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对地方政府融资平台利弊分析及建议胡卫星为应对国际金融危机，国家实施积极财政政策和适度宽松的货币政策，投资4万亿元刺激经济的增长。地方政府为抢抓机遇，加快发展地方经济，改善民生，创造政绩，纷纷组建各种类型融资公司，导致了信贷投放的增长异常迅猛，从而形成了地方政府巨额债务，一旦融资平台运营失败，地方政府承担着巨大的债务风险，这种风险一旦爆发，严重危及到我国经济健康发展。一、地方政府融资平台是经济发展的客观需要近几年来，我国城市化进程开始进入稳定快速发展阶段，加速城市化基础设施建设对于改善民生和吸引产业集群，促进地方经济的发展水平有着重要作用。为此，地方政府需要大量的资金投入，才能带来经济大发展，没有资金的投入，就没有经济的发展。由于地方政府财力与事权不对称，对于发展地方经济的投入资金乏力，特别是分税制改革后，财政收入逐渐向中央集中，地方财政收入在总收入中的比重逐渐下降，而事权下移。虽然中央财政每年都会通过转移支付将财政资金重新拨回地方使用，但大部分资金都有专项用途，地方没有自主权。在这种情况下，地方支出责任和支出能力之间存在巨大的资金缺口，尤其是中西地区县市大部分地方财政纯是吃饭财政，仅够财政供给人员工资发放，基本的公共服务无财力提供，而这些地区的地方政府加快发展热情最大，愿望最迫切，一心想通过发展经济来解决地方财政困难。就目前而言，中央4万亿投资项目都需要地方政府进行资金配套，国家预算法又规定，地方政府财政不能打赤字预算，地方政府不能发行债务。这样就导致地方政府想方设法寻找资金来源，不得不在财政收入之外找资金。2009年初中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出支持有条件的地方政府组建投融资平台，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，被地方政府视为鼓励组建融资平台。此后，相继组建城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地资产组建一个资产和现金流量大致可以达到融资标准的公司，必须时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，通过这样融资平台来获得资金提供公共服务和进行基本建设投资。拿安徽省某县为例，该县为加快县域经济跨越式发展，利用区位优势建立省级开发区，承接产业转移，吸引大量项目进驻开发区，其中引进沪皖最大投资项目——上海华谊煤化工，总投资350亿元，项目全部建成投产后可提供60亿元财政收入。但项目需要10多亿元 配套资金，解决道路、防洪等基础设施建设。在一个中部地区县级政府一时拿出10多亿元投资是很难做到，只能通过地方政府融资平台来解决资金投入乏力问题，这就充分反映地方政府融资是发展经济客观需要。二、地方政府融资平台积聚沉重债务负担地方政府融资平台是一把“双刃剑”，既可能给地方经济带来发展，但同时也给地方政府带来沉重债务负担，存在巨大风险。据报载目前全国3800多家地方政府融资机构，而80%的融资平台集中在县（市）。中金公司目前发布的一份报告认为，2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到9.8万亿元。地方政府融资平台债务，已经超过一年财政收入5万亿元总额，这也说明地方财政的负债率已经远远超过了100%。以中部地区某省某市为例，2010年人代会通过财政预算收入为10.2亿元。今年一季度，通过市城投公司平台共融资6.1亿元，用于开发区安臵房工程建设和新城开发建设。日前，与省开发行、农发行、上海浦发银行等金融机构进行广泛对接，确保2010年再融资10亿元资金，用于保障承接城市带产业转移示范区建设资金需求，大大超过财力承担能力。目前，地方政府普遍承担着巨大的债务风险，这种风险一旦爆发，直接危及到国家经济持续健康发展。针对这种情况，2010年1月19日，在国务院第四次全体会议上，国务 院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点工作之一，已引起决策层对我国地方政府债务情况的担心和关注。三、地方政府融资平台存在的主要问题1、一些地方政府官员没有树立正确的政绩观。使出浑身解数在自己任期内通过各类融资平台向银行等机构融资举债，往往抱着“中央政府不会让地方政府破产”的心态，大胆地以超过财政收入数倍的规模大量举债，存在着“钱我来花，取得的政绩是我任期内的，升迁后走人，债让继任者去偿还”的想法，导致无度融资举债。2、借款人和借款项目一般不具备偿还能力，地方政府成为担保融资债务直接或间接偿还来源。地方财政担保融资主要用于基础设施建设、交通设施建设、开发区建设以及其它公益性项目等，有明显社会效益，但没有经济效益，这样的债务全部需要地方财政资金来偿还。3、地方政府担保融资规模过大，债务负担率过高。地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获取贷款资金，形成多头举债。贷款银行对地方政府的负债和担保情况根本不清楚，死抓住担保承诺函不放，甚至地方政府对自己的投融资平台的总负债情况都不清楚，造成地方政府隐性负债的不断增加并难以控制。4、地方财政担保融资贷款数额之大，期限较长，短期 内难以回收本金和减少贷款规模，既降低了银行资金流动性，也造成风险性过度集中。四、对规范地方政府融资平台的建议1、深化地方政府投融资体制改革。一要进一步深化投融资体制改革，培植政府投资主体，完善公司治理结构，真正建立“政府引导、社会参与、市场运作”的社会投资增长机制，运用多种融资手段，实现投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的新型投融资体制。二要完善投融资政策，严格界定地方政府投资范围，使地方政府投资主要用于市场不能有效配臵资源的经济社会领域，对地方经济社会发展全局有着重大影响的项目；完善科学决策程序，建立政府投资决策咨询评估制度，实现地方政府投资管理科学化、精细化、民主化和法制化。三要加强投资监督管理，建立责任追究制度和权力制衡机制，加强项目跟踪管理，完善督查制度。2、建立科学合理规范的债务管理方式。要建立“负债有度、总债有控、用债有方、偿债有钱、管债有规、举债有责”的科学、合理、规范的债务管理方式。一是适度发行地方政府债券，不能一味强调风险，简单禁止地方政府融资，要改变发展中国经济不能单靠中央政府一台“发动机”推进，而要让地方政府多台“发动机”共同参与、共同推进，因而由上级政府对地方政府举债能力进行科学评估，并提供相应 信用担保，将政府性债务控制在地方财力可承受的范围之内。二是严格控制银行贷款行为，将银行融资行为限于有效储备建设土地为目的的土地抵押中短期贷款，减少不可变现的国有资产抵押贷款。三是立法建立偿债长效机制。既要将政府性负债建设项目、投资规模和偿还本息等计划纳入预算控制，建立政府偿债基金和债务风险预警机制，又要本着“谁借谁还谁受益”及“谁审批、谁担保、谁负责”的原则，建立起借用还相统一和责权利相结合的债务偿还机制，严格确定偿债单位，确保落实偿债资金来源。3、妥善处理地方政府融资负债遗留问题。要妥善处理原有地方政府融资平台公司拖欠银行贷款的问题，在全面清理政府性债务基础上，对于承担公益项目建设债务，主要依靠财政性资金偿还；对于有稳定经营收入的公益性项目债务，主要依靠自身收益偿还债务；对于不属于公益性项目债务，谁借款谁偿还债务，落实债务偿还主体。4、强化对地方政府投融平台整合管理。要整合地方政府投融资平台，打造运转高效的投融资平台，进一步增强地方政府融资能力，形成借用还良性循环机制。将地方政府各种不同类型投融资平台公司，按照法定程序注销。依法组建一个强有力的投融资（集团）公司，作为地方政府对基础产业、基础设施和公益性项目投资以及城市资源开发和利用的运作代表平台，并按照“决策、执行、监督”相互独立的原 则，建立科学决策、规范运营、严格监管，权责统一的地方政府投融资平台。5、加快财政管理体制改革。要健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善财政转移支付制度，加大一般性转移支付力度，规范专项转移支付，提高地方政府提供基本公共服务能力，加快建立县级基本财力保障机制，增强地方政府提供公共服务能力，以减少地方政府举债行为。6、金融机构要进一步加强对融资平台贷款的风险管理。一是要改进对地方政府项目的准入标准，建立以政府负债状况为基础、建设项目为依据的信贷准入标准等；二是根据项目特点，通过第三方担保、资产抵押、权益质押等担保方式，构建完善的担保结构，确保贷款资金安全；三是积极开展银团贷款，增强银行间的信息沟通，建立利益共享、风险共担的分摊机制。（本文摘自中国三农问题研究中心网）地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设，所组建的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久，但是投融资平台发挥主导作用则是2008年来在应对金融危机时期的事情。2009年初中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”，这被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。从2008年底以来，地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，据初步统计，截至2009年8月，全国共有3000家以上的各级政府投融资平台，其中70％以上为县区级平台公司。2008年初，全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元，到2009年中，则迅速上升到5万亿元以上，其中绝大部分来自于银行贷款。随着地方政府投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势，越来越多的专家质疑，由于地方政府投融资平台法人治理结构不完善，责任主体不清晰，操作程序不规范，同时，地方政府往往通过多个融资平台公司从多家银行获得信贷资金，形成多头举债，而银行对地方政府的总体负债和担保承诺情况根本不清楚，甚至地方政府对自己的融资平台的负债情况都不清楚，一旦投融资平台的项目投资收益不能覆盖成本，这些“隐性债务”就必然显性化，给地方政府的财政造成巨大压力，甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单。一、银监会地方政府融资平台地方政府融资平台是由地方政府出资设立并承担连带还款责任的机关、事业、企业三类法人。监管部门和各银行业金融机构按包含退出类和仍按平台贷款处理两大类的全口径统计平台贷款。退出平台整改为一般公司类贷款的，银行可按照商业化原则自主放贷、自担风险责任；仍按平台管理的，如符合条件可以新增贷款。（一）、事件发展2008年年底，中央出台四万亿应对金融危机的方案，地方政府面临大量的资金配套的任务，地方融资平台成为主要的融资工具。2009年底地方政府融资平台贷款余额达到约6万亿至7万亿元，此后还将进一步上升，直到2011年达到峰值，为9.8万亿。2010年6月银监会为地方融资平台贷款划定三红线，即严禁发放打捆贷款；不得与地方政府签署无特定项目的大额授信合作协议；对出资不实，治理架构、内部控制、风险管理、资金管理运用制度不健全的融资平台，要严格限制贷款，并立即协商风险防范具体措施。要求银行要借助当前地方政府对自身债务进行清理的契机，对原有政府融资平台贷款逐笔打开梳理，按项目开展重新评审和严密的风险排查。2010年6月10日，国务院颁发《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方各级政府要对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。2010年7月30号，财政部、发改委、央行和银监会四部委联合下发《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》，进一步加强地方政府融资平台公司管理。《通知》中规定“向银行业金融机构申请贷款须落实到项目，以项目法人公司作为承贷主体”，是指贷款资金应用于项目本身，承贷主体应为具有独立承担民事责任的市场主体。《通知》中“凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款”，是指对于自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金来源的融资平台公司，银行业金融机构等不得发放贷款。2010年9月29号，财政部、发改委、人民银行和银监会共同签发《融资平台债务清理核实情况表的通知》，要求填写包括地方融资平台成立时间、主管部门、级别以及2009-2010年6月间的所有负债、资产负债率债务余额等详细数据说明。8月19日财政部等四部委发布了地方政府融资平台清理的实施细则，要求各地财政部门在10月31日前上报地方融资平台公司债务清理核实情况。11月10日，银监会正式签发《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计的通知》(以下简称《通知》)并下发到各商业银行。2011年开始,除了原有存量平台贷款陆续到期外,银行新发放给平台公司的贷款将与公司类贷款一视同仁,按照公司类贷款的审批条件和程序发放。银监会已要求商业银行明确平台贷款名单、贷款金额和还款来源，纳入银监会调查统计的平台贷款调查名单由各地银监局确定，同一平台公司旗下跨多种主营类型的贷款都要统计。2011年8月，平台贷实施交叉监控，一项违约所有银行贷款连坐。2012年2月21日，银监会下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款。（二）、主要文件中国银行业监督管理委员会于2012年2月21日下发《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号），以下简称12号文件，是当前地方融资平台监管工作的指导性文件。（三）、主要内容1、关于对存量贷款的“五分法”处置措施。对于融资平台的存量贷款，12号文件要求在“分类管理、区别对待、逐步化解”的原则下，根据现金流覆盖与项目本身的情况，按照以下五种情形分别处理。一是对于自身现金流100%覆盖贷款本息，且项目已建成达产、形成了经营性现金流的融资平台，要以现金流来源为基础，制定均衡的分期还贷计划，并专户集并、封闭现金流收入，按照原来约定及时清收贷款；二是对于现金流100%覆盖，项目已建成但尚未达产形成经营性现金流的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的情况下，经各银行总行审批，可在原有贷款额度内进行再融资，也即“收回再贷”；三是对于现金流100%覆盖，贷款到期而项目尚未建成的融资平台，在借款人的抵押担保、还款方式等方面整改合格的前提下，经各银行总行审批后，可按照工程建设实际周期合理确定贷款期限，一次性修订贷款合同，使贷款期限符合项目建成要求；四是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，但项目能够吸引社会资金投资的融资平台，在现有贷款余额不增加的前提下，通过资产重组、合并、转让或引入新投资者、项目出售等市场化处置方案，引进资金用于还贷。五是对于自身现金流不能100%覆盖贷款本息，且工程项目不宜吸引社会资金投资的融资平台，银行只收不贷，并要求地方政府将贷款纳入财政预算，分期清收贷款，不得展期。2、严控新增融资平台贷款。实行信贷分类制度。各银行应在平台贷款原有的“名单制”管理基础上,对融资平台按照“支持类”、“维持类”和“压缩类”三种情况进行信贷分类。将从“压缩类”平台中减少的贷款额度用于投向“支持类”平台,以在融资平台总量不增加的情况下实现贷款结构调整。支持类：指符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好，可以新增贷款的融资平台；维持类：指不完全满足融资平台贷款的新增条件，但未超越银行风险容忍度，可以为保项目完工进行再融资但贷款余额不得超过年初水平的融资平台；压缩类:指既不符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策，又超越银行风险容忍度，贷款余额不得增加且不得以任何形式新发贷款的融资平台。新增贷款投向及要求。融资平台新增贷款应优先保证重点在建项目需求，既要避免重点项目出现“半拉子”工程，又要防范融资平台假借“保续建”之名套取贷款。仍按平台管理类的新增贷款的投向主要为五个方面：一是符合《公路法》的收费公路项目；二是经国务院审批或核准的且资本金已到位的重大项目；三是土地储备和保障性住房建设项目；四是农发行支持且符合中央政策要求的农田水利建设项目；五是工程进度达到60%以上且现金流达到全覆盖的在建项目。12号文件规定新增平台贷款要满足5个前提条件：一是公司治理完善；二是现金流全覆盖；三是抵押担保符合现行规定且存量贷款已在抵押担保、贷款期限、还款方式等方面整改合格；四是借款人资产负债率低于80%；五是平台存量贷款中需要财政偿还的部分已纳入地方财政预算管理并已落实预算资金来源。强化授信审批制度。各银行应按照“统一授信、总量控制、逐笔审批、监督支付”的原则，加强总行对仍按平台管理类贷款的集中审批和管理，对于新增贷款，由总行统一授信、逐笔审批，加强支付监督，防止贷款挪用。严控新发放融资平台贷款。对于存在以下情形的融资平台，各银行一律不得新发放任何形式的贷款：一是信贷分类结果为“压缩类”的；二是借款人为异地平台的；三是所在地区地方政府债务规模达到或超出限额的；四是地方政府以直接或间接形式提供担保承诺的；五是以学校、医院、公园等公益性资产作为抵质押品的；六是以无合法土地使用权证的土地预期出让收入承诺作为质押的；七是存量贷款担保抵押、贷款合同等方面整改不到位的；八是资产负债率和现金流覆盖率不符合规定要求的。3、严格平台退出程序。12号文件要求，融资平台退出必须严格遵循“牵头行发起—贷款行(总行)审批—三方签字—退出承诺—监管(局)备案”五项程序；与此同时，必须符合公司治理健全、资产负债率在70%以下、现金流100%覆盖贷款本息、存量贷款已整改合格、无违约记录等5项条件。对于退出类平台贷款实施动态监测，对五项条件之一低于监管要求和违背退出承诺的，要重新纳入平台管理。退出类新增贷款应严格遵循产业政策、信贷政策和一般公司贷款条件，实行“谁贷款，谁承担风险”的责任追究机制。不得向退出类平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款。二、发改委关于企业债的规定12年4月，发改委有关部门以口头通知的名义传达，按照银监会《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发【2012】12号）有关融资平台监测类和监管类两分法，原则上不再批准监管类平台的发债申请，而被列为退出类平台的，则可继续发债。针对发行人已退出平台，而下属子公司尚未退出平台的，交易商协会允许其申请注册，但募集资金不能用于尚未退出平台子公司的项目。交易商协会也向各主承销银行发布了“地方政府融资平台企业注册要点”，明确申请企业须在2011年底前退出银监会地方政府融资平台名单；且同时必须具备真公司、真资产、真项目、真支持、真偿债、真现金流等“六真”原则。在12年7月，为落实“稳增长”的政策精神，进一步发挥债务融资工具市场对实体经济的作用，协会对相关企业发债的要求做出调整。如按照协会此前的要求，企业发债前须先退出银监会地方政府融资平台名单，现有望放宽该项要求。目前在银监会地方政府融资平台名单内的企业，有四类将可以直接公募发债，包括符合六真原则的产业类公司，如高速、铁路等；因全民所有制企业而进名单的；曾经退出银监会的名单，但因为承建地方保障房项目又进入的；国发19号文可以继续融资的，比如地铁、快速轨道等。”三、政策解读1、名录：各银行应建立符合自身经营实际情况的融资平台“名单制”管理系统。由银行法人总行（部）统一规划，合理确定融资平台客户名单，适时动态调整，并向监管部门备案。不得向该名单之外的融资平台发放贷款。2、进入、退出平台的区别：退出平台的贷款按照一般公司贷款原则，但无法获得保障性住房和其他公益性项目贷款。平台类公司贷款的限制、要求更多，且必须在“名单”内。3、平台已有贷款即存量贷款是否展期的处理方法——五分法，分类依据：现金流100%覆盖的项目是否建成投产以及现金流无法100%覆盖的能够引入社会资金；新增贷款处理方法——名单制基础上的信贷分类制度（支持类、维持类、压缩类），分类依据是否符合融资平台贷款的新增条件和银行信贷政策的风险偏好。4、贷款审核主体——主评审行（如在两家及两家以上银行办理业务，采取主评审行制度，参与行及时准确向主评审行提供有关数据和信息）。5、母公司未出融资平台，子公司能否贷款——按照一般公司贷款进行。6、融资平台内的企业只有符合相关条件的才可以发债。7、母公司退出融资平台，子公司未退出平台，母公司可作为发行人发行企业债，但所筹资金无法用于子公司项目。地方政府融资平台最新政策法规汇编按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）的定义，地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。作为中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，地方政府融资平台伴随中国经济特别是基础建设事业的发展，经历了2000年前的蹒跚起步阶段、2009年前的缓慢上升阶段、2009年开始的迅猛增长阶段、2013年进入的调整发展阶段，最终在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）后不可避免的迎来了淡出转型阶段。编者梳理了近年来相关的政策文件，供读者参考。说明：1、汇编文件截止于2014年12月10日；2、限于水平，疏漏难免，望读者不吝批评指正；3、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用；4、本汇编欢迎转发，请保留作者署名，谢谢！一、国务院发布：1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）及答记者问、解读2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号）3、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）4、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）二、部委联合行文：1、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）2、国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）3、财政部、国家发改委、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号）4、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券业监督管理委员会、中国保险业监督管理委员会、国家外汇管理局《关于规范金融机构同业业务的通知》（银发〔2014〕127号）三、发改委发布：1、国家发展改革委《关于进一步改进和加强企业债券管理工作的通知》（发改财金〔2004〕1134号）2、国家发展改革委《关于推进企业债券市场发展简化发行审核程序有关事项的通知》（发改财金〔2008〕7号）3、国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）4、国家发展改革委办公厅《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1388号）5、国家发展改革委办公厅《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》（发改办财金〔2011〕1765号）6、国家发展改革委办公厅《关于加强企业发债过程中信用建设的通知》（发改办财金〔2012〕2804号）7、国家发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》（发改办财金〔2012〕3451号）8、国家发展改革委办公厅《关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知》（发改办财金〔2013〕742号）9、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》（发改办财金〔2013〕957号）10、国家发展改革委办公厅《关于企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》（发改办财金〔2013〕1177号）11、国家发展改革委办公厅《关于进一步改进企业债券发行工作的通知》（发改办财金〔2013〕1890号）12、国家发展改革委办公厅《关于企业债券融资支持棚户区改造有关问题的通知》（发改办财金〔2013〕2050号）13、国家发展改革委办公厅《关于创新企业债券融资方式扎实推进棚户区改造建设有关问题的通知》（发改办财金〔2014〕1047号）14、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）四、银监会发布：1、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》（银监办发〔2009〕155号）2、中国银行业监督管理委员《关于加强当前重点风险防范工作的通知》（银监发〔2010〕98号）3、中国银行业监督管理委员《关于规范中长期贷款还款方式的通知》（银监发〔2010〕103号）4、中国银行业监督管理委员会《关于加强融资平台贷款风险管理的指导意见》（银监发〔2010〕110号）5、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于做好下一阶段地方政府融资平台贷款清查工作的通知》（银监办发〔2010〕309号）6、中国银行业监督管理委员《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》（银监发〔2011〕7号）7、中国银行业监督管理委员会非银部《关于做好信托公司净资本监管、银信合作业务转表及信托产品营销等有关事项的通知》（非银发〔2011〕14号）8、中国银行业监督管理委员会非银部《关于进一步落实信托公司、金融租赁公司地方政府融资平台清查工作的通知》（非银发〔2011〕15号）9、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发〔2011〕34号）10、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于印发地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明通知》（银监办发〔2011〕91号）11、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于进一步加强地方政府融资平台数据报送的通知》（银监办发〔2011〕190号）12、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》（银监办发〔2011〕191号）13、中国银行业监督管理委员会办公厅《于加强2012年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》关（银监发〔2012〕12号）14、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于规范同业代付业务管理的通知》（银监办发〔2012〕237号）15、中国银行业监督管理委员会《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》（银监发〔2013〕8号）16、中国银行业监督管理委员会《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》（银监发〔2013〕10号）17、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于地方政府融资平台全口径统计的通知》（银监办发〔2013〕175号）18、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于2014年银行理财业务监管工作的指导意见》（银监办发〔2014〕39号）19、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于信托公司风险监管的指导意见》（银监办发〔2014〕99号）20、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于规范商业银行同业业务治理的通知》（银监办发〔2014〕140号）21、中国银行业监督管理委员会办公厅《关于开展银行业金融机构同业新规执行情况专项检查的通知》（银监办发〔2014〕250号）五、财政部发布：1、财政部《关于坚决制止财政违规担保向社会公众集资行为的通知》（财预〔2009〕388 号）2、财政部《关于印发的通知》（财会〔2010〕22号）3、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）4、财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金〔2014〕112号）5、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（实行）的通知》（财金〔2014〕113号）6、财政部《关于印发的通知》（财预〔2014〕351号）六、其他部门：1、中国证券登记结算有限责任公司《关于加强企业债券回购风险管理相关措施的通知》（中国结算发字〔2014〕149号）七、待明确文号或出处的发文：1、《关于2012年地方政府融资平台贷款风险监管政策有关问题的说明》2、《2012年地方政府融资平台贷款风险监管工作会议强调深化整改缓释风险 推进地方政府融资平台贷款清理规范工作》3、国家发展改革委财金司《关于规范平台公司发行企业券有关审核标准的工作指引（初稿）》4、国家发展改革委员会财金司《关于实行全面加强企业债风险防范的若干意见的函》5、《整改为一般公司类贷款的有关要求》6、《地方政府融资平台公司管理暂行办法》7、《关于99号文的执行细则》8、《企业债券审核工作手册》9、《地方政府融资平台全口径融资统计表（截至2014.9.30）》 来源：高杉LEGAL地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析周沅帆2012-03-22摘 要：本文分析、评价了公用基础设施建设融资、政策性产业扶持基金融资和农业产业投资公司融资三种地方政府融资平台模式及其各自的优势。以山东和天津为例分析了地方政府投融资平台的资金来源。借鉴国外政府投融资的资金来源，分析了我国在融资模式及资金来源方面存在的问题并提出政策建议。关键词：地方政府，投融资平台，资金来源，融资模式一、引言地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设所组建的各种不同类型公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。从我国经济的情况来看，投资始终是推动经济增长的主要因素之一，在高投资拉动经济增长中，政府扮演了十分重要的角色。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要有充足、稳定的资金来源。一方面，分税制改革后，地方财政收入虽然也保持一定增长，但与快速增长的支出需求相比普遍拮据，财力基本上仅够维持“吃饭”，基础设施欠账和建设资金缺乏成为制约地方经济发展的瓶颈；另一方面，随着市场经济体制的不断深化和公共财政体系的逐步确立，财政资金要更多地满足日益增长的公共服务需求，这在客观上要求政府必须通过深化投融资改革，搭建市场化融资平台，充分发挥有限财政资金的引导作用，为基础设施、公共设施建设和重点关键领域战略性开发开辟稳定筹资渠道。二、地方政府投融资平台的融资渠道及评价从地方政府投融资平台的产生过程看，目前主要存在公用基础设施建设、政策性产业扶持基金、农业产业投资公司三种运行模式。这三种模式适用于不同条件的融资需求，且各有其优劣势。（一）公用基础设施建设融资模式及评价1.BOT（build-operate-transfer）模式。BOT即建设一经营一转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，基础设施无偿移交给政府。BOT适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项目风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验的同时也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。2.TOT（transfer-operate-trans-fer）模式。TOT是BOT融资方式的新发展。近些年来，TOT是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。TOT作为一种盘活现有存量资产的有效方法而逐渐被接受，其拥有以下优势：一是可以避免不必要的争执和纠纷。TOT融资方式只涉及已建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权。二是减少政府财政压力，促进投资体制的转变。在这种方式下，除金融机构、基金组织、国外大公司外，各类企业和私人资本均可参与融资，有助于大量吸引国内外民间资本参与融资，促进投资体制由国家投资为主逐步向民间资本投资为主的架构转变。三是风险小，项目引资成功率高。TOT方式一般不涉及建设过程，避免了BOT方式在建设过程中的各种风险和矛盾，项目风险降低，能够尽快取得收益，双方合作容易，引资成功可能性增加。四是项目成本和项目产品价格相对较低。TOT方式下投资风险大幅降低，投资者预期收益率会合理下调；涉及环节较少，新建项目建设和营运时间大大提前，评估、谈判等方面的从属费用也势必降低，政府在组建SPV、谈判等过程中的费用也有较大幅度下降，项目成本和项目产品价格都相应有所降低。3.PPP（public-private partner-ship）模式。PPP即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化的项目融资与实施模式。PPP模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起，相较于其他融资模式，PPP模式项目参与方有所增加，民间企业参与到了基建项目当中。此外，与BOT等模式不同，PPP即在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。4.PFI（Private Finance Initiative）模式。PFI模式是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进行公共项目的投资、开发建设与经营。政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权，其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。与BOT、TOT、PPP相比，PFI的最大优势是适用领域广泛，它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目。实行该模式，能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出，能够使政府一次性投入建成的项目，分摊到若干年支付，等于分期付款，可有效地减轻当前的财政负担。此外，提高建设效率和转移项目风险是PFI较突出的优势所在。5、ABS（Asset-backed security）模式ABS模式是以项目所属的资产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。由于ABS只适用于有比较稳定可靠现金流的项目，而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求。从多种融资方式的比较看，收费的基础设施ABS融资与其他形式的项目融资相比具有很大的优势，首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题。其次，由于有信用增级的措施，当在资本市场大规模筹资增加时，成本可以降低。第三，ABS融资对已建成的和在建的收费基础设施项目均适用，在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。（二）政策性产业扶持基金融资模式及评价1.创业投资引导基金。创业投资引导基金是指由一群具有科技或财务专业知识和经验的人士操作，并且专门投资在具有发展潜力以及快速成长公司的基金。创业投资引导资金主要分为发挥创业投资引导基金作用的政府主导型创业投资机构、地方政府通过财政出资设立创业投资引导基金、地方政府通过联合国家开发银行设立创业投资引导基金三类。具备撬动社会闲置资金、缓解市场投资失灵、带动产业振兴的作用。引导基金首先是要“引导”，通过引导使资本起到放大的作用，在我国的做法主要是通过财政资金设立国有独资或控股、参股的创业投资公司。2.贷款风险补偿基金。贷款风险补偿基金体系包括以下六方面内容：一是融资平台保证金。政府通过融资平台与银行达成协议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户。对于放贷产生的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。二是融资平台风险准备金。主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以加大对中小企业的融资支持力度。三是担保机构费用补偿金。通过政府对担保机构的费率补偿，可以降低中小企业的融资成本和降低资产的反担保条件。四是中小企业信用互助补偿金。由政府牵头成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行合作对会员企业进行担保贷款。五是知识产权融资专项基金。由政府出资设立，作为开展知识产权权利质押融资业务的担保保证金。六是贷款贴息。政府每年安排一定的专项资金对中小企业贷款给予一定比例的贴息政策，重点通过具有杠杆作用的融资平台给予企业补贴。建立贷款风险补偿基金降低了银行风险成本，增强了授信管理与决策水平；对企业而言，降低了财务成本，增强了信用为本的融资意识。这无疑降低了融资成本，提高了融资效率，同时更让企业倍加珍惜声誉和信誉，增强了信用意识和融资意识；对政府而言，降低了行政成本，实现了金融资源的有效配置，促进政府通过有效手段降低企业信用成本，保证国有资产的保值增值。（三）农业产业投资公司融资模式及评价在农业产业投资方面，政府融资平台的运行借鉴了其他产业投资公司的融资模式。就现阶段而言，政府农业产业投资公司主要以农业担保公司为主，在政府对农业产业的财政支持上仍然以农业补贴、贷款贴息等方式为主。就国外比较成功的农业产业投融资体系来看，其构成是以农村合作金融为主体，以政策金融为保障，以商业金融为补充。三、我国地方投融资平台的资金来源（一）山东省地方政府投融资平台的资金来源分析近年来，山东省内各市均相继成立了地方政府投融资平台，并充分发挥平台的资源配置作用，有力地促进了地方经济的快速发展。本文主要选取了几个有代表性的城市来分析地方政府投融资平台的资金来源。1.平台的融资渠道。各市平台的融资渠道均是以银行贷款为主，其他融资形式为辅，总的来看，有五种基本类型：一是通过间接融资方式，即以土地资源和政府信用作抵押或担保，财政预算兜底的形式向银行贷款；二是利用上级转贷资金，如中央扩大内需资金、省调控资金等；三是借助实体企业开展的贷款业务；四是发行企业债券；五是进行信托融资。济南市融资渠道主要为政府信用贷款和市城市建设投融资管理中心发行的企业债券；枣庄市融资渠道主要为银行贷款和上级转贷资金；临沂市除了商业贷款和争取上级转贷资金以外，还采用了企业债券的方式融资；泰安市在努力扩大银行间接融资、全力推进债券融资的同时，积极探索信托融资。2.平台的资本金构成。财政资金是政府设立投融资平台的主要出资方式，此外还存在土地划拨、股权划拨、债权划拨等多种出资形式。济南、枣庄、济宁、德州、聊城、菏泽六市的投融资平台的启动资金均由财政划拨。而临沂市的投融资平台资本金构成则较为多样化。泰安市以开发性金融合作为基础，起步政府投融资平台，之后为充实平台规模，又陆续注入了大量国有股权资产。（二）天津市地方政府投融资平台的资金来源分析天津地方投融资平台的运作模式在国内是比较典型的，其融资来源更多的还是依靠国家开发银行等传统的间接融资渠道。2004年11月，天津市成立城市基础设施建设投资集团公司，标志着天津市基础设施建设以政府性投资公司为主要载体，以未来土地收益为抵押，向金融机构大规模举债建设大型基础设施项目的阶段来临。截止2005年底，天津市共有13家规模较大的政府性基础设施投资公司，其中市属企业5家，区属企业8家。2005年末，13家公司拥有总资产2528.25亿元，负债总额960.87亿元。近五年投资规模1840.26亿元，投资项目的资本金主要来源于财政，市区两级财政共拨款213.06亿元，占项目资本金总额的52.8%。企业对外融资方式主要是银行贷款，2005年末各类贷款余额1060.72亿元，其中贷款规模较大的是城投集团，其银行贷款总额为393亿元，包括286亿元的国开行贷款和107亿元的商业银行贷款。四、国外政府投融资的资金来源国外有的国家会成立经济实体，政府以控股、参股的形式进行直接投资。意大利和英国等国家都有政府直接管辖的投资开发公司。英国政府为了开发泰晤士河一带，促使经济复苏，于1982年成立了由中央政府直接管辖的道可兰德公司。政府通过道可兰德公司对伦敦市区东部的开发，吸引了越来越多的国内外私人资本进入开发区。日本政府为加快基础设施建设，由中央政府和地方政府直接负责，组建了各种公共团体、事业团体、股份公司。如关西国际机场，是由中央政府只用20%（2874亿日元）的资金引导了80%的社会资金（包括一部分国外资金），组建“关西国际空港株式会社”负责建设而成的。但是在国外并无政府融资平台的概念，各国地方政府举债通常有发行债券和银行借款两种方式。分国别看，美国和印度以发行市政债券为主，英国以银行借款为主，德国和日本二者兼而有之。而银行借款方式类似于我国的政府融资平台，但融资主体大部分为政府自身。但其投资的资金来源对于我国地方政府投融资平台的资金来源具有重要的借鉴意义。各国的融资资金来源主要有下面几种：一是政府财政拨款。这是政府投资资金最直接的来源。财政拨款主要用于社会效益好、涉及公众利益而经济效益差，或者可以取得经济效益但政府不许收费的项目。如在美国高速公路一般不收费，公路建设全部由政府投资。美国把公路分为联邦和州两级，联邦政府主要负责跨州的国家公路的建设，州及州以下的政府负责地区内的公路建设。二是发行政府债券或者专项建设债券。发行债券一般用于项目建成后可以收费的项目，如加拿大政府把发行政府债券作为政府筹措资金的一个重要来源。如美国波特兰市机场扩建10亿美元的投资，50%是靠发行债券解决的。政府往往规定对这些债券的收益不收所得税，使购买这类债券的实际收入高于购买其他债券的收入，以鼓励公众购买基础设施建设的债券。三是设立专项基金。这是很多国家筹集政府投资资金来源的一个重要方式。韩国政府为了保证为重点产业发展筹措到所需的大量资金，于1974年2月成立了“国家投资基金”。“国家投资基金”成立多年来，所掌握的基金增长很快，年均递增率达到30%。“国家投资基金”对韩国政府支持重点行业的发展起到了很大的作用。四是出售政府企业资产。出售政府企业资产，是澳大利亚政府开辟的面向市场筹措建设资金的新财源，也是澳大利亚实行私有化政策的重要内容。1995-1996财政，澳大利亚政府计划销售国有企业资产53亿澳元。五是鼓励私人部门投资。为了缓解政府投资的不足，近年来，一些原来完全由政府投资的基础设施项目开始鼓励私人部门参与投资。如美国波特兰市在与华盛顿州交界的哥伦比亚边上新建的5号码头，建设资金的10%是政府筹集的，其他90%资金是私人企业投入的。有时采用由政府提供信用的办法，鼓励私人部门参与基础设施建设。六是向外国政府和国际金融组织借款。利用外资，是巴西政府投资的重要来源，巴西由此成为世界上外债最多的国家之一。从70年代初开始，巴西政府利用70年代中期世界石油危机，中东国家急需输出石油美元的有利时机，大量借入外债，共计1200亿美元，建立起了自己的基础产业和基础设施，促进了国民经济的快速发展，也带动了国内其他产业的发展。七是国有企业自有资金。一些国家鼓励国有企业自我积累、自我发展。国有企业的经营利润大多由其自主使用，并得到政府的政策支持，如加拿大魁北克水电公司在建设新电站期间，政府决定公司免交红利，使该公司建设资金的30%依靠企业自有资金解决。五、我国地方政府投融资平台资金来源存在的问题及建议（一）存在的问题1.融资环境不容乐观。一方面，全国信贷投放增速减缓。2010年12月10日，央行在本第六次上调存款准备金率，意在进一步控制银行信贷投放和管理通胀预期。同时，银监会要求各大银行2010年信贷规模增幅控制在16-18%，直接抑制对市场的货币供给量，特别是投融资贷款的“三条红线”，严格控制政府投融资平台的贷款规模。另一方面，中央规范、清理地方政府投融资平台力度加大。2010年6月10日，国务院发布《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，要求各级政府及金融机构尽快开展对融资平台公司债务的全面清理，并明确提出“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”。这些调整都对平台融资产生了不利影响，投融资发展环境不容乐观。2.融资渠道单一。投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。一方面使得融资成本通常较高，另一方面融资规模受宏观调控政策的影响极大，难以借助资本市场做大做强。同时会导致风险集中较高。（二）建议随着中央加大地方政府投融资平台管理力度，财政性融资担保将受到严格限制。创新转变融资方式，建立起多元化、多渠道的融资体系，成为地方政府的必然选择。一是积极争取政策性银行贷款。国家开发银行作为我国三大政策性银行之一，其资金投向包含国家基础设施项目，在中国人民银行颁布的利率水平基础上，可适当下浮利率，大型基础设施建设项目还可争取长期贷款。根据具体投资项目的周期特点，政府投融资平台应尽可能争取与项目周期相近且利率相对优惠的贷款，优化融资期限结构，缓解还贷压力，增强地方政府投资的绩效意识。二是允许地方政府发行债券。虽然从2010年开始由中央政府代发地方债券，但这种方式一方面债券规模有限，不能根据地方的实际资金需求而定。另一方面将风险集中在中央政府，无法借助市场力量来对地方政府进行约束。因此，建议适当允许地方政府用发债的形式来进行基础设施项目建设。三是探索尝试其他直接融资方式。积极推进股权融资，对平台公司资产进行优化组合，通过股票市场募集资金进行投资建设。同时，可尝试引进项目融资，对经营性项目，可适当降低准入门槛，采取BOT、TOT和PPP等多种融资模式，实行市场化运作，鼓励民间资本参与基础设施建设，拓宽融资渠道。}

形色不一（甚至违规）的融资方式，之所以为地方政府广泛采用，其根源在于地方政府日益失衡的财政收支、难以遏制的行政性投资冲动、以及传统融资方式遭受抑制。
在银行信贷对地方融资平台逐渐收紧之后，地方政府正尝试其他融资方式，以解其融资饥渴――据《第一财经日报》报道，安徽淮南潘集区正探索以区工会为代持投资人的“基建投资基金”，该基金规模为4亿元、一期为2亿元，期限为2年、预期年收益率为8%。
这个明确列入到当地财政预算的基金，其诞生堪称“怪胎”：一来如果作为信托基金，可代持投资人区工会却不具备金融业务资质，二来如果作为PE基金，但却明显违反PE基金不得承诺固定回报的规定。
其实，潘集式的“基建投资基金”，并非安徽淮南所特有，与该基金仅向当地政府工作人员募集资金相比，江苏如皋开发区早于去年10月即爆出向民间高息借贷的闹剧。
如果说，上述融资方式有明显的违规之嫌，那么，貌似合规的政信合作、城投债等融资方式，则更为地方政府所推崇，且其融资额度和范围更具普遍性。以今年前三季度为例，信托公司发行的政信合作余额高达近4000亿元，与去年同期相比，增速高达40%；而去年发行频频遭冷的城投债，今年前三季度却已有393只挂牌发行，筹资规模高达4686亿元，另据市场预测，第四季度城投债发行规模更将高达2000亿元。
形色不一（甚至违规）的融资方式，之所以为地方政府广泛采用，其根源在于地方政府日益失衡的财政收支、难以遏制的行政性投资冲动、以及传统融资方式遭受抑制。
地方政府财政收支的失衡，其兆始上一轮（2008年启动）大规模的投资刺激，由此形成了高达10.7万亿（截至2010年底）的地方债务。而在已有高额债务的基础上，近两年因持续的房地产调控，更造成地方政府财政收入的大幅减少，今年1-10月地方政府土地出让收入同比减少高达40%，而这对于历来过于依赖土地财政的地方政府，必然会造成前债未清、入不敷出的局面。
地方政府的投资冲动，则是历来有之。在GDP为导向的政绩观之下，行政性主导投资必然难以遏制。而在宏观经济不景气时，行政性主导投资更往往被冠以“经济维稳”的高帽――在今年宏观经济持续下行之下，新一轮地方版的“4万亿”刺激计划，已然全面推出。
而传统融资方式遭受抑制，一是因为地方政府高达10.7万亿的已有债务，有可能引发系统性的风险，二是因为以土地等资产作为担保物的传统贷款融资方式，已经面临可出让土地大幅减少的现状。正是基于这两大原因，国务院早于2010年5月即召开常务会议，明确要求必须加强对地方融资平台的管理。与此同时，去年10月启动的地方自行发债试点，亦在今年的预算法修正案二审稿中被叫停。
地方政府财政收支的失衡，需要通过融资以维持表面的财务平衡，地方政府的投资冲动，更需要通过融资解决资金缺口，这二者构成了地方政府“融资饥渴症”的主要病因。而在这二者之下，传统融资方式遭受抑制，则必然会产生当下地方政府花样百出、乃至违规不止的融资方式。
□杨国英（财经评论人）
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摘要：自2008年实施宏观经济刺激政策以来，政府融资平台承担了城市基础设施建设主力军角色，同时也成为了商业银行贷款投放的主要对象，然而政府融资平台的巨额负债对银行的风险管理提出了巨大挑战，出于种种原因商业银行在对政府融资平台贷款进行风險管理时面对诸多困难。本文旨在通过分析商业银行在政府融资平台风险管理中面临的困境，提出一些针对性的对策建议。关键词：政府融资平台;困难;对策一、融资困难原因分析（一）外部原因1.债务监管滞后于债务发展需要当前，我国地方投融资平台债务监管严重滞后于债务发展需求。目前由于缺乏国家统一的规范标准，各级地方政府投融资平台的决策较为分散。监管部门无法有效获得决策者的具体身份，进而难以有效开展事前监管。同时地方政府不规范举债行为无疑会扩大地方政府投融资平台的举债规模。如地方政府会通过行政干预方式为地方政府投融资平台举债进行担保，这种较为隐蔽的举债方式很难得到有效监管，使得转型中地方政府投融资平台债务规模不降反增。2.商业银行信贷约束严格2018年3月财政部发布的《规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为》中，要求国有金融机构不得违规为平台提供贷款。在此政策影响下，商业银行针对地方投融资平台的信贷规模呈现出减少的趋势。由于无法获得新融资，部分地方政府投融资平台已经无力偿还贷款。3.基础设施建设需求大“十四五”期间我国基础设施建设仍将持续扩大，仍需地方政府投融资平台注入资金，这便极有可能使其形成债务风险。长期以来，基建项目难以在短期内获得盈利，再加上城投建设类地方投融资平台缺乏稳定的收益与经营性收入。在此影响下，地方投融资平台主要是依靠滚动融资维持运作，导致存量债务越积越多。（二）内部原因1.资产结构相对单一地方政府投融资平台现有的资产主要是由城市公共基础设施、办公楼与土地等资产组成，资产结构单一。土地、城市公共基础设施等资产是非经营性资产，只有在特定条件下才能够获得盈利。看似地方投融资平台拥有大量资产，但产生的实际价值却较少，无法提供充足资金偿还已有存量风险。2018年年末-2021年一季度末，盐城市城南新区开发建设投资有限公司的资产规模由326亿元增加至590亿元。但是在资产增加的同时，公司净资产并未随之同比例增加，仅从225亿元增加至280亿元，存量债务越积越多。2.盈利能力差在国企改革方向指引下，地方投融资平台积极进行自主经营，实现市场化运营。但是由于长期依附于政府管理，转型中的地方投融资平台市场经营意识薄弱，进而出现资产经营效益差、业务盈利能力较低的现象。另一方面，部分地方投融资平台对于业务经营投资意识不强，普遍存在业务经营效益低下等问题。二、解决对策（一）政府层面1.建立健全平台的财务信息披露制度及时公开融资平台的财务信息以及重大的内部信息等，使得地方政府融资平台由“隐性债务”转为“显性债务”，内幕信息转为公开信息，提高地方政府融资平台的透明度，使社会大众都可以了解监督融资平台的项目信息、资金流向、经营情况和偿债能力等，以提振社会资本进入的信心。2.建立政府预警机制，提升债务风险预防能力地方政府要建立与之对应的预警机制，有效防止转型中的地方政府投融资平台产生更多的债务风险。一方面，政府要建立“谁借谁还”的债务管理机制，严格约束投融资平台的借款行为，督促投融资平台做到现金流及投入产出的双重平衡。针对存量债务较高的投融资平台，政府可利用资产注入方式，及时进行弥合，确保投融资平台负债回落到相对安全的范围内。另一方面，对于平台已有债务，政府应该建立风险预警机制，定期对其收入来源、偿债能力进行量化分析，并制定相应的偿还计划，提高整体防控能力。3.建立健全偿债保障机制地方政府相关部门在审批融资平台借债方案时，要以量入为出为基本原则，控制是债务总规模和自身财力相匹配。从行政上建立风险机制，将融资平台领导人考核与债务健康程度挂钩。如出现严重的债务问题，将追究领导人责任。4.积极推动地方政府融资平台撤并转型政府负责对国有资产进行战略规划和调整，对融资平台企业进行监管，不得以行政手段干预融资平台企业运营。对于仅有融资职能、无实质经营活动的地方政府融资平台在债务合理处置后撤销;对于既有政府融资同时也有公益性项目建设运营职能的地方政府融资平台，转型为公益性事业领域市场化运作的地方国有企业;对于具有相关专业资质、竞争力较强、规模较大的地方政府融资平台，转型为一般经营性企业。整合相似平台，以集团化运作。提升其资产规模以及资产质量，进而获得更高的信用评级，降低其公开市场融资成本。（二）融资平台层面1.完善法人治理机制，加大人才引进力度。改变现有用人机制，引进专业化管理人才，对管理人员的选拔，尽量避免由政府官员兼任。建立专业的融资团队和经营管理团队提高经营水平和盈利能力，同时有效发挥独特的政企关系优势，为经营能力添砖加瓦。2.妥善处置存量债务投融资平台针对自身存量债务，分类寻求处置方式。对于自身经营性项目产生的累积债务，通过扩大经营收入，确保具有稳定还款来源;对于公益性项目产生存量债务，应积极寻求政府帮助，制定详细的还款计划;对于政府性的存量债务，投融资平台要与相关部门积极对接，争取发行政府专项债券，多渠道筹集资金。3.扩宽融资渠道地方政府投融资平台可利用多层次、多类型资本市场直接扩大融资比重，推进资产证券化，有序推进隐性债务化解与存量债务按期偿还。4.加强绩效管理将激励机制与绩效评价结合起来，促进工作人员提高工作效率，以完善项目融资使用效率，提高资金利用率，以降低债务风险。}