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&摘要：随着我国社会主义市场经济的不断发展，在市场规律的作用下，部分企业因资不抵债进入破产程序。我国《企业破产法》明确规定法院、破产管理人在破产程序中处于主导地位，但破产审判实践中，单纯依靠法院和管理人无法及时、妥善处置破产审判中遇到的各类矛盾。因此，作为行政权的所有者，政府凭借其强大的公共管理职能参与到破产审判实践中，必将对破产审判工作有所裨益。文章从论证政府参与破产审判实践的必要性入手，进一步分析了政府在破产审判工作中的角色定位，进而对政府参与破产审判的介入方式提出了一系列构想。
关键词：企业破产& 市场经济& 国家干预& 破产审判& 政府&
近年来，我国市场经济增速放缓，大部分企业都面临着产业结构调整、金融政策紧缩的挑战，破产审判工作压力也随之日益繁重。作为社会主义市场经济的调节者、构建和谐社会的第一责任人，政府应当参与到破产审判工作中，在法律框架下合理利用其行政权力为破产审判工作保驾护航。有鉴于此，本文从论证政府参与破产审判实践的必要性入手，进一步分析了政府在破产审判工作中的角色定位，进而对政府参与破产审判的介入方式提出了一系列构想，以期对日后的破产审判实践提供些许参考。
一、政府参与破产审判程序的必要性
（一）社会主义市场经济发展的题中之义
我国是社会主义国家，政府作为社会市场经济的管理者，理应做好对社会主义经济的宏观调控工作，确保社会资源合理、高效配置，具体到破产审判实践中也不例外，我国《企业破产法》第一条规定:&为规范企业破产程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序，制定本法。&该条文系破产法的立法宗旨，即我国破产法的立法目的从微观层面上而言是保护债权人、债务人的合法权益，在宏观层面上，破产法的颁布和实施旨在维护社会主义市场经济秩序。根据我国破产法的规定，企业破产必须同时满足两个条件，其一为无力继续偿债，其二是资不抵债。企业破产是在市场经济优胜劣汰规律作用下产生的企业退出机制，是满足特定条件的企业处理债权债务关系的程序，政府作为社会市场经济的管理者，自然也应当参与其中，一方面对企业破产行为进行宏观调控，另一方面建立、健全适应市场经济发展的社会保障体系，充分发挥其经济管理的职能。
政府必须参与到破产审判实践是社会主义市场经济自身性质决定的。企业破产是市场经济规律作用下企业的退出机制，是社会主义市场经济发展过程必不可缺的一个重要环节，要想妥善处理企业破产，不仅要求法院在破产法框架下，从司法权层面把握破产审判工作，还需要政府发挥其行政管理职能，协调破产企业的各类矛盾。政府参与破产审判的理论基础在于需要国家干预理论。国家干预原意是市场经济条件下，为克服，国家运用管制、宏观调控等手段规范市场主体的行为，以校正、补充的活动的总称。我国著名经济法学家李昌麒教授在1995年提出了需要国家干预理论，其将需要国家干预理论作为经济法的法律泉源，以市场经济的干预需求为切入点，导入国家干预，并进一步导出干预需求和干预供给必须均衡，并把这种均衡称之为非市场均衡。从这种意义上讲，政府参与破产审判程序其本质上就是一种&国家干预&，这种干预是建立良好市场秩序所必须的，是国家调控和市场经济发展相协调的有效保障，也是社会主义市场经济发展的题中之义。
（二）构建和谐社会的必然要求
破产审判实践所关涉的法律关系十分庞杂，企业破产所面临的社会矛盾也比较尖锐，破产企业职工的社保、医保欠费问题、破产企业房屋、土地产权的问题以及税收的减免、征缴等问题都与构建和谐社会息息相关，这些问题仅仅依靠法院、破产管理人是无法妥善解决的，政府作为构建和谐社会的第一责任人，理应在破产审判中发挥其公共管理职能。
政府参与破产审理既是破产案件性质所决定的，也是构建和谐社会的必然要求。政府在参与破产审判的过程中如何运用行政权力是构建和谐社会的关键，具体可以从以下几个方面来体现：1、破产职工的权益保障问题。民为邦本，本固邦宁。保障破产企业职工的合法权益既是破产审理的程序要求，也是维护社会稳定的首要目标。破产程序的特殊性决定了破产案件的审判周期较长，部分破产企业的资产不能及时变现，因此破产企业欠缴职工的社保、医保费用无法短时间内清偿，破产企业职工可能因此暂时无法享受医保待遇，这样必然会给社会带来一定负担和不安定因素。这种情况下，政府的劳动管理部门应当在破产审判过程中及时协调社保、医保费用征缴问题，如建立了破产专项基金，可在满足垫付的条件下，先行垫缴相关费用，这样既保障了职工的合法权益，同时也维护了社会的稳定，体现了和谐社会的人文关怀；2、破产企业的资产变现问题。破产企业的资产变现率是决定破产企业的职工、债权人能否得到合理清偿的决定性因素，也是破产企业有无引发群体性事件可能的关键。部分破产企业的土地、房产未办理合法的土地、房产手续或手续不完整，这种情况可能导致管理人处置破产财产时存在困难。政府的规划局、国土资源局、房管局可以帮助破产企业在土地、房产处置方面开辟特殊通道，例如，如果厂房所占用的土地虽未办理合法手续，但该土地可以出让，相关职能部门可以允许土地、房产一并拍卖后优先偿付土地出让金，剩余款项再用于清偿破产企业债务，这样既可以提高破产企业债务清偿率，也能够缓释企业破产带来的社会矛盾；3、破产重整企业的金融挽救。破产审判实践中，部分企业可以通过破产重整程序获得重生，但由于该企业已资不抵债，且可能在金融机构存在不良贷款，已被金融机构列入资信黑名单，那么即使该企业能够重整成功，也无法在金融机构正常办理融资业务。这种情况下，政府的金融管理部门可以协调金融机构对适用重整程序的破产企业施以宽松化的资信认定，帮助其摆脱破产困境，重整成功后返回市场。
二、政府参与破产审判程序的理念导向
（一）坚决摒弃行政主导破产的审理模式
在我国以往的企业破产审判实践中，政府往往扮演着三重角色：其一为社会行政事务的管理者，这是破产程序中政府角色的正确选择，在破产程序中，政府理应充当协调破产企业与行政部门之间纠纷的管理者，配合、协助法院妥善完成破产审判工作；第二种则是经济活动的参与者，这类角色主要多见于国有企业、集体企业的破产案件中，政府作为国有企业、集体企业的所有人，利用其优势地位，干预破产程序的推进，有时甚至取代法院的角色，主导破产程序的进行；最后一种角色是政府完全无视破产法的规定，通过行使其享有的行政权力干预法院的破产审判司法权力，成为破产程序的实际控制方。政府在传统破产审判实践中的三重角色，不仅反映了我国以往存在强烈的计划经济色彩，也反映了以往的破产审判实践中存在严重的政企不分、行政权肆意干预司法权的现象，政府的三重角色破坏了破产法的实施环境，扭曲了破产法的正常程序，使得破产法的立法目的难以实现。
针对新形势下的破产审判工作，政府仍应发挥其不可替代的重要作用，但应当转变其行政理念，摒弃其在破产审判实践中经济活动的参与者、破产程序的实际控制方的角色定位。这种转变主要可以从以下三方面入手：1、微观向宏观转化。政府参与破产审判，应当变革原先主要运用行政手段对破产事务直接进行干预管理的参与模式,转而采取运用宏观的调节方式对破产审判进行间接管理的参与模式，将精力大部分放在引导市场经济的发展方向上,准确定位自身作为破产审判参与人的角色；2、人治向法治过渡。政府在参与破产审判过程中应当变革以往的人治理念,贯彻依法治国、依法行政的基本原则，遵守破产法对破产程序的规定，将破产程序的主导权交给法院，政府应当全力配合法院工作，确保破产程序的顺利推进；3、无限向有限转变。原有的破产审判参与模式是无限政府的参与模式，随着有限政府理念的提出和贯彻，政府应当只作用于市场经济无法调整的领域，合理调控市场经济的运行，这也就要求政府在参与破产审判工作中应当改变以往主导破产审判的角色定位，遵守破产法的程序要求，严格约束自身权力的行使。
（二）牢固树立政府配合、协调的角色定位
政府参与破产审判实践必须正确认识其在企业破产程序中应扮演的角色，必须正确认识破产法的立法目的与程序设计。我国破产法的立法目的在于规范企业的市场退出机制，保障债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。保障债权债务关系的正常实现，维护债权人、债务人的合法权益，是确立市场经济秩序的基础，是国家在法律框架内必须保障的私法环境。从对债权保障层面来看，破产法是唯一一部对债权清偿顺序、份额进行详细规定的法律，政府在参与破产审判过程中不能越位，必须严格约束自身享有的行政权力和管理职能，严格遵守破产法规定的有关债权债务的清偿顺序，维护良好的破产审判环境。
破产审判在调整债权债务关系的同时，对市场经济也有广泛的间接调整功能。通过企业破产程序能够体现社会主义市场经济的优胜劣汰的竞争规律，促进企业完善其管理制度，督促企业提高生产效益。不仅于此，破产程序还能够优化资源配置，促进社会产品、产业结构调整。由此可见，破产审判实践的影响是不容忽视的，这些都是通过破产法对债权债务关系的调整而间接实现的，但从另一层面而言，破产审判的功能多样也带来了破产案件中社会矛盾的纷繁复杂，劳动纠纷、确权纠纷、债权债务关系纠纷等等都是破产审判过程中常见的纠纷形式，这些纠纷的解决都必须依靠政府的相关职能部门进行沟通、协调。破产审判工作的推进单纯依靠法院是无法实现的，破产审判中各类复杂的矛盾、庞杂的法律关系要求政府参与破产审判中时应当在破产法的框架下，摆正自身的位置，恪守其配合、协调的角色定位，从配合方、协调者的角度出发，全力配合法院协调各类矛盾，解决各种问题，从而实现破产审判的积极效力。总而言之，政府在破产审判中应当明了其角色定位，在参与破产审判过程中应当严格遵守破产法的规定，在法院的引导下开展工作，防止行政权力与司法权力产生冲突。
（三）充分发挥政府决策、方针的司法辅助功能
政府作为决策、方针的供给者，理应为破产审判工作提供必要的制度环境，以体现政府参与破产审判的司法辅助功能。破产审判的效率、效果、社会评价与破产审判的制度环境密不可分，而制度环境的建立则依赖于政府有力的决策支持。
从宏观角度来讲，政府的决策、方针是推进社会主义市场经济法治化建设的必然要求。企业破产程序是一项十分精细、复杂的偿债退出程序，一方面企业在优胜劣汰的市场竞争规律作用下被淘汰出局，资产变现后清偿所欠债务，进而注销登记，法人资格消灭，另一方面破产企业的土地、房产、劳动力资源等社会资源和政策福利被重新统筹分配到新兴产业、朝阳产业中去。因此，企业破产程序本质上实现了现代资本在社会主义市场经济环境下的移转，这种移转也是当前我国产业结构调整的必备环节。政府作为社会主义市场经济的场外调节者，在破产审判实践中，应当提供与市场经济发展相配套的决策、方针，发挥其参与破产审判的司法辅助功能，为破产审判工作的推进营造良性、和谐的制度环境，从而推进社会主义市场经济法治化建设。
就具体方面而言，政府决策、方针对破产审判的司法辅助作用，主要表现为给企业破产程序营造良好的制度环境, 这种制度环境是通过政府制定和实施关于企业破产方面的公共政策来体现的。政府参与破产审判工作制定和实施的公共政策主要可分为两类：一类是以破产审判工作为核心内容，采用纵向一致、横向协调的政策体系，这类政策主要是确保破产审判有序、平稳推进，内容主要包括协调小组制度、破产基金制度、维稳政策等等。第二类公共政策则以专门调控企业破产的产业类型、体量为核心内容，欧美发达国家的经验表明，破产审判必须从制度层面对企业破产进行监测、调控，这类政策主要包括企业预警政策、行业预警政策等。
三、政府参与破产审判程序的方式构想
（一）加强破产法及其司法解释的宣传力度
破产审判的有效推进、被接受和认可离不开破产法律制度的宣传工作。作为法院虽然可以通过个案对部分破产法条进行宣传，但个案的宣传效果毕竟比较有限，而且宣传破产法律制度单纯依靠以案说法的方式是远远不够的，破产法律意识根植于人的思维是法律宣传潜移默化的结果。作为社会资源的管理者，政府拥有广泛的宣传平台，相应的职能部门和下属机构都拥有丰富的宣传资源，因此政府应当在破产法律制度宣传方面发挥主力军作用，尽可能加大对破产法律的宣传力度，普及破产法律制度的价值和功能，提升社会公众对破产法律知识的了解程度，为破产审理提供良好的社会法治环境，有效杜绝毫无法律依据的负面社会舆论。
政府可以从以下几个方面入手，丰富对破产法律制度的宣传路径：1、借助电视、报纸、网络等新闻宣传媒体，以及通过安排破产管理人代表、债权人会议主席等相关人员参加访谈等方式，加大对破产法制观念的正面宣传力度；2、要搭建破产信息发布平台，全面梳理、汇总经营困难企业信息，及时向社会公布破产重整企业相关信息和法院破产案件审理情况，引导企业树立正确破产理念；3、借助政府微信公众号，释明破产法律的相关重要规定以及与社会公众息息相关破产法律问题，进一步扩大破产法律的公众知晓程度；4、针对不同人群的特点，通过深入农村、社区、农民工聚集地进行法律咨询、发放宣传材料、知识竞答的方式，面对面地向公众广泛宣传破产法律制度。
（二）建立健全破产专项基金制度
我国破产法虽然规定破产人所欠职工的工资和医疗、伤残补助、抚恤费用以及基本养老保险、基本医疗保险费用等属于第一顺位的债权，但司法实践中由于破产案件审判周期较长，加之部分破产企业的资产多系不动产，变现难度大、周期长，破产企业职工的社保、医保和工资等费用无法及时清偿，变相的损害了破产企业职工的合法权益，也不利于社会的和谐稳定。有鉴于此，由政府的相关职能部门牵头建立破产专项基金制度刻不容缓。
政府设立破产专项基金，应当在确定专项资金的金额后，由政府财政统一安排，专项资金实行专户存储、专项管理，接受财政、人社、审计等相关部门监管。政府对于破产专项基金的管理应当成立专门的领导小组，由政府分管领导任组长，政府办、维稳办、金融办、信访局、法院、地税局、公安局、财政局、人社局、经信委、商务局、住建局、国土资源局、审计局、国资办等部门负责人为成员，群策群力妥善处理好专项基金的利用。破产专项基金的设立初衷是为了保障破产企业职工合法权益，促进失业人员再就业和劳动关系和谐发展，维护社会稳定。在破产审判过程中，管理人自企业宣告破产之日起，及时对破产企业所欠职工（含代职工缴纳部分）的社会保险费用核查、列出详细清单，并报地税和人社部门核对确认。经审查符合条件的破产企业的职工，经过专项的风险评估，满足条件的，即可由该基金先行垫付社会保险等费用。破产专项基金制度的设立有利于缓释破产企业的职工矛盾，提高破产审判工作效率，推进破产审判工作有序开展。
（三）筹建成立破产事务协调小组
破产审判工作所关涉的法律关系纷繁复杂，涉及协调的政府部门也颇为众多，如破产企业的职工社保问题需要与劳动局协调，破产企业的房屋、土地资产确认需要与住建局、国土局进行协调，涉及破产企业的税收减免、征缴以及破产企业的工商注销登记问题则需要与国税局、地税局以及工商局等部门协调解决，因此仅依靠法院无法妥善解决破产案件中所有问题，必须建立统一的破产事务协调小组，由各部门通力配合，才能确保破产案件有序、高效的推进。破产法学界有部分学者指出，造成破产审判效率不高、矛盾激化的主要原因在于缺乏专门的破产协调机构设置。破产程序所涉及的领域众多，法律关系也错综复杂，社会矛盾比较尖锐，设立专门的破产事务协调机构能够更好地推进破产审理过程中的风险处置工作，进一步推动破产法的实施。笔者比较了欧美地区发达国家的破产审判实践，发现由政府牵头建立专门的破产管理机构是破产审判的必由之路。专门管理机构的设置有利于及时协调破产企业的各类矛盾，突出主要矛盾，维护社会和谐稳定；有利于数据化分析破产案件的审判实践，总结破产审判经验，提升破产效率；有利于把握破产案件的操作规程，不断提高破产法立法水平。有鉴于此，在当前经济形势下，考虑到我市破产案件的类型和体量，为确保我市破产案件审判工作有序进行，加强政府在破产案件中风险预警、处置工作与法院审理破产见的配合、协调，凸显政府在破产案件审判中发挥的公共服务职能，经法院向市委、市政府提议，我市已初步建立了由破产企业主管部门牵头，公安局、市场监督管理局、劳动局、国土局、城管局等相关职能部门联动的类案破产工作协调小组，对破产案件在日常管理工作中遇到的问题及时反应，尽快协调，确保破产案件在法律框架内平稳、有序地推进。政策性破产_百度百科
政策性破产
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政策性破产是指在实施国有企业破产中，根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发199459号），《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发199710号）为依据，由政府主导、法院实施的有计划有步骤的破产行为。
政策性破产概述
政策性破产破产
是指债务人不能清偿到期债务的所适用的偿债程序及该程序终结后债务人身份、地位受限制的法律状态。而所谓破产能力，是指主体能受到宣告破产的资格。
根据我国破产法的规定，具有下列情形之一的企业，经裁定，可以宣告破产:一是企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务的；二是整顿时期，企业或者是不执行和解协议，或者是财产状况继续恶化，申请终结整顿的，或者是人民法院受理被立案件前6个月至破产宣告之日的期间内，破产企业隐匿、私分或者无偿转让财产，非正式压价出售财产，对原来没有财产担保的债务提供财产担保，对未到期的债务提前清偿，放弃自己的债权的；三是整顿期满，不能按照和解协议清偿债务的；我国的破产法只适用于全民所有制企业，不适用于企业、和外商投资企业。企业破产是一项十分严肃的法律行为，它直接涉及企业全体职工的经济利益，必须严格按照进行。
政策性破产政策性破产
政策性破产，又称计划内破产，是指有关部门确定的纳入国家破产兼并计划并享受相应优惠政策的国有企业的破产。
政策性破产虽然不是国有企业改制过程中的必然结果，但却是面对无解的改制方程式时必然的选择，如同刮骨疗伤以保肌体整体的活力。
从1994年开始，为转换企业经营机制，建立现代企业制度，实现国有企业三年脱困，开始开展“优化资本结构”试点工作，政策性破产由此而生。
政策性破产有一个演变过程。日，国务院《关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发[1994]59号）规定，上海、天津等18个被国务院确定为优化资本结构试点工作的城市的国有企业破产，企业依法取得的土地使用权转让所得首先用于安置职工，企业在破产前为生产经营而向职工筹措的款项视为破产企业所欠职工的优先清偿。
日是，国务院《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号）将试点城市由18个扩大到111个，国务院成立“全国企业兼并破产和职工再就业工作领导小组”，制定全国企业兼并计划，凡纳入该计划的国有企业破产，即使其土地使用权被抵押，亦应用转让所得安置职工。不足部分还应以企业其它财产支付。
日，、中国人民银行《关于1999年国有破产工作有关问题的通知》（国经贸企改[号）规定，凡列入1999年国家兼并破产项目的国有企业破产，无论是否在试点城市，均适用上述两个文件规定的优惠政策，2000年全国领导小组又在《关于2000年全国企业兼并破产工作意见的通知》（[2000]15号）中规定：凡经国务院批准的兼并、破产、关闭，不论是否在试点城市，均执行国务院规定的有关政策。
至此，政策性破产已突破了试点城市的范围，取消了试点城市的规定，而以纳入国家破产计划为标志，凡是纳入“全国企业兼并破产和职工再就业工作计划”并获国务院批准，均可适用国务院的特殊政策，进行政策性破产，享受以破产企业财产优先安置职工的政策。
据国资委的统计，截至去年底，全国已经实施政策性关闭破产项目3658家，需要退出市场的国有大中型特困企业和资源枯竭矿山，已有近三分之二实施了关闭破产。其中、上海、、浙江、福建等5省、直辖市已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。但在2008年之前，仍有约2000家列入规划的企业等待进行政策性。
政策性破产评析
国有困难企业通过政策性破产平稳退出市场，使国有企业的结构得到优化。政策性破产可以说是在市场经济体制不完善的情况下，解决国有困难企业退出市场的一项成功的制度创新。随着《企业破产法》的实施，国有企业已经停止实施政策性破产，全面转向依法破产。
分析人士认为，政策性破产是支持国企改革的一项优惠政策。政策性破产与按《破产法》的商业性破产最大的区别在于，国企破产时的全部资产首先用于安置失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。这就意味着国有企业政策性关闭破产后，原有的金融债权将成为。
个人点评：国有企业享有政策性破产但没有为全体人民服务，固优惠政策后废除国有企业政策性破产，即只有为全体人民服务才能享受国家政策；若启用新的政策性破产请区分这两点：向国家申请的债务可以不用偿还，但向“他人”借的债务必须偿还，这体现了中国社会制度的“大功无私”，体现了中国社会主义的特色。完全的市场经济不一定没有弊端，例如会推动市场价格快速上涨，出现“疯炒”的现象，会造成通货膨胀及紧缩，因此计划经济与市场经济都有利弊。
政策性破产局限性
所谓政策性破产，其实质更接近于行政关闭程序，只是借破产法之名义行之，并利用破产法中“破产程序终结后，未得到清偿的债权不再清偿”的规定，免除了关闭企业的债务责任。它是计划经济残余影响的产物，与市场经济下的破产制度难寻共同之处。政策性破产主要存在以下问题：
一、与破产法立法宗旨不符
破产法的立法宗旨，是在债务人丧失清偿能力时，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主义市场经济秩序。而政策性破产所强调的是解决政府面临的国有企业困难，解决失业职工的救济安置问题，维护社会稳定。两者差异甚大。取消政策性破产，绝不是说对破产企业职工的权益不予保护，相反，新破产法对职工劳动债权给予了较之现行立法更为充分的保护。但破产与社会救济毕竟是不同的法律关系，实行的是不同的原则。失业职工救济制度并不是破产法的组成部分，它属于社会保障法的调整范围，所以不能规定在破产法中。破产法不具备解决社会救济问题的功能，硬让它承担的结果，必然会造成在救济安置失业职工与保护债权人和债务人的合法权益之间的冲突，进而导致行政权力侵蚀司法权力，损害债权人的合法利益。
二、违反担保法等法律法规
第一，国务院两通知规定，破产企业的土地使用权及其他财产，即使已设置抵押等担保物权，其变卖所得也要优先用于破产企业职工安置，而不清偿抵押权人。这是违背担保法的，不仅存在行政法规越权问题，而且将使债权人实际上没有任何办法可以保障债权的安全，对市场经济秩序会产生危险的破坏作用。
第二，国务院两通知规定，职工安置费用首先从破产企业土地使用权转让所得中支付，而对土地使用权是无偿划拨取得还是有偿出让取得未作区分，对划拨土地使用权转让所得中属于应当上缴国家财政的出让金和属于企业所有应用于债务清偿的土地使用权价值，也未作区分。这是违反城市房地产管理法及城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例等法律法规的。根据这些法律法规规定，划拨土地使用权在补交土地使用权出让金后是可以转让的，设定抵押的划拨土地使用权处置所得在补交出让金后的部分，抵押权人可以优先受偿。
第三，政策性破产抛开现有的社会保障制度，不执行其出台时仍生效的《国有企业职工待业保险规定》（现已废止）和现行有效的《失业保险条例》，规定职工所有安置费用都由破产财产中优先支付，这是不妥的。失业职工安置费用的绝大部分依法应由失业保险基金中支付。这种做法也是不利于我国社会保障制度的建立与完善的。
三、违反市场经济基本原则
其一，政策性破产只适用于国务院确定范围的部分国有企业，其他国有企业及非国有企业的破产，不能享受优惠政策，职工安置费用只能从当地政府补贴、民政救济和社会保障等渠道解决。这违背“法律面前人人平等”的原则，违背了国民待遇原则，造成了不同国企职工之间、国企与其他企业的职工之间，在享受破产救济方面因行政干预而人为造成的不平等。由于这种不平等没有任何道理与法理可言，故实践中各地普遍存在超范围滥用优惠政策的现象，且屡禁不止。
其二，政策性破产与市场经济体制、我国加入WTO所作出承诺以及对外经济贸易往来需要也是相违背的。如欧盟理事会《第905/98号理事会条例》第2号规定，是否给予一国市场经济地位的标准之一，就是“企业应受破产法及财产法的约束与保护”。政策性破产恰恰为反对我国成为市场经济国家者提供了理由。近日报纸纷纷报道，欧盟根据今年对中国市场经济地位问题的最初评估报告，仍将不承认中国的完全市场经济地位，而其理由之一就是中国的破产法等市场经济法律体制不够健全。有些人强调，是否承认中国的完全市场经济地位是个政治问题，而不是法律或技术问题。笔者以为，这里的确有政治因素存在，但如果抛开盲目的爱国主义情结，不仅以政治问题一叶障目，我们也必须承认，至少中国在破产法上确实存在非市场经济运作问题，而政策性破产就是最突出的表现。不管我国的新破产法在其他方面作出怎样的改变，只要允许政策性破产存在一天，中国的破产法就不是完全的市场经济模式。
综上所述，政策性破产实际是将本应由政府解决的问题、承担的费用，强制转嫁由债权人承担，其指导思想不是通过破产程序解决债务的公平清偿，而只是想通过行政干预（尽管已转化为法规形式），把破产当做政府解决国有企业亏损、安置失业职工、调整产业结构、减轻政府负担的一种“由债权人买单”的廉价方式，完全不符合市场经济的运行规律。
政策性破产具体区别
政策性破产政策性破产
1、 适用法律和政策规定不同
非政策性破产，适用《中华人民共和国企业破产法（试行）》，它只适用于国有企业破产。另一个就是《》第十九章企业法人破产还债程序，它适用于除国有企业以外的其它企业法人破产，如集体企业、合资企业、股份制企业等。
政策性破产除适用《》外，优先适用国务院国发[1994]59号文、国发[1997]10号文、国经贸企改[号文及[2000]15号文等一系列政策规定。
2、适用的主体不同。政策性破产只适用于国有工业企业，非国有企业和国有非工业企业不能适用政策性破产。
3、法院受理的条件不同。政策性破产除必须具备破产法规定的三个实质要件：（1）因经营管理不善；（2）严重亏损；（3）不能清偿到期债务，还要有国家兼并破产领导小组的启动通知。
非政策性破产只要具备破产法的三个实质要件即可申请破产，但对破产法规定的三个实质要件应加以注意：首先不能清偿到期债务如果不是因为经营管理不善造成的则不具备破产条件，不能申请破产，从而也排除了由上级主管部门强行申请破产的可能。其次，不能清偿到期债务但尚不能证明为严重亏损的，也不具备破产条件，同时，还须具备两个程序要件之一，即债权人向法院申请或债务人本人经其上级主管部门同意后向法院申请。否则属违法申请破产。
4、可分配财产范围不同
政策性破产企业处置依法取得的土地使用权所得必须作为安置费用优先安置职工，如有剩余可与其它破产财产一起列入破产财产分配方案清偿分配。而非政策性破产，企业的土地使用权转让所得应纳入破产财产参与清偿分配，无优先安置职工一说。
5、财产分配次序不同
政策性破产的财产分配次序为：（1）清算费用（包括清算期间职工生活费、医疗费等）；（2）职工安置费；（3）拖欠的职工工资、劳动保险费（包括经济补偿金、欠非正式职工的劳动报酬、欠企业职工集资款）；（4）认定有效的财产担保债权；（5）欠缴的税款；（6）破产债权。
非政策性破产的财产分配次序为：（1）清算费用（包括清算期间职工生活费、医疗费等）；（2）认定有效的财产担保债权；（3）拖欠的职工工资、劳动保险费（包括经济补偿金、欠非正式职工的劳动报酬、欠企业职工集资款）；（4）欠缴的税款；（5）破产债权。
政策性破产非政策性破产
非政策性破产的财产分配次序为：
（1）清算费用（包括清算期间职工生活费、医疗费等）；
（2）认定有效的财产担保债权；
（3）拖欠的职工工资、劳动保险费（包括经济补偿金、欠非正式职工的劳动报酬、欠企业职工集资款）；
（4）欠缴的税款；
（5）破产债权。
6、安置不同
政策性破产的职工安置，依据法律和政策从预案操作到案件终结贯穿始终，而且是财产清算结束后的重头工作，可以占用处置土地使用权所得和其他财产。而非政策性破产的职工安置工作，必须在法院立案之前处理好，应当从当地政府补贴、民政救济和社会失业保障途径解决，不能用拍卖企业资产所得来安置职工，法院立案后的审理、清算过程不再考虑职工安置问题，分配方案中也不体现安置费用。
7、领导不同
政策性破产从企业破产预案的制定到计划上报，直到最后的程序终结，都要在当地政府成立的企业兼并破产和职工再就业工作领导小组的监督领导下进行。而且在法院指定成立的清算组中，除专业人员外，政府各相关职能部门都要派人参加清算组，直到程序终结。非政策性破产无须如此复杂，只要符合破产的法定实质要件，法院即可依申请宣告破产。清算组也用不了那么多政府部门，甚至全部由专业人员组成。
8、程序不同
政策性破产与非政策性破产从进入破产程序之后的法律程序是一致的，即均要按照破产申请与受理、管辖、破产宣告、债权人会议、破产管理人、破产财产的清理、变价与分配、和解与整顿、破产程序终结等程序规范来操作。
二者不同之处在于：国有企业的政策性破产还有一个前置程序，即进入破产程序之前，能否按政策性破产对待，要经过一系列的审批。
首先，由各省的国资委将准备纳入政策性破产的企业名单上报国务院国资委。
其次，国资委将初审合格的企业名单同时提交给全国领导小组（由国资委、财政部和银监会三家组成）的其他两家成员单位：财政部和银监会。
再次，银监会再将拟实施政策性破产企业的建议名单提供给各国有债权金融机构，各国有债权金融机构依据国家有关政策性破产的文件规定对建议名单中所列的企业进行逐级审查，对符合文件规定的企业批准实施政策性破产。
最后，各国有债权定期将建议名单中所列企业的审查结果上报银监会，银监会在汇总各国有债权金融机构意见的基础上，将通过的企业名单会签国资委、财政部后上报国务院，经国务院批准后，以全国领导小组名义下达实施政策性破产项目名单，在企业破产前期准备工作完成后，再由全国领导小组办公室下发企业进入破产程序的通知，之后便转入前述非政策性破产的法律。
政策性破产破产清算
有关政策性破产职工安置
根据国务院有关政策性破产的规定，国有企业进入政策性破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付。安置破产企业职工的费用（包括一次性安置费），首先从破产企业的土地使用权转让所得中拨付。土地使用权为抵押物的，其转让所得也首先用于安置职工。不足支付的部分，从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。仍不足时，按照企业隶属关系由同级人民政府负担。破产企业未参加离退休职工养老保险、医疗保险社会统筹，或者养老保险、医疗保险社会统筹基金不足支付的，其离退休职工的离退休费和医疗费也从破产财产中支付。
政策性破产破产财产的处置
破产财产处置前，应当由具有法定资格的资产评估机构进行评估，并以评估价值作底价，通过拍卖、招标等方式依法转让。
处置企业土地使用权所得不足以安置破产企业职工的，不足部分应当从处置其他破产财产所得中拨付。
企业在破产前为维持生产经营，向职工筹借的款项，视为破产企业所欠职工工资处理，借款利息按照供款实际使用时间和银行同期存款利率计算。职工在企业破产前作为资本金投资的款项，视为破产财产。
破产企业的职工住房、学校、托幼园（所）、医院等福利性设施，原则上不计入破产财产，由破产企业所在地的市或者市辖区、县的人民政府接收处理，其职工由接收单位安置。但是，没有必要续办并能整体出让的，可以计入破产财产。
政策性破产妥善安置破产企业职工
安置破产企业职工的费用，从破产企业依法取得的土地使用权转让所得中拨付。破产企业以土地使用权为抵押物的，其转让所得也应首先用于安置职工，不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。破产企业财产拍卖所得安置职工仍不足的，按照企业隶属关系，由同级人民政府负担。
职工安置费一律拨付到再就业服务中心，统筹使用。安置费标准，原则上按照破产企业所在试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍计算，试点城市人民政府根据当地实际情况从严掌握，不得随意突破。暂时尚未就业的职工，由再就业服务中心发给基本生活费，再就业后即停止拨付。自谋职业的可一次性付给安置费，标准不高于试点城市的企业职工上年平均工资收入的3倍。
破产企业离退休职工的离退休费和医疗费由当地社会养老、医疗保险机构负责管理。破产企业参加养老保险、医疗机构基金社会统筹的，其离退休费、医疗费由所在试点城市社会养老、医疗保险机构分别从养老保险、医疗保险基金社会统筹中支付。没有参加养老、医疗保险基金社会统筹或者养老保险、医疗保险基金社会统筹不足的，从企业土地使用权出让所得中支付；处置土地使用权所得不足以支付的，不足部分从处置无抵押财产、抵押财产所得中依次支付。
破产企业进入破产程序后，职工的生活费从破产清算费中支付，具体支付办法按照财政部《国有企业试行破产有关财务问题的暂行规定》（财工字[号）执行。破产企业财产处置所得，在支付安置职工的费用后，其剩余部分按照《破产法》的规定，按比例清偿债务。
关闭破产企业有效资产
指政策性关闭破产企业中，符合国家产业政策，有一定获利能力，并用于抵偿职工安置等费用部分的资产。
政策性破产退位的制度准备
《新周报》驻广州记者杨春雨
今年10月中旬，新华社发布的消息证实：政策性破产将在4年后退出市场，而从今年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江5省市将不再实行政策性破产。
而从10月18日到10月25日，关于《破产法》的两则不同消息在这一周内从北京传出：
一个消息的重点在于企业破产后对企业职工的安置救济费用将被推向社会，由所在城市的社保体系负责保障；而第二个消息则称，企业破产时所清偿的资产将优先保证职工利益。
一周之内两个略显不同的消息，一些微妙的变化引起了人们的关注。
《破产法》的一周两变
10月25日上午，兰州市中级法院审判庭内座无虚席，100多名兰州中兴电子仪器厂(以下简称中兴厂)职工，怀着复杂的心情旁听了厂子的依法破产的庭审过程。他们在等待着法庭宣布工厂的命运，也在等待着宣布自己的命运。这是兰州市中级法院第一次公开审理企业破产案例，用审判长的话说是“阳光操作”。
中兴厂是一个老牌的国有收录机生产厂，在向市场经济转轨的过程中，中兴厂力不从心，截至2003年底已经负债 8086万元，而资产仅有2000多万元。庭审中，中兴厂法定代表人和代理人宣读了破产申请书以及有关部门的批复，并就职工安置、企业资产及债务审计状况进行说明。合议庭合议后，审判长当天宣布法院裁定：中兴厂已无力清偿到期债务，其破产申请符合法律规定，裁定破产还债。审判长在宣布裁定的同时，特别提到将充分考虑到场职工提出的意见，以便在清算时充分考虑。
同样在10月25日这天，一个消息从北京传出，十届全国人大常委会十二次会议对《破产法》草案进行了分组审议，与会的许多成员认为，修改后的《破产法》草案规定破产企业将优先清偿所欠职工的工资、基本社会保险费用以及补偿金。
而在7天前的10月18日，一个与此稍微不同的消息是，政策性破产将在4年后退出市场，而从今年开始，北京、上海、江苏、福建、浙江5省市将不再实行政策性破产。
所谓政策性破产，就是指国有企业在破产时，将全部资产首先用于安排失业和下岗职工，而不是清偿银行债务。很显然，政策性破产饱含着浓厚的行政计划色彩，其本质是“人挤债”，让财政和银行“很受伤”。
在一周之内，讨论中的新《破产法》草案爆出了两个略显不同的消息，一些微妙的变化引起了人们的猜测。前一个的消息重点在于企业破产后对企业职工的安置救济费用将被推向社会，由所在城市的社保体系负责保障；而第二个消息则在一定程度上是对前一个消息的否定，企业破产时所清偿的资产将优先保证职工利益。
“其实，如果这样修改《破产法》，仍然将带有政策性破产的影子。”北京理工大学人文学院教授胡星斗告诉记者， “这是考虑到中国现实国情的，中国的社保体系不发达。”
在对《破产法》讨论的会议上，一些人员还是对修改意见提出了不同的看法，认为将破产人所欠职工工资、基本社会保险费用及补偿金放在担保债权之前清偿，不符合国际惯例。
企业没了之后，自己将何去何从？这不仅是中兴厂100多名职工的疑虑，也是中国千百万即将破产的国有企业职工的共同疑虑。
政策性破产存在的弊端
“不管是旧的《破产法》试行草案，还是即将修改的新《破产法》草案，都是进步。”胡星斗教授在接受记者采访时说，“以前的政策性破产存在着许多暗箱操作，一个企业的破产过程就是一个腐败的过程。”
不赞成把职工利益放在第一位考虑的一些人士认为，在保护了职工利益的同时，债权人的利益将无法得到保障，而职工利益实际上应该归属于政府提供的社会保障范畴。“一般的债权人在企业破产时，通常只是得到企业的一纸破产通知。”上海金世永业律师事务所律师刘军厂告诉记者，“职工利益这一块非常重要，在实行政策性破产时，政府其实是不给钱的，而是借钱给企业。但借钱通常却是口头上或者书面的，其实还是要等到企业在卖了土地等资产之后才能补偿职工利益。”刘军厂接触过国内诸多企业的破产案例，在实际操作中遇到过各种各样的情形。
“政策性破产是对地方的一种保护，有很多弊端。比如卖土地，其实是得到了地方政府的默许，所得资金不用再上缴，欠银行的钱也会被核掉。”刘军厂接触到的一些破产企业借政策性破产的指标搞“假破产”，“重打鼓，另升堂。”“企业负责人和地方领导往往是成立一个新的空壳公司，低价收购破产企业的资产，这些程序完成后，债务甩掉了，一个新的公司完成了，借此逃掉了债务，再借此手段将大量的职工推给了社会。”
一些企业在实行政策性破产过程中，职工的利益同样得不到很好的保护，刘军厂举了江西一个煤矿的例子。这家煤矿在往上面申报破产安置费时是根据当年的情况量化出来的一个数字，而等到批下来时已经是两年之后了，情况发生了变化，钱已经远远不能支付职工安置所需要的成本。没办法，这个企业只能搞了一出假破产的戏，他们成立一家新公司将煤矿收购，然后再进行改制，大部分的职工被调岗、下岗，这样造成了职工成批到省里上访。
“在国有企业破产时，职工是痛苦的，对企业的负责人来说却是发财的开始，他们不会关心职工死活，而他们却可以调到其他地方重新做官。”胡星斗说，“这是政府保护下的国企破产规律。”
职工利益第一位符合中国国情
“政策性破产虽然是考虑到了职工利益，但是却一直停留在法规阶段，职工向企业索要合法权益时，只能依据一些司法解释，而没有上升到法律阶段给予着重保护。”刘军厂说。
深圳经天律师事务所的李伟华律师也是常年做企业破产、改制的专业律师。他对此次修改《破产法》——把破产企业职工的赔偿列入依法破产的做法却持不同意见。他说，在他接触过的破产案例中，许多企业的职工补偿部分只是占了全部债务的十分之一，根本不会影响企业债权人的利益。加上现在中国的社会保障体系根本不完备，把企业职工的赔偿列入依法破产的程序，目前来说是不现实的。
国资委官员接受记者采访时介绍说，到目前为止，全国破产案件共有约10万件，其中政策性破产占了3%左右。未来4年内即将实施的最后一批政策性破产，实施标准仍然维持不变。主要是不能清偿银行和其他债权人到期债务、资不抵债、扭亏无望的资源枯竭型大中型国有企业，县级以下企业将不包括在内，主要集中在煤炭、军工、有色金属等行业。该人士表示，随着政策性破产进入倒计时，政策性破产门槛肯定比以往有所提高。
据了解，到2004年底，全国共安排企业兼并项目3000多户，涉及国有商业银行呆账和金融资产管理公司债权损失2900多亿元。其中，关闭破产项目3377户，核销呆账的额度2238亿元，涉及职工620万人。尽管采取了各种措施，但只有50%企业职工得到安置。以煤炭行业为例，据统计，到2003年底，关闭破产煤矿涉及在职职工近90万人，其中，通过各种渠道安置的职工占总数的63.8%。政策性破产负担之重可见一斑。
“职工安置与破产法不是必然挂钩的，解决职工安置问题不是破产法的责任。职工安置问题涉及历史劳动债权和当期劳动债权，”李伟华认为，“历史劳动债权实际上是政府对国企职工的历史欠款，应由政府来解决。因此，这更需要有一部好的《破产法》和破产程序，来更好地保护债权人利益和职工合法权益。”
胡星斗认为，把职工利益放在第一位，之后再考虑债权人利益，是因为中国国有企业的债权人比较特殊。“国有企业的债权人通常是国家债权，借国家债权人的钱可以不还，这是大多数国有企业老板的看法。”胡星斗说这就是中国的国情，而不同于西方国家的国情，“西方国家企业的债权人是私人银行。”
如果国家债权人的钱可以不归还，是否将导致大量的国有资产流失？“国有资产流失是正常的，我们认为不可能不存在国有资产流失，我们只不过是要求公开、透明。”胡星斗认为，“正常的国有资产转移是应该得到鼓励的。”“一些企业该破产时就必须让它立即破产。一些地方政府使国有企业维持低效率的运转，把大量从银行那里拿到的钱投进去，政府由此获得了税收，这其实是在把银行的钱变相转化成税收。”
“在企业破产时，国有资产要转化成社会公益事业，转化成职工利益。”胡星斗说，“那些通过权钱交易导致国有资产流失的，就应当加强依法破产。国有资产放在那里低效运转、不运转是最大的损失。比如，本来值5000万元的资产过几年可能只值200万元了。”
按国资委摸底情况，大概有1800家左右企业要通过这最后一次政策性破产告别市场，同时将核销掉这些企业形成的1700亿呆坏账。这些企业实施完政策性破产后，全国将进入依法破产时期。
但目前，职工安置是否纳入新《破产法》尚没有最后定论。
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