2011年2月19日，胡锦涛总书记在中央党校举行的“省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班”开班式上发表重要讲话。胡总书记指出，加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。

社会不和谐因素多，社会不稳定，已经影响到整个社会结构与社会信任系统。

一、为什么提出社会稳定问题？

强调宪法实施与社会稳定的客观原因：社会稳定出现深刻问题，在制度层面、法律层面和社会共识方面都存在影响社会发展的问题。

1。制度方面：社会发展中的不稳定因素不断增加，为此付出的代价越来越大。当前，面对社会矛盾增多，一种常见的思路是通过压服、强制等手段维持稳定，甚至不惜花费巨额代价。2010年5月27日出版的《社会科学报》公布了一个值得关注的数据：2009年度全国维稳经费达到5140亿元，中央政府公共安全支出增长幅度达47.5%。根据调查，2009年中国军费投入为1000亿美元（折合约7000亿人民币）。维稳经费大有赶超军费的势头。

根据财政部2011年全国两会的报告，2011年国家投入到警察系统、法院、监狱等系统的公共安全领域的预算为6244亿人民币，比2010年增加21。5%，超出了中国2011年公开的6011亿元军费开支。有学者评价，该数字逼近全年军费开支，完全可以用“天价维稳”来形容，维稳经费年年破纪录说明社会结构脆弱，水涨船高的安全成本也越来越令社会难以承受。维稳经费在逼近军费的同时，与社会保障费用的差距越拉越大，2010年社会保障的支出才是3296亿，是维稳经费的64%左右。

目前，城乡差距、地区差距、贫富差距扩大，官民关系、劳资关系等社会阶层关系矛盾凸显，有关住房、教育、医疗、养老等民生问题日益突出，土地征用、房屋拆迁、企事业改制等引发的社会不稳定问题增多，贪污腐败等大案要案频发，一些地方杀人、绑架等暴力犯罪增加，诈骗、抢劫、盗窃等刑事犯罪案件上升，特别是各种群体性事件居高不下，使得经济社会稳定问题日益突出，社会管理面临重大挑战，而这些挑战实质是宪法实施的核心问题，是公权力和私权利之间的深刻冲突。

2。法律层面：制定了社会稳定和管理方面的大量法律，但法律实施仍很艰难，已经制定的法律缺乏实效性，人们忙于制定新的法律，而新的法律的无效性又在破坏人们对法律的期待性。

在维稳问题上，法律的作用没有充分发挥，非法治的因素增加，于是在社会生活中人治的因素抬头，法治受到严峻的挑战。如信访问题、雇保安公司限制公民的权利、制度外增加所谓维稳的机构与程序等。

目前，我国的GDP总额接近40万亿元，超过日本跃居世界第二，仅次于美国；人均GDP约4400美元——按照世界银行的标准，中国已跻身中等收入国家行列。然而，经济快增、国力变强的背后，一个现实正在逼近：转型中凸显的发展不平衡、不协调、不可持续，使跳出“贫困陷阱”的中国在“十二五”面临一个新挑战——“中等收入陷阱”。国际经验表明，人均GDP在3000美元~10000美元的阶段，既是中等收入国家向中等发达国家迈进的机遇期，又是矛盾增多、爬坡过坎的敏感期。这一阶段，经济容易失调，社会容易失序，心理容易失衡，发展容易掉进“中等收入陷阱”。

3。在社会共识方面：社会发展出现严重的不平衡，无法形成社会健康的价值观，社会发展所需要的共识越来越脆弱。社会建设与经济建设的不匹配主要表现有：

（1）收入分配失衡，贫富差距拉大。从全世界看，拉美一些国家到上世纪90年代末的基尼系数仍高达0.6以上，占其人口1%的富人拥有全部社会财富的逾50%，而20%的贫困家庭仅拥有2.5%的社会财富，这正是有的国家迟迟未能迈进高收入国家行列的一个原因。国家统计局数据显示，自2000年起，我国基尼系数越过0.4的警戒线，2006年曾达到0.49，之后虽有所下降，但目前仍近0.5。不同人群间收入差距的鸿沟加宽，“马太效应”愈加明显。财富向资本集中，收入分配向高收入者倾斜，普通居民特别是中低收入群体“钱包”鼓得很慢，这种差距在通胀状况下更显分明。为求经济增速一高再高，各项投入仍倾向于“物”而不是“人”，对民生的支出有限。仇官、仇富、仇不公等情绪出现，社会矛盾触点密、燃点低，群体性事件增多。

（2）城市发展贵族化，形成城乡“新二元结构”。房价高、就业难、看病贵以及教育、养老、生活环境、食品安全等问题突出，面临“城市化陷阱”。资料显示，在西欧、北欧一些国家，政府财政的50%用于社会保障和社会福利支出；美国用于社保的政府财政也约占30%。在我国，财政用于社保的比重只有15%左右，标准低、覆盖面小，跟不上城市化进程，广大农村的社保领域存在“制度空白”。中央农村工作领导小组副组长陈锡文认为，我国城镇化率是“虚高”，实际上仍有10%—12%住在城镇的农民工及其家属并未充分享受到城镇的公共服务和社保。国家行政学院决策咨询部研究员王小广说，据第六次人口普查公告，全国城镇人口比例达49.6%，但如果以户籍为标准，起码有1亿多生活在城里的人没有真正城市化，而是“被城市化”了。

（3）阶层固化苗头显现，向上流动的路变窄。中国社科院社会所发布的研究报告称，我国中间层只占人口的23%，远低于发达国家70%左右的比重。中央党校研究室副主任周天勇认为，在城市人口中，本地人、外地人，体制内、体制外，户籍、出身……不同标准给人们贴上不同的标签，不同人群“被进入”不同的发展通道，人群结构“代际分化”，底、中、上的阶层分野正在加剧。社会结构固化、人员流动性不足，阻碍了资源要素特别是“人”这一最核心要素的合理配置，造成动态上的不平等，限制了人的发展，长此以往，将导致经济增长动力不足甚至增长停滞。

4。私权与公权力冲突严重

改革开放以后，随着市场经济的发展，一方面，很多人有传统的“体制内”走到了“体制外”，由原来的“单位人”转变为“社会人”，很多问题由原来的单位解决变为了社会解决，很多人处于一种分散化、原子化的状态，尤其是在非传统单位体制中就业的人员以及农民工组织化程度低，相互之间形成一个“陌生人”社会。在“陌生人”社会，人际关系疏离、情感纽带缺失、内部关系松散、信任程度较低、社会制约因素相对较少，这也为社会管理带来了新的挑战。

另一方面，市场经济的发展也启蒙和提高了公民的权利意识、公民意识和责任意识。人民群众要求扩大民主，实现社会公平正义。他们希望党和政府切实保障自身权益有，希望有更多渠道能了解、参与党和政府的工作。而互联网的兴起，加快了信息传递的速度，增加了透明度，公民的表达空间进一步拓展，给社会管理带来了新的挑战与难度。

但是，由于传统的影响，我们在制约、监督公权力方面的制度积累与还不充分，思想理念、行动能力上也有不足。许多官员和地方党政机关已经习惯于自己的权力不受拘束，他们不愿意与民众协商，更不可能让渡利益，达成妥协，不断导致出现“官民对立”的不良局面。面对普通民众的“维权”要求，一些官员只能被动“维稳”，缺乏在法律框架内解决矛盾冲突的信心、耐心和能力。

5。社会主义法律体系形成后面临新的法治建设任务

中国特色社会主义法律体系已经形成。这标志着我国的法治建设取得新的成就。但是，这并不是法治的结束，而只是法治的阶段性成果，我们还面临更加艰巨的法治建设任务。而从依法治国到依宪治国的转型，要求更加完善的社会管理理念、机制与监督制度。

6．国际范围内出现了“宪政危机”，非西方国家处于不稳定状况

当前，整个阿拉伯世界正处于深刻的宪法变动之中，宪法秩序受到严重破坏，出现不同形式的宪法危机，引发各种社会矛盾与对抗。我们需要认真思考的是：这些国家出现宪政危机的原因是什么？如何避免宪政危机？

从宏观上来看，阿拉伯国家出现宪政危机的主要原因是：

1. 强人政治，家族政治，世袭政治，权力更迭未能通过宪法实现制度化。

强人长期把持政权，家族统治。北非国家的长期存在党和国家领导人的终身制，像埃及总统穆巴拉克执政30年；利比亚的卡扎菲执政42年，而且政权交接问题没有制度化，处于无序状态，领导人奉行终身制，长期把持政权。在这些国家里，社会问题得不到疏导和解决，最终使社会矛盾走到了无可挽回的地步。

2、缺乏民主，言论自由长期受限制，民众受到压制，社会问题得不到有效疏导，最终导致社会矛盾越来越深刻。

从政治上看，这些国家大多是强人把持政权，普遍缺乏社会民主，采用家族统治，实行世袭制、终身制，统治者独裁专制。随着经济全球化的日益深化，来自外界的民主、民权思想得到广泛传播，国民的民主需求日益强烈，而这些国家长期以来普遍存着体制僵化、改革严重滞后局面，加之政府严重腐败，家族垄断利益，贪污严重，民怨沸腾，引发了社会矛盾的激化，这是中东动荡的政治原因。

总之，这些国家虽然也有宪法，但国家生活中宪法并没有发挥作用，不能有效地通过宪法治理维护社会凝聚力，“民心”动摇，宪法秩序却没有落实宪法的核心精神——限制权力。

当然，西方国家也存在着各种形式的宪法问题。

宪法治理的模式虽源自西方，但西方宪政也不是没有问题。例如：英国《世界新闻报》的窃听丑闻、“911”之后美国反恐带来的对个人自由的干涉。宪法价值与现实的冲突、个人自由与国家价值观的矛盾、民族、种族问题引发的社会冲突、宪法价值与外交政策的背离等。可以说，现在是自宪法治理产生以来，世界范围内宪法问题最普遍、最深刻的时期，其基本特点是：

——各种社会矛盾急剧上升为宪法问题，宪法制度的承受能力面临着空前的挑战；

——由于民族、宗教、文化等因素影响着宪法体制的发展，制度运行的难度、代价与不确定性因素在增加；

——社会主义宪法与资本主义宪法两大阵营仍然存在，但出现了大量的既不是社会主义，又不是资本主义的“民族民主主义国家”宪法，考验着传统宪法治理的理念与机制；

——西方世界与非西方世界在宪法治理方式上的冲突日益凸现，西方国家普遍推行“宪法文化绝对化”，对非西方宪法治理的干涉、渗透日益严重，宪法治理的核心价值与现实之间出现深刻矛盾；

——在国际范围内，出现宪法与主权关系的新变化，绝对的主权概念发生一些变化，宪法发展的区域性特点开始出现，如欧洲、非洲、拉丁美洲等开始出现“区域性宪法治理”的新模式，亚洲整体上受到挑战。

经过了近300多年的宪法（统治）治理，如今人类正在面临宪法治理的新挑战、新问题，直接影响着各国国家利益与政治秩序的建立，同时影响着21世纪人类社会未来走向。

二、宪法是社会稳定的基础

（一）社会稳定的条件前提：社会共同体的形成与尊重

社会稳定的前提是寻求社会共同体的基本共识，而宪法是社会共同体基本价值的体现，维护宪法就是维护基本的社会共识，建立不同利益主体都能接受的最底限度的政治道德，以凝聚人心，维护国家的核心价值。而现实生活中存在的很多不稳定因素实际上与社会缺乏共识有着密切的关系。宪法作为利益协调的规则体系，为社会提供能够理性对待并妥善化解各种矛盾和冲突的社会，达到使各方利益都得到表达和维护、不同利益主体相互理解和认同的和谐状态，并由此实现利益大体均衡的法治状态。而要实现这种调节和均衡就必须依据宪法，以此作为各种主体表达利益诉求的依据。目前，群众需求千差万别，利益主体日益多元化，利益关系错综复杂，社会问题各式各样，社会诉求机制不畅造成社会协调断裂，社会建设相对滞后造成社会控制整合相对不力。在有的地方，处理社会矛盾、社会问题时，动辄使用警力，这种方式是否必要？对此应当认真衡量，要处理好慎用警力与善用警力的关系，避免激化社会冲突，激化警民关系、官民关系。

概括：社会结构合理、公权力与私权利的协调、社会矛盾通过司法救济有效得到解决、社会主体的尊严得到尊重。

社会稳定条件的落实就是树立宪法理念，以宪法为社会共同体的基本价值，在宪法的框架内统一人民的思想，树立国家价值观。

（二）社会稳定的关键：依宪治国

什么是法治？法治是指在某一社会中，任何人都必需遵守法律，包括制订者和执行者本身。国家机关（特别是行政机关）的行为必需是法律或法规许可的，而这些法律或法规本身是经过某一特定程序产生的。即，法律是社会最高的规则，没有任何人或组织机构可以凌驾于法律之上。法治以民主政治为前提和目标，以严格依法办事为理性原则，表现为良好的法律秩序，并包含着内在价值规定的法律精神的一种治国方略。

新中国成立之初，并没有确立起法治国家的理念。文革期间，我国的法律建设处于停滞状态。新中国的历史证明，一旦法治沉沦，往往就是人治横行，权力为所欲为，社会混乱的时期。总结十年动乱的沉重教训，邓小平同志强调制度问题的重要性，他说：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法制化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”他强调必须“做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。”1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，并把依法治国确定为“党领导人民治理国家的基本方略”。1999年3月，九届全国人大二次会议通过的宪法修正案增加规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国、建设社会主义法治国家，是中国共产党治国理政观念的重大转变，是党和国家在执政方式、领导方式上的重大转变。

2004 年9 月15 日，胡锦涛总书记在首都各界纪念全国人民代表大会成立五十周年大会上发表讲话，指出：“依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。”中国共产党作为执政党，将法治的理念引入执政活动中，高度重视宪法的地位，这体现了中国共产党与时俱进的品格。这对于增进党执政的正当性基础、规范公共权力运行、保障公民权利的实现无疑有重要的意义。

依宪治国和依宪执政理论的提出是中国共产党作为执政党不断探索执政规律的历史经验的总结，同时标志着执政党执政理念与执政方式的转变。所谓依宪执政，就是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政，按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题，汇集利益、表达要求、制定政策。

依法执政和依宪执政具有共同的理论基础，它们的关系表现为：

（1）依宪执政是依法执政的前提和基础

“依宪执政”之“宪法”与“依法执政”之“法”，就规范的性质而言，都属于区别于道德、习惯等的法规范。因为宪法是法，具有完整的法的属性，因此广义的“依法执政”是指依法规范执政活动，其中包括依宪法执政。从狭义上来看，宪法和法律是处于不同效力位阶的规范。即宪法在一个国家法律体系中效力具有最高性，它是法律的立法基础；法律的效力来源于宪法，其地位低于宪法。

（2）在“依宪执政”与“依法执政”的统一中“依宪执政”居于核心的地位

实现“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标，党既要“依宪执政”，又要“依法执政”，二者互为表里，都是党执政的基本方式。我们在实践中既要坚持两者的统一性，同时也要分析两者在性质、功能与表现形式上存在的区别，确立依宪执政的基本理念与目标。

首先，依宪执政是执政党活动的基本依据与基础。在现代政党制度下，执政党获得执政基础的基本途径是确立依宪执政的理念，并把执政党的奋斗目标与宪法原则结合起来，不断巩固合宪性基础。

其次，执政党的一切活动都在宪法和法律范围内进行。执政党在执政活动中可以规定适用于党内的各种规范，以调整党内活动。如根据1990 年7 月公布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，党内可以制定各种法规，其名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法与细则等。《条例》第2 条规定，党章是最根本的党内法规，其他党内法规是党章有关规定的具体化。但包括党章在内的所有党内法规应遵循的原则之一是“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触”。党章规定的“党必须在宪法和法律范围内活动原则”是作为党内最高法规的党章的基本原则，同时也是宪法最高法律效力在党内法规体系中的具体表现。换言之，与宪法和法律相抵触的党内法规是无效的。而判断党内的法规是否与宪法和法律相抵触的根本标准是宪法规范，即已形成的宪法规范是确定的、统一的尺度。

再次，执政党执政活动的有效性与宪法权威性是相统一的。中国共产党领导中国人民制定宪法和法律，又领导人民执行宪法和法律。因此，宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。宪法具有权威，法律得到实施，就意味着执政党的领导具有有效性，表明其执政能力的提高。如果宪法没有权威，法律得不到认真实施，执政党的执政也就失去了社会基础，无法实现执政的基本目标。执政党执政能力的高低与宪法实施的社会效果是密切联系在一起的。

强调依法治国首先要依宪治国，是宪法地位和作用的必然要求。看一个国家是否真正实行法治，不仅要看它的人民能否依法解决相互间的冲突和纠纷，更为重要的就是要看这个国家是否依靠宪法来解决根本性的问题，宪法是否在社会生活中真正发挥作用。

（三）社会稳定的基础：尊重和保障人权

人权是法治的真谛，是法治所要维护的核心价值。我国在1992年发布了中国第一个人权白皮书；2004年修改宪法，写入“人权条款”；2012年 写 进刑事诉讼法第2条。

2004年修宪，写入“人权条款”，体现了国家价值观的变化。将“人权”由政治概念提升为法律概念，将 重和保障人权的主体由党和政府提升为国家，从而使尊重和保障人权由党和政府的意志上升为人民和国家的意志，由党和政府执政行政的政治理念和价值上升为国家建设和发展的政治理念和价值，由党和政府文件的政策性规定上升为国家根本大法的一项原则。对人权理念的更新表现在，第一，拓宽了我国宪法中的人权主体。在人权条款入宪后，宪法 中的人权的主体就变成了“人” ，不仅仅是公民，也包括外国人和无国籍人等。第二，拓宽了我国宪法中的人权内容。

胡锦涛总书记指出，社会管理要搞好，必须加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设。从法治和宪法的理念出发，民生就是全体民众都能享有充足的物质生活保障，享有较好的精神文化生活，使全体公民都实现生存权和发展权。可以说，保障民生是宪法实施的结果。贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，是社会管理源头治理的根本，也是社会管理创新的出发点和落脚点，使人民群众在社会生活中切实感受到权益得到保障、秩序安全有序、心情更加舒畅。

（四）社会稳定的理念：公平正义

公平正义就是通常所说的公正，一般来说，它反映的是人们从道义上、愿望上追求利益关系特别是分配关系合理性的价值理念和价值标准。温家宝总理曾说：“社会公平正义，是社会稳定的基础。公平正义比太阳还要有光辉。”要使社会成员能够按照规定的行为模式公平地实现权利和义务，并受到法律保护，实现社会成员之间的权利公平、机会公平、过程（规则）公开和结果（分配）公平。确保底线公平，实行最低保障、最低限度保护，并在发展的基础上逐步实现实质公平，通过司法公正保证社会公平正义的实现。

三、如何处理宪法与社会稳定的关系？

（一）宪法是社会管理的基础

胡锦涛总书记提出了社会管理的本质问题，即“对人的管理和服务”。这一判断不但揭示了社会管理的根本属性，而且蕴含了丰富的宪法内涵。从宪法角度解读，它所体现的宪法理念包括：

第一，人民群众是社会的主体。社会是由一个个的人组成的集体，是人的有机结合，实际上就是由我们每一个人构成的，每一个人，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况，也不分你的职业身份是官员还是普通公民，都是社会平等的一份子。这体现了宪法的平等原则。

第二，人民群众不但构成了社会的主体，是社会管理的对象，同时也是社会管理的主体。因此，社会管理不但是对人民的管理和服务，而且要充分依靠人民，相信人民，使他们能够积极、主动的参与社会管理，不能把管理理解为人民是客体，对人的管理本质是人的服务，不能把管理庸俗化。

第三，由上述两个理念出发，社会管理要求体现“以人为本”的要求，即体现尊重和维护人的尊严、尊重和维护每个人的合法权利、尊重和维护社会共同价值与基本秩序，实质上就是落实宪法规定的“国家尊重和保障人权”的原则。

第四，既然要尊重和保障人权，那么所有的社会管理工作都要以保障人权为出发点和落脚点。社会管理包括两种基本方式，一是管理，二是服务。管理的本身不是目的。管理的目的是为每一个人服务，体现以人为本的要求。社会管理的本质要求是服务，目标是不断满足人的权利要求。

第五，社会管理是复杂的系统工程。社会既体现了统一的共同体的利益和要求，也包含了不同利益主体的各自的主张。社会管理，就是公权力机关对社会秩序和利益的调整与分配分配。在社会转型时期，人们的权利容易受到侵害。这就特别需要有完备的、有效的法律制度加以调整。小平同志曾说过，制度问题带有全局性、根本性。法治为社会管理提供一整套制度规则,将社会管理纳入法制化轨道，明确界定政府的权力范围，同时赋予社会公众应有的权利，一旦发生社会矛盾通过法律途径解决。法治是完善社会管理的基础。加强社会管理，创新社会管理，就必须高度重视法律制度建设，用法治的方式推进管理创新，根本上就是服从宪法、维护宪法、实施宪法。

（二 ） 宪法是建设和谐社会的基础

社会管理创新的重要目标是实现和谐社会。和谐社会绝对不是一个没有矛盾和冲突的社会，而是看社会有什么样的化解矛盾的机制。和谐社会应当是一个能够理性对待并妥善化解各种矛盾和冲突的社会，达到使各方利益都得到表达和维护、不同利益主体相互理解和认同的和谐状态，并由此实现利益大体均衡的法治的社会。而要实现这种调节和均衡就必须靠“法”。 宪法是社会共同体价值的集中表现，是各利益主体表达利益诉求的根本依据。因此，社会各阶层一定要有“法”的精神和信仰，尤其是要有“宪法”的信仰，要有对“宪法”的尊重。

当前社会，群众需求千差万别，利益主体日益多元化，利益关系错综复杂，社会问题各式各样，社会诉求机制不畅造成社会协调断裂，社会建设相对滞后造成社会控制整合相对不力，社会关系紧张导致群体性事件多发高发。要从源头上预防和降低社会风险，就要建立公众广泛参与的多维度的利益表达机制，为社会各阶层提供顺畅的利益表达制度平台，形成规范的对话、协商和处理问题的反应机制，立足于处置“第一时间、第一现场”，真正从源头上预防和降低社会风险。现在有的地方，处理社会矛盾、社会问题时，动辄使用警力，这种方式是否必要？对此应当认真衡量，要处理好慎用警力与善用警力的关系，避免激化社会冲突，激化警民关系、官民关系。在处理矛盾和问题时，应以民意为导向，最大限度地保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，使“维稳”的思路从“保稳定”转变为“创稳定”。

（三 ）任何维护社会稳定的措施不能突破宪法和法律界限

社会管理创新会建构新的社会管理机制和制度。其中，必然有一部分核心的和重要的机制、制度要求以法律的形式固定下来，通过法律的强制力保证社会管理新格局的长期稳定和有效。这时的社会管理创新，需要法律发挥制度保障的作用来巩固创新成果。

同时，社会管理创新既然是“创新”，就可能与宪法和现有制度中某些法律、法规存在冲突。那么，社会管理能否突破现行宪法和法律法规？

对此要强调，创新不是刻意突破现有宪法和法律的界限，而是更好的维护宪法、执行法律。社会管理创新必须在尊重宪法、法律的前提之下进行，不能以法治的名义突破法治去搞所谓的创新。宪法是国家根本法，具有最高的法律效力。如果出现法律、法规滞后的情况，那么应该以宪法为依据，由有权机关按照法定程序进行修改、解释或废止。在此之前，社会管理创新不应以违法为代价而贸然进行。违法的创新行为也许能获得短期的效应，却腐蚀着法治大厦的基石，将损害整个法治建设事业，也无法实现法律效果与社会效果的统一。

（四）在维稳工作中，正确看待民众的利益要求和维权行为

民众合法的利益诉求应当得到认真对待和切实维护。现实中，之所以出现很多官民矛盾，一个重要原因是政府对民众的正当要求不闻不问，没有认真对待。表面上看，社会矛盾主要是利益问题，虽然多数可以通过经济手段化解，但其实质在于民众的基本权利没有得到起码的尊重和充分的保障。

实践中还有一种观点认为，随着经济的不断发展，当前的问题可以得到全部解决。但是现实是，我们现在的经济有了巨大的发展，社会问题不但没有减少，相反新的矛盾和问题却在不断增多，这说明了加强和创新社会管理的重要性，特别是改变传统的政府傲慢的工作方式，充分发挥社会协同、公民参与的作用，强调社会、公民、社会组织的共同参与。

对于民众的利益要求，政府应当认真对待，而不是敷衍甚至走过场。如果对民众的权利不当回事，即使民众的利益看起来没有受到直接损害，或者损害不大，其后果也是严重的。比如就听证会制度来说，成都一位老太太胡女士几年来19次成为听证代表，先后支持过多种涨价。胡女士因此被质疑为政府安排在听证会上的“托儿”。胡女士在接受媒体采访时称：7年来她报名了全国、四川省和成都市的40多场听证会，被选上23次；23次中她表示同意的有13次；5次为旁听代表，无权发言；剩余5次，她分别提出了反对意见或改进意见。她不是政府的“托儿”，每次都是自愿报名被随机抽签选出，而之所以如此幸运，主要是因为报名的人太少，比如成都高污染车限行听证，需要8个市民代表参与，但当时只有9个人报名。民众之所以不愿意报名参加，自己的参与热情不高是一方面，更重要的是，人们认为即使报名了、选中了、发言了，也不能对政府的涨价意图有什么作用，也还是“被代表”。常此以往，民众对政府的信任和尊重必然大打折扣。

最近几年，民众对自己的正当权益越来越重视。当合法权益被政府等侵害的时候，如果不能得到合理回应和有效解决，比较容易出现群体维权事件，甚至出现跨地区、跨阶层联合维权的趋势。之所以出现这种情况，原因在于正当的利益诉求被忽视甚至压制，民众的参与权、表达权没有被重视，只好采取极端手段，比如集体上访、静坐（大量因为土地补偿问题的上访事例），甚至自杀（自焚抗拆的唐福珍）、杀伤执法人员（杀死城管的辽宁崔英杰案）。一般来说，维权群体维护的都是自己的切身利益，而且大多不是无理取闹，几乎没有因意识形态或政治因素而形成的“维权”群体。政府要重视他们的诉求，而没有必要过度紧张，甚至将其视为潜在的政治问题从而激化矛盾（跨省抓捕发帖者等行为）。而在一些地方，不少官员认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，上访群体的人数越多，声势越壮大，出于“稳定压倒一切”的考虑，就越重视。这对党和国家的执政基础是极大地伤害。社会和谐与社会稳定应当是一种正比例关系。社会管理的终极目标是使人民群众的合法权益得到最大限度的维护，使人人都享受和谐状态。创造和谐社会，就应当在法律范围内维稳，以保障人权为基点。

（四）树立正确的维稳观，改变错误的政绩观

民意体现的是大众的普通理性，反映的是社会上较多部分人的共同看法。在社会管理中，应当科学把握民意，正确看待民意，及时回应民意。一方面，社会管理归根到底是对人的管理，要以人为本，以民意为重要导向和工作重点。民众有言论的自由，这是他们受到宪法保护的基本权利。要最大限度地畅通社情民意渠道，顺应民意，保障民权，使社会管理决策真正符合人民群众的意愿和需求。另一方面，要慎重辨别民意。在网络环境下，发表言论比较自由方便，对于某些公共话题，民众的看法有时会被有意的引导。对此，要认真辨别。检验民意是否真实的一个基本标准是，民意是否符合人权保障的理念，是否维护人的尊严、公正、法治等基本价值观。不论媒体或网络体现的民意是否真实、合理，我们都要及时回应，而且要以开放的心态、宽容的心态去对待，切不可拖延不理，也不能上纲上线的妄加批评。

在司法裁判中，判决与民意之间往往存在一种紧张关系。一般认为，民意体现大众的普通理性，其基本出发点是对判决公正、不偏私的期待；判决则体现法官在程序中所特有的技术理性。大众化与专业化之间，难免会有落差。有的时候，民意会对案件结果起到重要影响。如果无视民意，司法裁判可能会受到公众舆论的一致批评。但是，平民化思维方式的着力点在于情理或者功利性的算计，它只能因事制宜，不具有长久的科学性。大众化的司法方式具有群众运动性质，易受制于情绪而非理性、随意性大，容易沦为大众情绪的暴虐力量工具，不可能发展出一套较为精致的法律概念、理论、规则和技巧。尊重民意不能舍弃司法的专业理性和公正执法，要在民意与司法专业理性中寻求合理的平衡。（许霆案、药家鑫案、李昌奎案）要以法治的方式，合法、合理地维护司法的公平、公正、权威，提高全社会的法治意识。

四、坚持法治原则，树立宪法权威是维护社会稳定的根本途径

（一）维护宪法权威，切实依宪执政

在法治理念中，要突出宪法理念，切实维护宪法至上的地位。从我国宪法的规定来看，宪法至上包括两方面的含义：一方面，在法律体系中，宪法高于一切法律和法规，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规和地方性法规以及其他规范性文件都不得同宪法相抵触；另一方面，在国家生活和社会生活中，宪法高于一切组织和个人，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，必须遵守宪法，不得违反宪法。
从一国法律体系的效力位阶而言，宪法在一国法律体系中位阶最高、效力最强，是所有法律的立法依据和基础。从宪法蕴含的民主、人权、法治、和谐等价值而言，民主是执政的基础，人权是执政的目的，法治是执政的保障。依法治国首先要依宪治国，依法执政首先要依宪执政。所谓依宪治国、依宪执政，是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政，按照宪法的逻辑思考和解决各种社会问题，汇集利益，表达要求，制定政策。从宪法的角度说，依宪执政是依法执政的本质要求，依法执政的法首先是宪法，依法执政的核心与前提是宪法。依宪治国、依宪执政，不能反其道而行之，不能把宪法作为一种治理国家、管理社会的工具或武器，而应在日常工作中树立宪法权威，自觉地遵守宪法，严格按照宪法设定的权力范围、确立的原则行使权力。

宪法体现了尊严、规则、法治等社会共同体的基本价值，是实现科学决策、民主决策的规范基础。在现代社会中，宪法一方面是国家基本法律秩序的基础，而另一方面又是公民的基本生活规范。宪法的核心精神是规范公共权力运行以保障公民基本权利的实现。宪法确认的公民基本权利是一种客观的价值体系，是整个法律秩序的价值判断的原则性规范，是公共权力所应追求的基本目标。

特别是，处理社会现实问题要有宪法意识。宪法意识是人们对宪法精神与基本内容的理解、认同与情感。在现实生活中，存在着一些违反宪法、不尊重宪法的现象，在有些地方这种现象比较严重。有人在实际生活中感受不到宪法的社会价值与功能，认为宪法是可有可无的。这是错误的看法。我国社会正处于转型时期，政治、经济、文化体制等诸多方面都面临改革，改革意味着对各种利益关系进行调整，会产生各种矛盾和冲突。面对社会现实与宪法价值的冲突，符合法治精神的做法是，在通过法定途径做出调整之前，决策者不能以现实的合理性为由随意突破现行宪法体制的框架，否则就会破坏既有的宪法秩序，损害宪法的权威，最终不利于维护人民的根本利益。

（二）善用宪法思维，科学民主决策

在社会管理过程中，处理现实问题要善用宪法思维，提高应用宪法的能力。这是执政能力的核心，是依宪执政的前提要求。
所谓宪法思维，是指通过宪法确定的基本体制与价值体系，按照宪法的逻辑来观察、分析和解决社会问题，也就是把合宪性当作思考问题的前提，合理地处理社会问题和矛盾纠纷，协调各方利益关系。宪法思维体现了人们共享的生活习惯和对宪法的认识与情感。宪法思维具有宏观性（根本性）、开放性、宽容性与综合性等特点。

提高应用宪法的能力，要遵守宪法精神和宪法规范，做到科学决策、民主决策。在法治国家中，任何一种决策的内容、适用的空间与实践效力、制定决策的过程等，都不能脱离宪法的精神与原则，只能在宪法确定的范围内决策。决策的出发点是将宪法视为公民基本权利的保护神，始终站在民众的立场之上，使人民群众有尊严，切实实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

（三）正确处理公权力和私权利之间的界限

在社会稳定中维护法治，集中体现在对一系列法治基础观念的认同，主要是公权力边界和私权利保护：（1）对政府等公权力机关而言，“法无明文规定即禁止”，公权力要受到法律制度的规范和制约；（2）对民众的权利而言，“法无限制即享有”，尊重与保障人权。（夫妻在家看黄碟是个人自由）

尊重与保障人权，一个基本要求是尊重人的尊严，树立人人平等的理念。目前，我们现实中的一些制度是伤害人的尊严的，很多官员乃至普通国家工作人员，在工作中都不注意尊重他人，动辄呵斥、责骂，往小了说，这伤害了人与人之间的和谐关系；往大了说，一方面会使民众不断强化对公权力机关的厌恶、反感心理，另一方面会使整个社会陷入一种病态。现实中，还存在一些伤害人的尊严的做法。比如前几年曾多次出现将涉嫌卖淫嫖娼人员游街示众的行为。（2006年深圳市将百名涉嫌卖淫嫖娼的人员游街示众，后来公安部专门下发通知禁止；城管掀摊、没收财务，下跪也无济于事）。如果公权力的行使者不依法作为，侵犯人的尊严，不但破坏民众对法治的信仰，严重瓦解和破坏法治，而且会瓦解执政的合法性和正当性，甚至会导致社会崩溃。

（四）树立尊重规则意识，坚持法治原则

严格遵守宪法和法律，是政法机关在社会管理创新的根本方式。通过司法机关的个案裁判，公正地化解当事人纠纷，实现个案正义的法律效果，进而实现社会正义的社会效果。推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作，其基础是前提是严格公正执法，树立社会主义司法的权威。在化解社会矛盾的路径上，目前全社会还没有完全形成“法制轨道内解决矛盾冲突”的共识，要做到让民众“信法不信权”、“信法不信访”、“信法不信闹”，还需深化司法改革，以《宪法》为根本，约束公权力，一方面将政府所有权力行使都纳入宪法的轨道，保障人民的基本权利，并由此赋予政治权力的正当性；另一方面要尊重和维护司法权威，保障司法机关依法独立行使司法权。

《宪法》第126条明确规定，“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”第131条规定，“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。这两条宪法原则强调司法机关依法独立行使职权，体现了司法的本质和规律。司法是一种判断，独立行使司法权是由宪法和法律思维的逻辑决定的。司法机关要遵循司法原则和原理，例如法律不溯及既往、罪刑法定、非法证据排除、无罪推定、当事人不得自证其罪等法律原则。

当然，尊重司法的独立，并不是不对其进行监督。根据宪法的规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。因此，要理清和完善人民代表大会与行政机关及司法机关之间的制约关系。
司法还具有消极性。尽管我们强调“能动司法”，但是能动不是盲动，必须在遵守社会主义司法的基本规律的前提下进行。比如“大调解”工作体系是在党委和政府的统一领导下，以人民调解为基础，以行政调解和司法调解为纽带，运用多元化的、相互衔接的、创新的工作方法，以实现化解社会矛盾为目的的新型工作体系。它有助于推进多元化的纠纷解决，但法院不能片面追求“零判决率”，检察院不能片面追求“零无罪判决”或者“低无罪判决率”，它会束缚审判和公诉工作的正常开展。再比如，虽然“送法下乡”的司法方式一定程度上满足了民众的司法要求，具有合理性，但是法院、检察院却不能承担诸如招商引资之类的职责，更不能与政府机关联合组成拆迁执法队，这都违背了司法权的属性和定位。

五．完善宪法实施机制，树立宪法理念下的维稳观。

（一）宪法实施中存在的问题

近些年来，中国社会急剧变化，经济、政治以及文化都经历着前所未有的转型。随着社会的变迁，上至公共权力活动，下至普通民众的生活，越来越多的宪法问题浮出水面。这既为加强宪法实施带来契机，也为宪法发展带来新挑战，使中国社会中的宪法问题呈现出综合性、复杂性等特点。

问题一：尽管我们形成了尊重宪法、依宪执政的基本共识，但是我们社会还没有形成自觉尊重宪法文本、宪法规则的文化与意识。

大家都认为法治之治是规则，宪法文本应该得到尊重，但在处理问题，包括决策的时候，有时候会不自觉的回避规则，试图通过所谓的“潜规则”来解决问题。不尊重宪法文本，就是不尊重我们的制宪历史，就是无视中国的宪政传统与道路。宪法文本的每一个字，每一个条文，都是制宪者根据人民的意志，反复思考、反复推敲而写入的。然而，我们却经常面临着忽视宪法规定的情况，遇到宪法问题时没有通过宪法途径解决的自觉。

概括起来有四种表现：一是公然地违背宪法条文；二是经常性地批评宪法，把改革中存在的问题归结到宪法文本上；三是不能认真对待宪法文本，遇到问题撇开宪法；四是表面上尊重宪法，而实际上远离宪法，与宪法保持一定的“距离”，如宪法与法院的关系等。对宪法的不信任、不尊重已经成为我国社会缺乏信任、缺乏诚信的重要基础与表现。

问题二：领导干部、公务员的宪法意识淡薄，没有树立宪法权威，社会上不按照宪法办事的现象大量存在。

如2007年关于公民宪法意识的调查，在与公民日常生活最为密切的法律是什么法律的问题中，76%的被调查者回答为民法，3%的人选择是刑法，7%的人回答为行政法，只有10%的人回答是宪法。可见在不少人心中，宪法与公民生活距离遥远，甚至没有什么关系。

2008年专门针对公务员进行过调查。在与上述问题类似的一个问题中，公务员的回答颇具代表性。在“日常工作中经常适用的法律是什么”的问题中，选择刑法的人数最少，仅有13.7%的人单选或者多选中含有这一项。选择宪法的人次少，为13.8%。其次分别为民法通则、行政处罚法。选择人数最多的是其他法律，占到了33.8%。这从某个角度也说明了宪法实施的现状。

在问“认为宪法作用是什么”的问题中，28.1%的认为是保障人权，9.3%的人认为是限制国家权力，59.1%的人认为是规定国家基本制度。大部分公务员认为宪法的作用是规定国家制度，这一选项是一个较为平实的回答，不容易看出选项背后的宪法观念差异，因为任何国家的宪法都具有这一功能。但是，保障人权和限制国家权力的回答，体现了近现代以来一种普遍的宪法理念，更接近宪法的本质属性。所以，我们看到大部分公务员对宪法的认识仍未上升至宪法的本质上，对宪法的认识仍局限于其客观作用，而没能理解宪法背后的历史与逻辑。

在人权在哪年的宪法修改中被写入宪法的问题中，只有38.5%的人回答正确，可见人权入宪远未被人充分关注。

为了了解公务员的宪法意识，我们在问卷调查中还设计了这样一个问题，对某地政府为卖淫女免费提供安全套的做法怎么看待？调查显示，48.9%的人认为，卖淫女同样享有生命健康的权利，政府行为值得提倡；28.1%的人反对政府这种行为，认为它无异于鼓励卖淫；约有14.9%的人觉得政府这种行为无可厚非。几年前，某地政府为卖淫女免费提供安全套的行为曾经激起轩然大波，受传统观念的影响，不少人认为这一行为无异于鼓励卖淫嫖娼。但是，如果客观与理性地看待这一问题，我们必须承认，无论何人，政府都必须予以平等的保护，每一个人都享有平等的生命健康权，包括从事性交易的人群。政府保护他们的生命健康，也是保护社会公众的生命健康，这与打击卖淫嫖娼违法行为并不矛盾。从调查结果来看，已经有48.9%的人认可这一行为，但是仍有不少人反对这种行为。

在“您认为依法治国首要的任务是什么”的问题中，26.7%的人认为是依法治官，68.1%的人认为是依法治理社会事务，3.1%的人认为是依法治民，还有2.1%的人不清楚。依法治国尽管写入宪法，但是它的涵义却并未因为入宪而固定下来。尤其是在依法治国提出之初，依法治省、依法治县、依法治村、依法治水、依法治路等话语应运而生，依法治国被如此的逻辑演绎得逐渐偏离其本来的涵义。近年来还出现的一种现象是，依法治国理念的“地方化”趋势，如地方政府自己制定行政程序方面的规则，不通过“民意代表机关”，理由是通过代表机关效率低等，实际上是规避民意机关的制约。不论如何理解，我们认为如果没有执政党的依法执政，没有立法机关的依法立法，没有政府及其部门的依法行政，没有司法机关的司法公正，缺少上述任何环节，“依法治国，建立社会主义法治国家”的命题都无法成立。

归纳起来，依法治官或者说将公权力纳入法律的框架，使得权力服从于法律，是依法治国的本质所在。当然，依法治国同时也具有依法治理社会事务的含义。但是，如果权衡二者的话，依法治官应该是最重要的任务。

问题三：公民的基本权利救济没有得到应有的重视，人权保障观念还需要加强。

宪法的根本目的就在于尊重和保障公民基本权利。基本权利是宪法规定和保障的，它与一般的法律权利不同。宪法上的基本权利具有重要的功能，一是其他法律权利的源泉，二是衡量法律等规范性文件合宪性的标准。相对而言，事关法律权利的案例非常多，而事关宪法基本权利的事例却较少为公众所知，这既与我国宪法的实施状况有关系，也与人们对基本权利的认识有关。但是，近些年来，越来越多有关基本权利的事例涌现，使人真实地感知到了宪法的存在与运行和宪法与人们生活的密切关系。举例说明：

例一，这些年一直备受关注的城市房屋拆迁问题，在拆迁过程中引发了诸多社会问题和法律问题。2007年重庆“史上最牛钉子户”曾轰动全国。根据宪法规定，“公民合法的私有财产不受侵犯。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿。”根据《城市房地产管理法》的规定，国家在特殊情况下，根据公共利益的需要，可以依照法律程序将国有土地提前收回。《土地管理法》第58条确认了几种可以收回土地的情形。因为收回土地，必然动摇建立于其上的房产，这就涉及在现今土地所有制下，公民合法房产如何保护，以及对公民财产权的限制问题，核心的问题是如何理解宪法文本所规定的“公共利益”，如何正确对待宪法规定的公民的基本权利。

例二，最近受到媒体和社会关注信访问题。上个月曾有很多媒体报道，9月15日，河南洛阳的一个男青年赵志斐进京旅游，住进西城区四路通一小旅馆四人间。不巧的是，同屋三人中有进京上访的洛阳人。次日凌晨，十余人冲入房间将四人掳走。下午，赵家人在洛阳街头发现昏迷不醒的赵志斐。医院诊断，赵志斐闭合性颅脑损伤、腹部损伤，全身多发性软组织损伤。
这位男青年是因为被有关部门怀疑是信访人员而被打。这是一个个案，但是具有代表性，所反映的问题是非常严重的。类似的案例相信在座的各位都不陌生。去年有一个类似事例受到普遍关注，它还被专家和网络投票评为“2010年度中国十大宪法事例”之首，那就是北京安元鼎保安公司截访事件。这家“北京安元鼎安全防范技术服务有限公司”，经过短短几年的发展，达到中国保安行业所能达到的巅峰。但调查表明，安元鼎的主业为关押、押送到北京上访的民众。这家公司据信在北京设立多处“黑监狱”，向地方政府收取佣金，以限制上访者自由并押送返乡，甚至以暴力手段向上访者施暴。安元鼎事件曝露出以下问题：

一方面，地方政府委托保安公司截访，是公权的滥用或者说是公权的私用。委托保安公司是要给他们付钱的，这笔钱从哪里来？是不是来自所谓的“维稳费”？这笔费用的支出是否符合法定的预算程序？恐怕让人担忧。这些问题之所以能够出现，很大程度上权力监督的措施没有到位。要解决这样的问题，可能还得回到我们要全面落实十七大报告中所提到的“相互合作、相互制约、相互监督”。将权力机制建立起来，可能地方政府最经常性的问题就能够避免，能够从根本上杜绝这类事情的发生。

进一步的，地方政府这种做法背后反映出来的思路是“稳定压倒一切”。追求社会稳定当然没有错，但是我们必须要反思的是，实现稳定并不是只有一种方式。通过压制可以实现刚性稳定，但它是脆弱的；通过合理合法的利益调整也可以实现稳定，它是和谐的、真正的稳定，是可持续发展的稳定。

另一方面，这个事件曝露出民众的宪法权利是受到怎样的粗暴对待。首先，宪法第37条所保护的公民人身自由受到了侵害。其次，宪法第41条第1款规定公民有批评、建议、申诉、控告、检举等基本权利，也受到了侵害。可以说，我们目前的人民利益的表达渠道是严重不通畅的，一些官员面对问题不是疏导，而是采取围追堵截、打压的方式。这种工作作风严重伤害了民众的利益和权利。类似的情形，在有关城市管理方面也是屡屡出现。

问题四：宪法自身的实践性和审查机制还需要加强

目前，很多人，包括一些领导干部和公务员，大家觉得宪法是没用实际作用的。这种认识显然是错误的，但是为什么社会上会有这种错误的观念呢？一个重要的原因在于，宪法在社会生活中的调整功能并没有得到有效的发挥，宪法没有很好的约束公权力，公民基本权利受到侵犯时，还不能给予及时、有效的救济。宪法实施状况与距离人民群众的要求还有差距，距离落实宪法本身的规定还有差距。

宪法实施不理想的主要原因：

1、宪法自身的实践性不足

比如在公共权力活动领域，宪法的直接目的就在于规范与控制国家权力的运行。在社会日益纷繁复杂的背景下，各种国家权力在运行中出现了一些新情况新问题，其中有相当一部分涉及宪法。如果不能从宪法层面妥善解决，则可能造成深刻的社会矛盾。

早在2001年，沈阳中院的工作报告未通过人大审查，就引起社会强烈关注。听取工作报告，这是各级人大监督法院、检察院的主要方式。但是根据宪法第128条、第133条的规定，最高人民法院、最高人民检察院对全国人大及其常委会负责，地方各级人民法院、检察院对产生它的国家权力机关负责。在宪法中并没有规定报告工作制度。而在实践中，各级司法机关都会向产生它的权力机关报告工作，这已经成为一种惯常做法，是否构成宪法惯例值得研究，听取工作报告的合法性源于《各级人民代表大会常务委员会监督法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》、《全国人大议事规则》等法律。也有学者基于宪法并未规定报告工作制度，而质疑这些法律中有关条款的合宪性。由于缺乏明确制度，或者有关这些内容的宪法解释尚未启动，工作报告未通过的责任以及结果并不明确。由谁承担责任，承担什么样的责任都不明确。

类似的例子还有，2006年10月24日，在郑州市12届人大常委会第24次全体会议上，郑州市政府有关负责人作了《<关于解决城乡弱势群体看病难、看病贵问题>代表议案办理情况的汇报》，但这份报告在表决中未获通过。政府专项工作报告被人大常委会否决，这一事例涉及宪法体系中的权力机关与行政机关的关系，特别是权力机关如何监督的问题。

又如，2007年9月，湖南省10届人大常委会第29次会议听取和审议了湖南省人民检察院检察长何素斌提请的“关于提请不批准任命许庆生同志职务的议案”，会议决定不批准任命许庆生的郴州市人民检察院检察长职务。此前，许庆生已经在郴州市两会上被任命为郴州市人民检察院检察长。根据宪法第101条的规定，地方各级人大有权选举或者罢免本级人民检察院检察长。选出或者罢免检察长，须报请上级人民检察院检察长提请该级人大常委会批准。湖南的这一事例提出了一个新问题：上级人民检察院检察长能否否决下级人大选举产生的检察长人选？宪法文本上对于上级检察院检察长权限的规定是“提请”，是否可以“决定是否提请”，并不明确。这就需要恰当理解并解释宪法中规定检察机关体制、以及宪法第101条的含义。
宪法规定的“基本法律”与“非基本法律” 的效力如何，也是实践中争议比较大的问题。直接体现《在刑事诉讼法》与《律师法》之间出现的冲突，涉及全国人大与常委会宪法地位的问题。

自1954年宪法以来，我国逐渐形成了一院制下设置常设委员会的人大构造，大会相对于常委会的最高性一直是其重要的一环。但在1982年宪法加强全国人大常委会的职权之后，全国人大与常委会相互关系以及现实生活中的运作面临了一些新的课题。就立法权而言，常委会不仅享有了立法权，而且其立法不仅在数量上，甚至在重要性有时超出大会的立法，常委会修改大会立法的宪法界限也被悄然打破。在决定权、人事权、监督权方面，大会的最高性地位也面临挑战。
举例：2005年1月5日，朱素明交通违章，昆明市公安局交通警察支队依简易程序作出100元罚款的行政处罚。朱素明认为行政处罚决定程序违法，且适用法律错误，提起行政诉讼。一审法院判决维持了行政处罚。朱素明不服，认为《行政处罚法》是全国人大制定和通过的基本法律，而《道路交通安全法》是全国人大常委会制定的其他法律，两部法律既不是同一立法机关制定，又不是同一级别的法律（前者高于后者），不存在“特别法优于一般法”适用的基础，故而应适用《行政处罚法》，适用其中的一般程序而非简易程序，提起上诉。二审法院认为：

在我国的立法体系中，全国人大与全国人大常委会都是法律的制定主体，均为行使最高立法权的国家立法机关，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，其可以经常性地行使国家最高层次的立法权，两个国家最高立法机构所制定的法律不应存在位阶上的“层级冲突”，即不会产生“上位法”与“下位法”之间冲突问题，故上诉人在该案中认为全国人大制定的《行政处罚法》系“上位法”全国人大常委会制定的《道路交通安全法》系“下位法”的诉讼理由是不成立的。

2007年《最高人民法院公报》上公布了类似的案例，法院同样认定《行政处罚法》和《道路交通安全法》及其下位规定属于一般法和特别法的关系，进而认可了适用简易程序进行道路交通处罚。 

在学术界，全国人大与其常委会的关系近年来也成为学者的关注对象之一。例如，刑法学者曾就刑法的立法解释问题指出：
原本由代表人民的近三千多名代表制定的刑法，后来由其中的一部分人决定其含义。这不仅与《宪法》第62条有关全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”的规定相矛盾，而且难以使法治建立在民主之上。

2、宪法审查机制需要完善

宪法实施最重要也是最主要的内容就是宪法审查，即依据宪法审查法律、法规等规范性文件的合宪性。应该说，以宪法为基础，以《立法法》为主要内容，我国的规范性文件审查制度基本建立。但是总体来看，这套机制运转并不是很畅通，宪法实施状况不理想。从根本上来说，我国的宪法审查机制不够完善是宪法实施状况不理想的根本原因。

第一，宪法审查主体不明确。不论是采取何种宪法审查模式，宪法审查制度有效运行的国家，都有一个共同点，即必须由某个机构专司违宪审查职能。在我国，根据宪法的规定，全国人大及其常委会监督宪法的实施，明确了全国人大及其常委会的宪法审查主体的地位。但是，除了全国人大或者全国人大常委会可以撤销违宪的法律、行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例之外，国务院、省级人大及其常委会、省级人民政府都享有一定的撤销或者改变权。对同一法律文件的审查，往往有多个机构同时拥有审查权。

第二，宪法解释权与改变、撤销权不统一。根据宪法规定，宪法解释权由全国人大常委会行使，但是在规范性法律文件的审查体系中，其他机构也享有一定的改变、撤销权。问题是，没有宪法解释权，如何判断规范性文件是否违宪，又如何能够进一步行使其改变或者撤销不适当的规范性法律文件的权力呢？从宪法原理来看，宪法审查必然与宪法解释联系在一起，在单一主体有权解释宪法的前提下，其他主体进行的合宪性或者合法性审查只能虚置。

第三，宪法审查程序不健全。严格的程序是一项制度发挥实效的关键。在我国，宪法审查在什么情况下启动，以什么方式提起审查，向哪一个机构提起审查，依据什么方式、在多长期限之内进行审查，审查结果如何执行等等，这些程序要么缺乏，要么规定不完善。目前，主要在宪法、立法法、法规规章备案条例中有这些程序的规定，但是还不够完善。例如，根据立法法第90条的规定，其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。但是因为立法法规定的程序过于原则，使得这一条没有发挥实际作用。

（二）完善宪法实施机制，以宪法思维研究中国社会发展面临的重大宪法问题

1．以宪法为基础，继续推动中国特色社会主义法律体系的完善

未来法律体系的发展是否顺利，很大程度上取决于宪法功能的发挥程度。2011年1月24日，吴邦国委员长在形成中国特色社会主义法律体系座谈会上的讲话中指出，中国特色社会主义法律体系以宪法为统帅，我们要始终坚持维护宪法作为国家根本法的权威地位。宪法不属于某一个具体法律部门，与具体法律部门之间也不是并列关系，而是高于并统领其他所有法律部门，这一论述体现了最高国家权力机关对宪法的国家根本法地位的高度重视。作为统帅全局的根本法、最高法，宪法不仅是整个中国特色社会主义法律体系的最高规范，是国家制度合法性的基础，也是一种普识性的价值理念，为国家立法提供统一的规范引导与价值基础。我国宪法中规定的人民主权原则、党的领导原则、基本人权原则和法治原则都已经内化为法治建设的内在精神，它对我们的法治建设发挥着指导作用。

中国特色社会主义法律体系形成后，立法任务仍然繁重，需要根据社会发展适时制定新法律，而如何使已经制定的法律得到有效实施是法治建设的核心任务与重大课题。在重视制定法律和修改法律的同时，也要高度重视法律解释在法律体系完善中的作用。中国特色社会主义法律体系形成之后，中国的法治建设将从以制定方式为主转向制定、修改与解释并重，并凸显法律解释重要性的新时期。为此需要进一步提高法律解释在整个立法工作中的作用，高度重视法律解释的技术性与科学性。

2．以宪法为根据，维护国家主权与国家统一

实现和维护国家统一是整个社会共同体存在与发展的基础，也是以宪法为基础的整个法律制度存在的基础。

就民族团结而言，宪法规定民族平等原则，完善民族区域自治制度，加强国家共同体意识。我国是多民族的统一国家，民族区域自治制度是我国宪法规定的一项基本政治制度。早在1954年宪法中，民族区域自治制度就写入中国宪法。目前，我国已经建立起以宪法为指导、以民族区域自治法为核心的民族自治地方立法体系。这既是宪法最高性的要求，也是统一的社会主义法律体系的要求。但为什么出现

新疆、西藏事件？在民族区域自治制度的运行中我们只考虑宪法中规定的自治权的因素，但对其前提——国家意识、国家观念、国家利益等核心价值却没有完全地坚持，没有充分发挥宪法的统一功能。

就国家统一而言，香港、澳门回归后，依据各自的基本法实现了平稳过渡。而这两部基本法，都是在宪法指引下制定的。在宪法与基本法的关系上，一方面，宪法将“一国两制”的政治构想法律化，确立特别行政区制度为宪法上的国家制度；另一方面，港澳基本法是宪法精神和“一国两制”的体现，是对宪法的具体化，藉由宪法协调国家主权与高度自治之间的合理关系。但也有值得反思的问题，如何坚持“一国”的宪法主权？在具体的政策实施层面，我们对“两制”是比较强调的，但“一国”具有的宪法效力和正当性基础则小心翼翼，在有些问题上失去主动权，宪法管辖权当然适用于整个特别行政区。

在国家统一问题上，台湾问题事关重大，受到世界的关注，也是国家最核心的利益，那么，如何通过宪法维护国家利益？对此要强调的是，我们需要以宪法为根据，消除“法理台独”存在的土壤。宪法序言明确规定：“台湾是中华人民共和国的神圣领土的一部分。完成统一祖国的大业是包括台湾同胞在内的全中国人民的神圣职责。” 依据宪法制定的《反分裂国家法》进一步申明：“维护国家主权和领土完整是包括台湾同胞在内的全中国人民的共同义务。” 这些规定为我们解决台湾问题提供了根本依据，是对台湾的主权声明。如果其他国家干预台湾问题，那么就是对我国宪法的肆意侵犯，就是对我国内政的侵犯。

3．依据宪法规定，稳步推进司法改革

司法领域问题一直受到社会各界的关注。前些年出现的多起冤假错案，严重损害了司法机关的权威。而在实践中，司法权配置和运行体制中的一些问题，也影响了人民群众对司法的信任。比如在司法机关与行政机关的关系上，司法机关在很多时候无法避免受到行政机关的干预。比例，某省国土资源厅以会议决定否定生效的法院判决；陕西省政府致函施压最高法，称高院判决影响稳定；某市政府则以纪要形式要求法院停止生效的判决等。

推进司法改革应当以宪法为根据，在法治框架内加强和创新社会管理。比如就司法权配置来说，应当依据宪法的规定，合理调整法、检、公的关系。

现行宪法第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”现行《刑事诉讼法》第7条做了相同规定。宪法第135条不仅涉及法院、检察院和公安机关之间的权限界定问题，在实践中，该条的运作状况对三机关的职权和职能进而对公民权利保障产生了实质影响。

“分工负责，互相配合，互相制约”原则是一个完整的逻辑和规范体系，“分工负责”体现的是它们的宪法地位，表明地位的独立性和权力的有限性；“互相配合”体现的是工作程序上的衔接关系；“互相制约”是三机关相互关系的核心价值要求。“分工负责，互相配合，互相制约”不是一种内部循环结构，也不是三机关权力的平分秋色，而是突出三机关各自职权的独特性，体现出两种服从关系：在价值理念上，效率服从于公平，配合服从于制约；在工作程序上，侦查服从于起诉，起诉服从于审判。

改善刑事司法结构、优化司法职权配置，应着力改变公安机关过于强大的“超职权主义”，建立以法院为核心、保障人权的“法检公”司法体制。在新中国宪法发展史上，法院的地位长期弱于公安机关，这既不符合理论逻辑，也不符合党的政策，更不符合宪法的规定。法院是国家审判机关，在保障人权方面具有不可替代的地位。构建符合宪政理念的“法检公”关系，强化法院的宪法地位，强化司法对侦查行为的审查，具有现实的必要性和紧迫性。

在“法检公”关系中，不可忽视的问题是，法院、检察院和公安机关要接受政法主管部门的领导，当前是接受各级党委政法委员会的领导。政法委对三机关的领导职能应当定位于政治领导、思想领导和组织领导，即对政治意识、政治路线、党的政策的理解、执行方面的领导，而不能直接干预三机关具体的案件侦查、起诉和审判等业务工作。在建立健全国家机关之间的权力制约机制的同时，还必须建立健全对执政党的权力制约机制，执政党特别是地方党委的权力也应受到宪法和法律的制约。

法院、检察院和公安机关的关系是我国宪政体制中的基本问题，涉及到司法职权配置、司法程序运行和司法独立等基本制度，对于维护人民根本权益、保障社会和谐具有重要意义。宪法第135条对三机关关系作出明确规范，既是对新中国成立后长期实践经验的总结，也是对宪政发展规律的客观反映。当前，司法体制改革的目标是规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，其核心在于调整司法职权配置，加强权力监督制约，促进司法独立。司法改革应当在宪法框架内进行，解决司法的体制性、机制性、保障性障碍，并在宪法这一共同价值观基础上稳步推进，以合宪、依法的方式解决司法体制中的问题。

4．以宪法为根据，理直气壮的维护国家核心利益

宪法在国际政治中的功能，一是维护国家主权和利益；二是维护人民尊严和安全。当前，国际舞台上竞争激烈，中国既面临发展的机遇，同时在实现民族复兴的道路上，承受着各种挑战。对此，我们应当以宪法为根据，理直气壮的维护国家利益。
2011年9月6日，国务院新闻办公室发表《中国的和平发展》白皮书，首次界定了六大核心利益，包括：“国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”

这六大利益都与宪法相关。比如主权独立和完整是一个国家的基础，体现在制度层面上就是一部得到普遍认可的宪法。同时，宪法反过来保护主权、领土、国家安全和统一。这六大利益中，尤其需要注意“中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定”这一点。当前，我国正处在深化改革的进程之中，包括社会、经济、法律等各个方面的改革都是深刻和全方位的。在这种情况下，如何能够自主地推动改革进程，并且避免外部的冲击和动荡？通过宪法确立的制度和方法，可以维护稳定的局面，要旗帜鲜明的坚持对外自主的外交方略，有助于避免外界干扰，同时对内调整新的复杂社会关系，整合社会利益。

在建设社会主义法治国家的进程中，宪法能否得到实施直接关系到国家核心利益的实现，需要从实现国家核心利益的高度重视宪法实施。