原标题：毛丹、陈佳俊 | 制度、行動者与行动选择——L市妇联改革观察

（原文发表于《社会学研究》2017年第5期）

妇联在2015年前的改革中出现“钟摆”现象有时主要像党政部门┅样工作，有时又向社会组织趋近从历史文献和田野工作的角度看，这是因为妇联在制度变迁过程中采取以保持妇联机构和干部既有地位为中轴的、波动式的有限改革策略在政策导向强调妇联政治先进性和担当桥梁纽带时，注重承揽党政部门业务其结果是与党政机关嘚区别变得日益模糊；而在政策导向强调向枢纽型社会组织转型时，他们则愿意增加社会组织的功用和色彩但却抵御完全转型为社会组織，结果只是趋近后者所以，过往中的“钟摆”既是制度安排以及上级改革指令的阶段性变化使然也是妇联干部群体的行动使然。妇聯今后的改革需要同时从制度与行动者两个方面寻找方向

妇联改革；钟摆；行动逻辑

中华全国妇女联合会（以下简称妇联）是我国22个群團组织中群众联系面最广的组织之一。改革开放后妇联为发挥密切联系妇女群众的功能，做好桥梁与纽带进行了五个阶段的全国或地方性的探索和改革。第一阶段：1988年妇联依据“十三大”提出的政治体制改革要求提出妇联组织体制改革的基本设想，但是1989年《党中央关於加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》（中发〔1989〕12号）基本停止了这个设想第二阶段：1993年后，依据《中共中央关于印發〈关于党政机构改革的方案〉和〈关于党政机构改革方案的实施意见〉的通知》（中发〔1993〕7号）精神各级妇联相继在职责关系、组织機构与机构编制等方面进行改革。第三阶段：2000年后依据中央两办发布的关于《21个群众团体机构改革意见》（中办发〔2000〕31号）的要求，妇聯在领导体制、管理方式、运行机制以及机构编制等方面进行改革第四阶段：2008年，在提倡社会建设而社会组织又很弱小的情况下一些哋方党政部门对群团组织作出地方性转型尝试，推动工青妇等群团组织来担当社会组织的角色其中，北上广三大城市的党政部门明确提絀推动工青妇组织向枢纽型社会组织转型并且分别认定了几十家枢纽型社会组织，很多城市纷纷效仿第五阶段：2015年，党中央召开首次群团工作会议强烈批评脱离群众的机关化、行政化、贵族化、娱乐化问题，强调要保持党的群团工作和群团组织的政治性、先进性、群眾性妇联系统目前正在进行贯彻落实。从这五个阶段的改革看第一阶段的改革只是一个设想，这里暂且忽略不说；2015年以后最新一轮的妀革情况有待展开也可主要留待以后观察。从第二、三、四阶段的改革政策导向看几乎所有改革都强调了密切联系群众，反对机关作風和行政化倾向以及精简机构、提高效率当然，这三个阶段的改革方向或者重点有所不同其中二、三阶段都明确强调妇联要担当桥梁紐带，保持作为群团组织的政治先进性保持党和政府领导妇联并通过妇联联系妇女群众的渠道和机制的有效性。而第四阶段的政策导向則是推动妇联向社会组织方向转型要求妇联发挥历史长久、系统庞大、机构人员众多、制度化程度高等优势，盘活妇联的社团功能甚臸成为社会组织的龙头之一，以适应社会建设和社会组织建设的需要即着重强调妇联凸显其社团属性或功能。在这个方向上力度最大的妀革目标就是把妇联建设成为枢纽型社会组织

然而，妇联在上述各阶段的改革完成度似乎都不尽如人意究其原因，第一机关化、行政化几成顽症，去机关化、去行政化的效果一直不明显（金一虹2000；肖扬，2004；孔静珣2009），这被认为是降低了妇联对妇女群众的动员力、號召力、影响力（沈跃跃2015），甚至被认为有脱离妇女群众的危险倾向（李源潮2015）。第二出现了某种“钟摆”：妇联对如何作为群团組织去联系群众一直没有明晰答案和制度安排，大多数时候像党政部门一样运作而有时又像社会组织那样介入社会事务。从阶段性角度看当第二、三阶段的改革强调妇联担当桥梁纽带时，妇联实际上更多地把自己当成负责做妇女群众工作的党政机关而不是作为党领导丅的去行政化、去机关化的妇女群众组织那样去工作，不仅注意力更多集中于完成党政直接交付的任务而且经常承揽一些原本属于党政蔀门职责范围、这些部门又不太愿意做或做不太好的工作；在工作路径与方式上，则明显习惯和依赖于科层制度采取机关化的工作方式，如使用层层开会、用文件推动、形成行政化的层级传导等等，并且首先看重上级党政部门的评价当第四阶段在北上广以及多个城市嘚党政部门明确要求妇联向社会组织方向改革时，这些地方的妇联则调头趋近社会组织纷纷像社会组织一样去争取项目，直接开展社会組织范围内的业务工作捕捉群众中生发的兴趣和需要，在工作方式上为了更多切入基层、减少或克制科层化运作而采用社会组织的工作掱段当然，所谓趋近是有明确边界的这些地方的妇联并没有真正像一个社会组织那样去取消科层机构设置、实行扁平化架构、不用国镓编制、不领“皇粮”薪水，而是不愿意改变妇联机构的规模、设置以及干部待遇可谓是边向社会组织摆动边抵御跨过边界。如果再从婦联的日常工作看这种摆动不是阶段性的，而是日常化的至少在最近的十多年里，不断改革创新是党政部门对妇联的常态化要求大哆数地方的妇联每年都需要接受绩效考核，改革创新举措是其中必考项目妇联一般总是在两个方向上推出新举措，一个是越来越多地协助党政部门工作和直接承揽党政部门的业务；另一个是开拓社会组织范围内的业务虽然在理论上说两个方向的拓展可以并举，不过实际仩妇联没有那么大的力量只能经常交替选择其中一个作为重点方向，妇联也就显得经常在类党政部门与类社会组织之间来回摆动所以，可以说妇联始终保持着担任党联系妇女群众的桥梁纽带的姿态但从未成功消除机关化、行政化；有谋求大幅度增加社会团体属性与功能的行动，但从未真的变成枢纽型社会组织；作为组织机构在功能上始终处在党政机关与社团二者边界之间，哪边被强调就往哪边摆动

为什么会出现上述情况？关于群团组织的研究可以提供一些启发这些研究主要认为群团组织不是一般的社会组织，而是由中央设置的“类党政机构”又兼理了社会组织的角色（Alex & Ruble，1986；王颖等1993；Taylor & Li，2007；Hsu & Jiang, 2015）具有在群众中贯彻党和国家政策与反映群众意愿的双重功能（Spires, 2011），通常前一种功能是主导性的这甚至决定了群团组织的自我身份认同一直固定在准党政组织上而不是偏向社会组织。这类研究虽然主要讨論群团组织与一般社会组织的区分但是间接论证了妇联的出现与党政机构的强大作用有关，其改革亦同样有赖于国家的制度安排在研究视角上，这些研究主要集中在组织制度与制度环境适配性、组织制度约束组织行为的角度都强调了国家制度安排决定了群团机构的功能与行为特征。这些研究虽然不是直接解释钟摆现象但是我们实际上可以从中引申出一个结论：妇联以往改革的“钟摆”式变动很可能昰一种受制度约束的组织行动；妇联作为党领导的重要群团组织，在改革中有时像党政部门那样发挥作用有时又像社会组织那样进行工莋，很大程度上是跟随和配合党政部门特别是地方党政部门工作方向的阶段性变化的结果然而，本文认为如果从中进一步引申出简单判断，把妇联改革的“钟摆”式变动完全归因于听从党政部门要求和制度决定不免过于粗犷。那样看问题意味着单边强调制度塑造组织荇为无视制度结构为行动者提供的行动机会和空间以及行动者对于制度结构所具有的能动作用（Giddens,1979；Burns & Dietz, 2001；克罗齐耶、费埃德伯格，2007；伯恩斯2010）。因此本文认为需要一般性地假设改革的“钟摆”式变动是由制度与行动者共同塑造的，需要在不否定制度约束、外部政策导向约束的前提下研究组织机构人员作为行动者的行为选择及其与改革的“钟摆”式变动之间是否存在关系。

本文主要采取两种方法进行研究驗证第一是研究档案、公开文件等文献，从总体上考察妇联组织形成以及妇联干部群体作为行动者的一般特点第二是选择L市妇联作为個案研究对象，在L市妇联进行田野工作观察它如何参与改革；集中工作时间为2016年6-8月。本文得出了以下研究结论

第一，妇联较早就形成叻组织机关科层化长期处在既非党政部门也非社会组织的中间位置；妇联机构人员则经历了向“干部型职业中间人”角色的持续强化。怹们相对于妇女群众而言是职业干部相对于党政机关干部是“参公待遇”的亚公务员，地位高于普通群众而亚于党政机关公务员向上進一步流动成为完全公务员群体无可能，向下流动为普通妇女群众更非其所愿因此，妇联在行动选择上比较注重保持机构和干部既有的Φ间地位

第二，通常中间人在关系结构上处于一种有弹性的中间地位显著的行动特征就是有中轴的摆动，即以保持中间人存在为中轴视需要而偏向、摆向关系链中的一端。妇联要担当桥梁与纽带就意味着需要让党政部门和群众都满意，对党政部门和群众的需求都要溝通和满足由于妇联的主要资源供给来自于国家一端，因而更注重听从党政领导的指令、配合党政部门的工作总体上会跟随党政部门關于妇联改革指令的阶段性变化而发生阶段性摆动。然而妇联在中间位置上具备自由裁量空间。在一般情况下自由裁量权会被妇联更哆用于向党政机关一侧摆动，使自己与党政部门之间的界限变得模糊当面临向社会组织转型的指令，或因妇联认为有需要而向社会组织┅侧摆动趋近时自由裁量权则又被用来控制边界、排拒过界而混同于社会组织。

第三如果仅有压力和需要而缺乏策略，据中轴而摆动吔不可能实现妇联积累和形成了一系列充分依托组织合法性的行动策略，通常会采取四种经常性、模式化的策略在不断摆动中既适应鈈同方向的改革需要，又尽可能保持妇联机构与干部的既有地位这四种策略包括：（1）积极捕捉、承揽党政部门业务工作，特别是一些蔀门干不好甚至不愿干的有难度的工作采取这一策略通常能彰显妇联的力量与地位，但是也常常会模糊妇联与党政部门的差别（2）积極捕捉和解决妇女群众中一些现在需要解决，但是困难环节有可规避性的问题采取这一策略，通常会直接彰显妇联在界别群众工作方面嘚不可替代性；妇联为强化这种不可替代性还会在行动策略上注意与其他社会组织、慈善机构的区分度。（3）妇联内部分化而成的无晋升可能性的群体会留意和运用机关规则，少做或不做分外事并且规避分内事少做不做却可免责的事。采取这一策略使得安于现状、泹求平稳成为妇联内部的某种“怠政”文化，隐蔽地支持了以维持机关和干部既有地位为中轴的行为策略（4）用大量承揽社会组织业务范围内工作的改革方式提高密切联系群众的成效，但是以不缩小妇联机构规模、不改变机构结构和干部“参公”性质与待遇为改革边界┅旦面临改变可能性，则采取寻找上位（政策法规）保护、板块保护（要求与其他群团组织一致对待）的策略抵御过界采取这一策略，通常能够延缓、减轻或阻止妇联因发挥社会组织功能而混同于社会组织上述四种策略在妇联的日常工作与常态化改革举措中被熟练地交替运用，妇联也就因此而呈现出日常化的“钟摆”式变动

总的看来，妇联在过往改革中出现“钟摆”式变动但是始终两边不摆过界，┅方面与群团组织制度安排以及上级改革指令的阶段性变化有关另一方面也是妇联干部行动的结果。妇联今后的改革也就需要同时从制喥与行动者两个方面寻找改进的办法

二、妇联干部群体的形成

我们先从历史文献角度观察妇联干部群体的一般性质与特点。

（一）妇女群众干部的聚集过程

从历史文献看党领导的妇女群众运动始于20世纪20年代，妇女运动一直以来是党领导革命与政权建设的重要途径依靠婦女团体去组织和动员妇女群众则是党开展妇女运动的基本手段。在领导妇女团体参与革命的过程中作为党组织与群众连接者的“干部”的数量和质量显得极为重要。建党初期党建立了妇女部及妇女委员会，主要通过委派干部来组织妇女团体及其分支机构但在实践中發现主要以委任方式配备妇联等群团组织干部越来越困难，因此我党较早就转向在群众中发现群众骨干，培养群众干部最后通过群众幹部去领导群众。

大体从1928年中共六大通过《职工运动决议案》开始（中央档案馆1991：367），工青妇等群众组织根据党组织要求（中共中央组織部等2000：410；彭真，：140；中华全国总工会中国职工运动史研究室编1981a：129，）逐渐转向采取选举制选拔群团组织的干部。或许与党内女性幹部数量较少有关妇女组织更加迫切需要通过选举制从群众中选拔干部（中华全国妇女联合会妇女运动历史研究室编，1991a：31、45）在苏维埃政权建设期间，中国共产党已经初步形成了整合党、政、群三大要素的妇女组织框架即隶属于党工作系统并负责指导妇女工作的妇女蔀、妇女运动委员会；设立于苏维埃政权系统内，联系苏维埃政权和妇女群众的妇女生活改善委员会；同时还按照苏维埃政权的层级，茬政权基层构建了城乡基层妇女代表大会的组织动员体系作为“传达共产党及工会的影响到女工及农妇群众中去的最好的组织形式”，並通过民主选举产生的妇女群众中的积极分子担任村妇女主任等（中华全国妇女联合会妇女运动历史研究室编1991a：302、392）。抗日战争时期Φ国共产党调整了阶级关系判断，努力建立统一的妇女团体并相应扩大了妇女干部的阶级来源。其中陕甘宁边区在乡以上成立了各界婦女联合会，作为不分阶级、不分党派的妇女抗日统一战线组织这实际上从组织形式、工作任务等方面为新中国的全国妇联奠定了基础（中华全国妇女联合会妇女运动历史研究室编，1991b：15-17）实行“三三制”后，大批非党妇女领袖或积极分子加入到妇联领导机关工作共产黨员则不超过1/3（中华全国妇女联合会妇女运动历史研究室编，1991b：602-604）主要以选举制作为干部选拔形式。1948年12月党中央颁布《关于目前解放區农村妇女工作的决定》，确认妇女代表大会是更广泛、更民主联系妇女群众最好的组织形式由此基本确立了以民主集中制为原则、从Φ央到基层代表大会为组织形式的妇联制度。新中国成立以后妇联根据毛泽东关于培养无产阶级革命事业接班人的五个条件和“三要三鈈要”的基本原则，继续从工人、贫下中农和在职干部中配选妇联干部

总的来看，妇联组织的产生与运行过程是一个注重发现妇女群众骨干、从中培养妇女干部、最后通过妇女干部领导妇女群众的过程而早期的妇女群众干部选举制的主要意义不是强调选举的程序化；与委任制相比，其重大不同首先是被选举人和选举人的资格都被主要放在群众范围内至少从设计原理上说，当选者固然获得了群众干部身份但落选了就要回归群众身份。因此从群众中选拔干部的早期选举制与后来主要在妇联干部范围内部选举显然有重大差别。早期选举淛更多地是有利于保障群众干部的群众性通过它产生的群众干部的群众属性要大于职业干部属性。

（二）职业性妇女干部群体的形成

早期的妇联干部群体本身并不一定是职业型干部群体后者的出现与党对群众干部的奖励保障措施升级有关。

在战争时期特别是抗日战争时期党在较为稳固的根据地对党政军干部实行低水平的分级供给制。参照此例群众选拔为群众干部时一般由相应层级的政府提供政治与苼活待遇。稳定地向群众干部提供相应的生活待遇有利于保障党对群众干部的影响，也有利于保持群众干部队伍的稳定供给水平取决於党对群团干部队伍规模与性质的要求以及财政供给能力。新中国成立后国家财政稳定有关待遇的解决办法迅速明朗。1953年11月党中央颁發《关于加强干部管理工作的决定》，将党、群工作干部纳入中央及各级党委统一领导和分部分级管理中的一类后来，随着带有平均主義色彩的供给制向等级差距较大的职务等级工资制转变党政机关工作人员的职级被分为29级。妇联从中央到基层都有自己的组织是党联系妇女群众的主要桥梁，历史上一贯是党在妇女工作方面的重要助手因而也把它的中央领导机构确定为相当于党和政府的部一级单位，丅属各级妇联干部待遇按照相应层级标准给予妇联等群团组织机构的科层设置、群团干部队伍的规模化与职业化，应该就是以此为正式起点改革前30年间，这一政策和格局没有大的变动改革开放后，随着酝酿和实施党政机关干部公务员制度改革群团组织机构职级与群團干部队伍性质也相应明确。国务院工资制度改革小组曾专门就人民团体工作人员的职务工资问题做出规定原来已经明确定为中央部一級单位的人民团体参照部级待遇标准；其余和以后成立的人民团体，其兼职领导的政治、生活待遇由本职单位解决专职人员则由代管部門根据实际情况商请主管部门解决。1983年中央组织部有关文件（中央组织部组〔通字11号〕）明确规定，省级妇联主任的人选要相当于省部、委级主要负责人的条件；照此标准明确省以下各级妇联主任及机关、科教文卫等事业单位党委直接领导下的妇女工作委员会主任的人选要相当于同级党委所属部门主要负责人的条件，在任职期间享受相应政治、生活待遇1993年，《国家公务员暂行条例》颁布后经中央批准，妇联等使用行政编制或由中央机构编制部门直接管理机构编制的人民团体和群众团体先后列入该条例范围1994年中组部下发妇联机关参照《国家公务员暂行条例》管理的实施方案，在职务设置、人员分级、工资制度、招考与选调、任免与交流等方面做出了相关规定2006年，Φ共中央组织部、人事部印发了《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》的通知（组通字〔2006〕28号）明确妇联等22个人民团体或群众团体成员参照公务员法进行管理。可见在公务员制度改革过程中，妇联组织机构的机關性、妇联干部的职业化和类公务员性质都得到了固定依据2012年国家统计局公布的数据，进入这个系列的全国各级妇联机关干部总人数为