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公共决策失误的界定及表现
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公共决策失误的界定及表现
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公共政策变形记
　　公共政策变形记
　　-本刊记者 杨 敏
　　12月25日，合肥大雾。晨雾中一大一小身影，一问一答对话。
　　孩子：爸爸，我们的城市会不会也禁止电动自行车？
　　父亲：现在不会，以后保不准，广州不是禁了吗。
　　孩子：如果真禁了，以后送我上学怎么办？
　　父亲：再说吧，现在还能骑―――
　　“禁电”，2006年底最热门的公共话题，也是这一年度最饱受争议的公共政策。政府的沉默，非但未能冷却各利益相关方加入政策辩论的热情，反而让舆论的洪流汇聚壮大，“禁电”这一公共政策正面临越来越严峻的拷问。
　　广州很多市民，正在为这一草根交通工具退出城市交通系统而烦恼，这样的烦恼也正在感染其他城市的市民，被政策寒冬击中的还有电动自行车厂商与销售商，这利益攸关的三方渐渐聚拢，抵御政策的冰凉。
　　大多关乎民生的公共政策，对政府来说，可以简约化为许可和禁止，2006年里，到底有多少类似于广州“禁电”的政府决策行为，正在变形了的“许可”和“禁止”中蚕食着公众的福利？
　　政策辩论：事前事后冷热不均
　　尽管有人相信，政策能够越辩越明，但是他们忽视了一个很重要的逻辑关系，政策出台之前的辩论与政策出台之后的辩论，哪一个更能够体现决策正义，哪一个更能够改善决策品质，哪一个更能增进公共福利？显然，是事前。
　　2006年春天，成都市民同样因为出行问题引发了一次激烈的政策辩论。2月20日，成都市交通委员会向外界透露，将实行一项新的公路收费政策―――将18条开放式收费公路、“五路一桥”和绕城高速路捆绑式收费，所有机动车在年检时统一收取，这就是所谓“大年票”政策。
　　网络民意的策动，让私家车主挺身而出，掀起了“新保路运动”，随后，人大代表、政协委员先后呼吁政府部门在“合法合理合情”的前提下妥善解决问题。长达几个月的政策辩论，让政府陷入了舆论漩涡，使得这项政策动议最终落空。
　　与广州“禁电”政策相比，成都市民在政策辩论中最终得以影响到政策的输出，不在于政府部门自身的纠错愿望，而在于辩论发生在政策正式出台之前。时机的不同，公共辩论对政策的影响力就完全不同。
　　关键是，我们又有多少辩论发生在“事前”？2005年，两大旷日持久的政策辩论，当属环保事件与黑龙江恢复婚检，这两次辩论都爆发在政策落地之后。这些案例说明，在“决策黑箱”中制造出的政策产品，在多大程度上可能对公众的权益造成伤害。
　　政策辩论的功用，是纠错还是预防？如果政府的决策机制具有足够的理性，能够允许在“断”之前有充分的“谋”与“辩”，那么，公共决策就不会那么脆弱，不会遭遇那么多的民意对垒。
　　上世纪90年代末期，上海就曾经尝试运用“德尔菲法”进行过政策预测活动。这种由美国兰德公司命名的预测方法是采用匿名通信和反复征求意见的形式，使专家在彼此隔离的情况下交换意见，这些意见在经过技术处理后得出结果。这一次上海进行的小规模决策咨询，调查对象为45人，预测的内容是：上海市现在急需解决的十大问题是什么？从第一轮的统计结果看，专家意见很分散，归纳整理后有107个问题。上海市政府从中选择了意见较为集中的20个问题进行第二轮咨询，两轮过后意见就比较统一，这样的尝试对上海市政府的决策具有重要的参考价值。
　　这样的“谋”，可以视作另一种形式的“辩”，因为人们发出的不同声音，影响了公共决策的输出。
　　另一种常见的“辩”的形式是听证会，尽管一直存在只“听”不“证”的质疑，但这毕竟是一种制度化的事前可以影响政策输出的方式。形式不是问题，关键在于如何更好地操作，让听证会这种政策辩论的平台更稳定地发挥作用。
　　如果更多的公共决策行为能够在政策输出之前，允许公众进行辩论，那么，公共政策落地就会少些民意的对垒，政策的内化程度、认同程度会正向提升。
　　可行性论证：异化为论证可行性
　　导致公共政策变形的另一种病因，就是将可行性论证异化为论证可行性。在公共部门对决策失误责任追究缺乏合理的制度安排的情况下，“拍脑袋决策、拍屁股走人”成为官场常态。
　　作为投资主体的政府，手上有着大批的项目需要决策，可行性论证正逐渐演变为论证可行性。2006年的多起决策事件，都或多或少地具有这样的决策痕迹。12月30日，宜昌将“三峡集锦”景区内所有的建筑夷为平地。1996年，这个号称“世界最大的整体性微缩景点”引起极大的轰动，旅游界称：这是继深圳“锦绣中华”、“世界之窗”后的又一大人造景观。短暂的兴盛之后，“三峡集锦”走向衰落。这个耗资4000万元的“假三峡”面临巨大的安全隐患。
　　背靠鬼斧神工的三峡美景，宜昌为什么还要上马“三峡集锦”工程？这个工程在建设之初，并非没有进行过“可行性论证”，但是政府的投资冲动让这样的论证颠倒了逻辑。缺乏了质疑的初衷，丧失了专业的严谨，一干专家学者的唱和，掩盖了不同意见者的声音。
　　“三峡集锦”并非个案，南通推倒了一个新建仅仅两年的火车站，重新“改扩建”，贵州省在对市场行情、产业发展、风险控制等要素都无法掌控的形势下，盲目投资微硬盘项目，都是“论证可行”制造的劣质决策。
　　那么，可行性论证到底是如何沦为论证可行的？答案有两个：一是领导意志控制论证过程。如果领导充当行家进入评审行列，左右专家意见，那么，主观意志就代替了客观理性的分析。当各类专家型领导粉墨登场，扮演着论证会上最有话语权的角色，可行性论证难免偏离了初衷，丧失了制度设计所赋予它的理性。二是论证专家的“职业化”趋势，专家学者犹如演员走穴，出现在不同类型的论证会上，同样几个人，说同样的话，只为捧场，不为论证。专家丧失了专业的傲骨，严谨的品格，成为可行性论证会上被操控的傀儡。
　　如果换一个视角，我们在决策之前能不能够做“不可行性论证”呢？当政府的一项新政策、新规定，或者重点项目出台前，在可行性计划提出的同时，组织另外一批人员扮演“魔鬼角色”，进行反向论证，这样的逆向思维能够提供双向而且集中群体智慧的参考，对不可预测的情况提前采取预案和防范措施。2005年，北京市政协委员绛云提交提案，建议试行“不可行性论证”工作机制，北京正在尝试通过制度化的安排，进一步规范决策程序，促进政府决策的理性化程度。
　　公共权力：无休止界限
　　“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才会休止”，这是孟德斯鸠在《论法的精神》中对权力的概括。
　　这句话中有两个问题需要追问，一是如何为公共权力设定边界；二是制度创设需要基于什么样的人性假设。如果用2006地方公共决策中一些经典案例来解释这两个问题，我们会获得理想的答案。山西方山县，因为一位中学生“上书”县委书记，痛陈网吧给青少年带来的危害，书记就一纸令下关闭了全县的网吧，他维护了一部分人的利益，但不意味着维护了公共利益。
　　县委书记有没有权力终止网吧的营业行为？网吧的无序发展带来的社会负效应，不是因为网吧的“恶”，而是政府对于市场的监管没有发挥最起码的作用，从这个意义上来说，政府要做的不是关闭网吧，而是加强监管。
　　县委书记善意的政策意图，却将公权力的强制性、扩张性、排他性等自然属性发挥得淋漓尽致。然而，“后网吧时代”的方山县非但未能彻底“消灭”网吧，反而将其彻底赶往非法生存状态，这样的情形下，政府想要监控更是难上加难。
　　2006年发生的其他一些公共决策行为，诸如济宁杀狗、杭州“奔的”退市，我们依稀能够看到政府挥舞着公权力的大旗，蚕食本来属于市场或者属于私权利的领域。政治活动家们以一种“天然的”倾向，扩展政府行动的范围与规模，去跨越任何可以观察到的“公共性边界”，公权力干预市场、公权力干预私权利，已经成为常见病。
　　以人类治理公共事务的经验来说，并不是对公权力的扩张性没有足够的警惕，四种常见的制约权力的措施在实践领域发挥着不同的功效。第一种是以德制权，这是最容易被中国传统文化接受的方式，人们认为掌握公权力的人拥有足够的自律精神去管束自己的行为；一种是以民制权，只有拥有健全的选民投票机制以及委托代理治理方式才能最大程度地发挥对权力的制约；第三种是以法制权，前提条件是对法律的尊重以及拥有健全的法律体系；最后一种是以权制权，就是以一种权力去制约另一种权力。在这四种方式中，哪一种最适合我们，显然，就是“以权制权”，正是权力的制衡不够，才会发生齐河县33人冒充县委书记签字混进国家机关的怪现象。编制委员会理应是县长担任，但人事权却在县委书记手上，权力的失衡必然导致权力的泛滥。
　　因此，在制度设计中，对于权力边界的设置，只能以另一个权力的存在为逻辑前提，这种逻辑是基于必要的“恶”的人性假设，正像坐飞机都需要安全检查一样，只有每个人都被假设为危险的，才是真正能够保障安全的制度。因此，对公共决策者权力进行制约的必要性就是基于这样一个浅显的道理。-
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9：00&22：00
减少公共决策失误是提升地方政府行政能力的客观要求
2010年第11期目录
&&&&&&本期共收录文章20篇
　　摘要:决策失误是最大的失误,本文通过分析导致地方政府公共决策失误的原因,提出了要从公共决策制度层面、决策主体层面和公共决策监督层面对决策失误进行防范。 中国论文网 /3/view-1591627.htm　　关键词:决策 失误原因 防范对策 制度 主体 监督 　　 　　决策失误是最大的失误,吴邦国同志曾说:我们国家最大的浪费莫过于战略决策的失误;中国人民大学公共管理学院的毛昭晖教授指出:从国际的视角看,我国的决策失误率达到30%,西方发达国家却只有5%左右。我国改革开放以来,由于各级领导决策失误而造成损失的事件可以说是屡见不鲜。地方政府的决策是否程序规范、制度健全、环境优化、责任明晰,不仅关系到公共政策是否得当,而且还反映了政府行政能力水平的高低。所以地方政府要不断推进行政决策的科学化、民主化和公开化 ,提高公共政策制定水平。 　　一、地方政府公共决策失误的两大主要原因 　　(一)缺乏科学的决策机制,主要表现为: 　　1、缺乏公共决策责任追究制度。地方的行政决策者的选择权(拍板)很充分、集中,但对其决策主观性、随意性、机械性的制约则远远不够,导致很多决策频频失误又无法追究,并形成恶性循环; 　　2、缺乏必要的风险预警机制和决策评估机制。地方政府,普遍没有制度和法规用以明确规定如何对公共政策制定、执行中可能够出现的风险和运作情况进行及时地跟踪评估和监督控制; 　　3、缺乏科学的公共决策制定程序的法律和规范。公共政策从制定到执行都缺乏公开、科学的程序方面的制度和规定,因而公共决策制定活动的整个过程的透明度、民主性和科学性都无法得到制度保障。 　　(二)决策者观念出现问题 　　1、政绩观的偏差:如好大喜功。有些地方的行政首长追求政绩,想问题、办事情、做决策,喜欢做表面文章,脱离客观实际,如大上劳民伤财的所谓形象工程和政绩工程项目等; 　　2、民主观的缺失:家长制、一言堂。如果对行政首长负责制没有科学有效的监督,就容易造成行政首长恣意滥用权力、权力寻租、越权决策等弊端,从而导致决策失误; 　　3、程序观的缺位:盲目自信。主要表现为:缺乏或者不允许公众参与决策,没有充分听取广大人民群众的建议与意见;决策时没有充分获取或者研究信息;忽视或者不尊重事物发展的客观规律;轻视规则,不遵守法定决策程序等。 　　二、地方政府防范公共决策失误的对策 　　(一)制度层面的防范对策 　　1、建立健全可行性的公共决策责任追究制度 　　(1)必须建立与职位、职务、职权相一致的决策责任追究制度。确立“谁决策,谁负责”追究原则,决策失误后根据不同情况追究责任:属于工作水平的,进行行政处理;属于违法行为的,依法处理;造成重大经济损失,或有以权谋私等现象的,该追究刑事责任的就追究刑事责任。 　　(2)必须建立行之有效的风险预警机制。积极探索推行重大事项决策报告制度,消除决策监督的盲点,防范决策腐败、决策失误的发生。 　　(3)必须以法律法规的形式加强专家智囊团的作用。要在决策制中引进适当数量身份不同、利益独立的专家,并以相关的法规来规定专家意见在决策中的比重。 　　2、不断完善公共决策制定的行政程序 　　决策的核心在于程序。要实现决策过程的程序化、科学化,就必须注重决策的程序性。严格决策程序能够改变传统的经验型的“拍脑袋”决策方式,从源头杜绝个人独断专行、“一言堂”,并能够克服领导干部预见能力的缺陷,规避风险。要以制度的形式保证决策要具备五个环节:一听取公众意见,二专家论证,三决策听证,四人大质询,五成本效益评估。 　　(二)公共决策主体的防范对策分析 　　1、加强学习,提高决策者的政治素质和科学文化水平 　　决策者首先要树立正确的政绩观,按照科学发展观的理念进行决策;其次,要树立领导者就是服务员的为官理念和执政为民的思想和责任意识;最后,决策者还要在加强政治理论的学习的同时重视历史、社会主义市场经济、法律等方面知识的学习。 　　2、提高决策者的宏观洞察能力 　　当前我国改革发展进入关键阶段,社会利益关系更加复杂,这就迫切需要领导干部树立世界眼光,加强战略思维,善于从国内外形势发展变化中捕捉机遇、有效化解各种风险和应对挑战。在决策中以理性思考取代直观判断,以敏锐的视角取代习惯思维,做到既立足现实,又放眼未来。 　　(三)公共决策监督层面的防范对策分析 　　1、实现决策制定行为的法制化 　　目前决策监督,以监督决策的执行和决策的结果为主, 而对制定过程的监督比较弱。因此,地方政府就必须把决策制定行为纳入法制化轨道, 以法律的形式规范决策制定行为, 明确决策者的决策权限及责任和义务。 　　2、强化人民代表大会的监督职能 　　地方政府要保障地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权。是树立人大监督的主体地位,支持人大依法行使职权,为人大对政府依法有效、规范有序、严谨有度、制约有力的监督创造良好条件;要充分发挥人民代表大会制度监督作用,强化国家权力机关的监督权,改变权力机关因其有“权”无力而无法充分履行其对政府决策制定行为监督职能的情况。 　　3、落实和完善各项社会监督制度 　　社会监督包括人民政协、民主党派等各种社会团体的监督,广播电视、报纸杂志等传媒的舆论监督,居民委员会和村民委员会等各种群众自治组织的监督以及公民自行对政府决策制定行为提出批评、建议、申诉、控告、检举等监督活动等多种民主监督形式,使政府官员在行使公共权力的时候, 处于各项监督之下, 避免官员的寻租活动。 　　参考文献: 　　[1]张宜海.公民参与公共决策的路径探析.中州学刊. 2008;3 　　[2]贺善侃,黄德良.现代行政决策[M].上海:上海大学出版 　　[3]张洁,梁作强.新视角论政府公共决策失误的诱因及控制.全国商情:经济理论研究.2007;3
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日13:55&&&来源：
原标题：公共决策要心中有“数”
2015年7月，《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》发布；9月，国务院又公布印发了《促进大数据发展行动纲要》。当前，对于大数据技术将深刻影响和变革政府决策机制已形成普遍共识，专家学者对大数据在现代政府公共决策中的应用前景也进行了广泛探讨。但总体而言，各级政府及其部门在公共决策中对大数据的态度还相对比较保守，特别是，由于政府决策机制中存在的问题，大数据技术对公共决策议程的影响还非常有限。究其原因，主要有以下几点。
政府决策主体对大数据技术在优化公共决策议程方面的重要作用认识不足。李克强总理指出，现代政府一个很重要的标志，就是要及时回应人民群众的期盼和关切。尽管政府文件都允许公民提出决策建议，但普通老百姓的决策建议，在“经有关部门研究论证”“分管负责人审核”“主要负责人同意”等关口后，能提交政府会议研究的就所剩无几了。不少政府领导不了解大数据技术在改进优化公共决策议程中的重要作用，认识不到通过大数据技术进行分析，可提高政府感知和把握社会公众期盼和诉求的能力。同时，借助大数据技术，公众普遍关注的社会问题能由公众议程进入政府议程，并使得公共决策议程主要由政府主导逐渐转向社会公众意愿的充分表达，很多领导干部也认识不到这样将有效提升决策满意度。有的政府领导虽了解一些大数据知识和大数据技术对改进优化公共决策议程的作用，但对于数据准确性、分析结论可靠性以及隐私保护和安全等问题的顾虑较多，因此对运用大数据技术优化公共决策议程持保守观望倾向，积极性、主动性不高。
政府决策信息数据开放共享不足。现代政府是整体政府，讲究信息资源共享和跨部门协作。尽管中央政府明确要求“大力推动政府部门数据共享”“加强部门间业务协同”，但现实政府决策中数据部门分割和碎片化的问题仍很突出。不少政府部门有自己的专网，甚至同一部门内还有不同的数据信息系统。政府决策中，不少部门将自己获得的数据当成一种权力，守着自己的数据，重复建设、重复采集问题突出，且决策信息系统之间相互孤立，数据信息无法共享交流。因此，“信息孤岛”和“数据烟囱”导致除拥有信息数据的部门外，其他政府部门无法获取这些宝贵数据，难以通过多元全面的数据关联分析更准确地获知公众的关注点和诉求从而进入公共决策议程。与此同时，公众想要得到政府数据，进而研究提出合理的决策建议，更是难上加难。
一些政府决策基础信息数据库还不够健全完善。随着信息化时代和大数据时代的不断演进，政府治理的复杂性和难度日益增加。与之相适应，数据成为现代政府至关重要的决策要素，“用数据说话”逐渐取代主观经验和直觉判断，基于数据驱动的公共决策议程成为现代政府决策议程设置的重要形式。数据源是应用大数据的前提，没有丰富连续的数据源，大数据分析就难以准确甚至无从谈起。当前，对于政府决策相当重要的一些基础数据库，我们采集和存储的数据数量还不够大，质量还不够高，难以通过大数据关联分析科学准确地筛选出决策问题并进入公共决策议程。比如，我们当前的市场监管基础数据库就不够健全丰富，市场主体相关信息，特别是整体、及时的监管信息还很有限，因此要利用大数据技术提高监管决策问题的针对性、预见性和回应性，优化监管决策议程，目前仍比较困难。
因此，真正实现大数据技术发展对公共决策领域的变革性影响，政府部门可从三个方面着力。
政府决策主体应培养并树立大数据思维。运用大数据技术优化公共决策议程，最大的障碍不是硬件技术和方法，而是政府领导决策理念的转变。大数据时代主要强调三个思维转变：利用所有数据，而不是少量数据样本；不再执迷于精确性，容忍数据的纷繁混杂，不再以高昂代价消除所有不确定性；注重寻找数据间的关联并利用这种相关关系以捕捉现在和预测未来，不必苛求现象背后的原因。政府决策者应顺应大数据发展潮流，适应大数据时代对现代政府决策的要求，积极学习大数据知识，主动了解大数据技术应用，培养并树立大数据思维，做到决策时心中有“数”。政府领导应高度重视大数据在改进优化公共决策议程中的作用，重视数据信息的收集存储，重视数据间的相关关系，注意聆听数据发出的声音，使决策议题的提出更多依赖于汇集起来的数据及其分析结果，努力推动实现更能体现公共利益的数据驱动的公共决策议程。
大力推进政府数据开放共享。现代政府公开透明和整体协同的基本特点决定了政府数据的开放与共享是必然之路。一方面，各级政府及其部门应积极推动政府内部信息数据交换共享，尽快推进金保、金农、金税、金财、金质、金关、金审、金盾、金土、金水等各部门、各地区已建、在建信息系统的共享和整合，实现互联互通和多方数据共享、制度对接和协同配合。另一方面，提高政府数据向社会公众开放的意识，稳步推动政府数据资源开放，方便全社会开发利用。加快建设政府数据统一开放平台，推进公共机构数据资源统一汇聚和集中向社会开放，提升政府数据开放共享标准化程度，优先推动教育、就业、医疗、住房、交通、空气质量、企业登记监管等社会公众需求迫切领域的政府数据向社会开放。逐步建立政府和社会互动的大数据采集形成机制，进一步推进移动政务客户端建设。
尽快建立健全政府决策基础信息数据库。与发达国家相比，我国的政府决策基础信息数据库还很不完善，制约了政府通过大数据技术优化公共决策议程作用的发挥。应加强和规范政府数据采集，按照国务院《促进大数据发展行动纲要》要求，加快完善人口基础信息库、法人单位信息资源库、自然资源和空间地理基础信息库等基础信息资源和社保、国土等重要领域信息资源。推动信用信息共享机制和信用信息系统建设；加快建立统一社会信用代码制度，建立信用信息共享交换机制；充分利用社会各方面信息资源，推动公共信用数据与互联网、移动互联网、电子商务等数据的汇聚整合，鼓励互联网企业运用大数据技术建立市场化的第三方信用信息共享平台，依托全国统一的信用信息共享交换平台，建设企业信用信息公示系统，实现覆盖各级政府、各类别信用主体的基础信用信息共享。
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(责编：杨文全、程宏毅)
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