）效果。受传统产品经济的影响，我国的环境税收法律制度还比较薄弱。目前对煤、石油、天然气、盐等征收的资源税收及城镇土地使用税等，主要目的是调整企业间的级差收入、促进公平竞争，对促进环境资源的合理利用和保护、改善的意义不明显；在奖励综合利用以及节约能源方面，环境立法采用了一些税收调节手段，如规定综合利用产品在投产5年内免交所得税和调节税， 综合利用的技术引进项目和进口设备、配件可以视为技术改造项目而享受减免税优惠等。
　　随着社会主义市场经济的发展，环境税在保护环境资源中的地位和作用将不断增强。但是，我们应当汲取西方国家的经验教训，针对我国的主要环境问题，通过立法促进环境税的分期分批实施。除现有的一些环境税收规定外，目前首先应当对含硫燃料征收硫税，对严重危害环境的产品如含cfc[，s]的产品征收“污染产品税”。 这不仅有利于环境资源的合理、持续利用和改善，有利于履行有关保护环境资源的国际条约和公约，也可以作为环境基金的一个来源。此外，为了鼓励污染防治和自然资源的保护，对采用清洁工艺技术以及安装“末端”处理设施的企业、环境保护工程项目、生态恢复工程项目等应当提供减免税、加速折旧等优惠；对严重浪费自然资源的行为应当征税，如征收土地闲置税等。
　　在财政刺激方面，除了取消或减少与可持续发展目标不相符的各种政策性补贴外，为了加强中央对地方、环保机关对企业等在环境保护方面的调控能力，应当建立和完善分级管理的环境保护基金。该基金应由中央和地方的环保投资、环境费、环境税、环境贷款、外国和国际组织的环保赠款等组成，由环保部门会同有关部门统筹安排使用。中央基金主要用于清洁工艺技术、设备以及“末端”治理技术、设备等的研究、开发、推广、应用或以赠款、贴息贷款等形式向有关企业、单位提供经济支持和刺激，也可用于帮助地方修建或改进环境保护基础设施等。地方基金除用于修建、改进环境保护基础设施、进行区域环境综合整治外，还可用于帮助清洁工艺技术、设备以及“末端”治理技术、设备等的研究、开发、推广、应用，帮助治理重点污染源，用于救济某些由环境污染或破坏遭到损害的受害人等。
　　相对于“命令和控制”措施，排污权交易制度是一种灵活的污染控制手段。企业可以根据自身状况及市场条件选择自行削减排污量或到市场上购买排污指标，从而为企业实施费用最小的排污“达标”方案提供了新的途径，这不仅可以实现政府既定的环境目标，而且也可以节省污染控制的总费用。我国在16个城市开展排放大气污染物许可证制度试点的同时，也在6个城市进行了“大气排污交易政策”的试点。结果表明，该政策为空气质量非达标区提供了发展经济的可能性，加快了实现区域大气环境质量目标的步伐，同时促进了技术进步、产业结构优化和工业的合理布局，并使区域大气污染防治费用趋于最小［4］。因此， 在“总量控制”下的排污权交易制度也应得到立法的充分确认，特别是在水污染和大气污染控制方面，对适用范围、交易规则、监督管理、违法责任等内容均应作出明确、具体的规定。
　　为了推动建设项目“三同时”制度以及企业环境保护目标责任制度的落实，许多地区的环保部门在实践中探索实行保证金（也有的称为抵押金或执行债券）制度。由于缺乏明确的法律依据，各地主要根据国家有关文件或地方相应规定执行保护金制度，其实施依据、收取保证金的时间、标准以及财务管理制度、监督机制等大都各不相同或极不完备。尽管这项制度存在着这样或那样的不足，但提高了“三同时”制度的执行率，加强了建设项目后期的环境管理，增强了企事业单位领导的环境保护意识，促进了污染防治措施的落实，使环境保护部门在“三同时”和企业环境保护目标责任制的管理方面变被动为主动等。因此，环境立法应当肯定和完善针对“三同时”制度、企业环境保护目标责任制度以及啤酒瓶、饮料瓶等而采取的保证金制度。
　　环境标志制度作为市场经济条件下强化环境管理的一项有力措施，已为发达国家的实践所证实。从1993年3月起， 我国也开始了环境标志认证工作，环境标志制度作为一项引导性政策，目前我国实行的是自愿申请原则，随着推行清洁生产和污染预防政策以及国际经济一体化的要求，我国的环境标志产品认证制度要与国际通用标准相衔接，其由非强制性的引导性政策上升为稳定、普遍的强制性法律制度。因此，建立完善的环境标志制度应是我国环境经济立法的发展方向之一。
　　「参考文献」
　　［1］国家环保局。环境与发展十大对策。中国环境年鉴（1993），北京：中国环境出版社，1994。
　　［2］国家计委等。中国21世纪议程。北京：中国环境出版社，1994。
　　［3］解振华。我国环境保护面临的形势和挑战。环境科学动态，1995 ，（2）。
　　［4］国家环保局。大气环境管理中经济动力作用的发挥-大气排污交易政策在我国的探讨。中国环境管理，1994，（1）。
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张忠民：从刚性单一到柔性综合：环境污染防治法律制度的嬗变
作者：张忠民
从刚性单一到柔性综合：环境污染防治法律制度的嬗变
【内容摘要】以《环境保护法》为中心确立的现行环境污染防治法律制度，刚性有余、相对单一，强调政府对企业的管制和企业本身的环境责任，局限在传统的污染范畴和有限的外部性内化方法。应当以《环境保护法》修改为契机，加大柔性、强调综合，实现该制度侧重政府环境责任、回应新型污染、主张系统应对、追求实施效果等方面的嬗变。
【关键词】环境污染防治法律制度、刚性单一、柔性综合
一、环境污染防治法律制度之概说：学说、界定和嬗变
（一）学说
一般来说，环境保护的法律制度包括基本法律制度和一般法律制度两类。其中，对于环境保护的基本法律制度，学界存在一定的论争，大都在环境保护规划制度、环境影响评价制度、环境标准制度、“三同时”制度、许可证制度、环境监测制度、排污收费制度、现场检查制度、目标责任制度、限期治理制度、经济刺激制度等中间进行不同程度的取舍；而对于环境保护的一般法律制度，则分歧不大，基本上都认为由污染防治法律制度和自然资源保护法律制度两大部分组成，只不过在概念的具体表述上存在些许差异，并由此导致再抽象和再分类的不同。以污染防治法律制度为例，有的将其区分为预防性防治制度和治理性防治制度，前者主要包括城市环境综合整治定量考核制度、排污申报登记制度、防止环境污染转嫁制度，后者则主要包括污染物排放税费制度、现场检查制度、限期治理制度、突发环境事件应急制度等；有的则将其区分为物质流污染防治法律制度和能量流污染的法律控制制度，并将大气、水、海洋、有害化学物质等污染的防治纳入前者的领域，将噪声、振动、放射性、电磁辐射、光照等污染的控制置入后者的范畴。
（二）界定
如此不难看出，环境保护的基本法律制度与一般法律制度相互交错，并无绝对界限。一个环境要素上可能存在若干法律制度，一个法律制度也可适用于若干环境要素。两者的区别更多地由于审视的角度和分类的标准不同所致。因此，从这个意义上说，环境污染防治法律制度在拥有其污染防治等个性因素的同时，可以也必须具备环境保护等共性的成分。归根结底，缘于污染防治与自然资源保护的不可分割的关联、源于环境法从单一环境要素的污染防治到生态环境全方位保护的变迁。所以，我以为，环境污染防治法律制度是由环境法所确立的、以污染防治为目的的、具有法律约束力的行为模式或行为准则。该制度有三大特性：（1）该制度主要由污染防治法所确立，也可由环境保护基本法所规定，亦可由自然资源保护法所体现；（2）该制度拥有一定环境保护基本法律制度的共性和普遍性，故而，可借鉴环境保护基本法律制度的分类方法，进行事前预防类、行为管制类、影响与诱致类、事后补救类等四种类别的划分；（3）该制度具备自身污染防治的个性和具体性，突出体现在行为管制和影响与诱致两大方面。
（三）嬗变
环境污染防治法律制度所具备的共性和个性并非一成不变，事实上，随着历史的发展，它们正在潜移默化地发生着变化，个性中越发体现共性，两者交织伴生。究其原因：环境问题正经历着“从小到大、从单一到复杂、从本土化到全球化”的演化。以应对和解决环境问题为己任的环境法，也在随之经历着某种变迁：比如“现代环境法的形成经历了从人类社会早期有关自然资源保护管理的规范发展到防治生活环境污染与保护自然资源并重，再到全方位环境资源保护的整合型环境立法阶段”，又如“现代环境法的发展经历了两次大的变化，度过了污染防治法和环境保全法两个阶段并已进入第三个阶段循环型社会法阶段”，再如“环境法的调整范围由污染防治为主，逐步扩大到污染防治与自然资源保护并重，进而扩大到对整个生态环境的保护和改善”。如此不难发现，尽管学说的表述不同，但基本上都暗含着如下的规律：环境问题的应对必须恪守“从点到面、从具体到系统、从事后到事前、从消极到积极”的转变。作为应对环境问题的重要工具，环境污染防治法律制度也在契合着这种转变，发生着某种嬗变：从注重事后救济到强调事前预防和事中规范；从强调污染防治工具的独自担当、集中发力到侧重与自然资源保护等手段的相互协调与配合；从讲究污染防治的环境效果到追求生态效果、社会效果、法律效果等的统一。
二、刚性、单一的环境污染防治法律制度之实然状态：以《环境保护法》的确立为中心
现行的环境污染防治法律制度，主要由两部分的法律所确立：一是污染防治法，主要包括《水污染防治法》（2008年）、《固体废物污染环境防治法大气污染》（2004年）、《放射性污染防治法》（2003年）、《大气污染防治法》（2000年）和《环境噪声污染防治法》（1996年）等；二是环境保护基本法，即《环境保护法》（1989年）。当然，对于现行《环境保护法》是否能充任环境保护基本法存在一些论争，但大都承认如下两点：该法有环境保护基本法之名而缺乏基本法之实，从其效力位阶、立法内容等方面看，近乎是一部单行法；该法关注和侧重污染防治而相对忽视自然资源的保护，从某种意义上讲，是政府管理之法、是污染防治之法。因此，现行的环境污染防治法律制度是以《环境保护法》为中心所确立的。具体说来，主要仰仗第四章“防治环境污染和其他公害”规定了若干制度，主要包括环境保护的责任制度、企业和技术的环保要求制度、三同时制度、排污申报和收费制度、限期治理制度、技术和设备引进的环保要求制度、环境事件的应急制度、特殊物品的管制制度、污染设备转移的控制制度等。这些制度看似合理、全面，但却存在诸多不足，呈现出两大特点。
（一）刚性有余
这点主要体现在制度的形式要件上。这些制度的表述大都使用了“必须”、“应当”、“不得”、“禁止”等字眼，如此强制性的规定似乎刚性十足，然而却极易导致实施的乏力或者落空。比如环境保护的责任制度要求“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度”，又如企业和技术的环保要求制度规定“新建工业企业和现有工业企业的技术改造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术”，还如技术和设备引进的环保要求制度强调“禁止引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备”，再如污染设备转移的控制制度要求“任何单位不得将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用”。这些规定本无可厚非，然而单提要求并不足以保证实施效果。因为企业作为理性的经济人，很难有内在的积极性主动地内化环境的外部性。从理论上说，外部性内部化的途径无外乎两种：一是私人的解决方案，比如利用道德规范、慈善等进行约束，或者鼓励利益各方签订合约进行交易；二是公共的解决方案，比如政府进行管制，或者采取税收或补贴的方法促使行为得以纠正。从目前《环境保护法》的安排来看，似乎只是在强调政府的管制，而鲜少涉及到其他的解决途径。即便是管制，也过于刚性：只谈政府对企业的管制要求，不谈政府的公共性和服务性的“付出”，更缺乏相应和有效的责任等规定与之配合，导致“违法成本低、守法成本高”，无法保证管制的普遍被遵守和被服从。
（二）相对单一
这点主要体现在制度的内容上。首先，这些制度的指向单一，它们的着眼点大都集中在企业，很少围绕政府本身。即便涉及到政府，也大多从管理者的角度谈及政府的管理职能，而非政府的环境责任，比如限制治理制度规定“中央或者省、自治区、直辖市人民政府直接管辖的企业事业单位的限期治理，由省、自治区、直辖市人民政府决定。市、县或者市、县以下人民政府管辖的企业事业单位的限期治理，由市、县人民政府决定”；当然，在环境事件的应急制度中，模糊和笼统地谈到了政府的机构性责任，即“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，在环境受到严重污染威胁居民生命财产安全时，必须立即向当地人民政府报告，由人民政府采取有效措施，解除或者减轻危害”。其次，这些制度的范畴单一，一方面，前已述及，这些制度大多属于管制，基本没有涉及到税收、补贴、契约交易等范畴，而这些范畴恰恰可能增强企业的治污积极性而使其生命力十足；另外一方面，这些制度的落脚点集中在“废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质、噪声、振动、电磁波辐射、有毒化学品”等有限的客体之上，而对于目前较为普遍和日益加剧的生活污染、农村面源污染、土壤污染、机动车污染等缺乏着墨。
因此，概括说来，现行的环境污染防治法律制度，强调政府对企业的管制而非政府对企业的服务、侧重企业的环境责任而非政府的环境责任，局限在传统的环境污染之上而对于新型的环境污染关注不够、困顿于单一的被动的内化环境污染外部性的路径而对于系统的主动的内化环境污染外部性的方案考量不足。
三、柔性、综合的环境污染防治法律制度之应然走向：以《环境保护法》的修改为契机
前已述及，环境污染防治法律制度理应顺应形势，践行着某种嬗变。在我看来，不论是主张《环境保护法》的“大改”，还是认为《环境保护法》的“小改”，在改变环境污染防治法律制度“刚性有余、相对单一”的现状上，应该是一致的。应当抓住《环境保护法》修改的契机，将环境污染防治法律制度推向柔性和综合之路。
（一）加大柔性
加大柔性的方法主要有二：一是形式上的表述，在合理使用“必须”、“应当”、“不得”、“禁止”等强制性的字眼基础上，加入“可以”、“鼓励”等选择性的用语。以原来较为刚性的企业和技术的环保要求制度以及技术和设备引进的环保要求制度为例，在保留和完善企业强制性义务的同时，不妨从政府的角度，多用“可以”或“鼓励”，开一些可供选择的“药方”。比如“鼓励经营者淘汰相对落后的生产技术，县级以上环境行政主管部门可以对自愿的落后技术淘汰给予补贴”；又如“国家鼓励污染防治技术和设备的研发和使用，并通过税收、财政、金融政策予以支持”。二是内容上的创新，给当事人更多的行为选择，激发其主动环保的积极性。比如利用环境合同和环境指导等方式规范相应主体的行为，“各级政府以及环境行政主管部门可以通过协议的形式促使企业采用先进技术、改进管理以节约能源和资源、减少污染物排放。各级环境行政主管部门应当指导企业改进内部管理制度和环境保护措施，提高环境保护工作水平”；又如充分尊重地方性知识和民间文化引导人民防治生活污染，“地方各级人民政府应当采取措施减少生活污染物的排放，推行生活垃圾分类，规范产生较多污染的其他生活消费行为。村民或者居民社区等可以通过公约规范噪声、生活垃圾的排放，提高生活环境质量。”
（二）强调综合
强调综合的路径主要有四：一是强化环境污染防治的政府责任，不再单一地指向相对人，并且在表述上尽量多使用义务性、原则性和鼓励性的规定，比如规定“各级人民政府应当根据环境质量目标制定年度污染防治计划，针对重点污染物、重点污染企业和重点污染区域采取措施减少污染物排放。各级环境行政主管部门可以采取财政支持、窗口指导、委托治理等方式预防和治理污染。”二是综合运用环境污染外部性内部化的多种工具，不再局限在政府的管制之上，比如规定排污权交易制度，“国家推行排污权交易制度。已经实施总量控制的污染物，取得排污许可的经营者可以转让排污权”；又如规定经济刺激制度，“各级政府和环境行政主管部门可以对节能改造、环境保护新技术研发和采用等进行补助，补助经费列入财政预算”；还如规定环境税费制度，“国家建立和完善环境税费制度，使用自然资源或者排放污染物应当依据法律、行政法规纳税或者缴费。”三是拓展环境污染防治制度的作用范畴，纳入对新型污染的考量，比如针对农村面源污染，规定“县级环境行政主管部门应当会同农业等部门制定面源污染防治计划，加强对农药、化肥使用、养殖业发展等的管理，报同级人民政府批准后实施，防治面源污染，保障农用地质量”；又如针对土地污染，规定“县级以上环境行政主管部门应当会同土地部门加强土地污染管理，对可能造成土地污染的重点企业实施跟踪监控，防止土地污染。土地污染严重的地区，县级以上人民政府应当建立土地污染治理基金，开展土地污染治理和土地修复”；再如针对机动车污染，规定“国家逐步提高机动车和汽柴油的环保标准，并发展公共交通控制机动车数量增长。机动车保有量大的城市可以采取措施控制机动车增长，加快淘汰环保标准低的机动车。”四是注重环境污染防治与生态环境保护之间的协调。事实上，两者相互交织，很难区分。比如政府环境污染防治的责任是以政府环境质量目标责任为基础的，而排污权交易又是以环境容量使用权的确立和污染物的总量控制为前提的。这就要求我们应以生态环保的系统性特点整体地而非孤立地看待和设计环境污染防治法律制度，其实不难。从应对工具上说，要完整考量环境外部性内部化的各种方案，因为它们对环境问题的解决有普遍适用的意义；从价值取向上说，要始终坚持人体健康优先，因为在这点的终极追求上两者并无二致。
总之，鉴于目前环境污染防治法律制度刚性有余、相对单一的现状，应当以《环境保护法》的修改为契机，加大柔性、强调综合，实现该制度侧重政府环境责任、回应新型污染、主张系统应对、追求实施效果等方面的嬗变。
&张忠民，法学博士，中南财经政法大学环境法研究所研究人员。
参见金瑞林、汪劲：《20世纪环境法学研究评述》，北京大学出版社2003年版，第197-201页。
参见吕忠梅主编：《环境法导论》，北京大学出版社2008年版，第117-140页。
参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第321-415页。
一个典型的佐证就是美国环境立法六个阶段的变迁：从普通法保护的时代（1945年前），到联邦协助地方解决问题（），经过现代环保运动的兴起（），再到联邦制定法框架的逐步建立（），又经制定法战略的扩展和提升（），最后到制定法的反冲和再生（1991年至今）。在这个历程中，环境法也从对于人体健康、自然资源等的零星保护发展成为对于生态环境的全方位保护。See, Robert V. Percival, et al, Environmental Regulation: Law, Science, and Policy, Aspen Publishers, 2009, pp.88-99.
这种分类标准为汪劲教授所主张，参见汪劲：《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第197-200页。
汪劲：《论现代环境法的演变与形成》，《法学评论》1998年第5期。
徐祥民：《从现代环境法的发展阶段看循环型社会法的特点》，《学海》2007年第1期。
周珂、竺效：《环境法的修改与历史转型》，《中国地质大学学报（社会科学版）》2004年第4期。
参见吕忠梅：《中国需要环境基本法》，《法商研究》2004年第6期；汪劲：《从环境基本法的立法特征论我国&环境保护法&的修改定位》，《中外法学》2004年第4期。
详见《环境保护法》第24、25、30、34条。
参见[美]曼昆：《经济学原理》（上册），梁小民译，机械工业出版社2003年版，第176-183页。
详见《环境保护法》第29、32条。
详见《环境保护法》第24、33条。
参见杨朝飞：《&环境保护法&修改思路》，《环境保护》20007年第2期；汪劲：《论有限修改&环境保护法&的有效性课题》，《清华法治论衡》2012年第2期。
参见杨朝飞：《&环境保护法&修改思路》，《环境保护》20007年第2期。
出处：原载于《环境保护》2013年第21期，发表时有所删节。
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