1、精编word文档 下载可编辑地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析周沅帆201*-03-22摘要本文分析、评价了公用基础设施建设融资、政策性产业扶持基金融资和农业产业投资公司融资三种地方政府融资平台模式及其各自的优势。以山东和天津为例分析了地方政府投融资平台的资金来源。借鉴国外政府投融资的资金来源，分析了我国在融资模式及资金来源方面存在的问题并提出政策建议。关键词地方政府，投融资平台，资金来源，融资模式一、引言地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的投资建设所组建的各种不同类型公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现2、金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。从我国经济的情况来看，投资始终是推动经济增长的主要因素之一，在高投资拉动经济增长中，政府扮演了十分重要的角色。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要有充足、稳定的资金来源。一方面，分税制改革后，地方财政收入虽然也保持一定增长，但与快速增长的支出需求相比普遍拮据，财力基本上仅够维持“吃饭”，基础设施欠账和建设资金缺乏成为制约地方经济发展的瓶颈；另一方面，随着市场经济体制的不断深化和公共财政体系的逐步确立，财政资金要更多地满足日益增长的公共服务需求，这在客观上要求政府必须通过3、深化投融资改革，搭建市场化融资平台，充分发挥有限财政资金的引导作用，为基础设施、公共设施建设和重点关键领域战略性开发开辟稳定筹资渠道。二、地方政府投融资平台的融资渠道及评价从地方政府投融资平台的产生过程看，目前主要存在公用基础设施建设、政策性产业扶持基金、农业产业投资公司三种运行模式。这三种模式适用于不同条件的融资需求，且各有其优劣势。（一）公用基础设施建设融资模式及评价bot（build-operate-transfer）模式。bot即建设一经营一转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售4、产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，基础设施无偿移交给政府。bot适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项目风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验的同时也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。tot（transfer-operate-trans-fer）模式。tot是bot融资方式的新发展。近些年来，tot是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权和5、经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在一个约定的时间内通过经营收回全部投资和得到合理回报，并在合约期满之后，再交回给政府部门或原单位的一种融资方式。tot作为一种盘活现有存量资产的有效方法而逐渐被接受，其拥有以下优势一是可以避免不必要的争执和纠纷。tot融资方式只涉及已建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、股权的让渡，回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权。二是减少政府财政压力，促进投资体制的转变。在这种方式下，除金融机构、基金组织、国外大公司外，各类企业和私人资本均可参与融资，有助于大量吸引国内外民间资本参与融资，促进投资体制由国家投资为主逐步向民间资本投资6、为主的架构转变。三是风险小，项目引资成功率高。tot方式一般不涉及建设过程，避免了bot方式在建设过程中的各种风险和矛盾，项目风险降低，能够尽快取得收益，双方合作容易，引资成功可能性增加。四是项目成本和项目产品价格相对较低。tot方式下投资风险大幅降低，投资者预期收益率会合理下调；涉及环节较少，新建项目建设和营运时间大大提前，评估、谈判等方面的从属费用也势必降低，政府在组建spv、谈判等过程中的费用也有较大幅度下降，项目成本和项目产品价格都相应有所降低。ppp（public-privatepartner-ship）模式。ppp即公共部门与民营企业合作模式，是公共基础设施建设中发展起来的一种优化7、的项目融资与实施模式。ppp模式使政府部门和民营企业能够充分利用各自的优势，即把政府部门的社会责任、远景规划、协调能力与民营企业的创业精神、民间资金和管理效率结合到一起，相较于其他融资模式，ppp模式项目参与方有所增加，民间企业参与到了基建项目当中。此外，与bot等模式不同，ppp即在项目初期就可以实现风险分配，同时由于政府分担一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。政府在分担风险的同时也拥有一定的控制权。pfi（privatefinanceinitiative）模式。pfi模式是指利用私人或私有机构的资金、人员、技术和管理优势进8、行公共项目的投资、开发建设与经营。政府对私人部门提供的产品和服务进行购买，也可以合营方式或者以授予私营部门收费特权，其目的在于解决基础设施以及公益项目的投资效率问题。与bot、tot、ppp相比，pfi的最大优势是适用领域广泛，它不仅适用于经营收益性的城市公共基础设施，还可以用于非经营性的城市公益项目。实行该模式，能够广泛吸引经济领域的民间资本参与公共物品的产出，能够使政府一次性投入建成的项目，分摊到若干年支付，等于分期付款，可有效地减轻当前的财政负担。此外，提高建设效率和转移项目风险是pfi较突出的优势所在。5、abs（asset-backedsecurity）模式abs模式是以项目所属的资9、产为支撑的证券化融资方式，即以项目所拥有的资产为基础，以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。由于abs只适用于有比较稳定可靠现金流的项目，而城市公共基础设施收费的证券化符合资产证券化产品的要求。从多种融资方式的比较看，收费的基础设施abs融资与其他形式的项目融资相比具有很大的优势，首先它可以有效地克服借用国外贷款和吸收国外直接投资等传统引进外资所带来的外债压力与产业安全问题。其次，由于有信用增级的措施，当在资本市场大规模筹资增加时，成本可以降低。第三，abs融资对已建成的和在建的收费基础设施项目均适用，在这个过程中政府始终拥有项目的所有权。（二10、）政策性产业扶持基金融资模式及评价创业投资引导基金。创业投资引导基金是指由一群具有科技或财务专业知识和经验的人士操作，并且专门投资在具有发展潜力以及快速成长公司的基金。创业投资引导资金主要分为发挥创业投资引导基金作用的政府主导型创业投资机构、地方政府通过财政出资设立创业投资引导基金、地方政府通过联合国家开发银行设立创业投资引导基金三类。具备撬动社会闲置资金、缓解市场投资失灵、带动产业振兴的作用。引导基金首先是要“引导”，通过引导使资本起到放大的作用，在我国的做法主要是通过财政资金设立国有独资或控股、参股的创业投资公司。贷款风险补偿基金。贷款风险补偿基金体系包括以下六方面内容一是融资平台保证金。11、政府通过融资平台与银行达成协议，每年安排一定金额拨入银行保证金专户。对于放贷产生的坏账损失由政府与银行按协议约定比例承担，政府承担损失部分在“贷款风险补偿基金”中核销。二是融资平台风险准备金。主要用于贷款出现风险时的代偿和损失核销，同时作为融资平台的风险准备积累，可以加大对中小企业的融资支持力度。三是担保机构费用补偿金。通过政府对担保机构的费率补偿，可以降低中小企业的融资成本和降低资产的反担保条件。四是中小企业信用互助补偿金。由政府牵头成立，实行会员制，信用互助基金可以用作贷款担保资金，通过与银行合作对会员企业进行担保贷款。五是知识产权融资专项基金。由政府出资设立，作为开展知识产权权利质押融资12、业务的担保保证金。六是贷款贴息。政府每年安排一定的专项资金对中小企业贷款给予一定比例的贴息政策，重点通过具有杠杆作用的融资平台给予企业补贴。建立贷款风险补偿基金降低了银行风险成本，增强了授信管理与决策水平；对企业而言，降低了财务成本，增强了信用为本的融资意识。这无疑降低了融资成本，提高了融资效率，同时更让企业倍加珍惜声誉和信誉，增强了信用意识和融资意识；对政府而言，降低了行政成本，实现了金融资源的有效配置，促进政府通过有效手段降低企业信用成本，保证国有资产的保值增值。（三）农业产业投资公司融资模式及评价在农业产业投资方面，政府融资平台的运行借鉴了其他产业投资公司的融资模式。就现阶段而言，政府农13、业产业投资公司主要以农业担保公司为主，在政府对农业产业的财政支持上仍然以农业补贴、贷款贴息等方式为主。就国外比较成功的农业产业投融资体系来看，其构成是以农村合作金融为主体，以政策金融为保障，以商业金融为补充。三、我国地方投融资平台的资金来源（一）山东省地方政府投融资平台的资金来源分析近年来，山东省内各市均相继成立了地方政府投融资平台，并充分发挥平台的资源配置作用，有力地促进了地方经济的快速发展。本文主要选取了几个有代表性的城市来分析地方政府投融资平台的资金来源。平台的融资渠道。各市平台的融资渠道均是以银行贷款为主，其他融资形式为辅，总的来看，有五种基本类型一是通过间接融资方式，即以土地资源和政14、府信用作抵押或担保，财政预算兜底的形式向银行贷款；二是利用上级转贷资金，如中央扩大内需资金、省调控资金等；三是借助实体企业开展的贷款业务；四是发行企业债券；五是进行信托融资。济南市融资渠道主要为政府信用贷款和市城市建设投融资管理中心发行的企业债券；枣庄市融资渠道主要为银行贷款和上级转贷资金；临沂市除了商业贷款和争取上级转贷资金以外，还采用了企业债券的方式融资；泰安市在努力扩大银行间接融资、全力推进债券融资的同时，积极探索信托融资。平台的资本金构成。财政资金是政府设立投融资平台的主要出资方式，此外还存在土地划拨、股权划拨、债权划拨等多种出资形式。济南、枣庄、济宁、德州、聊城、菏泽六市的投融资平台15、的启动资金均由财政划拨。而临沂市的投融资平台资本金构成则较为多样化。泰安市以开发性金融合作为基础，起步政府投融资平台，之后为充实平台规模，又陆续注入了大量国有股权资产。（二）天津市地方政府投融资平台的资金来源分析天津地方投融资平台的运作模式在国内是比较典型的，其融资来源更多的还是依靠国家开发银行等传统的间接融资渠道。201*年11月，天津市成立城市基础设施建设投资集团公司，标志着天津市基础设施建设以政府性投资公司为主要载体，以未来土地收益为抵押，向金融机构大规模举债建设大型基础设施项目的阶段来临。截止201*年底，天津市共有13家规模较大的政府性基础设施投资公司，其中市属企业5家，区属企业8家16、。201*年末，13家公司拥有总资产25225亿元，负债总额960.87亿元。近五年投资规模1840.26亿元，投资项目的资本金主要来源于财政，市区两级财政共拨款2106亿元，占项目资本金总额的58%。企业对外融资方式主要是银行贷款，201*年末各类贷款余额1060.72亿元，其中贷款规模较大的是城投集团，其银行贷款总额为393亿元，包括286亿元的国开行贷款和107亿元的商业银行贷款。四、国外政府投融资的资金来源国外有的国家会成立经济实体，政府以控股、参股的形式进行直接投资。意大利和英国等国家都有政府直接管辖的投资开发公司。英国政府为了开发泰晤士河一带，促使经济复苏，于1982年成立了由中央17、政府直接管辖的道可兰德公司。政府通过道可兰德公司对伦敦市区东部的开发，吸引了越来越多的国内外私人资本进入开发区。日本政府为加快基础设施建设，由中央政府和地方政府直接负责，组建了各种公共团体、事业团体、股份公司。如关西国际机场，是由中央政府只用20%（2874亿日元）的资金引导了80%的社会资金（包括一部分国外资金），组建“关西国际空港株式会社”负责建设而成的。但是在国外并无政府融资平台的概念，各国地方政府举债通常有发行债券和银行借款两种方式。分国别看，美国和印度以发行市政债券为主，英国以银行借款为主，德国和日本二者兼而有之。而银行借款方式类似于我国的政府融资平台，但融资主体大部分为政府自身。但18、其投资的资金来源对于我国地方政府投融资平台的资金来源具有重要的借鉴意义。各国的融资资金来源主要有下面几种一是政府财政拨款。这是政府投资资金最直接的来源。财政拨款主要用于社会效益好、涉及公众利益而经济效益差，或者可以取得经济效益但政府不许收费的项目。如在美国高速公路一般不收费，公路建设全部由政府投资。美国把公路分为联邦和州两级，联邦政府主要负责跨州的国家公路的建设，州及州以下的政府负责地区内的公路建设。二是发行政府债券或者专项建设债券。发行债券一般用于项目建成后可以收费的项目，如加拿大政府把发行政府债券作为政府筹措资金的一个重要来源。如美国波特兰市机场扩建10亿美元的投资，50%是靠发行债券解决19、的。政府往往规定对这些债券的收益不收所得税，使购买这类债券的实际收入高于购买其他债券的收入，以鼓励公众购买基础设施建设的债券。三是设立专项基金。这是很多国家筹集政府投资资金来源的一个重要方式。韩国政府为了保证为重点产业发展筹措到所需的大量资金，于1974年2月成立了“国家投资基金”。“国家投资基金”成立多年来，所掌握的基金增长很快，年均递增率达到30%。“国家投资基金”对韩国政府支持重点行业的发展起到了很大的作用。四是出售政府企业资产。出售政府企业资产，是澳大利亚政府开辟的面向市场筹措建设资金的新财源，也是澳大利亚实行私有化政策的重要内容。1995-1996财政年度，澳大利亚政府计划销售国有企20、业资产53亿澳元。五是鼓励私人部门投资。为了缓解政府投资的不足，近年来，一些原来完全由政府投资的基础设施项目开始鼓励私人部门参与投资。如美国波特兰市在与华盛顿州交界的哥伦比亚边上新建的5号码头，建设资金的10%是政府筹集的，其他90%资金是私人企业投入的。有时采用由政府提供信用的办法，鼓励私人部门参与基础设施建设。六是向外国政府和国际金融组织借款。利用外资，是巴西政府投资的重要来源，巴西由此成为世界上外债最多的国家之一。从70年代初开始，巴西政府利用70年代中期世界石油危机，中东国家急需输出石油美元的有利时机，大量借入外债，共计1200亿美元，建立起了自己的基础产业和基础设施，促进了国民经济的21、快速发展，也带动了国内其他产业的发展。七是国有企业自有资金。一些国家鼓励国有企业自我积累、自我发展。国有企业的经营利润大多由其自主使用，并得到政府的政策支持，如加拿大魁北克水电公司在建设新电站期间，政府决定公司免交红利，使该公司建设资金的30%依靠企业自有资金解决。五、我国地方政府投融资平台资金来源存在的问题及建议（一）存在的问题融资环境不容乐观。一方面，全国信贷投放增速减缓。201*年12月10日，央行在本年度第六次上调存款准备金率，意在进一步控制银行信贷投放和管理通胀预期。同时，银监会要求各大银行201*年信贷规模增幅控制在16-18%，直接抑制对市场的货币供给量，特别是投融资贷款的“三条22、红线”，严格控制政府投融资平台的贷款规模。另一方面，中央规范、清理地方政府投融资平台力度加大。201*年6月10日，国务院发布关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知，要求各级政府及金融机构尽快开展对融资平台公司债务的全面清理，并明确提出“对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资”。这些调整都对平台融资产生了不利影响，投融资发展环境不容乐观。融资渠道单一。投融资平台对外融资多以银行的长短期商业贷款等负债方式进行，利用资本市场直接融资比例过低，缺乏持续融资的顺畅通道。一方面使得融资成本通常较高，另一方面融资规模受宏观调控政策的影23、响极大，难以借助资本市场做大做强。同时会导致风险集中较高。（二）建议随着中央加大地方政府投融资平台管理力度，财政性融资担保将受到严格限制。创新转变融资方式，建立起多元化、多渠道的融资体系，成为地方政府的必然选择。一是积极争取政策性银行贷款。国家开发银行作为我国三大政策性银行之一，其资金投向包含国家基础设施项目，在中国人民银行颁布的利率水平基础上，可适当下浮利率，大型基础设施建设项目还可争取长期贷款。根据具体投资项目的周期特点，政府投融资平台应尽可能争取与项目周期相近且利率相对优惠的贷款，优化融资期限结构，缓解还贷压力，增强地方政府投资的绩效意识。二是允许地方政府发行债券。虽然从201*年开始由24、中央政府代发地方债券，但这种方式一方面债券规模有限，不能根据地方的实际资金需求而定。另一方面将风险集中在中央政府，无法借助市场力量来对地方政府进行约束。因此，建议适当允许地方政府用发债的形式来进行基础设施项目建设。三是探索尝试其他直接融资方式。积极推进股权融资，对平台公司资产进行优化组合，通过股票市场募集资金进行投资建设。同时，可尝试引进项目融资，对经营性项目，可适当降低准入门槛，采取bot、tot和ppp等多种融资模式，实行市场化运作，鼓励民间资本参与基础设施建设，拓宽融资渠道。扩展阅读我国地方政府投融资平台资金来源及偿债能力研究我国地方政府投融资平台资金来源及偿债能力研究作者简介周沅帆，男25、，鹏元资信评估有限公司常务副总裁、北京大学经济学院博士后。摘要地方投融资平台对地方经济发展有着重要意义,在推动城市化建设进程中发挥了重要作用。但随着地方融资的快速扩张，庞大的债务规模和潜在的风险隐患也越来越受到社会的广泛关注。本文通过对地方政府投融资平台各个级别的主要资金来源、债务偿还能力及其对政府财政状况的影响进行实证分析，从而对我国地方政府投融资平台的发展状况进行全面了解。关键词地方政府投融资平台；资金来源；债务偿还能力；财政状况一、引言近年来，地方投融资平台成为地方政府大规模融资的主要手段，在推动城市化建设进程中发挥了重要作用。但随着地方融资的快速扩张，庞大的债务规模和潜在的风险隐患也越26、来越受到人们的关注。地方投融资平台面临的风险威胁着我国金融机构的健康发展，甚至对整个宏观经济的平稳发展带来影响。由于地方政府级别和财政实力存在很大差异，不同级别的投融资平台的偿债能力和风险也存在较大差距。本文以过去两年201*年6月-201*年6月间246家地方政府投融资平台发行过的260只债券作为样本，对我国地方政府投融资平台各个级别的主要资金来源、债务偿还能力及其对财政状况的影响进行实证分析，从而对我国地方政府投融资平台在各个级别的发展情况和存在的隐忧进行全面了解。二、地方政府投融资平台主要资金来源（一）企业资金来源渠道理论分析一般来说，企业资金来源分为两种，一种是初始资金，一类是后续资金27、。初始资金主要是成立之初，公司的注册资本，也叫法定资本，是公司制企业章程规定的全体股东或发起人认缴的出资额或认购的股本总额，并在公司登记机关依法登记，主要来源于发起人的初始投入。后续资金，主要是指公司成立运行后，所获得的资金。后续资金从企业筹集资金的来源的角度看，又可以分为内部融资和外部融资。内部融资是企业依靠其自身盈利能力进行内部积累，将自身税后利润转增资本金的筹资方式。外部融资是指企业通过从企业自身以外的经济主体获取自身所需资金的融资方式，主要吸收其他经济主体的储蓄，使之转化为自己投资的过程，主要包括银行贷款、股权融资、债券融资、租赁融资、商业信用以及财政投入或补贴等来源。（二）地方投融资28、平台资金来源实证分析以下通过对最近两年（201*年6月-201*年6月）的246家地方政府投融资平台发行过的260只债券进行分析，来详细说明地方政府投融资平台的主要资金来源状况。通过分析发现，对于地方投融资平台来说，资金主要依赖于外部借贷，其中又以长期借款为主要形式，占到外部负债的50%以上。由于自身盈利能力有限，融资平台很难依靠自身来进行积累，一方面地方政府通过地方财政给予补贴来维持地方融资平台的正常运营，另一方面作为实际控制人，又不断通过各种途径给予追加投资，来增强其自身实力。此外，商业信用同样对地方融资平台调节资金需求起到了一定作用。注册资金地方政府投融资平台是由相应级别的地方政府或者部29、门设立的，相应的，受到这些级别的地方政府或部门管理，并给予其财政支持。具体来说，可以分为五个层次第一、直辖市层次，这个主要是由直辖市的政府或国资委设立控制。第二、省级，这主要是由省级人民政府或者其部门发起设立，并直接管理的。第三、省会城市级。主要是一些省会城市的政府或国资委发起设立的，受到这些省会城市的直接管理。第四、地市级，是由市一级的地方政府或者部门设立并管理的。最后，区（县）级，主要是由区（县）一级政府或者部门设立并管理的。一般来说，地方政府经济实力和财政实力越强，对本地区投融资平台的发展的支持能力也就越强，相应的地方投融资平台的实力也就越强，因此，直辖市级和省级地方投融资平台最强，区（30、县）级和地市级地方投融资平台最弱。这点从下表可以清楚地看到。表1地方政府投融资平台注册资本情况省级直辖市省会城市区（县）地市级总计所属级别注册资本（亿元）135060.40534222132271内部融资由于地方融资平台主要从事基础设施建设方面，所以普遍盈利能力较弱，自身内部产生的现金流较弱，而城市基础设施建设投资金额又比较大，单靠自身积累很难满足需求。从下表可以看出，地方政府投融资平台的总体资产收益率和净资产收益率仅为54%和43%。具体来说，直辖市级投融资平台的盈利能力最弱，资产收益率和净资产收益率只有23%和45%。其次是，区（县）级的投融资平台，资产收益率和净资产收益率为95%和73%31、。省级投融资平台的盈利能力相对最好，但是两个指标也不过为97%和06%。因此，对于地方政府投融资平台来说，内部资金来源有限，主要依靠外部融资。表2地方政府投融资平台收益率情况所属级别区（县）地市级省会城市省级直辖市总计资产收益率（%）959324972354净资产收益率（%）736563065643同注册资本相同，融资平台的净资产和其所属级别成正相关。级别越高，净资产也就越高，级别越低，净资产越低。具体来说，直辖市投融资平台净资产最高，平均为295亿，其次是省级，平均净资产为1962亿。区（县）和地市级投融资平台净资产较小，略高于60亿。表3地方政府投融资平台平均净资产规模所属级别直辖市省级省32、会城市区（县）地市级总计净资产（亿元）295019621099622625907从纵向来看，注册资本代表企业设立时或者变更时的资本金额，而净资产表示当期企业权益金额。两者之间的差额可以表示企业从成立到目前为止，企业净权益增加值。它主要来源于两方面，一个是企业成立后的净利润，另一就是外部股东（也就是地方政府）对企业的增加投入，包括增资扩股、捐赠以及其他外部投入。由于地方政府投融资平台盈利能力普遍较弱，因此，资产增加更多的来源于地方政府的追加投入了。从不同级别的投融资平台来看，地市级投融资平台外部投入最高，净资产与注册资本比，达到91。省级投融资平台净资产与注册资本比最小，只有46。区（县）级投融33、资平台为61。这主要是由于地市级和区县一级的地区，经济发展水平相对较弱，单靠自身实力来经营发展，很难满足监管机构的发行债券要求，甚至是自身运营都难以维持，因此必须依靠地方政府的各种投入来满发债要求。直辖市级的投融资平台的净资产与注册资本比也达到86，远远高于同级别的省级。这其中一个原因是直辖市级的投融资平台成立时间相对较长，政府给予的投入也较多的原因。表4地方政府投融资平台注册资本与净资产情况所属级别地市级省会城市省级直辖市总计注册资本（亿元）132净资产（亿元）60.44622109919622950975净资产与注册资本比916108468620区（县）222534135060.4027134、外部融资分析从投融资平台所属级别来看，直辖市的负债规模最大，平均负债规模达到4446亿元，其次是省级地方融资平台为3093亿，而区（县）级和地市级负债规模最少，分别为871亿和592亿。从资产负债率来看，地方融资平台的平均资产负债率为47%，说明这些地方融资平台的杠杆率水平较高，公司一半以上的资产来源于负债经营。从所属级别来看，只有地市级投融资平台平均资产负债率低于50%，其余级别的都高于50%。其中，省级投融资平台资产负债率最高，达到579%，其次是直辖市级，为518%。最低的地市级投融资平台也达到了499%。从具体分布来看，资产负债率介于40%-60%最多，将近占了一半。其次，是20%-435、0%，约占27%。资产负债率高于80%的占1%。表5地方政府投融资平台负债规模及资产负债率情况所属级别省级直辖市省会城市区（县）地市级负债规模（亿元）309344461759871592资产负债率（%）57951853850.65499%总计1142400图1地方政府投融资平台资产负债率分布情况从负债具体方式来看，主要有应付账款、短期借款、长期借款和应付债券。应付账款主要是企业经营活动自行产生的，属于商业信用资金。从应收账款占总负债的比重来看，平均只有44%，这说明商业信用对企业调节资金方面的作用很有限。短期借款、长期借款和债券融资主要是企业外部融资的主要方式，这三者总和占到地方政府投融资平台36、总负债的844%，其中长期借款对企业外部融资尤为重要，占比超过了50%。表6地方政府投融资平台外部融资来源所属级别地市级省会城市省级直辖市总计应付账款占总负债比（%）44短期借款占总负债比（%）10.173413923138115长期借款占总负债比（%）535426528521423510债券融资占总负债比（%）264140114177115219区（县）2294412344（1）商业信用总体来说，商业信用对地方政府投融资平台资金贡献作用相对较小，应付账款平均规模为09亿元，占总负债的比为44%。具体来说，直辖市投融资平台应付账款规模最高，达到了261亿，其次是省级投融资平台为170亿元，最低37、的是地市级投融资平台为03亿。从应付账款所占总负债比重来看，省级投融资平台应收账款占总负债的比重最高，达到41%，其次为省会城市级投融资平台，占比为94%。地市级和区（县）级投融资平台商业信用占比相差不大，分别为44%和22%；直辖市投融资平台的比重最低，为23%。表7地方政府投融资平台应付账款情况所属级别地市级区（县）省会城市省级直辖市总计应付账款（亿元）03079617026109应付债券占总负债比（%）442294412344（2）短期借款短期借款对于地方政府投融资平台起着较为重要的作用，特别是在缓解短期流动性方面尤为重要。地方政府投融资平台的短期借款平均规模为154亿元，占总负债的比重38、为115%。具体来说，直辖市投融资平台的短期借款，无论是平均规模还是占总负债的比重都远远高于其他级别的投融资平台，平均达到了722亿元，占比达到了138%，高出平均值23个百分点。省级投融资平台，从规模来看，短期借款规模为293亿，仅次于直辖市级，但是从短期借款占总负债的比来看，却是最低的，只有34%。省会城市的投融资平台短期借款平均规模为270亿，所占比重为139%。而区（县）和地市级相对较小，分别为44亿和82亿元，所占比重也分别为34%和10.17%。表8地方政府投融资平台短期借款情况所属级别地市级区（县）省会城市省级直辖市总计短期借款（亿元）8244270293722154短期借款所占39、总负债比（%）10.173413923138115（3）长期借款地方政府投融资平台的长期借款平均达到60.08亿，所占总负债的比重也超过50%。这充分说明地方政府投融资平台主要依靠长期借款来筹集资金，长期借款对地方融资平台的重要性不言而喻。从平均规模来看，直辖市级投融资平台的平均规模最高，达到了1876亿，但是从长期借款所占总负债的比重来看，直辖市投融资平台却是是最低的，这反映出直辖投融资平台对长期借款的依赖程度相比其他级别要小。省会城市投融资平台长期借款平均规模为1097亿元，所占总负债比重为528%，在所有级别中最高。地市级投融资平台的长期借款平均规模最小，只有24亿，但是所占比重却达到540、35%，仅次于省会城市投融资平台。表9地方政府投融资平台长期借款情况所属级别地市级区（县）省会城市省级直辖市总计长期借款（亿元）24040.2210971687187660.08长期借款所占比（%）535426528521423510（4）债券融资长期以来，由于中国债券市场整体发展较为滞后，因此，08年之前地方政府投融资平台债券融资规模较小，债券融资对地方政府投融资平台的作用也就没有体现出来。08年后，在政府的大力推动和宽松的货币政策的共同作用下，我国债券市场快速发展，地方融资平台通过债券融资的规模也大幅增加，平均债券融资规模达到了153亿元，占总负债的比重为219%。具体来说，直辖市投融资平41、台债券融资规模最高，达到51亿元，远远高于其他级别的投融资平台。这主要是由于直辖市投融资平台实力较强，净资产规模最大，而目前法律又规定债券融资累计规模不得超过净资产的40%，因而也就限制了净资产规模较小的融资平台的债券融资规模。其次是省级投融资平台为340亿。而从债券融资所占总负债比来看，地市级投融资平台最高，为264%，这说明相比其他级别的投融资平台，地市级投融资平台对债券融资的依赖程度较高。相比之下，省级投融资平台债券融资占总负债的比重最低，为177%，其次是直辖市投融资平台为115%。表10地方政府投融资平台债券融资情况所属级别地市级区（县）省会城市省级直辖市总计债券融资额（亿元）18042、170151340500153债券融资所占比例（%）264140114177115219（5）财政补贴收入由于地方政府投融资平台自身盈利能力较弱，单靠自身很难满足企业正常运作，更不要说是满足发行债券要求。为了能够满足监管机构的发债要求，地方政府不得不给予地方融资平台很多补贴。从政府补贴收入与利润总额的比例来看，地方政府投融资平台的平均值为89%，也就说，企业利润总额有89%来自于政府补贴。分级别来看，级别越低，地方政府投融资平台越依赖地方政府补贴。其中，区（县）级和地市级投融资平台尤为严重，基本达到了100%。省会城市级别，也比较严重达到了85%。相比而言省级和直辖市级别总体稍好，但是直辖市投43、融资平台的政府补贴占利润总额47%，只有省级投融资平台情况较好，只有21%。表11地方政府投融资平台补贴收入情况所处级别区（县）地市级省会城市省级直辖市总计补贴收入占比（%）1009785214789三、地方政府投融资平台债务偿还能力分析（一）短期偿债能力从流动比率和速动比率来看，地方政府投融资平台整体还是不错的。就均值来看，分别达到了51和63，均高于一般要求的2和1。具体来说，市级投融资平台最好，两个指标都是最高的，而直辖市融资平台则最差，分别只有02和13，但也超过了安全零界值。区（县）级投融资平台表现也较好，分别达到64和52。但不容忽视的一个细节是，地方政府投融资平台之间的差异很大。44、从各级别投融资平台流动和速动比率位于安全值以上的占比来看，并不理想。约有一半企业位于安全值之下，特别是省级投融资平台，仅仅20%的发行主体符合流动比率安全值要求。这也说明了我国投融资平台的流动性较为吃紧，短期偿债压力较大。但速动比率位于安全值以上的企业占比还是较高的，速动资产的变现能力，也一定程度上提高了短期偿债能力。但不可否认，地方政府投融资平台短期偿债压力已然较大。表12地方政府投融资平台的流动比率和速动比率状况表所属级别区（县）地市级省会城市省级直辖市总计流动比率6412335580251安全值以上占比（%）59060950.0020.00462546速动比率524238421363安全45、值以上占比（%）75580.1477870.00514706进一步对比分析流动比率和速动比率可以看出，流动比率远远高于速动比率。特别是地市级和区（县）级投融资平台，两者相差177%和135%。最低的是省级和省会城市投融资平台，两者相差6%和18%。从这个层面来看，说明地方政府投融资平台大部分流动资产主要是周转较慢的存货。这也和投融资平台的资产特征较为吻合，就区（县）级以及地市级投融资平台，其主要的存货资产为划拨或者收储的土地以及替政府建设的各种基础设施项目。因此地方政府投融资平台偿债能力的分析因视其存货的特征和质量而定。就当前我国土地市场的现状而言，土地资产的价值较稳定，因此其变现能力是其偿债46、能力的主要考量基础。而为政府代建和自行建设的各种基础设施项目，则取决于项目建成后政府的回购协议以及建成后该片区域的招商引资条件是否得到绝对的提升。（二）盈利能力我们主要从以下三个指标来分析地方政府投融资平台的盈利能力主营业务利润率、资产收益率与净资产收益率。从表中可以看出，这三个比率中，主营业务利润率较高，而其他两项比较低。特别是净资产收益率远远低于稳健经营的公司的股东权益收益率。就主营业务利润率来看，地方政府投融资平台主营业务利润率均值达274%，说明地方政府投融资平台主营业务的盈利能力较强。特别是省会城市投融资平台，其平均值高达398%。与此对比，直辖市投融资平台主营业务利润率最低，仅为147、54%，说明其在控制成本上仍存在较大的空间。就同一级别的投融资平台而言，可以看出，绝大部分企业都位于均值以上，特别是省会城市投融资平台92%的企业均超过均值水平，最低的省级投融资平台也有667%的超过均值水平，这也凸显了地方政府投融资平台整体的主营业务盈利能力还是较为可观的。这也与其经营范围和业务密切相关，地方政府投融资平台经营的大都为水务、交通以及电网等业务。这些业务的收现能力都非常强，几乎很少存在长期应收款和坏账损失，因此成本控制较为简单。其次，承担基础设施建设的城投公司，其项目建设后也大都由地方政府在适当的成本利润率下进行回购，因此，对利润率的控制也较强。就资产收益率和净资产收益率来看，48、省级投融资平台的最好，远远高于其他级别的地方政府投融资平台。而区（县）级的地方政府投融资平台资产收益和净资产收益率是最低，只有73%和95%。直辖市和省会城市投融资平台居中，地市级投融资平台资产收益率和净资产收益率则仅次于省级投融资平台。由于地市级以及区（县）级投融资平台的规模相对其他级别的投融资平台而言要小，资产运营覆盖人群要窄，相对于资产规模而言，主营业务收入过低。表13地方政府投融资平台盈利情况表（单位%）主营业务利润率202214398200154274均值以上占比931821900667871824净资产收益率736563065643均值以上占比28539138940.004863449、6均值以上占比20070.9233340.00257592所属级别区（县）地市级省会城市省级直辖市总计资产收益率959324972354值得关注的是，尽管地方政府投融资平台的资产收益率和净资产收益率很低，但是，各个级别的投融资平台位于均值以上的比例并不多。数据显示，净资产收益率这个指标，地方政府投融资平台的过往表现超过均值水平的刚过1/3。即便是资产收益率，各个级别的地方政府投融资平台除了地市级外，有一半以上的企业未达到均值水平。这也反映出同一级别的地方政府投融资平台，其资产盈利能力差异非常大。从收入构成来看，地方政府投融资平台业务收入的优势并不明显，绝大多数企业凭借营业外收入以及补贴收入来满50、足资金持续运转的需求。具体来说，区（县）级的投融资平台依靠政府补贴最为严重，接近100%，可以说，区（县）级投融资平台的收益几乎都是来自于政府补贴，地方政府对投融资平台的财政支持力度直接关系到投融资平台能否正常经营。其次，是市级投融资平台，其补贴也达到97%。而最少的省级投融资平台，政府补贴占利润总额的比率只有21%。这说明，地方政府投融资平台本身的经营利润较小，甚至为负，没有政府的补贴，这些企业自身很难产生足够经营利润。但从各级别投融资平台内部考察，省级投融资平台营业收入占比大于补贴收入的企业远远高于其他级别的投融资平台。这也说明省级投融资平台在集中省内优质资产以及优质项目上具有绝对优势，其次是直辖市。值得肯定的是，区（县）级投融资平台也有半数营业收入占利润总额的比重高于补贴收入。这与区（县）级投融资平台的收入规模非常相关，一般而言，区（县）投融资平台的资产规模并不大，但集中了整个片区的基础设施的运营，因而营业收入的优势可能会凸显。应该引起关注的是，地市级投融资平台，仅仅9%的企业其营业收入占比高出补贴收入，并且补贴收入占利润总额比重的均值也达到了97%的水平。这说明地市级投融资平台对政府的补贴收入严重依赖，自身的盈利能力并不}

【正文】本篇报告聚焦1家开发性金融机构（即国家开发银行，下称“国开行”）和2家政策性银行（即中国农业发展银行和中国进出口银行，下称“农发行”和“口行”）。体现着国家意志的政策性开发性银行在经济转型和高质量发展中具有重要作用，不仅支撑着国家重大发展战略，还在一定程度上弥补着商业信用的不足。一、政策性开发性银行基本情况（一）三家银行体量合计超过30万亿，和建行基本相当3家银行的体量合计超过30万亿，略高于建行（建行2021年底的总资产为30.25万亿）。截至2021年底，国开行、农发行与口行的总资产分别为17.17万亿、7.98万亿和5.45万亿，合计达到30.60万亿。因此，单从体量来看，三家银行便是一类不可忽视的群体，不仅体现着国家意志，背负着国家信用，其投放的信贷余额以及未偿付债券余额均在20万亿以上，在金融体系中具有深远影响和系统重要性。（二）贷款与应付债券是资产负债两端最主要构成部分1、从资产端来看，3家银行以贷款为主，平均在78%左右。截至2021年底，国开行、农发行与口行的贷款余额合计达到23.55万亿，占其总资产的比例分别为74.51%、80.51%和79.59%，普遍高于传统商业银行。2、从负债端来看，3家银行的负债来源很大程度上不是依赖于客户存款，而依赖于债券市场融资。截至2021年底，3家银行的债券余额合计达到21.75万亿（和国债基本相当），占其总资产的比例超过71%。具体看，国开行、农发行与口行的债券余额占其总资产的比例分别为66.87%、76.65%和76.25%，占其总负债的比例分别为73.45%、78.83%和81.98%。由于三家银行基本背负着国家信用，这意味着以债券融资为主要资金来源的三家银行的业务模式实际上是利用国家信用筹措资金并进行资金投放，这就意味着其资金成本实际上是比较低的，对应的资金投放利率也会比较低。因此，从这个角度看，政策性开发性银行的息差水平实际上并不高，如国开行只有1-1.50%。对于传统商业银行而言，还可以在本地化经营的基础上，借助政策性开发性银行的资金体量与成本优势，与之广泛开展转贷款业务。例如，截至2021年底，国开行的转贷款余额达到2597.23亿元，进出口银行的转贷款余额为58.58亿元。（三）国开行综合化经营程度最高三家银行中，国开行的综合化经营程度最高，且其布局综合化经营的时间也比较早，目前国开行已拥有国开金融（负责直接股权投资）、国开发展基金（负责非证券业务的投资管理与咨询）、中非发展基金（负责基金投资与管理）、国银金融租赁（负责航空基础设施船舶等租赁）、国开证券等子公司。1998年国开行管理第一只基金（即中瑞基金），2006年国开行和苏州工业园区共同组建了国内第一支母基金，2007年成立中非发展基金成立。2008年，国开行改制时采取“商业银行为主体、附带两家子公司（国开金融和国开证券）”的一拖二模式，随后零起步的国开证券以借助收购中航证券启动全面发展。二、政策性开发性银行的地位在提升（一）政策性银行金融机构近年多次被提及：调增8000亿元信贷额度除之前历次全国金融工作会议提及政策性金融机构改革工作外，2019年以来有多次会议专门提及政策性金融机构，表明政策性金融机构被寄予厚望。例如，2019年与2021年的两次金融委会议先后专门提及政策性金融机构。再如，2022年6月1日，国常会提出要调增政策性银行8000亿元信贷额度（国开行4000亿元、农发行3000亿元、口行1000亿元），并建立重点项目清单对接机制。又如，2022年6月30日，国常会进一步提出要运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券募资3000亿元，以用于补充项目资本金。以上意味着，在本次稳住经济大盘的进程中，政策性开发性银行合计至少需要支持1.10万亿（具体包括8000亿信贷额度和3000亿元的专项金融债）。（二）配合支持国家重大发展战略三家银行均致力于围绕国家经济重大中长期发展战略，通过债券市场募集低成本资金，支持中国经济重点领域和薄弱环节发展。例如，国开行致力于支持国家重点发展战略，口行和农发行被定性为政策性金融机构（国开行属于开发性机构）、其更多承担的是政策性职能。具体来看，国开行支持的领域主要包括基础设施、基础产业等经济社会发展领域；新型城镇化、城乡一体化及区域协调发展的领域；传统产业转型升级和结构调整，以及节能环保、高端装备制造等提升国家竞争的领域；保障性安居工程、扶贫开发等民生领域；战略需要以及国际合作领域；配合国家发展需要和国家经济金融改革以及符合国家发展战略和政策导向的领域等。口行的支持领域则主要包括外经贸发展和跨境投资、“一带一路”建设、国际产能和装备制造合作、科技文化及中小企业“走出去”等等。（三）再论3000亿元政策性开发性金融工具1、2022年6月30日，国常会提出要运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。2022年7月1日，央行有关司局负责人就政策性开发性金融工具答《金融时报》记者问，明确以下几个要点：（1）国开行与农发行分别设立金融工具，合计发行3000亿元。（2）上述3000亿元为阶段性举措，既可以作为重大项目资本金（不超过全部资本金的50%），也可以为专项债项目资本金搭桥。（3）拟投项目包括中央财经委第十一次会议明确的五大基础设施重点领域、重大科技创新以及其他可由地方政府专项债券投资的项目。（4）只做财务投资，不参与项目实际建设运营，且需要确定退出方式。（5）央行负责支持发行，中央财政负责贴息，发改委等负责项目筛选。2、实际上早在2015年8月，发改委和财政部、央行与原银监会，便会同国开行、农发行向邮储银行定向发行专项建设债券（首批的3000亿元、国开行2000亿元、农发行1000亿元），中央财政按照专项建设债券的90%给予贴息支持。具体看，将发行专项建设债券募集的资金，注入设立的专项建设基金（按季度安排），并以股权形式作为项目资本金投入具体项目，支持看得准、有回报、不新增过剩产能的重点领域的项目建设，各地区则需要上报纳入专项建设基金的备选项目，经省级发改委审核后还要上报到国家发改委和国开行、农发行总行层面。与之相对应，2015年8月，国开行与农发行相应分别成立了国开发展基金有限公司（国开行100%持有）与中国农发重点建设基金（农发行100%持有），注册资本均为500亿元。3、根据上一次专项建设债券的经验，本次3000亿元政策性开发性金融工具预计会在细节方面有一定延续性，包括但不限于锁定财政贴息后的专项建设债券发行成本、对补充项目的投资回报率提出一定要求（如在2-6%之间）、明确专项建设基金的退出期限与渠道以及主要支持信用环境较差区域的重点项目等等。考虑到财政贴息这一因素后，专项建设债券的资金成本实际上是非常低的，预计在1%左右（如2015年只有0.40%），这样对于项目端的投资回报率要求就会相应低一些，也即对于项目而言成本应是会低于专项债的。三、政策性开发性银行简史政策性开发性银行至今不过二十年，而目前政策层面对3家银行采取“一行一策”的监管与改革思路（每家银行均有一部专门的政策文件进行约束），其中国开行已被定性为开发性金融机构，另外两家继续被认定为政策性金融机构，旨在加强资本约束、强化公司治理，实行分账管理、分类核算。（一）历史演变：金融体系改革背景下政策性职能剥离后的产物1、1979年，小平同志在中共省、市、自治区党委第一书记座谈会上第一次提出“要把银行真正办成银行”。1984年开始，国务院开始将央行的商业性职能进行剥离，相应工行、农行、中行、建行以及中国人民保险相继从央行脱离，但此时的央行以及新成立的四大行均承担一定的政策性职能。2、1993年3月15日第八届全国人民代表大会明确提出“深化金融体制改革是建立市场经济体制的重要环节……要成立政策性银行，从事专项贷款业务，并适当增加一些商业银行”，政策性银行正式被提出。随后的十四届三中全会决定成立直属国务院领导的三家政策性银行，承担原央行和四大行的政策性职能。当时三家政策性银行的定位存在一定差异，如国开行需要建立长期稳定的资金来源、筹集和引导社会资金用于国家重点建设；口行重在执行国家产业政策和外贸政策、为扩大资本性货物出口提供政策性金融支持；农发行重在承担国家规定的农业政策性金融业务。3、1997-1998年亚洲金融危机爆发，政策性银行也未能幸免，甚至更为严重（如国开行当时的不良率高达40%以上）。当时，信达资产当时接手了国开行1625亿不良资产中的1000亿，再加上债转股处置的188亿，国开行共有1188亿元的不良资产得到清理，其不良率才顺势大幅降至2%以下。2001年2月，时任国开行行长陈元首次提出“财政融资、银行融资、证券融资”等三种融资理论，并认为国开行的目标是把资本市场的原理引入信贷市场，为后续的“开发性金融”提出了思想源泉。（二）推动变革：三家银行进入“一行一策”新模式1、国开行提出“开发性金融”概念2003年后，三大政策性银行（特别是其中的国开行）便尝试主动进行转型。例如，2003年5月，为区分农业发银行和进出口银行，陈元在国开行内部工作会上，首次提出“开发性金融”概念。（1）2006年7月26日，央行牵头发改委、财政部、原银监会以及国有大行等代表在北京召开政策性银行改革专题座谈会，重点讨论国开行和口行的职能定位和业务范围等问题，会上基本明确了政策性与开发性两类业务的界限以及建立资本金补充机制。这次会议上，有一些观点直到目前也有一定现实意义：第一，应准确界定政策性业务，明确政府支持机制，既能达到控制风险、又要考虑财政的可承受能力；第二，政策性银行业务的边界是财政和商业银行之间的中间地位，既不能与商业银行竞争，亦不能与其他政策性银行相互竞争；第三，明确政策性和开发性两类业务的界限，分别设立国家账户和银行账户，进行分类管理、分类考核；第四，政策性银行背负着国家信用，拥有商业银行无法获利的优势，为此政策性银行与商业银行之间应适度分工。（2）2007年1月的第三次全国金融工作会议进一步提出“按照分类指导、‘一行一策’的原则，推进政策性银行改革，推进国开行商业化运作、主要从事中长期业务，对政策性业务要实行公开透明的招标制”。本来上述进程应该得以延续，并快速推进，但适逢2007-2008年金融危机，政策性银行的变革工作有所搁置。2、2013年政策性银行变革工作得以重启2012年召开的第四次全国金融工作会议提出“政策性金融机构要坚持以政策性业务为主体，明确划分政策性业务和自营性业务，实行分账管理、分类核算”。2013年财政部在对政策性银行进行调研时，称政策性银行普遍没有建立有效的公司治理机制，董事会尚未真正建立，治理结构不完善，缺乏科学、规范的决策机制和有效的制衡机制，对业务拓宽和规模扩张缺乏有效的制衡。在此背景下，2013年的十八届三中全会明确提出“推进政策性金融机构改革”，2014年国开行深化改革工作正式启动。相应的2015年银监会体系中原负责政策性银行监管的银行监管四部在本次改革过程中更名为政策银行部。3、2015年确定1家开发性金融机构、2家政策性金融机构（1）2015年4月12日，国务院明确将国开行定位为开发性金融机构，并将农发行和进出口银行定位为政策性金融机构。2017年11月15日，银监会发布《国家开发银行监督管理办法》、《中国进出口银行监督管理办法》、《中国农业发展银行监督管理办法》等三份监督管理办法，首次对三家银行制定专门监管制度，“一行一策”的体系正式形成。随后几年，“以政策性业务为主体，分账管理、分类核算”的总体改革目标一直是政策努力方向。从具体方案上来看，政策层面均要求三家银行强化资本约束、加强公司治理，即在资本约束机制之外，不断强化内部管控和外部监管。（2）这其中的改革背景在于，政策性银行的自营或商业性业务比例越来越高，但其政策性业务与商业性业务之间存在界限不清、定位不明的缺点，如政策性银行的资金来源主要以金融债券为主，但政策性银行的资金来源大多背负国家信用，资金成本较低，这些背负国家信用的资金却又往往被用于商业化业务和，从而产生与商业银行无序竞争的不利局面，特别是在基础设施和大型优质客户方面，拥有资金优势的政策性银行无疑更具主导地位。（3）这里所谓的开发性金融是指实现财务可持续和自我发展能力的“保本微利”发展模式，致力于服务国家重点战略目标。而政策性金融则致力于解决市场缺位、市场不足以及市场缺陷等特征较为明显的国家薄弱环节。四、国开行的特殊地位3家银行中，国开行的地位又显得极为特殊，需要给予特别关注。。1997-1998年亚洲金融危机期间，遭受资产质量重创的国开行（不良贷款率当时高达40%）迎来了两位关键人物，即行长陈元（后担任董事长）和副行长高坚，而我们熟悉的地方融资平台、城投债以及政策性金融债就始于他们之手。（一）“地方融资平台、捆绑贷款、先贷款后开发”等模式的开创者国开行所开创的“地方融资平台”、“捆绑贷款”、“先贷款后开发”三种模式有效地解决了地方政府的财政问题，不仅为地方政府融资拓宽了思路，也打开了地方政府开启基建浪潮的大门。1、1994年的分税制改革以及1997-1998年亚洲金融危机导致地方政府面临极大的财政困境和融资问题。为缓解这一难题，1998年8月国开行行长陈元与安徽省长回良玉签署投融服务合作协议，提出三种模式：（1）创立“地方融资平台”模式，即成立芜湖建设投资有限公司。其中，芜湖市政府将土地储备、高速公路等优质资产注入芜湖建投，然后芜湖建投以这些资产作为抵押品，向国开行申请贷款，地方政府无须进行担保（后续逐渐演变为地方政府及各部门进行隐性担保的模式），从而规避了《预算法》和《担保法》的限制。（2）创建“捆绑贷款”模式，即将财务质量参差不齐的项目捆绑在一起，打包申请贷款，这样可以解决质量较差项目无法独立进行融资的问题。（3）创立“先贷款后开发的土地出让收益质押”模式，即以未来的土地出让收益质押作为主要还款保证来进行融资的模式。2、以上模式创造性地为地方政府融资提供了新的路径，并在随后二十年的时间里经过不断被效仿，国开行也成为中国基建和城镇化的代名词。例如，（1）2003年6月，国开行与天津市签署500亿元的贷款合同，用以支持滨海新区建设（当时的天津市委书记也是后来的银监会主席戴相龙）。同年国开行建议苏州市政府以平台的名义发行城投债券，城投债正式登上舞台。（2）2005年1月，国开行与辽宁省政府签署500亿开发性金融软贷款额度和10亿元的技术援助贷款，用以支持棚户区改造，从而催生了棚户区发展模式。可以说在2015年之前，地方政府融资平台和国开行创建了双赢的局面。例如，在2009年以来地方融资平台公司开始进入大规模举债的阶段，国开行的发债规模也史无前例地创出新高，屡屡成为各类地方政府基建的影子。这也推动了中国经济在2009-2012年期间的短暂回暖，基建在其中起到不小的作用，国开行的力量更是不容小觑。（二）货币化棚改的积极践行者2015年，全国经济在前一轮高潮中逐渐冷却，重新陷入长达一年半的低迷状态，名义GDP大幅下降。为此，中央提出三年棚改计划任务，以对冲经济的低迷，而于2005年深度参与辽宁棚改项目的国开行此时再次成为主角。不过，中央提出2015-2017年完成1800万套的棚改任务，2017年进一步明确2018-2020年再改造1500万套。而仅仅参与一省棚改项目的国开行也显得有点力不从心。于是2015年央行创设了PSL（抵押补充贷款）工具，专门用于国开行进行棚改项目建设，国开行也通过棚改区项目的不断抵押向央行申请PSL，再将获得资金转移至安置居民，那些拿到货币化安置补偿款的居民进一步去炒作房地产，这也就是我们过去和现在所经历的棚改货币化。（三）化解地方政府债务风险的承担者近年来在债务无法持续加大的情况下，国开行也在尝试帮助一些地方政府化解债务风险，并通过注资等方式参与一些地方融资平台的重组与项目推动。考虑到债券压力减轻的地方政府将更有动力更有能力去进行融资，因此化解债务风险本身也是一种融资方式，而在低利率环境下，国开行本身也有动力去这样做。近年来，国开行参与化解地方债务风险的区域主要包括江苏镇江、湖南湘潭、湖南常德、湖北、山西、青海、贵州遵义以及湖南永州等地。不过，在化解地方政府债务风险的六种方式中（财政资金偿还、出让政府股权及经营性国有资产权益偿还、利用项目结转资金和经营收入偿还、合规转化为经营性债务、借新还旧或展期等、破产重整或清算），国开行主要参与其中的借新还旧或展期等。（四）“债券银行”的主导者：关键人物之高坚先生高坚先生（1949年8月出生）从财政部财政科学研究所财政学专业毕业后，便长期在财政部从事债券市场管理（1997年被派去美国哈佛大学学习）。1998年10月高坚被同年来到国开行的陈元行长请到国开行工作，任总经济师兼资金局局长，负责国家开行的资金筹集，随后推动国开行的资金来源方式主要以债券为主，并使得政策性金融债成为债券市场上仅次于政府债券的品种，从而使得政策性银行可以利用国家信用筹措资金，进行资产投放，支持国家重大战略。1、推动国开债市场化发行1996国债完成市场化发行化后，国开行原资金局副局长高兴国便表示积极向财政部学习，市场化发行政策性金融债，但直至1998年陈元先生才第一次提出“债券银行”的概念，在之后的两年时间里，陈元和高坚一直为此奔走。1998年国开行向财政部的国债司和基本建设司上报了市场化发债请求，但基本建设司表示不同意（国债司同意）。不过，陈元行长后来仍然选择执行了国债司的方案，1998年9月国开行首次在银行间市场采取公开招标方式发行，1999年国开行发债的市场化程度达到90%，2000年基本完全通过市场招标发行。此后，国开行逐渐成为“债券银行”，其资金来源主要以债券募资为主，农发行和口行亦紧紧跟随。2、债券创新之1：首次推出长期限浮动利率债券，开启掉期交易的先河1994年4月，国开行首次推出10年期浮动利率债券（之前国债和国开债大都是固定利率且期限在3年以下），其基准利率为一年期定期存款利率。在此基础上，国开行的浮动利率基准进一步扩展至货币市场领域，2004年国开行推出7天回购利率为基准的新型浮动利率债券，2007年首次发行以Shibor为基准的5年期浮动利率债券。由于国开行拥有较大的浮动利率债券存量，自然而然也成为了固定利率和浮动利率之间的做市商，开启了掉期交易的先河。3、债券创新之2：首次在债券市场创新引入含权债和次级债概念2001年12月，国开行首次在在银行间债券市场推出投资人具有选择权的债券（当时主管部门反对使用“次级债”这一表述），这是债券市场首次引入了期权的概念。2002年6月，国开行在银行间市场再次推出含权的发行人普通选择权债券，并参照次级债进行结构化设计（规定发行人有权提前赎回、偿还顺序位列普通债券之后）。要知道直至2004年央行和银监会才共同制定《商业银行次级债券发行管理办法》，其中规定的次级债结构完全借鉴了国开行的模式。4、债券创新之3：推出首单信贷资产证券化产品2004-2005年，陈元先生和高坚先生两次拜访当时的央行行长周小川，希望将国开行作为资产证券化试点单位，获得周小川的认可，当时央行还为此成立一个多部门的资产证券化领导小组，并决定由国开行和建行分别作为信贷资产证券化（ABS）和住房抵押贷款的资产证券化（MBS）试点单位。2005年12月，国开行发行了“开元”信贷资产支持证券，并在2012年重启后发行了第一单资产证券化产品。值得一提的是，国开行在进行ABS试点时还开创了SPT（特殊目的信托）方案模式，而非国际上通行的SPV模式，即通过信托的方法来做，当时由于银监会不允许银行购买次级档、证监会不允许证券机构用自有资金购买次级档、保监会不允许保险机构购买次级档。因此，无奈的是，国开行发行的ABS次级档虽然有高达30%的回报却只能卖给一家非金融企业。5、债券创新之4：结构化的PPP融资模式的先驱者2000年6月，高坚先生在见到上海市市长冯国勤时，提出了更广泛的将社会资金用于基础设施建设的建议，即证券化理念的融资方式，得到了冯市长和陈元行长的认可，国开行上海分行为此还做出一个正式方案，这就是后来所谓的结构化PPP融资模式。2012年8月高坚先生从国开行退休（2003年起主政国开行），2013年4月自1998年起先后担任国开行行长和董事长的陈元（1998年前担任11年央行副行长）卸任，原交通银行董事长胡怀邦继任国开行党委书记和董事长（2013年4月至2018年9月），意味着国开行陈-高时代告一段落。作为党内元老CY之子陈元和先前长期在财政部从事债券市场管理的高坚（后被称为中国债券之父）一起推动着国开行向前发展的功臣。随后胡怀邦出事，国开行权柄再迎交接，2018年9月原农行行长赵欢接任国开行董事长、广东省副省长接任国开行行长一职。以上文章来源于任博宏观论道 ，作者毛小柒}

对国有投融资平台公司的几点认识由刀豆文库小编整理，希望给你工作、学习、生活带来方便，猜你可能喜欢“投融资平台公司特征”。对国有投融资平台公司的几点认识一、什么是国有融资平台公司国有融资平台公司主要指地方各级政府设立的投融资平台公司，是由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等以地方政府信用为基础，通过财政拨款或注入土地、股权等资产，设立具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，它以国有土地和政府资产作为抵押，财政收入作为还款来源，向银行贷款获取建设资金，以吸引和撬动社会资本。包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司、农业惠农公司、水务水投公司、扶贫开发投资公司等。二、地方政府融资平台公司出台的背景一是1994年分税制度的改革，加强了中央政府的财力，但由于转移、支付制度不够完善，直接影响了地方政府的财力，让地方政府官员存在强烈的借债动力。二是由于现行财政体制和金融政策对地方债务行为和财政赤字的政策约束，搭建融资平台公司就成为地方政府扩大支出规模的现实选择。实际上地方政府投融资平台公司就是地方政府缓解支出压力，改善基础设施建设的产物。三、投融资公司发挥的作用总体看来，通过地方融资平台，把银行资金优势、政府信用优势和市场力量、社会资本结合起来，对扩大内需、促进地方经济发展，特别是加强基础设施建设等发挥了积极作用。四、投融资公司出现的问题主要是举债融资规模增长过快，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，政府性债务负担沉重等。地方政府设立的投融资平台公司高管一般由政府指派，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向，更注重投融资职能的发挥，但往往忽略了公司治理结构的完善，现代企业制度的建立，以及公司自身的可持续发展。（一）发展定位不明确。有的地方政府未能对辖内平台公司对外融资进行统一的归口管理；有的地方政府既没有对平台公司的经营目标和业务范围进行确定，也没有对其经营发展模式、融资渠道进行确定；有的地方政府作为投资出资人没有系统地安排平台公司总体负债规模，造成平台公司在实际运作中越位、错位或缺位。使一些平台公司在实际运作中难以界定究竟是政府的一个职能部门还是完全市场化的主体。（二）债务规模大。一是债务缺少还款来源。二是债务还款来源不充足。三是可能引发现金流风险。（三）资产流动性不足。有些公司的财务报表中净资产量非常大，资产流动性普遍不足。（四）融资难度大。主要依靠银行借贷、信托基金等融资，导致了政府融资平台公司融资方式老化、渠道陈旧、成本高、效率低下等问题。（五）管理不规范。主要表现为：对融资平台公司缺乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多，资本金到位率低等。五、融资平台公司存在问题的原因地方政府设立的投融资平台公司高管一般由政府指派，经营决策更多地体现政府导向而非市场导向，更注重投融资职能的发挥，但往往忽略了公司治理结构的完善，现代企业制度的建立，以及公司自身的可持续发展。六、解决地方政府融资平台公司存在问题的对策（一）整合资产，增强实力。进一步完善投融资体制，对现有资产进行优化整合，夯实公司资本金实力，通过引进民间投资等市场途径，促进投资主体多元化，改善平台公司的股权结构，形成规模大、实力优、抗风险能力强的投融资平台公司。（二）完善法人结构，实现市场化运作。各投融资平台公司专注于国有资产经营管理，通过引入公司化的运作模式，坚持市场化导向，完善其法人治理结构，实现国有资产的保值增值。（三）严控债务规模，优化融资结构。一是按照规定清理核实并妥善处理融资平台公司存量债务，防范财政金融风险。二是严格控制新增贷款和债务规模。（四）强化内部管理，实现可持续发展。一是加强全面预算管理，二是加强资金管理，三是加强债务管理，四是加强对投资项目的审批管理，降低投资风险，确保投资资金的运作安全，不断增强资金的营运能力和公司的可持续发展能力。七、对地方融资平台公司运行的一点看法由于地方政府融资平台公司长期在体制框架内运作，如何通过市场化改革，培育和提高适应市场规则的公司治理、资本运作、战略规划、资源整合、集团管控和经营管理等水平和能力，加快实现由贷款主体向产业经营实体或投融资实体的公司化转型，是融资平台公司真正成为自主经营市场主体的关键要素。地方政府融资平台公司突出两个方面：一是“国有”，其属性决定了其决策的公益性、民生性；二是“投融资”，决定了其市场化的功能性，我们既要做政府的眼，要看得准（指选择项目），又要做政府的手，要出手快（项目运作），这是值得思考，需要用心的。在当前国家大扶贫战略背景下，国有平台公司的经营宗旨就是围绕着如何使贫困户脱贫来运作项目.那怎样选好、选准产业，并加以实施，以期早日取得成效，就是各平台公司的中心任务，也是各级政府对平台公司的期望所在了。投融资服务平台投融资服务平台投融资服务平台指的就是办理投融资需要的平台，比如过投资方想要融资，可以通过一个平台去发现好的项目，而有一部分却有好的项目没有投资人，他们也需要一个平台去找......投融资平台构建投融资平台构建——打造亚太一流的投融资服务平台（内部讨论）1、运营公司：汉德联合（北京）国际投资顾问有限公司（待定）2、运营平台（要素）：（1）自主控制的首席运营平台：亚太投融资官方网定位：......关于进一步加强和完善国有投融资公司的意见仁寿县人民政府关于进一步加强和完善国有投融资公司的意见 （送审稿）各镇乡人民政府，县级各部门：为发展壮大我县国有投融资公司实力，优化投融资公司体制，拓展投融资公司业务，做大做......投融资平台调研报告投融资平台调研报告在当下社会，报告的使用频率呈上升趋势，写报告的时候要注意内容的完整。你还在对写报告感到一筹莫展吗？下面是小编精心整理的`投融资平台调研报告，欢迎大家借......投融资平台调研报告刀豆文库小编为你整合推荐8篇投融资平台调研报告，也许这些就是您需要的文章，但愿刀豆文库能带给您一些学习、工作上的帮助。......}