PIC：4月5日，中国外交部长王毅（左）在缅甸内比都与缅甸外长昂山素姬举行会谈 新华社

缅甸内部政治形势的巨大变化直接决定了其外交政策的新走向。尤其是2015年的议会大选中，昂山素季领导的全国民主联盟(NLD:National League for Democracy, 民盟)在联邦议会中已经获得348个席位，超过联邦议会总议席(含军人非选举议席) 的半数，依法获得单独组建新政府的权力。

2016年3月15日，经缅甸联邦议会全体议员投票表决，吴廷觉（Htin Kyaw）高票当选缅甸新一任总统，吴敏瑞和亨利班提育当选副总统。吴廷觉成为1962年以来缅甸第一位民选总统。有观察家认为，总统选举完成标志着缅甸自2011年开启的转型又向前迈进一步，也标志着缅甸全国民主联盟（民盟）从在野党向执政党的转变完成了关键一步。以昂山素季为主的亲西方的背景势必会促使缅甸新政府对过去的内外政策做出相应的调整和改变。

1．由“一边倒” 转向“多边站”是缅甸外交的正常化修复

从缅国家利益角度来看，长期以来对中国“一边倒”的外交政策是一种畸形外交，也是迫于处境窘迫的无奈之举。贫穷的缅甸同样明白西方资本对于国家发展的重要性，以及外交选择的多元化是其争取自身利益最大化的前提，实施“多边站” 的平衡外交才是小国外交应有的姿态。

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往常提起缅甸，映入脑海的是一个佛光普照的神秘国度，“钟声佛号闻十里，路上行人半是僧”，金碧辉煌的仰光大金塔和林立的佛塔寺庙是它的闪亮名片。现在，国际媒体正在热议缅甸，不过，此时不是谈论其名胜古迹，更多出现的字眼是：迅速推进改革的国家、亚洲最后一块投资热土、蜂拥而至的外国投资者、东南亚另一条小龙。

众所周知，缅甸是坐在“聚宝盆”上的幸运儿，是东南亚资源最丰富的国家之一，碧绿的翡翠和璀璨的宝石令全世界注目。可谁又会想到，上世纪80年代，缅甸却沦为“捧着金碗要饭”的世界最穷国之一，至今仍为“摘帽”举步维艰。独立60多年，缅甸经济到底出了什么问题？富饶之国为何沦落到如此境地？百姓生活缘何仍普遍贫困？民选上台的新政府开始推动半世纪以来最具雄心的经济改革，动因是什么？改革蓝图又是什么？积贫积弱的缅甸能够成为东南亚另一条经济腾飞之龙吗？经济改革最终能使百姓走上小康之路吗？改革到底存在哪些难题？这又会给外商带来哪些商机和潜在风险？

“二战”之前，缅甸曾是东南亚的“经济明星”。19世纪中期开始，缅甸逐步沦为英国殖民地，经济也转变为畸形的殖民地经济。但在当时落后的东南亚地区，缅甸算是“经济先进国”。《列国志：缅甸》一书中的资料显示，1914年，缅甸铁路总里程达2500公里，超过法属印度支那，是泰国铁路里程的两倍多。上世纪20年代末，英资伊洛瓦底江轮船公司是当时世界上最大的内河航运公司之一。缅甸石油产量1921年达100万吨。年间，缅甸年均出口大米300万吨，为世界最大稻米出口国。

然而，此时经济繁荣依赖大米等农产品出口，工业生产、交通、金融、保险等关键行业被英国控制。畸形经济越发展，民族工业和百姓生活就越惨淡。屋漏偏逢连夜雨，“二战”时，缅甸成为日本与英美等国交锋的战场，遭遇空前浩劫，经济退回百年前。

1948年1月4日缅甸独立后至今，其经济尽管有所发展，却总处于跌宕起伏的困境之中：改革政策频频失误、绵延不断的内战耗费大量财源、闭关锁国20余年、西方制裁20余年。缅甸经济从东南亚“优秀生”沦为“差等生”，民众长期挣扎在贫困线上。作为中南半岛最大的国家，缅甸今天的GDP总量仅约400亿美元，人均GDP才700美元。国家积贫积弱，民众穷到要爆发，实应大刀阔斧改革一番。

独立以来，缅甸经济大致经历了以下几个发展阶段，却始终未能摆脱贫困落后之窘境。

1948年独立时，缅甸经济濒临崩溃，农民失地严重，世界第一大大米出口国的光环不再，经济命脉仍受制于人。吴努政府努力振兴民族经济，制定发展规划，力图改革畸形经济体制和大地主主导的土地所有制，推动经济对外开放，并积极争取美国、日本、中国等国的援助。上世纪50年代，缅甸经济年增长率约4%，属于不快不慢的水平。但吴努政府的土地国有化等改革政策难以落实，经济规划也沦为纸上谈兵，缅甸经济仍然是以农业为主的落后状况，未能扭转殖民地时期遗留下来的畸形经济体系。从上世纪60年代开始，缅甸经济开始落后于曾同属一个水平线的泰国，并且差距越拉越大。

不过，缅甸此时经济实力在东南亚仍属中等。值得一提的是，上世纪50年代的仰光堪称东南亚花园城市和“灯塔之城”。新加坡前总理李光耀亲自率团到仰光学习城市规划。然而，三十年河东三十年河西，师徒境遇已颠倒。岛国新加坡已荣升世界发达国家之一，人均GDP是缅甸的60倍。此情此景叫仰光市民情何以堪？

年这26年，缅甸最终沦为“世界最不发达国家之一”。吴努政府的经济答卷不尽如人意，外国资本仍然影响缅甸经济发展。

1962年，具有强烈民族主义情感的奈温(吴奈温)将军推翻吴努政府，建立军人统治，并推行以国有化为主要特征的系列经济改革措施。从1962年起到上世纪70年代中期，奈温不顾当时经济形势，盲目对所有企业采取国有化措施，实际上就是没收国内外资本家的财产，搞封闭式自我发展。

国营企业确实主导了经济，但由于国企管理不善，亏损严重，开工不足，产品供应短缺。

农业方面，政府将全部土地收归国有，再将土地使用权分给农民，并对大米等农产品实行低价收购、统购统销的政策，挫伤农民积极性，大米产量连续下挫。

奈温政府还严限内外投资，实行近乎闭关锁国的对外经济政策，内外经济基本失去联系，加之连年内战耗费大量财力物力，经济千疮百孔。

从上世纪70年代中期开始，奈温开始放宽对经济的控制，尝试吸引外资和国外援助，却已无力回天，经济危机四伏。

奈温推行的计划经济缺乏活力，发展处处受阻，经济增速低于人口增速，外贸长期逆差，外债上升，外汇储备一度仅够一个月的进口需求，国家无法偿还国际机构债务。

由于物资奇缺、通胀高企、黑市横行、失业严重，连军官、公务员等阶层都必须通过倒卖国家物资、参与走私、兼任国企职务等方式维持生计，百姓生活更是苦不堪言。

奈温政府还在1964年、1985年和1987年三次废止大额缅币，仅给予民众少量补偿，百姓大量财富瞬间化为乌有。

更糟糕的是，缅甸从石油出口国沦为净进口国，世界第一大大米出口国居然屡闹粮荒，民众无米可买，很多日用品需要进口，缅甸成了“捧着金碗要饭的国家”，1987年戴上“世界最不发达国家之一”的帽子，成为百姓心中的耻辱。

民众掀起风起云涌的反政府浪潮，奈温1988年被迫下台，改革失败。

1988年9月18日以来，以苏貌将军为首的军人集团稳住失控的局势，成立“恢复法律和秩序全国委员会”（即军政府，1992年开始，丹瑞大将出任军政府领导人，并在1997年将“恢复法律和秩序全国委员会”更名为“国家和平与发展委员会”），缅甸进入新的军人政府时期，开始新一轮经济改革与转型，旨在建立市场经济体制，摆脱闭关锁国的局面。

军政府废除计划经济体制，推行市场化、私有化、自由化、开放化等经济改革政策，主要措施有：改革国有企业，颁布《国有企业法》、《私营工业企业法》，设立缅甸工业发展银行，建立多个商会、行业协会，推动私营经济与国有企业建立合资企业，允许私人租赁国企；鼓励私人经济发展，允许私营企业经营国内外贸易，放开边境贸易，推动经济的对外开放，实施出口退税政策来鼓励企业出口；实施《缅甸联邦外国投资法》，重视吸引外国直接投资；推行金融体系改革，允许私人开办银行，允许外资银行在缅甸开办分支机构，允许缅甸银行开展外汇交易；颁布《缅甸农业和农村发展法》，取消国家对粮食的统购统销制度，放开农产品市场，允许农产品自由交易，并建立畜牧与渔业发展银行来支持农业发展；推出《缅甸饭店与旅游业法》，发展旅游服务业。

这场改革一定程度上促进了缅甸经济发展。农业得以恢复生机，大米年出口量有时达到100万吨。工业复苏，特别是私营经济有所发展，全国兴建了18个工业区，旅游服务业增长较为迅速。外贸活跃起来，农副产品、石油天然气、玉石、木材、矿产等出口数量不断增长，外资流入开始增加，外汇储备从奈温执政后期的几千万美元增至财年（2008年4月1日-2009年3月31日）的40亿美元。

缅甸政府公布的数据显示，丹瑞军政府时期的经济增长率如下：年，GDP年均增长7.5%；年，GDP年均增长8.5%；年，GDP年均增长12.8%。2010年GDP总额为383亿美元，为奈温执政后期40多亿美元的近10倍。

当然，西方很多组织认为缅甸军政府公布的增长数据存在严重虚夸成分，甚至认为其经济常年停滞或略微增长。

然而，这场貌似壮志雄心而又方向正确的改革，似乎在宏观层面取得一定效果，实际上，经济体制转型与发展遭遇内外各种负面因素掣肘，问题重重，微观经济状况尤其恶劣。

一是军人执政对经济改革和发展带来多重负面影响。军人政府不仅不谙先进经济发展理念，在改革问题上往往错误百出，有时改革前进一步，遇到挫折后退两步，政策反复无常。而且，军政府改革首先保证的是军人集团利益，军官把持国有企业关键职位，军官亲朋好友成为“寡头”。真正在经济改革和发展中受益的主要是占人口不到10%的军人集团及其裙带阶层。外国投资者赴缅投资必须寻找缅甸高层亲友作为“引路人”，方能避免无辜刁难和损失。投资成本高居不下，很多外企望而却步。在国际社会，美国、欧盟等西方国家指责缅甸军政府破坏民主、人权，对缅甸的经济制裁层层加码，中断国际机构对缅甸的援助，不准企业赴缅投资，限制缅甸产品出口到西方国家。缅甸纺织业等出口企业纷纷倒闭，大批工人失业，一两百万缅甸产业工人被迫到泰国等周边国家打工。缅甸工业基础至今十分脆弱。

二是汇率体制严重畸形、国企亏损严重、私人经济受压制等因素使得中小企业和普通百姓始终处于收入增长无望、财富反被国家“吸走”的窘境。军政府时期，官方汇率为1美元兑换6.5缅币，但由于物资奇缺、通胀高企、黑市盛行等因素，黑市汇率在2007年最高达1美元兑换1300缅币，官方汇率与市场汇率相差100-200倍。国家长期实行外汇管制，规定民间不许藏汇，出口商人要持美元到银行以官方汇率兑换缅币，流入的外汇需扣除10%的税负，昂贵的税负和巨大的汇率差导致出口商的外贸生意难以为继，辛苦赚来的钱被政府变相收走了，最后只能取得用途有限的外汇券来周转。缅甸的外汇管制严重制约了外国直接投资和外贸的发展，国际货币基金组织计算，2007年，缅甸源自外汇管制的损失占GDP比重达14%~17%。国家还拿出大量财政资源补贴国企亏损，实际上是将民间税收转到了权贵手中。更令百姓生活雪上加霜的是，缅甸通胀率常年在20%以上，常为经济和民众收入增长率的2倍以上。财年，通胀高达58%，缅币最大面额已为5000元。百姓70%以上的收入用来购买食品，家用电器、汽车等现代消费品成为可望不可及的“奢侈品”。

三是接踵而至的人祸天灾亦重创经济，冲抵部分经济发展成果。2007年8月15日，政府突然大幅度提高燃油价格1-5倍，导致生活必需品价格全面上扬，酿成10万人上街抗议的“袈裟革命”，国家动荡，经济下滑。2008年，5月的“纳尔吉斯”强热带风暴袭击缅甸，造成40多亿美元的损失；下半年，国际金融危机冲击缅甸，缅甸出口遭遇重挫。2010年10月的热带风暴“吉里”袭击了缅甸，1.6万多公顷水稻颗粒无收。

直至丹瑞军政府执政结束前的2010年，缅甸人均GDP不到700美元。而“二战”前后与缅甸经济状况类似的韩国、泰国、新加坡等国早已今非昔比，不管是GDP总量还是人均GDP都是缅甸的几倍乃至几十倍，可谓“龙腾虎跃”。缅甸始终未能建立完善的市场经济体制，戴着“世界最穷国家之一”的帽子已20余年，在仰光等大城市想找个像样的超市都难。贫困始终是缅甸经济发展乃至国家稳定面临的最大、最紧迫的问题，1962年的军事政变、1988年的民众示威浪潮、2007年的“袈裟革命”在很大程度上都由经济因素触发。

谋求高速发展、富民强国

新一轮经济改革迫在眉睫。缅甸新的民选政府2011年3月30日上台后，优先推动政治改革，经济改革滞后。而若无经济改革的推进和民生的迅速改善，政治改革必然无法成功，甚至会陷入失败境地。反对派领导人警告称，许多年轻人目前没有工作的现状，“就好像是一枚定时炸弹”。

笔者2009年和2011年访问缅甸时，看到仰光楼旧路破，满街跑的基本是日本二手车，公交车破旧不堪，甚至还用皮卡当公交车，路上乌烟瘴气。宾馆饭店总是备着柴油发电机，在曼德勒吃一顿晚饭曾遇停电十余次，最后店主来了个“烛光晚餐”。当我碰到出租车司机、宾馆服务生等人时，一问到工作和收入情况，他们便牢骚满腹，甚至骂骂咧咧，因为其一天两三美元的收入也就刚刚填饱肚子，老人孩子多的家庭，经常揭不开锅。很多上班族没车开，也坐不起公交车，要走路上班，还得自带饭盒，因为购买午餐是不小的开支。大城市尚且如此，乡村小镇岂不更加贫困？

缅甸总统吴登盛今年五六月份频频发表讲话，指出经济改革已经远远落后于政治改革，必须加速经济改革。

其实，缅甸经济改革不是最近几个月才开始。真正算起来，早在年初，当时的军政府为了帮助联邦巩固与发展党赢得大选，为选后上台的新政府创造良好的经济基础，已着手新一轮经济改革了，比如推出《经济特区法》，建设首个经济特区——土瓦特区。只不过彼时的经济改革“小荷才露尖尖角”，不引人注目，因为当时大家都在关注缅甸20年来的首次大选到底是何模样。

2011年3月，民选政府上台后，在政改同时，也继续推动经济改革，却是政改为主、经改为辅。

实际上，2010年、2011年、2012年的系列经济改革措施是一脉相承的，因为军政府和新政府的主要人事和执政思路是有高度延续性的，只不过是缅甸今年经济改革的号角吹得更响亮了。

整体而言，2010年拉开序幕、2011年继续推进、2012年加速推进的新一轮经济改革有以下特点：

（1）明确未来五年的经济发展目标，注重一二三产业全面、协调发展，增强企业的国际竞争力，发展创新型经济。同时，努力实现不同地区均衡发展，将消除贫困、提高收入、改善民生置于突出位置，确保改革使普通人受益。

2010年5月初，在缅甸工商联第19次年会上，缅甸时任总理吴登盛表示：缅甸将在2015年加入东盟自贸区，为应对未来贸易挑战，企业要在国家领导下发展创新型经济，提高商品质量，增强商业信誉，提高服务质量。

在2011年8月20日召开的国家经济发展改革会议上，新总统吴登盛指出：缅甸经济发展目标已由“以农业为基础全面发展其他领域经济”转变为“进一步发展农业、建立现代化工业国家、全面发展其他领域的经济”。新政府将实行国家宏观调控的市场经济政策，以防止不良企业主操纵市场，推动缩小贫富差距和城乡差距、维持公平的市场经济体制。政府开始引导外资从主要流向资源领域转向生产领域。

2012年6月19日，吴登盛就国家发展五年计划发表讲话时指出，政府将从财年开始的未来5个财年年均经济增长率设定为7.7%，新目标要实现农业产值占GDP的比重从基础年的36.4%降至29.2%，工业产值从26%提升到32.1%，服务业产值从37.6%提升至38.7%，以快速提升经济发展质量。

同时，新政府经济改革的重要目标是改善民生，扩大消费对经济的贡献度。2011年7月1日，国家提高84万退休人员养老金，增强百姓消费能力。吴登盛亲自出席农村地区发展和减少贫困国家级研讨会，指出全国约70%的人口生活在农村地区，只有农村经济发展了，才能减少贫困。他多次视察伊洛瓦底省、若开邦等地的贫困地区，表示要发展农村和少数民族边疆地区，要求政府稳定粮食价格，将小额贷款服务送下乡，并吸引外资开发农业，以消除贫困。新政府更加注重民生产业发展，将开采出来的石油天然气更多供应国内，而不是像军政府时期那样将大量自然资源用于出口创汇，导致国内民众缺油气、少电力。总统还设定宏大的民众收入倍增计划：到2015年-2016财年，缅甸人均GDP要实现2500美元（现在仅700美元），达到东南亚中等水平。

（2）改组落伍的经济管理机构，新设服务机构，清除保守派高官，重用改革派人士，增强改革派力量，统一思想和行动，提高政府决策科学性和官员服务意识，提高办事效率。

新政府组成了缅甸经济特区中央委员会和中央工作委员会，委员会主席、副主席为总统和副总统，成员包括24位联邦部长。

新政府撤销在出口贸易方面权力很大的贸易委员会，将进出口许可证审批权转移至商务部，商务部对公司注册等手续提供一站式服务，加快贸易许可证审批。为便利企业投资，投资委2011年6月牵头成立投资咨询工作组，每周三及周五中午1点开始对外开放。

联邦议会也设立多个涉及经济和民生的委员会，如改革与发展委员会、银行和金融发展委员会、计划和财政发展委员会、经济贸易发展委员会、交通运输和建设委员会、水路运输发展委员会、种植业和养殖业发展委员会、投资与工业发展委员会、资源与环境保护委员会等。这些委员会旨在集合议员和专家的建议，加快关键产业和民生产业的发展。

2012年6月和7月，被视为阻挠改革的保守派高官——邮政电信部副部长丁伦、能源部副部长索昂、第一副总统吴丁昂敏乌等先后“因病辞职”。总统吴登盛还会将其他被视为“改革羁绊”的部长“削职”或“边缘化”，而一些支持改革、表现突出的人士则会被委以要职，以此增强政府活力和效率。

（3）调整或新颁系列法规、条例，以灵活方式解决经济发展瓶颈，创新经济发展方式，以更优惠的方式扩大对外开放，立法保护投资者利益，提高经济发展的先进程度。

缅甸经济发展方式和理念落后，法律法规大都不合时宜，成为经济发展的桎梏。2011年初，军政府颁布首部《经济特区法》、《土瓦经济特区法》，组建土瓦特区管委会，并开始建设土瓦等一批经济特区。同年11月30日，议会通过《缅甸小型金融业法》，支持民间成立小型金融机构，扶持小型企业发展。当前，为进一步吸引外资，缅甸议会正在积极审议新的《外国投资法》和《缅甸经济特区法》，计划近期表决通过。从官方事先透露的信息看，相对于旧版法律，两部新法有了更多优惠政策：经济大多数领域向外资开放，给予外国投资者8年免税期，简化投资手续；外国人在缅甸租地最长可达30年，还可延长两次，每次最长15年；外商对在缅甸投资的项目可以拥有100%股权，不再必须与缅甸人合资；经济特区的投资项目在批准投资的期限内，政府保证不收归国有，以消除投资者隐忧；国内外企业可以完全拥有出口权，服务业的70%向外资开放。此外，政府和议会还积极推动出台《证券交易法》，借助韩国、日本等国的帮助，将筹建股市，帮助企业融资。新政府还降低或免除部分产品的贸易税率，允许企业以市场汇率兑换外币。

（4）推行国企私有化，放宽对电信、能源和金融等领域的控制，尝试提高上述行业的私有化程度，助推私营经济发展，增强经济活力。

缅甸国营工厂普遍亏损，耗费国家大量财政补贴。新政府2011年加快推进私有化，实施1995年以来最大规模的私有化行动，采取出售、租赁等灵活方式，计划未来5年将全部国企私有化，并允许私人企业进入医疗和教育行业，鼓励私人在仰光等大城市建立一批现代化超市。新政府还批准一批私人银行成立并经营外汇业务，允许私营企业经营棕榈油、液化天然气、仰光市环城铁路等原先禁止私营经济涉足的领域。

（5）注重大型基础设施工程与民生工程的建设相结合，加强环保工作，缓解社会矛盾，推动经济均衡发展，提高百姓生活便利度和质量。2010年至2011年间，缅甸建设完成仰光-曼德勒高速公路内比都-曼德勒段、最大的水电站——耶涯电站、内比都国际机场等一批大型项目，推进土瓦经济特区、内比都城区等大型基建项目的建设，提升国家整体经济发展能力。2012年开始，为提升铁路运行水平，缅铁道部将对国内铁路进行修缮，计划同中、日、韩三国合作修缮仰光-曼德勒两大城市间385英里长的铁路。缅甸政府还将在距仰光约80公里处的巴哥市再建一座国际机场，以容纳更多的进出旅客。新政府还组成由19个部级领导参加的部长级环保委员会，加大环境保护力度，下马污染环境的火电厂等项目，对新上马的项目进行严格的环境和社会影响审查。缅甸邮政与电信部今年7月开始制订开放电信网络的改革计划，以便让民众享有符合国际水准和价格低廉的电信服务，政府计划到2015年将手机覆盖率由4%提高到50%。

（6）充分利用“内脑”、“外脑”两种资源，按照国际标准改革金融、汇率体系，提高缅甸经济与国际经济的接轨程度。2011年4月11日，总统设立由吴敏（加利福尼亚大学博士）、吴赛昂、盛拉波等专家组成的经济顾问委员会，直接向总统提供经改建议，委员会与新成立的资源发展研究所，成为缅甸经济改革的主要智囊机构。10月，缅甸政府邀请国际货币基金组织帮助改革其畸形汇率体系，开始允许企业以市场汇率兑换外币，大幅放松对外汇兑换和流通的限制。11月，缅甸政府与欧盟联合举办关于银行和资本市场改革会议。年底，缅甸工商联聘请美国经济专家莱克斯·里费尔作为经济顾问，并将再聘请欧洲经济专家担任顾问。2012年4月开始，缅甸开始按照市场规律和实际外汇汇率实行有管理的浮动汇率制度，实现双轨制汇率的并轨，以尽快做到外汇流转、使用的便利化，便利外资进入。

（7）改变封闭、孤立局面，争取外援，频频向世界发出“招商引资”的盛情邀请，并派团赴中国、日本、欧盟等召开赴缅投资说明会。吴登盛指出，缅甸本国资金无法实现经济发展目标，需要外国的援助、贷款和技术。今年4月，他率团访问日本时，大部分时间都是在会见商界巨贾，呼吁日本企业加强对缅投资。吴登盛访日之行还促成日本免除37.2亿美元的债务，并说服日本重启对缅日元贷款项目。5月23日，缅甸在北京举行投资说明会，向中国企业说明种种优惠政策。2012年6月20日，新缅甸投资峰会在仰光开幕，来自20个国家政界和商界的300多位代表与会。

尽管全球经济笼罩在阴影之下，但在系列改革措施推动下，缅甸年宏观经济呈现稳定发展的态势。根据国际货币基金组织的数据，2010年和2011年，缅甸经济增长率均为5.5%。缅甸外贸也表现不俗，财年，外贸总额达152.78亿美元，比上一财年的117.68亿美元增长29.8%。其中，出口88.63亿美元，进口64.14亿美元。财年边贸额是21.3亿美元（其中出口11.14亿美元），而上一财年边贸额为13.84亿美元（其中出口6.69亿美元）。缅甸进、出口贸易和边贸发展喜人。财年，也是缅甸新政府执政的首个财年，缅甸贸易额就创历史纪录，达181.5亿美元，其中出口90.9亿美元，进口90.53亿美元。同时，缅甸吸引外资总量也是芝麻开花节节高。截至2011年底，外国对缅投资总额高达400亿美元。

缅甸这个“隐士之国”迎来了“投资潮”和“游客潮”。2012年开始，熙熙攘攘的外国投资者在缅甸工业部门前排队办理手续。如果缅甸经济改革措施得当，不出现大的失误或遭遇突发风险，还是会取得成效的。联合国缅甸问题特别顾问南威哲2012年4月25日预言，缅甸若持续推进改革、扩大对外开放，有机会成为亚洲经济强国，让“亚洲四小龙”之名变成“亚洲五小龙”。旅游业也快速开放，更多机场开放落地签证，外国游客络绎不绝。去年入境缅甸的外国游客日均600-700人，今年则增至1500人。宾馆房源非常紧张，价格水涨船高，高级宾馆原先40美元的房间一度飙升到300美元。今年1-2月，来缅外国游客总计98486人，比去年同期增长37.75%。

缅甸经济具有一定的“腾飞”条件：

一是国家整体步入改革发展的轨道，商机无限。高官多次强调“改革不会逆转”，不断给国内民众和国际社会以投资信心。不断改革的缅甸会更加按照国际规范行事，更守信誉，使得外界得以逐步与之顺利交往。而且，缅甸即将推出的新《外国投资法》和《缅甸经济特区法》确实为外界提供了诱人的商机，农林牧副渔业、矿业、油气开采、工业、建筑业、交通运输业、饭店旅游业等各领域纷纷向外商敞开怀抱，其给予外资的优惠和保障令外商垂涎三尺，希望尽快踏上这块亚洲最后的投资热土。另一方面，随着经济的发展，缅甸百姓的消费需求必然水涨船高，但国内工业薄弱，因此，大到飞机、轮船、汽车，中到彩电、冰箱、洗衣机、空调、拖拉机、摩托车，小到衣服、手表、饮料瓶盖，各类商品的缺口都很大，缅甸有望成为各国商人的“生财宝地”。

二是外资纷纷涌入。亚洲各国对缅甸的投入不断增加。日本商界铆足劲进军缅甸。日本野村综合研究所在今年3月发布的一份报告中将缅甸称为“地区内最后一个未被开发的电信市场”，因为在缅甸将近6000万人口中，大约96%的人都没有手机，这块“肥肉”对效益低迷的日本电信厂家来说无疑注入了强心剂。日本另一调研公司“IDC日本”预测未来5年缅甸IT市场年均增长14%。缅甸汽车产业几乎一片空白，需求却在增加，丰田、尼桑、本田和铃木等日本企业在向缅甸投资委员会咨询后，表示有意与缅甸一流企业组建合资公司。印度总理今年5月底访问缅甸时，双方签署了12项合作协议，涉及两国边界地区发展、贸易投资协定以及交通运输等方面的合作，其中包括印度-缅甸边界地区发展谅解备忘录、印度向缅甸提供5亿美元优惠信贷协议。两国拟共同投资2.14亿美元建设跨国水陆交通网，这条商路将从缅甸通到印度首都新德里。缅甸与印度贸易额预计在2015年达到30亿美元，比现在翻一番。

连曾经严厉制裁缅甸20多年的美国、欧盟等西方世界也禁不住商机的诱惑，政要纷纷访问缅甸，商业代表团也是带着笑脸和投资项目纷至沓来。今年4月，欧盟宣布暂停对缅制裁一年（军事制裁仍保留），英国、德国的商业代表团到缅工业部门前排队办理投资手续。7月11日，美国再度放宽对缅制裁，允许美国公司在缅进行投资、提供金融服务。7月13日，美国国务卿克林顿笑容满面地与缅甸总统吴登盛在柬埔寨会晤，向他引荐由可口可乐公司、福特、通用电气、通用汽车、高盛和谷歌等巨型跨国公司组成的美国商业代表团。7月14日-15日，在美国副国务卿霍马茨和商务部副部长桑切斯率领下，一个由美国38家公司高管组成的商业代表团访问缅甸，这些公司包括雪佛兰公司、埃克森美孚公司、戴尔公司、谷歌公司、美国联邦快递公司、宝洁公司和时代华纳公司等跨国巨头，与缅甸官员讨论加强经济往来的议题。

三是缅甸自然资源、人力资源、旅游资源均极为丰富，又处于连接南亚、东南亚经贸往来的关键位置，具备快速发展的有利条件。缅甸的锡、钨、锌、铝、锑、锰、金、银等矿藏储量非常丰富，宝石和玉石在世界上享有盛誉，每年玉石出口额高达数十亿美元。缅甸石油和天然气在内陆及沿海均有较大蕴藏量，其中，已探明的石油储量为32亿桶，已探明的天然气储量为2.54万亿立方米，居世界地10位。此外，缅甸森林资源、土地资源、水利资源均极为丰富，有很大的开发潜力。在人力资源方面，缅甸拥有丰富的廉价劳动力，18-59岁间的青壮年劳力占总人口一半左右，具有一定的英语水平，普通工人月工资在60-100美元之间，适宜发展劳动密集型产业。缅甸还有200万劳工在泰国等东南亚国家工作，他们在国外掌握一技之长，一旦回国，将成为缅甸产业工人的生力军。经济发展势必拉高国民消费能力，整个经济便会进入良性循环发展的状态，6000万人口蕴藏着巨大的消费潜力。缅甸亦是连接东南亚和南亚的重要通道之一，很可能发展成为地区物流中心和区域经济合作的重要枢纽国家。

缅甸经济发展的各种条件正在改善，发展前景看好。但经济改革要实现可持续的快速发展仍面临多重挑战：从外部看，世界经济普遍低迷对缅甸经济发展绝对是个坏消息；从内部看，历史积弊太多，体制落后，现代人才匮乏，基础设施差，都会阻碍经济前进，此外，改革还潜藏风险。

（1）由于军政府时期的经济改革令外界失望，仍有不少国际投资者对缅甸此轮经济改革持观望甚至怀疑的态度，担心政策多变，政府工作透明度差，致使先吃螃蟹之人遭遇不可测的损失。新政府上台一年多来，经济改革目标的设定变来变去，国家在多个领域推出的改革政策和优惠措施也是朝令夕改，令很多外企感到无所适从，项目时开时停。而且，缅甸的腐败已成为一种文化，侵入政府及社会各个阶层，要釜底抽薪地根除腐败甚有难度。另外，改革似乎主要是高级官员在推动，中下层官员和普通民众的改革意识、知识储备、接受和推行新生事物的能力离改革要求相差甚远。因此，好的改革措施、优惠的政策、符合时代需求的法律等能否顺利施行，会打多少折扣尚未可知。改革不能只是高层的“独角戏”，需要全社会“大合唱”。而美欧等西方国家的商团纷至沓来，是对缅甸下了大注，还是“雷声大、雨点小”？这不仅取决于西方投资者在本土经济低迷背景下的资金充裕程度，更取决于缅甸投资环境是否令外界满意和放心。

（2）改革缺乏科学蓝图，容易触礁。尤其是金融体制十分落后，现代金融人才匮乏，汇率变动和利率不合理问题仍制约经济发展。2011年，缅甸尝试进行汇率改革，却不料缅币一度升值约30%，幅度创亚洲之最，重创以出口为导向的企业，也使国内食品和燃料价格上扬，民生困难。谁料，缅币当年底又贬值。政府无力阻止币值剧烈波动，企业蒙受巨大损失。而利率不合理也抑制了企业活力。2011年9月2日，政府将银行存贷款利息由原12%下调至10%，贷款利息由原17%下调至15%。自2012年1月1日起，政府再次调低存贷利息各2%，但贷款利息率仍过高，导致企业融资高居不下，利润空间受挤压，竞争力弱。此外，外商投资缅甸仍会面临一段时期的“金融不适应症”。因为在缅甸，ATM机都是新生事物，实现国内外大笔外汇交易的电子化、便利化尚需时日，这个令外商挠头的金融难题何时解决？

（3）要想富，先修路。缅甸大多数公路破旧不堪，铁路多为殖民地时期遗留下来的窄轨，交通闭塞，投资者车马劳顿。全国范围内经常停电，连仰光、曼德勒等重要工业城市都分区停电，“免电”（缅甸谐音，也是现实写照）的帽子难摘，工厂时开时停。电话和网络普及率低，手机在很多地方信号不好，尚未实现国际漫游。通讯不畅降低经济运行效率，增加投资者的畏难情绪。

（4）缅甸新政府预算大幅度减少和债务巨大影响政府投资和外援流入。2011年6月21日，副总统赛貌康表示，财年国家预算较上一年度急剧缩水，国家重点项目和各部委所需资金共比预计的减少了5532亿缅币，各部委所批资金比预计的减少了20%至70%。同年8月19日，在政府召开的首次经济改革研讨会上，财税部官员称，财年财政赤字将达2.2万亿缅币。因此，在内比都，除了为2013年东南亚运动会准备的场馆以及2014年东盟首脑会议准备的国宾馆等工程仍在继续施工外，包括国家博物馆、档案馆等在内的大部分建筑工程已暂停。由于资金紧张，部分商人不得不将从政府手中拍卖所得的仰光、曼德勒等地建筑物稍微加价或者原价出售。财税部长吴拉吞2012年1月31日表示，缅甸外债总额为110.13298亿美元，巨额外债制约经济建设和国家信誉，影响缅甸获得新的国际贷款援助。

（5）国内一些民间精英和非政府组织深受西方理念影响甚至被洗脑，追求不破坏资源、环境的完美发展，但过分注重环保、移民等问题可能影响经济建设。土瓦经济区拟建400万千瓦煤电厂为特区供电，由于环保组织认为电厂会对当地民众健康及环境造成影响，迫使政府下马电厂。一些非政府组织还要求政府停建特区30公里外的一个水电站。此外，土瓦深水港和经济特区建设涉及土瓦县白水镇区的29个村庄，开发项目包括可能对环境和健康造成影响的还有石油化工厂、燃煤电站、化肥厂、钢铁厂等。有关机构正在对特区所有项目进行环境评估，如果某些项目对环境和社会影响较大，可能下马。殊不知，这些貌似维护民众利益的行为实际脱离经济社会发展的大背景，很可能成为束缚经济腾飞的绊脚石，将发达国家的环保、人权理念直接照搬到贫穷落后的缅甸是行不通的，因为发达国家已进入“后工业化社会”，而缅甸工业发展刚刚起步。一个最普通的道理，缅甸民众最需要的是发展和脱贫，需要有足够电力供应、有电器、有汽车、有更大的房子、有更宽阔的马路、有更多的工厂和就业机会。有发展必然要征地、排污、拆迁、移民，没有无须付出代价的经济发展，重要的是如何把代价降到最低。如果投资项目因为一点环境问题便频频遭遇“下课”的命运，恐怕会令外资对进入缅甸的安全性更加担忧。缅甸社会的当务之急是必须处理好经济发展与合理代价的关系，要理性面对和妥善解决问题，而不是遇到一点环境问题便关停企业。

（6）民族工业乃国民经济之本，缅甸民族工业、企业是成为改革的弄潮儿，还是成为大浪淘沙时被冲走的沙子？缅甸至今尚未建立门类齐全的工业体系，企业总量偏少、规模偏小，畸形产业结构的调整困难重重。石油、天然气、玉石等资源类产品是经济重要产业，油气出口曾占2010年缅甸出口收入的40%。而每年几十亿美元玉石出口收入也是缅甸重要经济来源。经济增长过分依赖资源类产业，生产性企业偏少，高端产业几乎一片空白，企业竞争力弱，可持续发展能力差。缅甸国内企业一直担心，新的《外国投资法》和《缅甸经济特区法》给予外资优惠太多，面对强大外企，很多缅甸企业可能被淘汰。缅甸经济改革恐怕还要考虑如何在西瓜（民族企业）与芝麻（外企）之间做到取舍有度、让民族企业和外企和谐共生是个棘手问题。

缅甸经济改革自然孕育着诱人商机，但同时也潜藏着风险。外商在心潮澎湃地到缅甸圆发财梦的同时，一定还要具备胆大心细、冷静思考的优良品质，具备善抓机遇、化险为夷的高超能力，方能在这场“淘金热”中赚个盆满钵盈，避免落入“竹篮子打水一场空”的尴尬境地。■

Myanmar、中国外交部网站、新华网、中国驻缅甸大使馆经商参赞处网站等的部分内容，在此致谢，并感谢云南大学缅甸研究中心主任李晨阳教授提供给笔者一些材料。）